Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях
На правах рукописи
Барышев Александр Михайлович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Специальность: 12.00.14 – Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург
2011
Диссертация выполнена на кафедре государственного и международного права юридического факультета Негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский университет управления и экономики»
| Научный руководитель | доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Глущенко Петр Петрович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Каплунов Андрей Иванович кандидат юридических наук, доцент Куртяк Иван Владимирович |
| Ведущая организация: | Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения |
Защита состоится «__» ______ 2011 г. в 15.00 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 521.009.02 при Негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский университет управления и экономики» по адресу: 190103, г. Санкт-Петербург, Лермонтовский проспект, д. 44.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета управления и экономики, с авторефератом - на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru/.
Автореферат разослан «__» _________ 2011 года.
Ученый секретарь
кандидат юридических наук, доцент Гревцов О.В.
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с правовым регулированием деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, к которому приходится обращаться все чаще и чаще. Исследование проблем правовой регламентации использования полномочий и предметов ведения органов обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, определяется рядом факторов. Прежде всего, это связано с тем, что в кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: закреплены значимые для общества, государства задачи и принципы административного законодательства; порядок и особенности осуществления деятельности государственных органов, участвующих в административных производствах; определены четкие цели, система порядок и особенности применения административного наказания; представлен перечень мер для обеспечения правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях; сформулированы задачи, цели административного процесса и тем самым, сделан акцент в сторону защиты прав и законных интересов граждан, решен ряд концептуальных проблем; в большей мере, чем раньше устранены коллизии между Уголовным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексов Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, возникавшие и еще возникающие в судебной практике; определены полномочия и предметы ведения органов и их должностных лиц, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
В условиях, когда деятельность органов обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях становится все более многогранной, особую актуальность приобретает четкое определение сущности, границ и содержания правового регулирования их полномочий и предметов ведения в указанной выше сфере, разграничения их функций, устранение параллелизма. Формирование полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц – субъектов административного производства посредством принятия специального законодательства для создания такой управленческой системы, определения механизма правового урегулирования взаимоотношений участников данных отношений, которые позволили бы профессионально, квалифицировано и эффективно обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях имеет особую значимость, актуальность.
Постоянное совершенствование кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Налогового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», иных нормативных актов по вопросам полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих административное производство является доказательством заботы государства о формировании именно такой системы, которая способна надежно защитить права и законные интересы участников административного процесса. Созданы предпосылки для всестороннего теоретического исследования вопросов, связанных с правовым урегулированием содержания и сущности полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
Исследование теоретических и правовых основ сущности и содержания полномочий и предметов ведения специальных государственных органов, разработка механизма правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, представленные направления повышения эффективности и направленности правозащитного характера их деятельности способствуют решению указанных проблем, позволяют исследование сделать теоретически и практически значимым.
Степень научной разработанности темы. Основу исследования составили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области теории государства и права, государственного, конституционного, административного, уголовного, таможенного, налогового права, практических работников правоохранительных органов и иных отраслей права, философии, экономики социологии и других наук. Особое значение имели в ходе исследования научные идеи, выдвинутые в работах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Боера, К.С. Бельского, Н.М. Блинова, Н.В. Бугеля, А.Г. Братко, В.В. Бородина, Б.Н. Габричидзе, Е.П. Григониса, П.П. Глущенко, С.Б. Глушаченко, П.В. Дзюбенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.И. Косяковой, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Х.Х. Лойта, Д.И. Луковской, А.В. Малько, В.М. Манохина, И.Е. Нельговского, А.Н. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.В. Пылина, Ю.А. Розенбаума, К.К. Сандровского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Л.Б. Тиуновой, В.А. Туманова, Ц.А. Ямпольской и других.
