Мягкое право: его сущность и роль в регулировании международных отношений
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
на правах рукописи
Велижанина Марина Юрьевна
«МЯГКОЕ ПРАВО»: ЕГО СУЩНОСТЬ И РОЛЬ В РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность:
12.00.10 – «Международное право. Европейское право»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва-2007
Работа выполнена на кафедре международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации
Научный руководитель Чрезвычайный и Полномочный Посол,
профессор О.Н. Хлестов
Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор
Ю.М. Колосов
кандидат юридических наук
О.В. Луткова
Ведущая организация Институт государства и права РАН
Защита состоится 13 ноября 2007 г. в ______ на заседании диссертационного совета Д.209.001.03 при Дипломатической Академии Министерства иностранных дел Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Остоженка, д. 53/2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической Академии Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Автореферат разослан «___» _________ 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук Б.Л. Зимненко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В международной практике широкое распространение получили разнообразные акты, не имеющие обязательной юридической силы (рекомендации международных межправительственных организаций, конференций, политические соглашения государств, совместные заявления, коммюнике и т.д.). Эти акты используются наряду с международными договорами, обычными нормами международного права и оказывают серьезное влияние на регулирование международных отношений. В науке и практике к таким актам часто применяется термин «мягкое право».
Несмотря на широкое распространение в сфере международных отношений, существование «мягкого права» все еще подвергается сомнению. Дискутируется сам факт существования «мягкого права» и его природа (правовая или неправовая). Тем не менее, реальность такова, что государства охотно используют «мягкое право» и четко разделяют обязательства, вытекающие из международно-правовых актов и из актов «мягкого права».
Акты «мягкого права» не являясь источниками международного права в смысле ст. 38 Статута Международного Суда ООН, способствуют развитию международного права, обогащая его и расширяя его рамки. В некоторых отраслях международного права акты «мягкого права» являются широко распространенными. Это, как правило, новые отрасли права, которые сформировались во многом благодаря «мягкому праву» (право охраны окружающей среды, космическое право).
Огромную роль в становлении и развитии «мягкого права» сыграли принятие Устава ООН, а также все последовавшие за этим изменения в международном праве. В настоящее время этот процесс продолжается и можно наблюдать несколько интересных тенденций.
С самого начала акты «мягкого права» использовались как способ регулирования международных отношений, позволяющий избежать международно-правовой ответственности. Исполнение таких актов осуществлялось путем добровольного следования их положениям. В последние десятилетия все более заметны попытки государств придать более действенный характер актам «мягкого права». Это выражается, с одной стороны, в том, что государства стремятся создать такие условия взаимодействия, когда неисполнение норм «мягкого права» влечет неблагоприятные экономические, политические последствия, а их исполнение, напротив, приносит пользу. С другой стороны, все чаще стали создаваться различного рода механизмы мониторинга, следящие за выполнением государствами-участниками актов «мягкого права».
Усиление эффективности «мягкого права» вызывает и противоположную реакцию. В некоторых случаях государства пытаются избежать включения в такие акты обязательств, выполнение которых может составить для них в будущем проблему. Поэтому большое внимание оказывается формулировке положений актов «мягкого права», выбору языковых средств. Наблюдается также четкая тенденция использоватя в отношении актов «мягкого права» механизмы, характерные для права международных договоров (например, интерпретирующие заявления).
Одним из новых направлений применения «мягкого права» является формирование на его базе международных межправительственных переговорных форумов (Международный форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество», Кимберлийский процесс и т.д.). Факт создания на основе акта «мягкого права» и необязательный характер решений в рамках таких объединений позволяют легче находить общий язык государствам с различными политическими, социальными, экономическими интересами и культурными традициями.
Заслуживает особого внимания и изучения процесс институционализации, происходящий в рамках таких форумов. Организационная структура этих объединений становится все более похожей на структуру международных межправительственных организаций. Кроме этого, такие свойства, как самостоятельное, от своего имени взаимодействие с международными межправительственными организациями, осуществление контрольных функций в отношении государств-участников и т.д. позволяют говорить о наличии у некоторых форумов ограниченной международной правосубъектности. Иногда на их базе создаются и полноценные международные межправительственные организации (например, ЮНИДО, ШОС).
Тщательного изучения требует тесная связь «мягкого права» с международным правом. Несмотря на то, что наблюдаются существенные отличия в способах и процессе формирования «мягкого права» и «твердого права», и то и другое представляет собой разновидность социальных норм и является результатом деятельности государств. Это, с одной стороны, позволяет международному праву устанавливать определенные рамки для «мягкого права», а, с другой стороны, позволяет «мягкому праву» оказывать влияние на развитие и совершенствование международного права.
В науке нет единого подхода к «мягкому праву». С самого начала под «мягким правом» разными исследователями понимались различные по своей природе явления. Одни применяли определение «мягкое право» для обозначения норм международных договоров, не содержащих четких и конкретных положений и обязательств. Другие (таких большинство) – относили к «мягкому праву» акты, не являющиеся юридически обязательными, но обладающие высокой морально-политической силой. Третьи объединяли в рамках «мягкого права» и то и другое.
Выработать в этой сфере единый подход довольно трудно, так как «мягкое право» явление сложное. Разнообразие актов, в которых выражается «мягкое право», затрудняет их классификацию. Они отличаются не только по форме (резолюции международных межправительственных организаций, политические соглашения, коммюнике и т.д.), но и по содержанию.
