Правовые основы формирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков: теоретико-правовое исследование
На правах рукописи
Юдин Владимир Николаевич
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПО КОНТРОЛЮ
ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.01 — Теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2011
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства
и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Шагиева Розалина Васильевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Фролова Наталья Алексеевна
кандидат юридических наук, доцент Попова Ольга Владимировна
Ведущая организация: Ульяновский государственный
университет
Защита диссертации состоится «_____» __________ 2011 года
в «_____» часов на заседании диссертационного совета Д 521.037.01 при Российской академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120,
г. Москва, М. Полуярославский пер., д. 3/5, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии адвокатуры и нотариата.
Автореферат разослан «_____» __________ 2011 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук М. В. Плотникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в теории права и государства все более важным становятся концептуальные разработки в сфере обеспечения безопасности общества от проявлений наркопреступности. В этих условиях требуется формирование новых теоретических выводов и практических рекомендаций по противодействию распространению наркотиков и их незаконному обороту.
Первоочередность решения данного вопроса напрямую связана с национальными приоритетами социально-экономического развития страны. В связи с этим проблема правовых основ формирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков становится актуальной и востребованной как в юридической науке, так и на практике, а накопленный в этой области опыт, несомненно, требует теоретического осмысления. Научные исследования в указанной сфере позволят охарактеризовать перспективу осуществления концепции национальной безопасности общества и государства в целом и его отдельных сфер жизнедеятельности, в частности сосредоточить общественные усилия на проблемах защищенности индивида от проявлений незаконного оборота наркотиков.
Теоретические представления ученых-юристов о противостоянии государства незаконному обороту наркотиков, позволившие уже решить многие вопросы, и сегодня не утратили своей практической и теоретической значимости. Вместе с тем исходить из того, что потенциал проблематики, связанный с формированием органов по контролю за оборотом наркотиков, наркотизацией общества и борьбой с наркопреступностью, исчерпан, преждевременно. Необходимость в дальнейшей разработке теоретических вопросов борьбы с нелегальным оборотом наркотиков сохраняется в силу определенной глобализации данного явления в XХI в. Для Российской Федерации своевременной является задача оптимизации и повышения эффективности юридической деятельности, направленной на преодоление столь негативного явления, как незаконный оборот наркотиков.
Потребность комплексного анализа сферы контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности обусловлена не только тем, что юридическая наука может найти в ней свой предмет исследования, но и тем, что сама эта деятельность — довольно сложная форма реализации государственной власти в современном обществе. Будучи автономным, относительно самостоятельным образованием, контроль за оборотом наркотиков представляет собой специфичное направление функционирования государства как самостоятельную целостность, отличную от других политико-правовых явлений. Это качество самостоятельности есть не нечто искусственное, конструируемое с целью познания сущности исследуемых отношений, а реально и необходимо присущее самой природе этой разновидности юридической деятельности государства.
В современных условиях целесообразно раскрыть правовые основы формирования и деятельности органов контроля за оборотом наркотиков, осуществить комплексное исследование противодействия незаконному обороту наркотиков как функции государства, что будет способствовать укреплению безопасности общества и государства, совершенствованию правового механизма управления оборотом наркотиков, повышению эффективности процесса противостояния наркотизации общества со стороны государства, сотрудничества с другими государствами в борьбе с международной наркопреступностью.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы сформировать актуальную модель противодействия незаконному обороту наркотиков, в рамках которой рассмотрение юридической деятельности органов наркоконтроля становится методологически пригодным для научного обоснования практических способов и мер противостояния государства (и его специальных органов) наркотизации общества.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
- осуществить историко-теоретический анализ генезиса и эволюции органов наркоконтроля в России;
- определить сущность и содержание процесса противодействия незаконному обороту наркотиков как формирующейся функции Российского государства в эпоху глобализации;
- раскрыть общетеоретическую модель правового статуса органов наркоконтроля;
- теоретически обосновать понимание контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности;
- охарактеризовать сущность и особенности этой деятельности как правоохранительной;
- исследовать основные типы юридической деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в России и сформулировать конкретные рекомендации по их оптимизации.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в области оборота наркотиков и реализации юридической деятельности, направленной на контроль за этим процессом.
Предметом исследования являются тенденции и правовые закономерности формирования и деятельности органов наркоконтроля
в Российском государстве, а также нормативные правовые акты и соответствующая правоприменительная практика, касающиеся исследуемой области.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы организационно-правового механизма противодействия наркотизации российского общества нашли отражение и решение в работах Р. О. Авакьяна, В. М. Алиева, Х. Д. Аликперова, Л. Н. Анисимова, Ю. М. Антоняна, С. В. Бородина, А. А. Габиани, Э. Г. Гасанова, К. К. Горяинова, А. Я. Гришко, В. Т. Лисовского, Г. М. Меретукова, Г. М. Миньковского, А. А. Музыки, А. В. Наумова, В. И. Омирова, Э. Ф. Побегайло, С. В. Полубинской, В. П. Ревина, Л. И. Романовой, А. А. Тер-Акопова, Е. Е. Тонкова, Н. А. Фроловой и других ученых.