Исследование организации правового регулирования деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях в России осуществлялось с использованием трудов российских административистов и практиков в управленческой сфере: И.Е. Андриевского, П. Шеймина, М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, О.И. Лазаревского, И.А. Малиновского, И.Т.Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова С.П. Покровского и др., в которых в той или иной мере рассмотрены вопросы, непосредственно относящиеся к теме исследования. При написании данной работы использовались сборники статей, научных трудов, диссертационные исследования, материалы международных научно-практических конференций, периодических изданий.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования заключаются в: комплексном анализе сущности и содержания правовых основ, регламентирующих деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях; обосновании механизма правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях и его дальнейшего совершенствования; выработке предложений о внесении изменений в КОАП, УК, НК РФ. Для достижения указанных целей в работе поставлены и решались следующие задачи:
- исследовать содержание института производства по делам об административных правонарушениях и обобщить результаты имеющихся научных исследований, определить степень разработанности темы;
- осуществить историко-правовой анализ сущности, особенностей процесса становления и развития института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, механизма правового регулирования взаимоотношений субъектов и участников административного процесса;
- на основе правового анализа содержания правовых норм, регламентирующих функционирование института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, исследовать его сущность, методы, формы и способы правового регулирования деятельности органов, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях, их содержание и назначение, обосновав при этом основные направления дальнейшего совершенствования;
- определить и обосновать механизм организации и осуществления обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, его правовое регулирование;
- исследовать порядок и особенности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, особенно таких как: возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное задержание, личный досмотр, доставление;
- выявить основные проблемы и выработать предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации, определяющего полномочия и предметы ведения органов и их должностных лиц, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, правовое регулирование их взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в процессе исполнения полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти.
Предмет исследования составляет содержание правовой базы - основы правового регулирования деятельности и механизм организации исполнения полномочий органов, обеспечивающих административный процесс, в первую очередь, в части касающейся применения таких мер как: административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное задержание, личный досмотр, доставление.
Методология и методика диссертационного исследования включает в себя общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в динамике их развития и во взаимосвязи с элементами, их составляющими, в рамках которого осуществляются и иные методы изучения социальных явлений и процессов: системного анализа, логический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, научного прогнозирования.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается путем учета закономерностей общественного развития и законов научного познания действительности. При этом изучаемый институт полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях и механизм правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти рассматривается в тесной связи с процессами становления и развития общества, правового государства, его правовой системы, результатов юридической, в том числе судебной практики функционирования указанных органов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что избранная тема в правоприменительной деятельности и в административно-правовой науке ранее практически не рассматривалась.
В процессе исследования на основе изучения сущности, содержания и особенностей назначения нормативных правовых актов, научной литературы, а также результатов правовой и судебной практики применения законодательства, регламентирующего деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях диссертантом получены следующие научные результаты, характеризующиеся новизной:
- представлены сущность, содержание и особенности юридических дефиниций: «полномочия», «правовой статус», « правовое регулирование» «правовое положение», «компетенции», «функции», «механизм»;
- осуществлен анализ содержания и сущности полномочий и предметов ведения органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушений, функции правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления и обосновано авторское их понимание;
- обоснован и всесторонне раскрыт механизм обеспечения организации и осуществления правового регулирования производством по делам об административных правонарушениях, представлено назначение его элементов, особенностей, присущих ему;
- сформулированы, обоснованы и раскрыты содержание и особенности проведения в жизнь основных направлений совершенствования института производства по делам об административных правонарушениях, правового регулирования взаимодействия уполномоченных для его осуществления органов с органами государственной власти и местного самоуправления;
- осуществлен историко-правовой анализ истории зарождения и становления института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, формирования механизма правового регулирования его функционирования;
- выявлены, обоснованы и раскрыты особенности формирования и действия механизма правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления;
- доказана необходимость внесения изменений в УК РФ, Налоговый кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в целях устранения разночтений относительно применения таких обеспечительных мер как административный арест, административное задержание, конфискация, орудия совершения или предмета административного правонарушения, изъятие товаров и вещей, личный досмотр, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
- обосновано правомерным и достоверным деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях признать полномочиями, т.е. совокупностью прав, свобод, законных интересов, обязанностей, ограничений и видов ответственности регламентированных национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, позволяющей обеспечивать реализацию и защиту субъектов и участников административно-правовых отношений, как предписано Конституцией Российской Федерации;
- разработаны и обоснованы рекомендации по совершенствованию полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц по обеспечению административного производства, защиты прав, свобод и законных интересов его субъектов и участников.
Основные положения, имеющие теоретическую и практическую значимость выносимые на защиту:
1. Установлено, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях представляет собой особый порядок осуществления полномочий и предметов ведения органов, уполномоченных обеспечивать его осуществление, волевое веление, регламентированное действующим законодательством, адресованное высшим органом, должностным лицом соподчиненной структуре с тем, чтобы поставленные цели и задачи были выполнены с обязательным соблюдением прав, свобод и законных интересов как субъектов, так и участников административного процесса.