Значение «мягкого права» подчеркивается на самом высоком уровне. Так, Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан в п. 12 Доклада «Осуществление Декларации тысячелетия ООН» (2004) заявил: «Более чем когда бы то ни было ранее мировое сообщество нуждается в эффективных рамочных нормах поведения государств»[1]. Роль «мягкого права» в международных отношениях все более возрастает, причем государства используют его в самых разных сферах. Эта тенденция усиливается и будет продолжаться.
Как видно, тема сущности и роли «мягкого права» в регулировании международных отношений является актуальной как в теоретическом плане, так и с практической точки зрения.
Цель исследования. Все вышеизложенное позволяет определить цель настоящего исследования следующим образом: анализ сущности «мягкого права», путей его создания и его роли в регулировании международных отношений.
Задачи исследования. Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:
- исследовать историю развития «мягкого права», способы его создания;
- определить природу «мягкого права», выделить характерные особенности норм «мягкого права» и сформулировать его определение;
- изучить вопрос о субъектах «мягкого права»;
- проанализировать причины распространения «мягкого права» и возрастания его роли в современных международных отношениях, в том числе осуществить сравнительный анализ распространения и применения «мягкого права» в отдельных отраслях современного международного права в частности, в международном праве прав человека, международном экологическом, космическом праве и т.д.;
- изучить роль и место «мягкого права» в международном правотворчестве;
- выяснить причину и способы преобразования норм «мягкого права» в правовые нормы;
- исследовать механизм взаимодействия «мягкого права» с внутренним правом государств, в частности Российской Федерации;
- выявить пути и способы совершенствования «мягкого права», оценить новые направления его использования и перспективы развития;
- осуществить анализ научной литературы: монографий и иных публикаций российских и зарубежных авторов по теме исследования, изучить уровень научной проработки этой темы.
Объект диссертационного исследования составляет система международных отношений, складывающихся в сфере создания и применения «мягкого права».
Предметом исследования являются акты «мягкого права», включая: рекомендательные акты международных межправительственных организаций, конференций, международные политические соглашения многостороннего и двустороннего уровня, политические односторонние акты государств, международно-правовые акты и внутренне законодательство государств, создающиеся под влиянием «мягкого права» и влияющие на его создание.
Методологическая база диссертационного исследования. Автор использует общенаучные методы познания и специальные юридические методы: системный, сравнительно-правовой, формально-логический, логико-юридический, описательный и т.д.
Нормативная основа диссертационного исследования. Нормативную основу диссертационного исследования составляют акты международных межправительственных организаций, в частности резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, Совета Безопасности ООН, вспомогательных органов ООН, акты специализированных учреждений ООН (ИКАО, ЮНЕСКО и др.); акты Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), акты органов Совета Европы; решения международных межправительственных форумов, не имеющие юридической силы; нормативно-правовые акты внутреннего законодательства России.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составляют работы таких российских ученых, как: Б.М. Ашавский, И.П. Блищенко, М.М. Богуславский, Г.М. Вельяминов, А.В. Гидирим, Г.М. Даниленко, О.Г. Зайцева, Б.Л. Зимненко, Г.В. Игнатенко, Р.А. Каламкарян, А.А. Ковалев, Р.А. Колодкин, Н.Б. Крылов, И.И. Лукашук, С.А. Малинин, Л.Х. Мингазов, Г.И. Морозов, Т.Н. Нешатаева, А.Н. Талалаев, Г.И. Тункин, В.Н. Федоров, О.Н. Хлестов, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаева, В.М. Шумилов и др.
А также таких зарубежных авторов, как: С. Балашенко, Я. Броунли, Дж. Голдсмит, Э. Д’Амато, Р. Делонис, П-М. Дюпуи, К. Игл, М. Каплан, К. Келли, Ф. Кёргис, С. Кирхнер, Р. Кумарасвами, Л.В. Павлова, Дж. Паккер, Э. Познер, Р. Рамлоган, С. Ратнер, М. Сапиро, П. Спиро, П. Санд, С. Уилльямс, П. Уэйл, У. Фастенрат, Т. Франк, Дж. Чарни, С. Честерман, К. Чинкин, К. Шайн, Д. Шелтон, Х. Ханнум, Х. Хиллгенберг и т.д.
В работе используются также материалы научных организаций, таких как Американское сообщество международного права.
Степень разработанности темы. Задача изучения «мягкого права» требует комплексного подхода и глубокого анализа. Попытка подобного исследования была предпринята Американским сообществом международного права в 1996 году. Для рассмотрения этого вопроса была сформирована рабочая группа, в которую входили специалисты в разных областях права. Группа исследовала следующие вопросы: в чем природа международного права, какова роль юридически необязательных норм или «мягкого права» в международной системе, каково соотношение их с юридически обязательными нормами, в чем причина того, что государства следуют «мягкому праву», отличаются ли эти причины от тех, которыми государства руководствуются при исполнении международных договоров и т.д.
В российской науке в период с конца 60-х по 80-е годы XX века большое внимание уделялось рекомендательным актам международных межправительственных организаций и конференций. В это время Г.М. Вельяминовым была разработана концепция рекомендательных норм в международном праве. В последнее время интерес к этой теме снова возрастает. Среди работ, посвященных непосредственно вопросам «мягкого права» можно указать диссертационное исследование Ким Док Чжу «Концепция «мягкого права» и практика межправительственных организаций» (1995 г.). Данный автор рассматривает «мягкое право» как внутреннее право международных межправительственных организаций.