Использовались также труды, в которых исследовались содержание, структура и виды юридической деятельности государства. Это работы С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, Н. И. Байтина, В. П. Беляева,
А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, К. Ф. Гуценко, В. Н. Карташова,
Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Р. З. Лившица, Н. И. Матузова,
А. В. Малько, М. Н. Марченко, Л. В. Морозовой, В. С. Нерсесянца,
Е. В. Пановой, М. И. Пискотина, Т. Н. Радько, Б. В. Россинского, Ю. А. Тихомирова, И. С. Самощенко, А. Н. Сергеева, Ю. М. Старилова, В. М. Сырых, Ф. Н. Фаткуллина, Р. О. Халфиной, Н. Д. Черноголовкина, В. Е. Чиркина, Р. В. Шагиевой и других авторов.
Методологическая основа исследования. Диссертация выполнена с применением положений современной научной методологии. Углубленное исследование деятельности по контролю за оборотом наркотиков проводилось с помощью философских, общенаучных и специальных методов исследования: цивилизационного, исторического, комплексного, системного, деятельностного, ситуативного, структурно-функционального, сравнительно-правового, информационного, герменевтического и др.
Нормативная основа исследования. При подготовке диссертации использовались положения Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., конвенций ООН о наркотиках, Конституции РФ, федеральных конституционных законов от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральных законов от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» и др., указов Президента РФ от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», постановлений Конституционного и Верховного Суда РФ и др.
Эмпирическую основу исследования составляют статистические и аналитические данные о незаконном обороте наркотиков, опубликованные в отчетах ФСКН России и периодической печати, материалы судебной практики, практики деятельности территориальных органов ФСКН России.
Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических проблем, связанных с расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков в России, так и собственно содержанием ряда сформулированных положений, научных определений и рекомендаций относительно юридической деятельности органов наркоконтроля в современном Российском государстве.
Научная новизна обусловлена комплексным характером диссертационного исследования, в котором разработана актуальная теоретическая модель противодействия незаконному обороту наркотиков как функции Российского государства в эпоху глобализации.
На основе современной общетеоретической модели правового статуса органов по контролю за оборотом наркотиков осуществлен научный анализ системы функций ФСКН России, позволивший раскрыть правовую природу деятельности последней. С теоретических позиций дано определение контролю за оборотом наркотиков как юридической деятельности, исследованы ее сущность и особенности.
С новых теоретико-методологических позиций (в свете системного анализа и других методов) охарактеризованы современные подходы к типологизации юридической деятельности, осуществляемой органами наркоконтроля, а также предложена их собственная типология. Доказано, что основные правовые закономерности осуществления наркоконтроля в этой сфере проявляются именно в деятельности компетентных органов по предупреждению, выявлению и пресечению незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров. Эффективность работы таких органов зависит в первую очередь от модернизации их приоритетных идей, целей и задач.
Сформулированы конкретные предложения по развитию концепции противодействия нелегальному обороту наркотиков, совершенствованию антинаркотического законодательства и деятельности государственных органов, его реализующих.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено собственное определение правовой конструкции «противодействие незаконному обороту наркотиков», под которым диссертант понимает государственно значимое, нормативно регламентированное и организационно обеспеченное направление деятельности по защите общества от нелегального распространения наркотиков
и психотропных веществ, главной, объективно необходимой целью которой является укрепление здоровья граждан, жизнеспособности
и безопасности общества.
2. С учетом исторического опыта организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков в России обосновано утверждение о том, что противодействие распространению наркотиков всегда носило государственный характер, а с появлением специальных органов контроля за оборотом наркотиков обособилось как функция государства.
3. На основе разработанного в диссертации собственного теоретического представления относительно понятия «противодействие незаконному обороту наркотиков» сформулировано положение о том, что оно призвано отражать одновременно и систему органов государства, и осуществление ими деятельности, направленной на определенные цели борьбы с нелегальным оборотом наркотиков. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в этой сфере отношений в конкретный исторический период.
4. В результате проведенного исследования периода становления органов наркоконтроля в Российской Федерации показана уникальность наркоконтрольной сферы как направления юридической деятельности, способствующей эффективной реализации политики государства в сфере контроля за оборотом наркотиков. Так, ФСКН России создавалась как организационно-правовой механизм осуществления деятельности государства по противодействию злоупотреблением наркотиками и их незаконному обороту, конечной целью которого выступает защита граждан России от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы.