2. Определено, что полномочия и предметы ведения органов, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях представляют собой совокупность закрепленных законодательством прав, свобод, обязанностей, ограничений и различных видов ответственности на основе которых осуществляются стадии административного производства, поддерживаются законность, правопорядок, обеспечивается защита прав его субъектов, находящихся под постоянным влиянием множества факторов, и прежде всего ресурсного характера, т.е.: структурных изменений в системе властных органов и их постоянного обновления; недостатка финансовых ресурсов, их незаконного использования, а также необоснованного распределения по вертикали системы; кадровой политики, недостаточно полно и своевременно учитывающей запросы государственных органов, не способствующей поиску путей повышения качества, эффективности исполнения ими функций. Вышепредставленное подверглось исследованию в широком правовом пространстве, сопровождено обоснованиями их активного, повседневного учета и использования.
3. Обосновано, что история зарождения и становления института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в России, механизма правового регулирования его функционирования впервые обнаруживается, упоминается в конце ХIX - начале ХX вв., ибо в указанный период в отдельных работах появляются отдельные элементы организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях и правового регулирования деятельности уполномоченных органов и должностных лиц. Институт обеспечения любых видов производств, в том числе и исследуемого, в своем развитии прошел два периода. Первый период с XIX в. до XX в., второй период с XX в. по настоящее время. Каждому историческому периоду предшествовали свои школы административистов, которые исследовали обеспечительное производство по делам об административных правонарушениях, предлагали свое обоснование его актуальности, объем полномочий субъектов и участников института производства по делам об административных правонарушениях.
4. Установлено, что совершенствование административного законодательства Российской Федерации, внесение в него новых положений, диктуемых существенными изменениями правового и экономического характера, имеющих прямое отношение к обеспечению производства по делам об административных правонарушениях позволяет надеяться на: возможность устранения существовавших и существующих противоречий между отдельными функциями взаимодействия различных органов, наделенных правомочиями осуществлять различные виды производств по делам об административных правонарушениях; повышение уровня правовой культуры сотрудников таких органов; обеспечение соблюдения конституционного принципа признания, соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов участников данного производства. Таким образом, будет реализовано соблюдение основных принципов как гражданской, так и правоохранительной государственной службы, а именно; уважение прав граждан как смысл своей деятельности; исполнение полномочий согласуемых с необходимостью подержания авторитета государства; повседневное повышение профессионализма и компетентности – важных составляющих авторитета служащих органов, их должностных лиц, осуществляющих обеспечение производства по делам об административных правонарушениях.
5. Доказано, что механизм организации и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – есть система правовых методов, способов и средств, регламентированных национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права с помощью которых уполномоченные органы осуществляют обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, соблюдение прав и законных интересов всех его участников.
6. Выявлена и обоснована необходимость внесения изменений в федеральное административное законодательство в целях устранения противоречий в содержании и сущности прав и обязанностей органов, осуществляющих обеспечительные меры.
7. Обосновано, что возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное задержание, личный досмотр, доставление, административной арест имеют свой порядок применения и требуют учета особенностей обращения государственных органов с тем, чтобы не допускалось нарушение, умаление прав, свобод и законных интересов субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях.
8. Определено, что социально-правовая защита лиц, участвующих в обеспечении административных производств – это самостоятельный комплексный правовой институт, закрепленный национальными законами и подзаконными актами, общепризнанными принципами и нормами международного права, включающий в себя набор обоснованных, эффективных правовых гарантий, способов, методов и средств воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов участников и субъектов института производства по делам об административных правонарушениях.
9. Обоснована важность и обязательность учета в процессе осуществления кадровой политики уровня правовой культуры должностных лиц и сотрудников органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, их стремления и наличия навыков предотвращать нарушение прав, свобод и законных интересов участников административно-правовых отношений, заботиться о поддержании авторитета государственных органов, государства, в целом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы науки административного права, исследующие проблемы административной юрисдикции и ответственности. Представленные в процессе исследования научные выводы и разработанные на их основе предложения по совершенствованию полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих эффективность правового регулирования взаимодействия с органами государственной власти, соблюдение прав и законных интересов субъектов и участников административного процесса могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования их деятельности в современных рыночных условиях.
Практическая значимость исследования состоит в выработке ряда предложений направленных на обеспечение эффективности правового регулирования деятельности органов и их должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, совершенствование законодательства и механизма обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Результаты исследования могут быть использованы в: правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов государственной власти; практической деятельности органов внутренних дел, таможенных органов Российской Федерации, а также органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении производства по делам об административных правонарушениях. Материалы диссертационного исследования уже используются в учебной, учебно-методической работе, научно-исследовательской работе Санкт-Петербургского университета управления и экономики, будут представлять определенный интерес для преподавателей отраслевых юридических дисциплин, практических работников, студентов и аспирантов, разрабатывающих контрольные, курсовые, выпускные и диссертационные работы.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения, выводы, результаты диссертационной работы апробированы в различных организационных формах, таких как международные и межвузовские научно-практические конференции; круглые столы; семинары; ведение учебных занятий по административному праву в Санкт-Петербургском университете управления и экономики, Санкт-Петербургском государственном университете аэрокосмического приборостроения, на Малом юридическом факультете при Санкт-Петербургском университете управления и экономики.