В ряде работ затрагиваются отдельные аспекты темы «мягкого права». В кандидатской диссертации Д.А. Лысенко «Проблемы правового статуса транснациональных корпораций: международно-правовые аспекты» (2003 г.) рассматривается роль «мягкого права» в вопросах регулирования деятельности ТНК. В диссертации О.В. Лутковой «Основные концепции источников международного права» (2004 г.) отдельный параграф посвящен критике концепции «мягкого права». Г.Р. Данелия в своей кандидатской работе «Особенности правового регулирования сотрудничества государств-членов ЕС в области внешней политики и политики безопасности» (2006 г.) обращает внимание на то, что спецификой правового регулирования в этой области является большая роль актов «мягкого права».
Для исследований отечественных авторов характерно то, что «мягкое право» рассматривается в основном через призму деятельности международных организаций. При этом упускается из вида такая важная часть «мягкого права», как соглашения государств, не являющиеся международными договорами, и односторонние акты государств. Это упущение мешает всесторонне изучить особенности создания и способов реализации «мягкого права». Среди отечественных авторов, изучавших проблему в комплексном аспекте, можно выделить профессора И.И. Лукашука.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа представляет собой комплексное исследование проблем «мягкого права». Особенностью работы является изучение целой системы актов «мягкого права», исследование взаимозависимости «мягкого» и «твердого» права, в том числе в рамках процесса преобразования «мягкого права» в международное право, рассмотрение взаимодействия «мягкого права» с внутренним правом, а также изучение тенденций развития «мягкого права».
В рамках исследования выявлены новые направления применения «мягкого права», в том числе его роль в создании международных структур, обладающих элементами международной правосубъектности, в регулировании отношений в областях, относящихся к сфере внутригосударственного регулирования.
В работе рассматриваются аспекты, которые в применении к «мягкому праву» специально раньше не затрагивались, например, субъекты «мягкого права», роль «мягкого права» в разрешении вооруженных конфликтов немеждународного характера, а также исследуются вопросы «мягкого права» в контексте международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
Положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1. «Мягкое право» - это закономерное, положительное явление, являющееся результатом динамичного развития современных международных отношений. Роль «мягкого права» в жизни мирового сообщества увеличивается. Эта тенденция будет продолжаться, так как «мягкое право» обладает целым рядом полезных свойств: во-первых, у «мягкого права» отсутствует юридически обязательная сила. Во-вторых, акты «мягкого права» не требуют сложной процедуры принятия, внесения изменений и дополнений. В-третьих, акты «мягкого права» могут быть более удобным средством решения задач развития для государств с разными интересами, социально-культурными традициями.
2. «Мягкое право» – это совокупность юридически необязательных международных норм, создаваемых государствами, международными организациями и иными субъектами «мягкого права», не противоречащих основным принципам и нормам международного права и направленных на регулирование международных отношений. Эти нормы не содержат международно-правовых обязательств и закрепляются в актах международных организаций рекомендательного характера, многосторонних, двусторонних и односторонних политических актах государств.
«Мягкое право» не входит в систему международного права, - это самостоятельное явление, тесно связанное с международным правом.
3. Основное отличие норм «мягкого права» от норм международного права состоит в том, что при создании нормы «мягкого права» волеизъявление государств касается только соглашения по поводу ее содержания, но не касается вопроса признания за ней обязательной силы. Другим отличительным свойством нормы «мягкого права» является то, что она способна распространять свое действие и на других участников международного общения, кроме государств и международных межправительственных организаций.
4. Субъектами «мягкого права» являются государства, международные межправительственные организации и межгосударственные структуры, способные выступать в международных отношениях от своего имени, но не имеющие юридического статуса международной межправительственной организации (международные межправительственные форумы).
5. В сфере действия и применения «мягкого права» постепенно формируется обычная норма международного права, которая предусматривает применение основополагающих принципов и норм международного права, в частности принципа добросовестного выполнения международных обязательств к процедуре создания и исполнения актов «мягкого права». В случае противоречия акта «мягкого права» международному праву действия государств или международных межправительственных организаций, руководствующихся таким актом, могут составлять международное правонарушение.
6. «Мягкое право» в международных отношениях способствует: заполнению пробелов в международно-правовом регулировании; применяется в процессе толкования положений международных договоров и актов внутреннего права, а также для регулирования областей, которые пока не регулируются международным правом; имеет важное значение в разрешении конфликтов, споров, ситуаций, так как оно представляет собой универсальное средство для поддержания диалога между государствами с различными внешнеполитическими, экономическими интересами и культурными традициями.
7. «Мягкое право» представляет собой динамичное явление, в сфере его реализации наблюдается множество новых тенденций, в числе которых:
- повышение роли межправительственных форумов, образованных на базе «мягкого права», их институционализация и трансформация в международные межправительственные организации;
- усиление роли «мягкого права» на региональном уровне, а также в отдельных областях международного сотрудничества, где использование «мягкого права» приобретает свою специфику (например, в сфере безопасности «мягкое право» ориентировано на государства, а в области экономических отношений или охраны окружающей среды и на иные лица, включая неправительственные организации, транснациональные корпорации и т.д.);
- совершенствование механизмов мониторинга за соблюдением исполнения государствами актов «мягкого права»;
- дальнейшее развитие процедуры разработки и заключения актов «мягкого права».