5. В связи с этим обосновано, что надлежащая координация деятельности органов наркоконтроля с негосударственными организациями
и общественными объединениями становится непременным условием решения проблемы противодействия распространению наркомании, исходя из чего предложено включить в состав созданного в 2007 г. Государственного антинаркотического комитета различных представителей гражданского общества, в том числе и Председателя Общественной палаты.
6. В структуре общетеоретической модели правового статуса органов наркоконтроля выделены и охарактеризованы следующие элементы: целевой (цели, задачи, функции, закрепленные юридически; принципы организации и деятельности); структурно-организационный (нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение другим; установление и изменение их организационных структур; право на организационное самоуправление и т. д.); компетенционный (совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения).
7. Дано авторское определение деятельности органов наркоконтроля как юридической деятельности, представляющей собой профессиональную деятельность соответствующих компетентных органов
и должностных лиц по вынесению юридических решений в сфере контроля за оборотом наркотиков в целях упорядочения легального пользования наркотическими средствами. Предметом деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков должны выступать действия участников этого оборота в легальном и нелегальном секторах производства, хранения, сбыта, перевозки наркотиков и т. д., а конечным результатом — соответствие фактического положения в сфере оборота наркотиков требованиям законодательства. Деятельность органов наркоконтроля предстает в виде совершающихся юридически значимых действий.
8. Предложена авторская типология юридической деятельности, осуществляемой в сфере контроля за оборотом наркотиков. При этом выделено несколько типов юридической деятельности разной функциональной направленности, которые дифференцированы по степени важности, методу правового регулирования, сферам действия, а также исходя из общего, территориального и локального регулирования и т. д. На основе проведенной типологизации проанализированы нормотворческая, правоприменительная, учредительная, координационная, представительская, оперативно-розыскная, правообеспечительная и другие направления деятельности.
Теоретическая значимость работы состоит в расширении научных представлении относительно правовых основ формирования
и деятельности органов наркоконтроля в механизме Российского государства. Трактовка и осмысление контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности отражают ее фундаментальный характер
и способствуют развитию научного знания.
Теоретическая значимость работы заключается и в том, что она содержит аспекты дальнейшего исследования функционирования органов по контролю за оборотом наркотиков как перспективного системно-деятельностного процесса и на этой основе обогащает подходы
к практике антинаркотической деятельности, способствуя накоплению отечественного опыта в исследуемой области
Практическая значимость работы заключается в том, что ее положения и выводы могут быть использованы при определении оптимальных целей и задач функционирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в России и в целом для развития и совершенствования Стратегии государственной антинаркотической политики РФ, одной из стратегических целей которой выступает создание и реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров на территории РФ.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты применимы в преподавании теории государства и права и других учебных дисциплин, в которых рассматривается правовой механизм управления оборотом наркотиков и противодействия наркотизации общества. Кроме этого, сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области могут быть использованы при осуществлении законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертации. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой теории и истории государства
и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и выводы настоящего исследования докладывались на Третьих Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2007), Второй Международной научно-практической конференции «Студенты государств — членов ОДКБ против наркотиков» (Домодедово, 2009), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации России» (Люберцы, 2010), а также использовались автором в ходе осуществления учебной и учебно-методической работы на юридических факультетах.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета Российского государственного университета инновационных технологий и предпринимательства, использовались при подготовке сборника методических материалов, а также в деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков по месту работы соискателя.
Структура диссертации обусловлена тематикой и логикой настоящего научного исследования, а также задачами и целями, поставленными для их достижения. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, объект и предмет, выявляется степень научной разработанности темы, характеризуются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации научных выводов и структуре диссертации.
В первой главе «Историко-теоретический анализ становления
и развития органов наркоконтроля в России» охарактеризован процесс генезиса и совершенствования названных органов, а также обоснованы теоретические выводы и практические рекомендации, преследующие цель оптимизации их правового статуса.
Так, в первом параграфе «Генезис и эволюция органов по контролю за оборотом наркотиков в России» исследован процесс развития борьбы с распространением наркотиков в России начиная с периода родового уклада общества, причем документальное подтверждение борьбы с употреблением наркотических средств и психотропных веществ в России находим лишь с XIX в. До этого времени наблюдалось лишь давление представителей православного духовенства на славянских языческих волхвов, использовавших в своих обрядах различные психотропные вещества растительного происхождения. Как отмечает диссертант, основываясь на современных исследованиях в данной сфере, с введением христианства на Руси православные священники осуществляли выявление и поимку лиц, занимавшихся зельничеством
и ведовством. Так, ст. 9 Устава князя Владимира Святославовича запрещала «зелинничьство», а ст. 16 возлагала лечение больных на церковных людей. Изобличенных волхвов могли приговорить к штрафу
в пользу церкви, а могли и сжечь на костре. В XVII в. надзорные функции за медициной перешли от церкви к воеводам, подчиненным Разбойному и Земскому приказам. В середине XIX в., когда границы России расширились и пришли в соприкосновение со странами Востока, при образовании Амурской и Приморской областей правительство впервые столкнулось с курением опия и сразу же последовал указ о его запрещении.