Диссертантом разработан и преподавался специальный курс «Административно-правовое принуждение» для специалистов и аспирантов. Основные выводы, предложения, идеи диссертационного исследования рассматривались на заседаниях кафедр «Административного и финансового права» и «Государственного и международного права» юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики, представлялись в выступлениях и докладах на конференциях, а также нашли свое отражение в опубликованных научных работах.
По теме диссертации опубликовано – 10 статей, общим объемом 7,1 печатных листов, в том числе одна (1) статья в издании по перечню ВАК Минобразования РФ.
Структура и объем диссертации. Тема, цели и задачи предопределили структуру диссертационного исследования, которая включает в себя: введение, две (2) главы, шесть (6) параграфов, заключение и список источников и литературы.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, выявлена и представлена степень ее научной разработанности, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, дана краткая характеристика теоретической, методологической, эмпирической и правовой основы работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, изложены доказательства новизны диссертационного исследования и обоснованы научные результаты, характеризующиеся новизной, показаны теоретическое и практическое значение выводов и предложений, приведены сведения об апробации результатов исследования и структура работы.
В первой главе «Правовые основы правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» представлены понятие, содержание, особенности дефиниций «правовое регулирование», «механизм правового регулирования», «полномочия», «предметы ведения», «компетенция», «правовой статус», «правовое положение» органов и их должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях и раскрыто содержание каждого из них. Глава включает в себя три параграфа: 1.1. Понятие и сущность правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 1.2. История зарождения и становления института правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и 1.3. Основные направления совершенствования правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Первый параграф посвящен представлению различных точек зрения отечественных и зарубежных административистов относительно понятия, содержания, назначения и особенностей правового регулирования исполнения полномочий, сущности, предметов ведения, компетенции, правового статуса и правового положения органов и должностных лиц, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях. Несмотря на отдельные отличия, большинство ученых и практиков в указанных дефинициях усматривают общее, то есть совокупность прав, обязанностей, видов ответственности, ограничений закрепленных законодателем, на основе которых соответствующие органы и их должностные лица призваны обеспечить производство по делам об административных правонарушениях.
Диссертант считает, что полномочия являются более точным определением возможностей выполнить возложенные функции в сфере административного производства, то есть под ними следует понимать совокупность прав, свобод, законных интересов, обязанностей, видов ответственности, ограничений, регламентированных национальным законодательством, в первую очередь, административным и общепризнанными принципами и нормами международного права, на основе которых осуществляется обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, реализуются и защищаются права, свободы и законные интересы его субъектов и участников.
Проблемным остается уяснение понятия, сущности, классификации так называемых уполномоченных органов – субъектов производства по делам об административных правонарушениях, на которые в первую очередь фактически и возложены указанные выше полномочия. Дело в том, что ни в одном нормативном правовом акте нет четкого определения понятия, системы, классификации органов государственной власти, уполномоченных обеспечивать административное производство, и особенно правоохранительных органов. Так, Указом Президента РФ в утвержденном Положении о координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью от 18.04.1995 г.[1] упоминаются органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности и иные федеральные органы, но нет правоохранительных органов. В Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997г.г.[2] утвержденной Президентом РФ имеют место такие наименования как «правоохранительная система», «взаимодействие правоохранительных органов», «соглашения правоохранительных органов стран СНГ», но опять - таки нет сообщения о том какие именно органы отнесены к правоохранительным. Согласно энциклопедическому юридическому словарю и словарю административного права к правоохранительным органам отнесены: суд, органы внутренних дел, таможенные органы, федеральная служба безопасности, адвокатура, третейские суды и др.[3] Ст. 22.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к органам и должностным лицам наделенных правомочиями рассматривать дела об административных правонарушениях кроме выше указанных, относит комиссии по делам о несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения; иные государственные органы на которые федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ возложены рассматриваемые функции; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; органы исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии и иные коллегиальные органы созданные согласно законам субъектов РФ.