8. «Мягкое право» способно преобразовываться в международное право, однако это не является его основной задачей. Оно может выступать как этап международного правотворчества.
Можно выделить три основных способа преобразования «мягкого права» в правовые нормы: 1) путем преобразования в обычные нормы международного права, 2) путем закрепления аналогичных норм в международных договорах, 3) путем внедрения норм «мягкого права» во внутреннее законодательство государств.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что работа может быть использована в дальнейшем научном исследовании и по проблемам «мягкого права», и в аспекте формирования обычных и договорных норм международного права. Материалы работы могут применяться в рамках преподавания курса «Международное публичное право». Результаты работы также могут использоваться и в практической деятельности, в том числе в рамках международных межправительственных организаций и форумов, роль которых существенно возрастает.
Апробация результатов диссертационного исследования. Материалы, представленные в диссертационном исследовании, использовались в процессе преподавания курсов: «Международное публичное право» и «Организация Объединенных Наций» студентам в Якутском филиале Санкт-Петербургского Гуманитарного Университета Профсоюзов.
Тема диссертации отражена в публикациях в таких журналах, как: «Юрист-международник», «Московский журнал международного права», «Мировая экономика и международные отношения», а также в сборнике научных статей.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор обосновывает актуальность темы исследования, обусловившую выбор темы. Ставятся цели и задачи исследования, определяются объект и предмет диссертационной работы, ее методологическая база. Также указывается нормативная и теоретическая основы работы. Делается вывод о степени разработанности темы в российской и зарубежной науке. Приводятся положения, выносимые на защиту.
В главе 1. «Понятие и сущность «мягкого права»» рассмотрены вопросы возникновения, развития «мягкого права». Исследуется особенность норм «мягкого права» в сравнении с нормами международного права. Также изучается вопрос о субъектах «мягкого права», причинах использования государствами «мягкого права» и рассматриваются способы формирования «мягкого права».
В первом параграфе, изучив материалы, автор приходит к выводу, что, несмотря на то, что государства уже давно используют различные документы, не являющиеся юридически обязательными, возникновение концепции «мягкого права» следует связывать с деятельностью ООН, в частности Генеральной Ассамблеи. На основе анализа материалов автор предлагает следующую периодизацию истории развития концепции «мягкого права»:
1) Предварительный этап, связанный с началом дискуссий о правовой природе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН (50-60 –е гг. XX века).
2) Этап становления концепции «мягкого права» (70-е гг. XX века). Этот этап характеризовался, с одной стороны, резким увеличением активности Генеральной Ассамблеи ООН, с другой стороны, созданием и деятельностью Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), а также целого ряда важнейших международных конференций.
3) Следующий этап связан во многом с результатами работы Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году.
4) Важную веху в периодизации истории «мягкого права» составляет Саммит тысячелетия и принятая на 56-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Декларация тысячелетия (2000 г.), а также последовавшие за ней «мягко-правовые акты» ООН и международных конференций.
Как следует из анализа, «мягкое право» является одной из наиболее дискуссионных областей теории международного права. Среди исследователей нет единого мнения о природе и сущности «мягкого права». В целом этот термин применяется к двум категориям норм: 1) к декларативным по своему характеру нормам международных договоров, 2) к нормам, не обладающим юридической силой. Есть также и альтернативная точка зрения, которая объединяет под термином «мягкое право» обе эти категории норм.
От того, как решается вопрос о сущности «мягкого права» зависит, включать ли его в систему международного права. Отдельные ученые (Э. Д’Амато, М. Бартош, Д. Хингорани, Д. Готлиб и т.д.) считают, что «мягкое право» является частью международного права. Другие, например, И.И Лукашук, Дж. Чарни, Р. Делонис – категорически против этого. Автор пришла выводу, что «мягкое право» не следует включать в систему международного права, - это явление самостоятельное, но весьма близкое к международному праву и тесно с ним связанное. Связь «мягкого права» с «твердым» прежде всего, заключается в том, что международное право устанавливает границы, в пределах которых может существовать «мягкое право». Этими границами являются основополагающие принципы международного права. Этот вывод подтверждается результатами работы Комиссии международного права ООН, которые находят свое отражение в таком документе, как «Ответственность международных организаций. Заголовки и тексты проектов статей, принятые Редакционным комитетом 27 мая 2005 года»[2], а также резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/101 «Принципы и установки для ведения международных переговоров» от 20 января 1999 года[3]. Данное обстоятельство следует рассматривать в пользу «мягкого права», так как это означает, что акты «мягкого права» не могут противоречить международному праву. Таким образом, «мягкое право» не может «вредить» и ослаблять международное право.
Во втором параграфе рассматриваются основные отличительные черты «мягкого права» как самостоятельного явления. Обосновывается использование термина «норма мягкого права», который часто встречается в литературе, но целесообразность его применения никогда ранее не доказывалась. Использование этого термина в диссертации необходимо, для формулировки определения «мягкого права». В связи с этим автор приводит следующее обоснование:
1) Термин «норма» выходит за рамки сугубо юридического. Существует огромное количество социальных норм: нормы морали, нормы обычаев, экономические, политические, правовые и т.д. нормы. Одной из разновидностей социальных норм и являются нормы «мягкого права»
2) В актах «мягкого права» нередко встречаются такие термины как: «нормы цивилизованного поведения государств», «рамочные нормы поведения государств» и т.д. Причем в таких документах делается четкое различие между подобными нормами и нормами международного права.