На основе проведенного историко-правового анализа автор приходит к выводу, что распространение наркотиков и наркомании своими корнями уходит вглубь веков. Однако нет серьезных оснований говорить и о том, что противодействие незаконному обороту наркотиков было присуще Российскому государству как одно из направлений его деятельности всегда. Было установлено, что только примерно к ХVII в. создаются объективные предпосылки (потребности) в регулировании оборота (изготовления, хранения, продажи, применения) наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых лекарственных веществ. Кроме этого, исследования свидетельствуют, что в России сама наркотизация как социальная угроза сформировалась только в середине XIX в. Причиной тому послужили быстрое развитие международных торговых связей, практически бесконтрольная миграция в Россию граждан сопредельных государств, широко культивировавших производство и потребление наркотиков, активное использование в медицине того времени препаратов, изготовленных на основе опия.
В целях противодействия распространению в обществе наркомании были изданы специальные правовые акты, поставившие под запрет несанкционированные посевы мака и конопли, а также немедицинское потребление наркотиков и их вывоз за границу[1] : указы «О воспрещении жителям Туркестанского края приготовления и продажи наркотических веществ» (1880 г.), «О списках ядовитых и сильнодействующих веществ» (1879 г.), «О кокаине, отравлении им и воспрещении продажи без рецепта» (1893 г.), Закон «О запрещении посевов опийного мака». Однако предпринятые меры были запоздалыми и в целом не отвечали реально сложившейся ситуации. Наркомания как явление к тому времени уже прочно укоренилась в российском обществе.
В советский период изначально спекуляция наркотиками официально признавалась «самой отвратительной из всех видов спекуляций». Специальным предписанием СНК от 31 июля 1918 г. «О борьбе со спекуляцией кокаином» структурам ВЧК и милиции вменялось
в обязанность «беспощадно арестовывать всех этих мерзавцев, наживающих деньги на полном расстройстве жизни и здоровья огромного числа людей». Вместе с тем в УК РСФСР 1922 г. еще отсутствовали статьи, предусматривающие ответственность за незаконные действия
с наркотиками. Такие дополнения в этот документ были внесены только через три года. В соответствии со ст. 140-д УК РСФСР изготовление, хранение и сбыт наркотиков наказывались лишением свободы на срок до трех лет. А в УК РСФСР, принятом 22 ноября 1926 г., уже имелись нормы социальной защиты в виде мер принудительного лечения наркоманов. Дальнейшее упорядочение государственного контроля за оборотом наркотиков произвело постановление ВЦИК и СНК СССР от 23 мая 1928 г. «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами».
Недостаточность правовых возможностей в борьбе с прогрессирующей наркотизацией населения приводит к введению в действие
1 декабря 1934 г. дополнительной уголовно-правовой нормы — ст. 179-а гл. 8 «Нарушение правил, охраняющих народное здоровье, общественную безопасность и порядок» УК, которая устанавливала ответственность за выращивание без соответствующего разрешения опийного мака и индийской конопли. При этом данные незаконные действия наказывались лишением свободы на срок до двух лет или исправительными работами до одного года с обязательной конфискацией посевов.
В 30—40-х годах XX в. СССР присоединился к ряду международных соглашений, направленных на борьбу с незаконным обращением наркотиков и их производных препаратов, в частности к Женевской конвенции об ограничении производства и регламентации распределения наркотических средств (1931 г.), Конвенции по борьбе с незаконным оборотом вредных лекарственных веществ (1936 г.), Протоколу
о внесении изменений в соглашения, конвенции и протоколы о наркотических средствах (1946 г.), Парижскому протоколу о международном контроле за лекарственными веществами, не подпадающими под действие Конвенции от 13 июля 1931 г. (1948 г.).
Принятие Основ уголовного законодательства СССР 1958 г.
и третьего УК РСФСР 1960 г. без преувеличения можно считать новым этапом в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Теперь УК содержал ряд специальных статей, предполагавших значительное усиление как правового контроля, так и уголовной ответственности за незаконные операции в рассматриваемой сфере.
В частности, ст. 224 «Изготовление или сбыт наркотических
и других сильнодействующих и ядовитых веществ» устанавливала наказание за изготовление, сбыт, а равно хранение или приобретение с целью сбыта наркотических веществ без специального на то разрешения;
ст. 225 — за «посев опийного мака или индийской конопли без разрешения»; ст. 226 — за «содержание притонов и сводничество». Через пять лет Указом Президиума Верховного Совета от 3 июля 1965 г.