Диссертант считает возможным предложить под правоохранительными органами – субъектами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях признавать систему государственных органов федерального уровня и уровня субъектов федерации, основной функцией которых является охрана конституционного строя, правопорядка, законности, защита прав и свобод граждан, борьба с правонарушениями и преступностью, обеспечение экономической, нравственной, информационной, суверенной безопасности государства, личности, общества, беспрекословное исполнение предписаний ст.2,7,18,45-49,52,53 Конституции РФЮ обязывающих признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы участников исследуемого административного производства.
В свою очередь под полномочиями и предметами ведения органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях предлагается понимать: во-первых, определенную правовую базу, закрепляющую совокупность прав, свобод, законных интересов, ограничений и различных видов ответственности, которая постоянно изменяется, совершенствуется; во-вторых, осуществление определенных законопредписаниями функций, форм, способов и методов деятельности; в-третьих, совокупность прав и обязанностей используемых в процессе обеспечения производства по делам об административных правонарушениях включает в себя функции, ограничения, виды юридической ответственности обязывающие органы, обеспечивающие административное производство качественно его осуществлять, ибо обязательно должно последовать соответствующее, адекватное правопрнуждение.
Во втором параграфе осуществлено исследование истории зарождения и становления института правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; представлено его определение, содержание, функции, роль и место в механизме обеспечения прав и законных интересов субъектов административно-правовых отношений, участвующих в таком виде административного производства; раскрыты содержание и особенности материальных и процессуальных признаков института административного расследования; исследованы содержание и сущность правовой базы относящейся к правовому регулированию административного производства; обосновано содержание полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях.
Под институтом обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляется обоснованным понимать определенную группу материальных и процессуальных административно-правовых норм, регулирующих административно-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, физическими лицами и государством, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Исследование содержания трудов ученых правоведов и практиков, представителей полицейской науки: И. Юсти, Г.фон Берга, Р.Моля, Л. Штайна и др. позволило сделать вывод о том, что институт правового регулирования обеспечения производства по делам об административном правонарушениях прошел в своем развитии два периода. Первый период с XIX в. до XX в. – период зарождения и становления, второй с XX в. – период совершенствования продолжающийся и в настоящее время.
На первом этапе правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях использовались три вида, способа его осуществления: а) регламентация вверялась административным учреждениям; б) обеспечение передавалось обыкновенным судебным учреждениям и в) представлялось особым административным судом, независимым ни от администрации, ни от обыкновенных судов.
После 1917г. исследуемый институт вначале продолжал свое функционирование на тех же принципах, признаваемых учеными полицейской науки, т.е.:
- соразмерности мер физического и морального воздействия с видами, методами противоправного поведения правонарушителя, размерами вреда;
- применимости карательных санкций только за оказанное противодействие;
- законности применения принуждения требующей подтверждения либо обжалования в процессе судебного контроля.
История развития как административного права, в целом, так и института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в частности, свидетельствуют о том, что наиболее активное исследование его сущности, содержания и особенностей в советский период началось после 1949г. Именно в этот период возникла необходимость придания институту производства по делам об административных правонарушениях четкости, правовой урегулированности. Правовой основой для этого явились: Указы Президиума Верховного Совета РСФСР «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы»[4] ; «О безвозмездном изъятии автомашин у собственников, домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы»[5] ; «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно-полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»[6] ; «Об усилении борьбы с наркоманией»[7] ; «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией»[8].
В 1980г., с принятием Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик «Об административных правонарушениях»[9] начинается новый этап развития и совершенствования института производства по делам об административных правонарушениях, закрепленный кодексом РСФСР «Об административных правонарушениях, вступившим в силу в 1984г. В указанное время, т.е. в период 1962-1984г. появляются многочисленные статьи признанных ученых – административистов: Бахраха Д.Н., Козлова Ю.М., Сорокина В.Д., Василенкова П.Т., Алехина А.П., Агапова А.Б. и др. в которых рассматривались отдельные положения о функциях органов, уполномоченных осуществлять производство об административных правонарушениях, правовом положении участников административного производства, стадиях административного производства и т.д.