3) Данный термин широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе (Д’Амато, К. Чинкин, Д. Шелтон, И.И. Лукашук, Е.Г. Ляхов и др.).
В данном параграфе автор делает вывод, что основное отличие нормы «мягкого права» заключается в способе выражения и закрепления волеизъявления государств и международных межправительственных организаций. При формировании нормы «мягкого права» отсутствует такой важнейший этап, как признание нормы в качестве юридически обязательной.
Исходя из анализа материалов, приводится такое определение «мягкого права». «Мягкое право» - это совокупность международных юридически необязательных норм, создаваемых государствами, международными организациями, не противоречащих основным принципам и нормам международного права и направленных на регулирование международных отношений.
Анализ литературы, проведенный в третьем параграфе работы, показывает, что на настоящий момент отсутствует единое мнение о субъектах «мягкого права». Различными учеными среди таковых указываются: государства, международные межправительственные организации, субъекты федеративных государств, международные неправительственные организации, национальные органы государственной власти государств (имеется в виду создание актов «мягкого права» на внутригосударственном уровне), транснациональные корпорации (ТНК). Исследовав нормативно-правовые акты, акты мягкого права и литературу, автор делает вывод, что субъектами «мягкого права» следует считать государства и международные межправительственные организации. Кроме этого, на международной арене появляются различного рода межгосударственные объединения (создающиеся на базе форумов, совещаний), которые постепенно приобретают черты международных межправительственных организаций (форум Азиатско-тихоокеанское сотрудничество (АТЭС), Кимберлийский процесс и т.д.). Эти объединения (форумы, совещания) также способны создавать акты «мягкого права» от имени всего объединения, а не от имени государств, участвующих в нем.
Не являются субъектами «мягкого права» субъекты федеративных государств. Акты субъектов федераций занимают определенное место во внутренней системе нормативно-правовых актов государства. При этом следует отметить, что субъекты федеративных государств могут участвовать в создании актов «мягкого права»[4].
В четвертом параграфе анализируются мотивы государств, создающих и руководствующихся актами «мягкого права». Исследование показывает, что основными причинами распространения «мягкого права» являются:
1) Создание и развитие структуры международных межправительственных организаций.
2) Увеличение количества государств – активных членов мирового сообщества.
3) Глобализация, усиление взаимозависимости государств.
Эти причины способствовали усложнению нормотворческого процесса, с одной стороны, увеличению количества проблем, требующих внимания всего мирового сообщества, с другой стороны, и, наконец, возникновению необходимости оперативного принятия решений. «Мягкое право», обладая целым рядом преимуществ (юридически необязательной основной, быстротой и гибкостью процедуры принятия и внесения изменений, разнообразием форм выражения и т.д.), стало очень удобным средством решения этих задач.
В пятом параграфе на основе изучения международных и внутренних нормативно-правовых актов, материалов Комиссии международного права ООН и научной литературы рассматриваются процедура создания актов «мягкого права», трудности и неудобства при их создании и применении.
Вторая глава диссертационного исследования «Роль «мягкого права» в регулировании международных отношений» освещает следующие вопросы: как «мягкое право» регулирует международные отношения, каково его значение в отдельных сферах международных отношений, какую роль играет «мягкое право» в вопросах создания и деятельности международных межправительственных организаций, а также исследуются новые тенденции развития «мягкого права».
В первом параграфе делается вывод, что для процесса регулирования в рамках «мягкого права» характерно отсутствие принуждения, обязательства выполняются на добровольной основе, но одновременно усиливается роль процедур мониторинга выполнения актов «мягкого права», которые по своей сути иногда аналогичны контрольным механизмам, предусмотренным международным правом.
Проанализировав материалы, автор выделяет следующие способы, при помощи которых осуществляется мониторинг (контроль) за выполнением актов «мягкого права»:
1) создание специальных комитетов, комиссий, групп экспертов, назначение специальных докладчиков, иных должностных ли, ответственных за осуществление мониторинга;
2) создание специальных систем обзорных визитов в страны-участницы актов «мягкого права» для изучения ситуации на местах;
3) предоставление отчетов государствами, международными организациями о ходе выполнения рекомендаций, предоставление иной необходимой информации;
4) мониторинг (контроль) со стороны иных международных организаций.
Помимо этого довольно активно используются различные стимулы. Можно выделить три способа, при помощи которых осуществляется стимулирование выполнения обязательств, вытекающих из актов «мягкого права». Первые два способа можно сформулировать так:
1) последовательная поддержка актов «мягкого права» со стороны мирового сообщества, авторитетных международных межправительственных организаций либо государств, «имеющих вес» во внешней политике;
2) привлечение финансовой помощи для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из актов «мягкого права», либо обещание каких-либо уступок, льгот на международном уровне.