«О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР»
ст. 225 была расширена и получила новое название — «Посев опийного мака, индийской, южной маньчжурской или южной чуйской конопли».
Анализируя дальнейшую судьбу института противодействия незаконному обороту наркотиков, диссертант констатирует, что в советскую эпоху главным и очень мощным сдерживающими факторами распространения наркотиков служили так называемый «железный занавес», уклад жизни и идеологический настрой общества. Но уже с конца 60-х гг. XX в. в СССР стали проявляться признаки ситуации, которую мы имеем сейчас. Большую и трагическую лепту в распространение наркомании внесла война в Афганистане. Важный этап распространения наркомании
с Востока на территорию нашей страны связан с развалом Советского Союза и массовой миграцией беженцев и переселенцев стран СНГ.
Диссертант приходит к окончательному выводу, что наркотизация общества не является только порождением социально-политических и экономических реформ в России конца ХХ в., а существовала и ранее как тенденция культурно-бытовой жизнедеятельности. Однако в настоящее время масштабы распространения наркомании стали принимать угрожающие размеры. Распространению наркотизации способствовало
и то, что в 90-х гг. XX в. российское общество не осознавало всех масштабов опасности, которую несет расширение оборота наркотиков. Общественное мнение в отношении значимости антинаркотической политики длительное время не формировалось, пока проблема не затронула интересы существенной части населения страны. Только после этого
в выступлениях политиков, руководителей органов законодательной
и исполнительной власти, ученых, представителей творческой интеллигенции, где была представлена объективная картина развития наркоситуации в стране, было обращено внимание на необходимость принятия экстренных мер в условиях отсутствия действенной государственной антинаркотической политики. Именно в это время происходит кардинальный поворот Российского государства в осуществлении противодействия незаконному обороту наркотиков, связанный с созданием специальных государственных структур, на которые возлагается основная ответственность за это направление деятельности.
Диссертантом изучен процесс формирования органов наркоконтроля и на этом основании сделан вывод о том, что становлению нынешних органов по контролю за оборотом наркотиков предшествовал значительный период поиска и реформирования системы органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков как правоохранительной единицы, в результате чего эти органы приобрели новый вид, постепенно становясь стержнем правовой политики государства в сфере противодействия наркотизации общества, тем самым шаг за шагом «отвоевывая» себе одно из важнейших мест в системе органов исполнительной власти с прямым подчинением Президенту РФ.
6 декабря 1991 г. в структуре криминальной милиции МВД России было создано бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков с целью координации деятельности, связанной с борьбой нарастающих потоков нелегальных поставок наркотиков. Через год, 10 февраля 1992 г., бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков криминальной милиции МВД России было преобразовано в Управление по незаконному обороту наркотиков МВД России. В 1998 г. был принят Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», которым вводились нормы, предусматривающие формирование самостоятельного уполномоченного федерального органа исполнительной власти по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Следующим шагом в деле комплексного реформирования и повышения роли органов контроля за оборотом наркотиков в государстве стали действия по централизованному закреплению функций и полномочий в данной сфере в рамках постепенного укрепления вертикали власти через создание Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД России (далее — Госнаркоконтроль России). 11 марта 2003 г. Президентом РФ был подписан Указ № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации», который преобразовал Госнаркоконтроль России в самостоятельную правоохранительную структуру с использованием материально-технического обеспечения упраздняемой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Органы по контролю за оборотом наркотиков неоднократно меняли ведомственную организационно-правовую форму. Этот этап становления показал уникальность наркоконтрольной сферы государственного управления, специфику и особенности данного важного комплексного органа в деле осуществления правовой политики в области контроля за оборотом наркотиков. Потому проблематичность определения роли и места этого органа власти в государственном механизме была обусловлена тем, что с начала 90-х гг. XX в. происходило значительное изменение социально-экономических и политико-правовых условий жизни общества.
28 июля 2004 г. Президентом РФ был подписан Указ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», в соответствии с которым Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ реорганизована (в ее составе созданы десять департаментов по направлениям работы; управления по федеральным округам введены в состав Департамента организационно-региональной деятельности) и переименована в ФСКН России, которая представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в этой области.
Появление специализированного органа в механизме Российского государства приводит отдельных исследователей к выводу о формировании у него новой функции — функции противодействия наркотизации общества. Эта проблема проанализирована во втором параграфе «Противодействие незаконному обороту наркотиков как функция Российского государства в эпоху глобализации». Функции любого государства должны быть организационно обеспечены. Непосредственно
с функциями связана структура механизма государства. Являясь неотъемлемой частью деятельности государства, каждая функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом (системой органов) государственной власти. В связи с этим создание специального органа по контролю за оборотом наркотиков объективирует формирование относительно новой функции Российского государства.