В третьем параграфе раскрыты содержание и сущность основных направлений совершенствования, повышения эффективности правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Совершенствование правового регулирования функционирования института административного производства, как это представляется диссертанту, предопределено необходимостью пунктуального исполнения предписаний ст.ст. 2,7,18,45, 48,49 Конституции РФ, обязывающих органы, обеспечивающие административное производство и их должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы участников производства, при этом помнить о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан определяют смысл, содержание и применение законов, их деятельность на любой стадии административного процесса. Повышение качества, эффективности обеспечения производства по делам об административных правонарушениях диктуется существующими такими проблемами как: а) отсутствие единого подхода к определению и разграничению полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях; б) несовершенство форм и методов исполнения полномочий различными органами, обязанными законопредписаниями обеспечивать административные производства; в) несовершенство, противоречивость административного законодательства федерального уровня и уровня субъектов федерации; г) неточности и даже ошибки в иных законодательных актах наделяющих соответствующие органы полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях (ст.ст. 27.1. – 27.15 КоАП РФ; п.3. ст.31 Налогового кодекса РФ; д) подмена законодательного предписания административным усмотрением, которая нередко перерастает в преступления против интересов государственной службы (ст.285 УК РФ – злоупотребление должностными полномочиями; ст.286 УК РФ – превышение полномочий; ст.288 УК РФ – присвоение полномочий должностного лица; ст. 290 УК РФ – получение взятки; ст.292 УК РФ – служебный подлог; ст.293 УК РФ – халатность; ст.330 УК РФ – самоуправство).
Устранение отмеченных выше проблем одновременно является проведением в жизнь направлений совершенствования института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, повышения качества и эффективности механизма правового регулирования деятельности органов – субъектов производства по делам об административных правонарушениях. В число направлений призванных повысить качество обеспечения административного производства, эффективность правового регулирования деятельности органов, уполномоченных его осуществлять, по убеждению диссертанта входят: 1)обоснованный подбор правовых мер, форм, средств, методов предупредительного, обеспечительного, пресекательного, правозащитного, принудительного характера с тем, чтобы успешно решались задачи законодательства об административных правонарушениях закрепленные ст. 1.2. КоАП РФ; 2) признание института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях составной частью юрисдикционного административного производства; 3) устранение противоречий в содержании взаимоотношений между различными органами - субъектами производства по делам об административных правонарушениях; 4) совершенствование кадровой политики; 5) повышение уровня правовой культуры как субъектов, так и участников производства по делам об административных правонарушениях; 6) обеспечение надлежащего контроля и надзора за деятельностью, органов осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях; 7) обязательность применения мер правомерного принуждения за нарушения порядка и правил осуществления производства по делам об административных правонарушениях и 8) обеспечение социально-правовой защиты прав, свобод и законных интересов субъектов института административных производств.
Вторая глава «Механизм организации и осуществления правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» включает в себя три параграфа: 2.1. Понятие и сущность механизма организации и осуществления правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, 2.2. Полномочия и предметы ведения государственных органов по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и 2.3. Социально-правовая защита субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях.
В первом параграфе осуществлено исследование нормативной базы регламентирующей функционирование института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок и особенности правовой регламентации полномочий и предметов ведения органов - субъектов административно-обеспечительных мер любых видов административных производств. Установлено, что выявление, обоснование и показ роли и значения механизма правовой регламентации института производства по делам административных правонарушениях невозможно без уяснения содержания системно-функционального подхода, синтеза юридических знаний, требующих рассматривать любые процессуально-правовые явления в их неразрывной, системной взаимосвязи.
Отдельные элементы механизма организации и осуществления правового регулирования, имеющих отношение и к производству по делам об административных правонарушениях представлены в работах Александрова Н.Г., Алексеева С.С., Явича Л.С., Пиголкина А.С., Матузова Н.И., Гревцова Ю.И., Марченко М.Н. и других. Они признавали звеньями, составными частями, составляющими механизм правового регулирования: а) определение правового статуса лица (видимо субъекта – А.Б.); б) придание важным видам жизненных фактов значения юридических фактов; в) установление моделей правоотношений и г) установление мер правовой охраны и юридической ответственности. Не оспаривая причастность указанных элементов к механизму правового регулирования диссертант разделяет точку зрения профессора Глущенко П.П., предложившего применительно к механизму социально-правовой защиты под ним понимать систему, совокупность регламентированных законом правовых методов, средств и способов воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов и участников любых правоотношений.
Оценив позиции различных авторов, исследовав содержание нормативной базы, юридическую практику деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, диссертант признает обоснованным под механизмом организации и осуществления правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях признавать совокупность правовых форм, методов, средств и способов закрепленных национальным законодательством, согласуемым с общепризнанными принципами и нормами международного права, на основе которых уполномоченные органы выполняют свои функции, не допуская нарушений прав, свобод и законных интересов участников административно-правовых отношений.