Эти способы, например, используются в деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ (далее Верховный комиссар). Так, в целях снятия напряженности в связи с подготовкой проекта закона «О государственном языке Республики Латвия», который существенно ущемлял права русскоязычного населения этой страны, Верховный комиссар на основе актов международного права и «мягкого права» (деклараций и резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, резолюций Парламентской Ассамблеи Совета Европы), подготовил для Правительства Латвии рекомендации. Чтобы стимулировать внедрение этих рекомендаций в практическую деятельность страны Верховный комиссар, во-первых, убедил Правительство Латвии во всесторонней поддержки рекомендаций со стороны ОБСЕ и Евросоюза. Во-вторых, пообещал латвийскому руководству, что в случае исполнения этих рекомендаций, Европейский Союз будет рассматривать в качестве приоритетного пункта своей внешней и экономической политики принятие Латвии в его состав.
3) создание самими государствами условий, при которых выполнение положений актов «мягкого права» для них выгоднее, чем их игнорирование. Например, степень выполнения государствами-участниками Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег влияет на статус этих государств, признаваемый ОЭСР. Это, в свою очередь, влияет на инвестиционный климат страны.
Анализ функционирования «мягкого права» в отдельных сферах международных отношений, проведенный во втором параграфе второй главы, показывает, что оно распространено неравномерно, и в каждой области имеются свои особенности его применения.
«Мягкое право» сыграло важную роль во многих новых отраслях международного права, начавших свое развитие после принятия Устава ООН. К таким отраслям относится право прав человека. В этой области акты «мягкого права» часто предшествовали разработке международных договоров. Классическим примером является Всеобщая декларация прав человека 1948 года, которая стала предтечей двух международно-правовых актов Пакта о гражданских и политических правах и Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. Такая ситуация для этой отрасли стала традиционной. Например, Декларация о правах ребенка 1959 года предшествовала одноименной Конвенции 1989 года. Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 года предшествовала Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года. Декларация о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1967 года предшествовала Конвенции с таким же названием 1979 года и т.д.
Надо отметить, что практически все декларации, принятые по вопросам прав человека, дали жизнь международным договорам, но «мягкое право» в этой области продолжает играть определенную роль в толковании международных договоров, в регулировании отдельных областей прав человека, например, вопросов прав инвалидов. Роль «мягкого права» в области обеспечения прав человека остается пока существенной в тех сферах, где право прав человека соприкасается с другими отраслями, например, с экологическим правом или с вопросами правового регулирования международных и немеждународных вооруженных конфликтов.
В области охраны окружающей среды акты «мягкого права» широко используются для последующей интерпретации положений международных договоров. Например, за принятием Конвенции по мигрирующим видам 1979 г. последовал Меморандум о взаимопонимании, который был подписан рядом государств, не являющихся участниками Конвенции, а также двумя неправительственными природоохранными организациями.
В сфере экономических отношений большое распространение получили различного рода руководства, кодексы поведения. Здесь, как и в области охраны окружающей среды, «мягкое право» часто направлено на регулирование деятельности негосударственных субъектов (например, Транснациональных корпораций (ТНК). Другой особенностью «мягкого права» в сфере экономических отношений является то, что система, созданная актами «мягкого права», опирается на внутригосударственные меры. Это придает им большую эффективность.
Возрастает роль «мягкого права» в области безопасности. Устав ООН в ст. 11 закрепил за Генеральной Ассамблей ООН право рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений и делать в отношении этих принципов рекомендации Организации или Совету Безопасности.
Особенность функционирования «мягкого права» в сфере безопасности заключается в том, что оно используется, чтобы подтвердить и укрепить приверженность государств положениям международных договоров. В отличие от сфер экономики и охраны окружающей среды, в области безопасности оно ориентировано исключительно на государства.
«Мягкое право» постепенно проникает в сферы, относящиеся к внутригосударственному регулированию. Оно используется в целях обеспечения разрядки ситуаций, которые могут повлечь возникновение внутренних вооруженных конфликтов, в том числе на почве межэтнических разногласий. Например, существенную роль акты «мягкого права» играют в деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ. На основе таких актов Комиссар разрабатывает предложения для конкретных стран. Благодаря рекомендациям Комиссара, многие положения актов «мягкого права» приобретают силу правовых норм во внутреннем законодательстве государств.
«Мягкое право» может влиять на разрешение вооруженных конфликтов немеждународного характера путем устранения причин их разжигания. Именно такую задачу выполняет Система сертификации необработанных алмазов Кимберлийского процесса (ССКП). Будучи актом «мягкого права» по своей природе, она опирается на внутренние меры государств-участников, препятствующие экспорту/импорту необработанных алмазов из зон конфликтов. ССКП способствовала улучшению ситуации в таких странах, как Ангола, Конго, Либерия. Так, по данным Международной неправительственной организации Partnership Africa-Canada, в период с середины и до конца 1990-х годов доля конфликтных алмазов[5] в общем объеме алмазной торговли составляла 15%. После начала переговоров в рамках Кимберлийского процесса в 2000 году эта цифра снизилась до 4%. На сегодняшний день, когда успешно реализуется ССКП, доля таких алмазов составляет всего 1%.[6]
Роль актов «мягкого права» в области разрешения вооруженных конфликтов немеждународного характера исключительно важна. Во-первых, число таких конфликтов по отношению к международным вооруженным конфликтам возрастает. Во-вторых, применение в таких ситуациях международно-правовых норм ограничено вопросами защиты жертв конфликтов (Протокол II к Женевским конвенциям 1949 года) и международных договоров по вопросам прав человека.
Серьезную роль оказало «мягкое право» в формировании отрасли международного космического права. Положения резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в этой сфере способствовали возникновению обычных и договорных норм.