Глобализация и интенсификация социальных процессов, нестабильность государственного развития, рост патологий, социального неустройства, увеличение масштабов организованной преступности, незаконного и неконтролируемого оборота наркотиков обусловливают активизацию организованной преступности (наркобизнеса), а соответственно, вызывают необходимое серьезное противодействие незаконному обороту наркотиков со стороны любого современного государства. Однако точнее будет говорить о наличии у современного Российского государства функции противодействия незаконному обороту наркотиков, которая может целиком быть возложена на ФСНК России. В п. 4 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденной соответствующим Указом Президента РФ, говорится, что генеральной целью Стратегии является существенное сокращение незаконного распространения
и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства. В связи с этим диссертантом предложено собственное определение правовой конструкции «противодействие незаконному обороту наркотиков», под которым он понимает государственно значимое, нормативно регламентированное и организационно обеспеченное направление деятельности по защите общества от нелегального распространения наркотиков и психотропных веществ, главной, объективно необходимой целью которой является укрепление здоровья, жизнеспособности и безопасности общества. Что же касается противодействия наркотизации общества, то диссертантом обосновывается позиция, что это более широкий общественный процесс, в котором призваны участвовать не только органы государственной власти, но
и общественные организации, а также другие общественные объединения. Неслучайно комплексное понятие «противодействие наркотизации» включает в себя одновременно и систему органов государства,
и осуществление ими деятельности, направленной на определенные цели борьбы с нелегальным оборотом наркотиков. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в этой сфере отношений в конкретный исторический период.
В третьем параграфе «Общетеоретическая модель правового статуса органов наркоконтроля» категория «правовой статус органа государственной власти» раскрывается в качестве самостоятельного комплексного юридического понятия, соединяющего в себе такие важные и актуальные в юридической науке и практике категории, как цели, задачи, функции и принципы организации и деятельности органов государственной власти; компетенцию; ответственность и другие системно связанные между собой элементы. Особого внимания требуют те элементы правового статуса, которые характеризуют содержание его деятельности, т. е. его цели, задачи, функции, методы, конкретные властные полномочия и ответственность. Эти элементы являются сердцевиной правового статуса органа государственной власти. Именно они заслуживают общетеоретического анализа применительно к характеристике правового статуса ФСКН России как основного федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области противодействия наркотизации российского общества.
Анализ основных элементов правового статуса органа государственной власти позволяет решить вопрос о соотношении компетенции указанного органа с его статусом. Представляется, что компетенция составляет лишь часть правового статуса. На основе проведенного общетеоретического анализа деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков диссертантом выделено и охарактеризовано несколько подгрупп функций разной функциональной направленности, дифференцированных по степени важности, методу правового регулирования, сферам действия. Обоснован вывод о том, что в современных условиях этой службе присущ сложный комплекс направлений деятельности (функций), таких, как: нормотворческая, правоприменительная, учредительная, координационная, организационная, представительская и контрольная.
Во второй главе «Теоретико-правовые основы деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков и пути ее совершенствования на современном этапе» контроль за оборотом наркотиков охарактеризован как юридическая деятельность, раскрыта сущность и особенности юридической деятельности органов наркоконтроля, обоснован авторский подход к типологизации их юридической деятельности.
В первом параграфе «Контроль за оборотом наркотиков как юридическая деятельность» аргументировано суждение о том, что основой в деятельности государства является специфическое направление его функционирования в виде контроля государственных органов за оборотом наркотиков. В науке понятие «контроль» рассматривается как комплекс разнородных значений (средство, фактор, функция, деятельность, система, обратная связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.).
Все эти подходы отражают не столько стремление дать универсальную и всеобъемлющую формулу контролю, и в частности контролю за оборотом наркотиков, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму различных взглядов — философских, геополитических, цивилизационных, управленческих, социологических, психологических, правовых и т. д.
Доказано, что контроль за оборотом наркотиков — это вид юридической деятельности в направлении обеспечения прав граждан в легальном пользовании наркотическими средствами с целью защиты
и гарантированности безопасного функционирования общества. В узком смысле контроль за оборотом наркотиков — это особая разновидность государственного контроля специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности в сфере наркотического оборота посредством реагирования на незаконное использование запрещенных наркотических и психотропных средств и их распространения.
Обоснован вывод о том, что деятельность по контролю за оборотом наркотиков характеризует одно из направлений поддержания безопасности и жизнеспособности общества, его социальной, экономической и духовно-нравственной сфер жизни. Данный контроль не ограничивается наблюдением за правильной реализацией обязательных нормативных установлений. Органы наркоконтроля получают информацию (наблюдают) не только за правомерностью деятельности подконтрольного субъекта, но и за тем, насколько последний правильно, эффективно и целесообразно использовал при этом предоставленные ему полномочия и ресурсы. Для такого контроля характерно самое широкое проникновение в социальную сферу деятельности субъектов,
в отношении которых реализуется эта функция. Вместе с тем контроль включает в себя и меры по противодействию нелегальному обороту наркотиков, наркотизации общества и борьбе с наркопреступностью, что также требует отдельного реагирования и исследования. Применительно к наркоконтрольной деятельности как виду юридической деятельности можно сказать, что она будет представлять собой профессиональную деятельность соответствующих компетентных органов
и должностных лиц по вынесению юридических решений в сфере контроля за оборотом наркотиков в целях упорядочения легального пользования наркотическими средствами.