Второй параграф настоящей главы посвящен обоснованию содержания, сущности и особенностей использования органами – субъектами института производства по делам об административных правонарушениях обеспечительных мер, особенно таких как: административный арест, административное задержание, доставление, личный досмотр, изъятие вещей и документов, конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения. Диссертант убежден, а практика подтверждает, что применение обеспечительных мер, с соблюдением конституционного принципа, «признание, соблюдение и защита прав и свобод…… участника административного производства (А.Б.) – обязанность государства» (ст.2 Конституции РФ), а следовательно и любых государственных органов и организаций, а также предписания ст. 18 Конституции РФ, гласящей о том, что «права и свободы человека и гражданина ….. определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» обязано организовываться и осуществляться на таких принципах как: принцип законности обращения к обеспечительным мерам и обоснованного их осуществления; принцип равенства перед законом субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях; принцип презумпции невиновности как субъекта, так и участника производства по делам административных правонарушениях; принцип неотвратимости применения принудительных мер и ответственности за их применение с нарушением прав, свобод и законных интересов участников административного производства. Одновременно, следует подчеркнуть, что указанные принципы закреплены ст.ст. 4,15,19,49,52, 53 Конституции РФ и ст.ст.1.6, 1.4, 1.5, 2.4. – 2.6.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответственно.
В параграфе подробно, и достоверно представлены доказательства, предложения относительно необходимости: подбора и подготовки кадров, допускаемых к осуществлению обеспечительных мер производства по делам административных правонарушениях; осуществления постоянного контроля и надзора за деятельностью субъектов, уполномоченных применять соответствующие обеспечительные меры, регламентированные ст. 27.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях; устранения противоречий в административном законодательстве федерального уровня и уровня субъектов федерации, в части касающейся, именно применения обеспечительных мер, необходимых для осуществления производства по делам об административных правонарушениях; обязательного, обоснованного применения мер принуждения за осуществление обеспечительных мер с нарушением прав, свобод и законных интересов участников административного производства и превышение полномочий, злоупотребление ими либо халатное их исполнение субъектами административного производства, т.е. государственных органов и их должностных лиц; дальнейшего совершенствования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, как того требуют нормативно-правовые акты, принятые в рамках ООН[10] ; изъятие из арсенала полномочий, функций субъектов обеспечения производства по делам об административных правонарушениях так называемого механизма административного усмотрения.
В третьем параграфе посвященном институту социально-правовой защиты субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях представлено авторское видение сущности, содержания и назначения комплексного правового института, от активного, правомерного применения которого существенным образом зависят повышение качества производства по делам об административных правонарушениях, авторитет государственных органов, уполномоченных его осуществлять, и главное обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в таком виде административного производства.
Согласно ст. 7 Конституции РФ «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Учитывая, что как субъекты, так и участники производства по делам об административных правонарушениях прежде всего являются гражданами, а затем уже соответствующими должностными лицами, специалистами, сотрудниками, лицами участвующими в таком виде административно-правового отношения (ст.ст.25.1. – 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Исследование содержания правовой и источниковедческой баз, имеющих прямое и опосредованное отношение к правовому регулированию обеспечения производства по делам об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что всестороннего исследования обоснований сущности, содержания, особенностей и функций института социально-правовой защиты субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях нет. Отдельные фрагменты, подходы к нему имеют место в работах Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Румянцева О.Г., Стремоухова А.В., Глущенко П.П., Недбайло П.Е., Куртяка И.В. и других ученых практиков[11].
Содержание действующего, так называемого правозащитного законодательства, национального и зарубежного уровня[12], действующая практика социально-правового обеспечения как граждан, так и должностных лиц, сотрудников различных органов государственной власти, в первую очередь, субъектов производства по делам об административных правонарушениях, предопределили правомерность предложения следующих дефиниций: понимания, содержания и функций института социально-правовой защиты субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях как совокупности правовых гарантий, форм, методов, средств и способов регламентированных, закрепленных национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, используемых для обеспечения реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов.
Правовой основой для данного института - являются принципы: законности организации и осуществления социально-правовой помощи и защиты; единства понимания, применения и исполнения предписаний законодательной базы, регламентирующей настоящий институт; общеобязательности оказания социально-правовой помощи; доступности получения и обеспечения социально-правовой помощи и защиты; эффективности ее оказания; своевременности и качества представляемой социально-правовой помощи и осуществляемой защиты.