В области использования космического пространства резолюции Генеральной Ассамблеи и иных органов ООН играют особую регулирующую роль. Несмотря на то, что резолюции Генеральной Ассамблеи являются документами рекомендательными, государства последовательно придерживались их положений, что способствовало формированию единообразной практики и, в конечном итоге, возникновению обычно-правовых норм. Так, в отношении Декларации правовых принципов, регулирующих деятельность государств по исследованию и использованию космического пространства[7] СССР и США сделали заявление о том, что они будут уважать изложенные в ней принципы, и руководствоваться ими[8].
В третьем параграфе исследуются вопросы создания и деятельности на основе актов «мягкого права» специфических межгосударственных объединений, обладающих многими признаками международных межправительственных организаций и элементами международной правосубъектности. Автор исследует такие объединения на основе Форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС), Форума Кимберлийский процесс, СБСЕ/ОБСЕ и т.д.
Среди черт международных межправительственных организаций, присущих данным образованиям можно выделить следующие: постоянный характер деятельности, развитие и усложнение структуры органов, тенденция к расширению компетенции, взаимодействие с другими международными организациями, где такие объединения выступают от собственного имени как международные личности и т.д.
Довольно часто такие форумы трансформируются в традиционные международные межправительственные организации. Например, в 1986 году Организация Объединенных Наций по вопросам торговли и развития (ЮНИДО) из вспомогательного органа ООН, созданного на базе резолюции Генеральной Ассамблеи, трансформировалась в международную межправительственную организацию. Таким же образом создавалась Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). В настоящее время в отечественной и зарубежной прессе активно обсуждается решение стран-участниц Форума стран-экспортеров газа (СЕСФ) о преобразовании форума в межправительственную организацию, «газовую ОПЕК».
Создание таких структур на основе «мягкого права» имеет свои преимущества: это позволяет объединиться для решения важных вопросов государствам с различными политическими режимами, взглядами на внешнюю политику, отношением к международному праву и международным межправительственным организациям; в рамках международных форумов возможно взаимодействие представителей различных уровней: правительства, неправительственные организации, деловые круги.
В тоже время, международные образования, созданные таким путем, имеют и свои минусы. Прежде всего – это не четкое определение содержания международной правосубъектности, что отражается в размытости статуса органов и решений. Учреждая организацию на основе акта «мягкого права», государства-участники сами остаются связанными не международно-правовыми обязательствами в рамках этих международных образований, а морально-политическими. Иными словами для того, чтобы считать данное объединение полноценной международной межправительственной организацией не хватает соответствующего волеизъявления его участников. Важной тенденцией в развитии таких форумов является то, что у них вырабатывается определенная система взаимоотношений с международными межправительственными организациями. Эта система базируется на основе совместных планов и программ, процедур мониторинга, а также в отдельных случаях на базе заключения международных соглашений (например, как это планируется в рамках отношений ООН и Кимберлийского процесса).
Анализ, проведенный в третьем параграфе второй главы, показывает, что «мягкое право» продолжает оказывать большое влияние на международные отношения и приобретать отраслевую специфику. «Мягкое право» усиливается на региональном уровне, чему способствует деятельность региональных международных межправительственных организаций, форумов, а также то, что отдельные вопросы имеют свои географические особенности. Например, для обеспечения охраны окружающей среды Антарктики и Средиземного моря могут потребоваться разные подходы и меры.
Наиболее сильно региональная специфика проявляет себя в областях экологии, экономики и безопасности (в последнем случае, благодаря деятельности региональных организаций и соглашений по безопасности).
В целом в области создания и применения «мягкого права» наблюдаются противоречивые тенденции. С одной стороны, государства стремятся придать «мягкому праву» действенность путем использования механизмов стимулирования и наблюдения, с другой стороны, пытаются ослабить его воздействие путем исключения четких формулировок, конкретных положений в текстах, применения механизмов, характерных для права международных договоров. Например, в ходе принятия Декларации по окружающей среде и развитию на межправительственной конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 году США сделали заявление, в котором содержались оговорки к принципам 3, 7, 12 и 23 Декларации. Иногда под давлением отдельных государств из проектов актов «мягкого права» исключаются те или иные положения. Так, при подготовке итоговых документов Йоханнесбургского саммита по устойчивому развитию США категорически отказались включать в текст призыв к ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции об изменении климата.
Тенденция применения государствами к актам «мягкого права» различных институтов и механизмов права международных договоров говорит о том, какое серьезное значение они придают таким актам. Государства пытаются обезопасить себя на случай преобразования положений актов «мягкого права» в международно-правовые нормы.
Глава 3 «Преобразование «мягкого права» в нормы международного права» посвящена изучению тех обстоятельств, которые вызывают преобразование норм «мягкого права» в международно-правовые. Исследуется общий процесс нормотворчества, роль волеизъявления в этом процессе.
Рассматривая причины, вследствие которых возникает необходимость формирования на базе нормы «мягкого права» нормы международного права, следует учитывать следующее:
1) Заинтересованность государств в возникновении конкретной правовой нормы.
2) Материальные источники – условия общественного развития, общественная ситуация, требующая правового регулирования.
3) «Мягкое право» содержит согласованные стандарты поведения государств, а наличие общепризнанной практики является одной из важных предпосылок возникновения международной обычной нормы (наиболее характерным примером служат технические (прозелитные) нормы, содержащиеся в рекомендациях специализированных учреждениях системы ООН, например, ИКАО).