Во втором параграфе «Сущность и особенности юридической деятельности органов наркоконтроля» сформулирован тезис о том, что актуальнейшим направлением изучения и выявления правовой природы контроля за оборотом наркотиков является рассмотрение его в качестве юридической деятельности. В этом случае могут быть детально описаны все структурные элементы, функции деятельности органов наркоконтроля с учетом всех достижений теоретической науки, касающихся юридической деятельности.
Изучена специфика и выявлены элементы юридической деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков. Такая деятельность: а) всегда связана с реализацией государственными и иными органами лишь той компетенции, которая имеет специально-правовой характер; б) всегда представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность независимо от того, какими субъектами она осуществляется; в) функционально ограничена организацией фактического претворения в жизнь требований правовых норм (и издаваемых правовых актов); г) основывается на нормах, функционально предназначенных регламентировать данную деятельность; д) реализуется в рамках специфических правоотношений, нацеленных на осуществление данного круга властных полномочий; е) носит надведомственный характер и может распространяться на все без исключения звенья механизма государства;
ж) выражается в сугубо правовых или организационно-правовых последствиях (принятии правовых актов).
Диссертантом выделены и охарактеризованы следующие параметры рассматриваемой деятельности: 1) субъектами выступают исключительно уполномоченные на то органы государства, должностные лица, иные управляющие субъекты (например, народ, органы местного самоуправления), действующие в рамках предоставленной им компетенции; 2) она связана с принятием юридического решения, поскольку в ходе его вынесения осуществляются операции по поводу норм позитивного права; 3) ее результаты не только юридически значимы для тех, кто принимает юридическое решение, но затрагивают и «чужие» интересы; 4) в силу этого принятое юридическое решение в целях доведения до всех заинтересованных лиц закрепляется в соответствующих юридических документах, имеющих официальный характер и установленную заранее форму правовых актов; 5) для обеспечения оптимальности действий и эффективности получения юридических результатов она протекает в строго установленном порядке; 6) при составлении правовых актов возникает необходимость использования различных методов и средств юридической техники.
Юридическая деятельность органов по контролю за оборотом наркотиков как специфического правоохранительного органа характеризуется следующими признаками:
- во-первых, эта деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения мер юридического воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения
и взыскания, регламентируемые законом. Например, если совершено преступление, то может быть назначено наказание, установленное уголовным законом, или иная мера воздействия, допускаемая по закону; если имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнена обязательство, то возможно применение имущественной санкции и т. д.;
- во-вторых, применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона или иного правового акта. Только они могут служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. ФСКН России, применяющая такое воздействие, обязана пунктуально выполнять соответствующие предписания;
- в-третьих, характерным для правоохранительной деятельности является и то, что она реализуется в установленном законном порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, привлечение лица к уголовной или административной ответственности за нарушения оборота наркотических средств осуществляется при соблюдении особого процессуального порядка;
- в-четвертых, существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими (по большей части юристами, а также специалистами в других областях). В их распоряжение предоставляются необходимые материально-технические и организационно-правовые средства.
С учетом сказанного диссертант уточняет понятие деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков. Как деятельность правоохранительного органа государства, выполняющего юридическую деятельность с целью контроля за оборотом наркотиков, она осуществляется специально уполномоченным органом путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.
По своему содержанию правоохранительная деятельность как разновидность юридической деятельности является полиструктурной. Ее многоплановость проявляется в относительном разнообразии выполняемых социальных функций, содержание которых предопределяется основным направлением данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций) следует отнести: 1) нормативно-правовой (конституционный) контроль; 2) организационное
и координационное обеспечение; 3) выявление, профилактику и расследование преступлений и проступков; 4) оказание информационной и юридической помощи; 5) правовую экспертизу и нормотворчество; 6) индивидуальное правоприменение и т. д.
Каждое из этих направлений нацелено на достижение конкретных результатов: устранение нарушений предписаний Конституции
и федеральных законов; справедливое разбирательство и разрешение дел; создание условий для нормальной жизни и деятельности; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств контроля
и надзора; раскрытие преступлений и изобличение лиц виновных в их совершении; подготовку материалов к рассмотрению конкретных дел
в суде; взаимодействие в правовой сфере и т. д.