При этом особое место и значение имеют принципы законности, своевременности, эффективности, приоритетности и обязательности, ибо только их соблюдение и применение позволят фактически реализовать предписания ст.2,4,7,15,18,33, 45-46, 48, 52-53 Конституции Российской Федерации; Федеральных законов: № 197-ФЗ от 14.12.1995г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», № 59-ФЗ от 02.05.2006г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», № 3-ФЗ от 07.02.2011г. «О полиции»; № 58 – ФЗ от 27.05.2003г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», №79 – ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Таким образом, институт социально-правовой защиты субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях востребован, функционирует, однако его эффективность далека от желаемой и требует совершенствования, приобретения субъектами и участниками производства по делам об административных правонарушениях навыков обоснованного применения обеспечительных мер и способностей реального, справедливого реагирования на отступление от его сущности, содержания, возможностей.
В заключении представлены объективные, обоснованные доказательства актуальности и целесообразности диссертационного исследования, результаты которого позволят решать вопросы: совершенствования законодательной базы, регламентирующей правовое регулирование обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; повышения эффективности и качества функционирования государственных органов, уполномоченных обеспечивать административные производства; надежности социально-правовой защиты прав, свобод и законных интересов субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях. Доказано, что тема раскрыта, цели достигнуты, задачи решены, достигнутые научные результаты реальны, и вправе быть рекомендованы для использования в учебно-методической, научно-исследовательской и практической работе. Положения вынесенные на защиту характеризуются должным уровнем новизны, позволяющей признать диссертационную работу отвечающей требованиям ВАК Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих 10–ти публикациях автора общим объемом _7,1_ п.л.
- Барышев А.М. Социально-правовая защита лиц, участвующих в административном процессе // Правовая регламентация правозащитной деятельности в РФ (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации прав человека. Материалы международной научно-практической конференции. – СПб.: СПбАУиЭ, 2009. – 0,5 п.л.
- Барышев А.М. Полномочия правоохранительных органов по обеспечению административного процесса // Правовая регламентация правозащитной деятельности в РФ (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации прав человека. Материалы международной научно-практической конференции. – СПб.: СПбАУиЭ, 2009. – 0,4 п.л.
- Барышев А.М. Социально-правовая защита субъектов и участников административного процесса // Ученые записки Санкт-Петербургской академии управления и экономики. 2009. №3. – 0,9 п.л.
- Барышев А.М. Особенности соблюдения прав, свобод и законных интересов субъектов административного процесса в механизме обеспечительных мер // Адвокатская практика. 2009. №5. – 0,5 п.л.
- Барышев А.М. Понятие и сущность института производства по делам об административных правонарушениях // Юстиция сегодня и завтра. Международная научно-практическая конференция. – СПб., 2009. – 0,5 п.л.
- Барышев А.М. Полномочия и предметы ведения органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях // Механизм правового регулирования государственно-управленческой деятельности в условиях рыночной экономики: теория и практика. Сборник научных статей. – СПб.: СПбАУиЭ, 2010. – 1,2 п.л.
- Барышев А.М. Механизм правовой регламентации обеспечения информационной безопасности РФ в различных сферах деятельности // Сборник научных статей. – СПб., 2010. – 0,3 п.л.
- Барышев А.М. Обеспечение производства по делам об административных правонарушениях правоохранительными органами // Юридические науки: история, современность. 2011. №6. – 0,8 п.л.
- Барышев А.М. Проблемы реализации решений Европейского суда по правам человека в практике деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда и иных судов РФ // Монография. – СПб: ООО «ППП-1», 2011. – 1,3 п.л.
- Барышев А.М. Государственно-правовая защита субъектов административно-правовы отношений. Социология и право. 2011. №4. – 0,7 п.л.
[1] 03 РФ. 1996. №17.Ст. 1958.
[2] Российская газета. 1996. 25 июля.
[3] Энциклопедический юридический словарь. – М., 1999.-С.130; Словарь административного права. –М., 1999.-С.260.
[4] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962.№30. Ст.464.
[5] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1963.№39. Ст.699.
[6] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1974.№10. Ст.120.
[7] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1974.№18. Ст.275.
[8] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972.№35. Ст.870.
[9] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980.№4. Ст.909.
[10] Конвенция о правах ребенка (Резолюция 44/25 ГА ООН от 20 ноября 1989г.); Собрание стандартов и норм ООН. – Нью-Йорк: ООН. 1992.
[11] Подробнее см.: Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в РФ. Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2006; Государственно-правовая защита прав, свобод и законных интересов граждан в РФ. Юридический справочник. – СПб, 2007.
[12] Всеобщая декларация прав человека 1948г.; Международные пакты по правам человека 1966г.; Конвенция о правах ребенка 1989г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950г.; Подробнее см.: Глущенко П.П., Кикоть В.Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2006.