4) Использование механизмов мониторинга (контроля), предназначенных для надзора за соблюдением актов «мягкого права».
5) Применение норм «мягкого права» на внутригосударственном уровне. Многие нормы «мягкого права» становятся выполнимыми только при условии их имплементации во внутреннее законодательство государств. Поэтому, несмотря на рекомендательный характер таких актов, государства используют их положения на внутригосударственном уровне, что может привести к появлению обычных норм международного права.
6) Содержание и «качество» самой нормы, ее актуальность.
Во втором параграфе исследуются вопросы преобразования норм «мягкого права» в международные обычные нормы, какие факторы оказывают влияние на такое преобразование.
На взгляд автора, решающим фактором в преобразовании норм «мягкого права» в международные обычные нормы является содержание самих норм, их авторитет и соответствие нуждам мирового сообщества и интересам государств. Если взять в качестве примера положения Всеобщей декларации прав человека, то обнаружится, что ее нормы получили не одинаковую поддержку среди государств. Некоторым правам, зафиксированным в Декларации, был отдан больший приоритет, чем другим. Причина кроется в содержании этих положений. Некоторые положения Декларации имеют конкретное содержание и могут быть легко переведены в международно-правовые нормы. Другие имеют неопределенное содержание. Выполнение подобных положений и их преобразование в международно-правовые потребует более высокой степени политического согласия государств.
Влияние количественного фактора, т.е. числа государств, признавших какую-либо норму в качестве международно-правового обычая, важно когда речь идет о создании универсальной обычной нормы международного права. Основываясь на международных актах, автор полагает, что количественный фактор не может быть определен с предельной точностью. Таким образом, можно говорить о необходимости признания нормы в качестве обычной большим количеством государств.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что «мягкое право» играет важную роль в:
- толковании международных договоров;
- подготовке международных договоров, формировании базы для их заключения;
- контроле за исполнением международных договоров.
Как следует из анализа материалов, «мягкое право» и международное право, в частности международное договорное право, тесно взаимосвязаны. Известны случаи трансформации одного в другое, как это имело место с советско-американскими соглашениями об ограничении стратегических вооружений ОСВ – 1 и ОСВ – 2.
В третьем параграфе рассматриваются вопросы взаимодействия «мягкого права» и внутреннего законодательства государств в основном на материалах правоприменительной практики Российской Федерации. Изучается проблема внедрения норм «мягкого права» во внутреннее право государства.
Анализ показывает, что действенность актов «мягкого права» зачастую связана с необходимостью осуществления определенных действий на внутригосударственном уровне. При этом не только происходят важные для отдельной страны изменения в законодательстве, но и законодательство разных стран приобретает похожие нормы. Например, подавляющая часть принципов, изложенных во Всеобщей декларации прав человека 1948 года была включена большим количеством государств в свои конституции. Сформированная на такой конституционной основе внутренняя нормативно-правовая база различных государств, будет иметь общие черты. Это способствует, с одной стороны, сближению права разных государств, с другой стороны, возникновению на базе таких норм международно-правового обычая.
Анализ российского законодательства свидетельствует о существовании трех основных позиций в отношении использования актов «мягкого права» во внутреннем праве:
- акты «мягкого права» могут использоваться во внутригосударственной практике (по усмотрению государства);
- акты «мягкого права» учитываются при наличии для этого определенных возможностей в государстве;
- акты «мягкого права» должны учитываться во внутригосударственной практике.
Подобные подходы к рекомендациям наблюдаются и в других странах.
«Мягкое право» способно повлиять на внутреннее законодательство следующим образом:
- Под влиянием актов «мягкого права» могут быть отменены, изменены, дополнены действующие нормативно-правовые акты государства либо приняты новые;
- Акты «мягкого права» могут быть использованы судами государства в целях толкования положений международных договоров, являющихся частью правовой системы данного государства.
В заключении в концентрированном виде изложены общие выводы, вытекающие из диссертационного исследования.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
1) Роль «мягкого права» в регулировании международных отношений//Юрист-международник. 2006. № 3.
2) Международные организации и «мягкое право»//Московский журнал международного права. 2007. № 3.
3) Тенденции развития «мягкого права»//Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10.
4) Отдельные аспекты исследования затронуты в статье: «Некоторые проблемы толкования действующего законодательства РФ о международной деятельности субъектов на примере практики Республики Саха»// Сборник статей по международным и внешнеэкономическим связям субъектов Российской Федерации /Мин-во внеш. связей Респ. Саха (Якутия). – Якутск, 2006.
[1] Док. ООН А/59/282.
[2] Док. ООН А/CN.4/L.666/Rev.1 от 1 июня 2005 г. Ст.15
[3] Док. ООН А/RES/53/101.
[4] Об этом, в частности, говорит Постановление Правительства РФ
[5] Согласно Резолюции ГА ООН 55/56 от 29.01.2001 г. «алмазы из зон конфликтов» - это необработанные алмазы, которые используются повстанческими движениями для финансирования своей военной деятельности, включая попытки ослабить или свергнуть законные правительства.
[6] http://bloddiamond.pacweb.org/kimberlyprocess
[7] Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Восемнадцатая сессия. Дополнение № 15 (А/ 55/15).
[8] Хлестов О.Н. Космос – будущее человечества//Российские вести. № 13. 11 апреля 2007. С. 13.