Достижение этих результатов в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности, несмотря на своеобразие и специфичность сферы, методов, используемых в процессуальной реализации конкретных функций. Важным является то, что все названные функции взаимосвязаны и дополняют друг друга. И среди них особо выделяются контроль и надзор. В нашем случае особое значение касается контроля как вида юридической деятельности, необходимого в современном правовом государстве. От его выполнения зависит безопасность и правопорядок в обществе.
В третьем параграфе «Типологизация юридической деятельности органов наркоконтроля» выделены следующие типы собственно-юридической деятельности, в осуществлении которых участвуют органы контроля за оборотом наркотиков:
1) правотворческая, имеющая значение для деятельности федеральных органов исполнительной власти, предопределяемое тем обстоятельством, что от ее уровня и качества в конечном итоге зависит совершенство правовой базы деятельности всех органов. Наличие таковой — это непременное условие эффективной работы любого органа, в том числе ФСКН России. Нормотворческая деятельность включает в себя такие этапы, как: а) выявление потребности в правовой регламентации; б) разработка проекта нормативного правового акта; в) правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов; г) принятие нормативного правового акта;
2) правоприменительная, представляющая собой сложнейший процесс, выраженный в реализации правомочий наркоконтрольных органов, осуществляемых в стадийном порядке, основанном на соответствующих юридических фактах и встроенных как элемент в механизм правового регулирования и правовую систему общества. Применение права в сфере контроля за оборотом наркотиков есть всегда активное действие, акт поведения управомоченного лица, государственного органа, направленный на реализацию нормы права. Отсюда правоприменение в области оборота наркотиков представляет собой властно-организующую нормативно-регламентированную деятельность ФСКН России и иных субъектов по реализации требований законодательства путем конкретизации общих предписаний для индивидуального случая, результатом которой является издание индивидуально-властного решения;
3) контрольная, основанная на соответствующих ведомственных правовых актах. ФСКН России обеспечивает наблюдение за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
и осуществляет меры по противодействию их незаконному обороту. Механизм контроля за оборотом наркотиков, а также за наркоманами
и криминальными структурами вырабатывается в процессе оперативно-аналитической деятельности;
4) учредительная, проявляющаяся в создании различных рабочих групп, следственных групп и комитетов в процессе юридической деятельности — оперативного реагирования на ситуацию, а также по результатам анализа совершенных преступлений как по времени их совершения, так и по месту совершения;
5) координационная, осуществляемая ФСКН России совместно
с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;
6) организационная, представляющая собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, включающая формирование согласованности в полномочиях заместителей, распределяющая обязанности между ними, устанавливающая полномочия других должностных лиц органов наркоконтроля по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов, относящихся к компетенции ФСКН России;
7) представительская, заключающаяся в необходимости взаимодействия с такими же органами других стран с целью защиты, безопасности и представительства интересов Российской Федерации.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, обобщены его важнейшие результаты и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Юдин, В. Н. К вопросу о функциях органов наркоконтроля /
В. Н. Юдин // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 9. — 0,4 п. л.
2. Юдин, В. Н. К вопросу о концепции противодействия наркотизации российского общества / В. Н. Юдин // Вестник Московского университета МВД России. — 2008. — № 4. — 0,4 п. л.
3. Юдин, В. Н. Контроль за оборотом наркотиков как юридическая деятельность // Вестник Российской правовой академии. — 2009. —
№ 3. — 0,3 п. л.
4. Юдин, В. Н. Противодействие незаконному обороту наркотиков как функция государства (вопросы теории и практики) / В. Н. Юдин,
Р. В. Шагиева // Ученые труды РААН. — 2010. — № 3. — 0,3 п. л.
Другие публикации
5. Юдин, В. Н. История борьбы с наркотизацией общества /
В. Н. Юдин // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14—15 декабря 2007 года) : сб. ст. : в 8 кн. Кн. 1. Проблемы теории
и истории государства и права / отв. ред. М. М. Рассолов ; ГОУ ВПО РПА Минюста России. — М. : ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2008. — 0,3 п. л.
6. Юдин, В. Н. Формирование государственных органов по противодействию наркотизации российского общества: теоретико-ретроспективный анализ / В. Н. Юдин // Юстиция. — 2008. — № 5. — 0,4 п. л.
Подписано в печать 19.01.2011.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 150 экз.
[1] Здесь следует заметить, что этим обстоятельством не преминули воспользоваться некоторые другие государства (прежде всего Китай, Иран, Турция и Египет), быстро наладив производство и широкие поставки наркотиков в Россию. Так, по свидетельству историков, только в течение 1904 г. из Ирана контрабандным путем в Россию был завезен 26 881 пуд опиума на сумму почти 2,5 млн руб. В 1905 г. объем ввоза увеличился в 20 раз. Даже Китай и Турция, эти главные рынки персидского опиума, получали наркотиков меньше, чем Россия.
