Административно-правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан в российской федерации (на материалах сибирского федерального округа)

На правах рукописи

Шерстобоев Олег Николаевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ПОРЯДКА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ

ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(НА МАТЕРИАЛАХ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

юридических наук

Челябинск – 2009

Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

Герасименко Юрий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Анохин Юрий Васильевич,

начальник кафедры теории и

истории государства и права

Барнаульского юридического

института МВД России

кандидат юридических наук

Ванюшин Ян Леонидович,

начальник кафедры административного

права и административной деятельности

органов внутренних дел

Челябинского юридического

института МВД России

Ведущая организация: Омский государственный университет

им. Ф.М. Достоевского

Защита состоится « 29 » мая 2009 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 в Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета: 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, 87, корп.3/д.

Автореферат разослан «_____» апреля 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент О.В. Гречкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция населения из одной страны в другую может расцениваться как явление, оказывающее благоприятное воздействие на развитие экономики принимающего государства. Но есть и другая сторона – неконтролируемая миграция, которая влечёт за собой нестабильность государственного правопорядка, диктует необходимость выработки продуманной миграционной политики и надлежащего закрепления правового статуса иностранных граждан. Так, принятая в 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» объявила въезд и пребывание иностранцев фактором благополучия и процветания государства, действие которого неразрывно связано с миграционной безопасностью страны. Несмотря на это истинная миграционная ситуация требует принятия действенных мер по сокращению количества незаконно пребывающих в стране иностранных граждан. По мнению экспертов, около 10 миллионов человек пребывают в России на нелегальном положении. Тенденции к их сокращению не наблюдается.

Между тем, нелегалы представляют значительную угрозу национальной безопасности: они не состоят на учете в миграционных органах, не платят налоги, не имеют надлежащих документов. Это, в свою очередь, ограничивает их возможности пользоваться трудовыми, социальными и иными правами, которые предоставляет им российское законодательство. Стремясь минимизировать контакты с официальными институтами, они зачастую вовлекаются в преступные сообщества и совершают уже более серьёзные, чем неисполнение иммиграционных правил, правонарушения. В таких условиях от государства требуется увеличить результативность организационно-правового воздействия на отношения, складывающиеся в сфере миграции, обеспечить более эффективную реализацию статуса иностранных граждан, которые должны не только обладать действительной возможностью пользоваться правами, но и исполнять возложенные на них обязанности.

Актуальность темы исследования обусловливается и обозначенными в нем территориальными рамками, которые представлены особым регионом России – Сибирским федеральным округом. В иммиграционном отношении территория Российской Федерации подразделяется на три самостоятельных района. Для европейской части страны характерна иммиграция из Украины, Молдавии, Азербайджана, Грузии, среднеазиатских государств; для Сибири – из Таджикистана, Узбекистана, Китайской Народной Республики (КНР), Закавказских государств Содружества Независимых Государств (СНГ); в восточной части России преобладают иммигранты из КНР. Миграционная ситуация в Сибирском федеральном округе определяется его географическим положением и демографическим фактором. Подавляющее большинство иностранных граждан стремится расселяться в южных регионах округа, в крупных населенных пунктах. Кроме того, в перспективе Сибирь станет точкой пересечения и соприкосновения двух миграционных потоков: западного и восточного.

15 января 2007 года в действие вступили Федеральный закон Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и новая редакция Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В развитие этих законов были приняты подзаконные акты. Тем не менее, законодательство и практика его применения нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В частности, необходимо повышение эффективности административного надзора за пребывающими в стране иностранцами, что требует изменений процедуры миграционного учета и регистрации иностранных граждан. До сих пор не решены организационно-правовые проблемы, связанные с применением депортации и административного выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации.

Изучение перечисленных вопросов в административно-правовом аспекте, исследование правоприменительной практики, внесение предложений, направленных на исправление данной ситуации, предопределяет актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы исследования. Многогранность диссертационной темы диктует необходимость рассмотреть ряд работ по теории государства и права и конституционному праву. В теоретико-правовых исследованиях обращалось внимание на проблемы правового положения гражданина, изучалась структура правого статуса личности, соотношение понятий «правовое положение» и «правовой статус». В них разрабатывались и иные, имеющие отношение к анализируемой проблематике, понятия: «субъект права», «правовой режим», «правовое регулирование», «правоотношение», «юридическая ответственность». Данные вопросы рассматривались С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, Н.В. Витруком, В.А. Кучинским, О.Э. Лейстом, Н.И. Матузовым, Р.О. Халфиной и рядом других авторов.

Большое значение для настоящего исследования представляют работы, в которых анализируется конституционно-правовой статус иностранных граждан. Среди них выделяются исследования С.А. Авакьяна, А.М. Арбузкина, Н.В. Витрука, Ю.В. Герасименко, Ю.А. Дмитриева, К.А. Корсика. Выводы этих авторов актуальны для анализа административно-правового положения иностранных граждан. В частности, они предложили определения понятий «иностранец», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», охарактеризовали их соотношение, принципы правового регулирования порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Значительную теоретическую роль выполняют работы, посвященные различным вопросам науки административного права. Они заложили методологическую основу диссертационного исследования, позволили рассмотреть административно-правовые проблемы, связанные с нахождением иностранцев в Российской Федерации. Среди авторов, представляющих данную группу, выделяются А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Максимов, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская.

В последние годы по тематике административно-правового статуса иностранных граждан было защищено несколько диссертаций. Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования М.С. Аскерова, А.В. Кондакова, А.А. Котлярова, А.А. Мишуниной, С.А. Прудниковой, И.Ю. Сизова, Н.Н. Сощенко, А.В. Степанова, А.В. Степенко. Основное внимание в них сосредоточено на проблематике соотношения прав и обязанностей иностранцев в сфере государственного управления, отдельных вопросах правового регулирования иммиграционных отношений, но целостная картина административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации должного анализа не получила.

Необходимо отметить, что практика регионов Сибирского федерального округа до сих пор не являлась предметом научных исследований. Кроме этого, ряд теоретических вопросов, связанных с административно-правовым положением иностранных граждан, остается дискуссионным.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке научных и методических рекомендаций по совершенствованию законодательства в области регулирования порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в диссертации рассматриваются следующие задачи:

– исследовать содержание научных категорий, составляющих научный инструментарий исследования;

– провести анализ административно-правового механизма обеспечения пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

– раскрыть особенности административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;

– проанализировать миграционную ситуацию в Сибирском федеральном округе и факторы, обусловливающие ее специфику;

– исследовать особенности административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан на территории Сибирского федерального округа;

– сформировать предложения по совершенствованию административно-правовых норм, призванных обеспечивать порядок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с административно-правовым обеспечением порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, и практика их реализации.

Методологическая база и методы исследования. Методологической базой исследования является комплекс современных методов научного познания. В работе использованы системный, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Специфика изучаемой проблемы потребовала обратиться к теории и практике деятельности органов исполнительной власти, рассмотреть принципы взаимоотношения граждан с органами исполнительной власти, изучить научные достижения в области теории государства и права, конституционного, административного права.

Эмпирическая база диссертационного исследования построена на обширном нормативном материале, судебной и административной практике, данных анкетирования, статистическом материале, характеризующем миграционную ситуацию на территории Сибирского федерального округа.

Автором изучено 600 дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8 и 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассмотренных районными судами Новосибирской, Томской областей, Красноярского края.

По вопросам диссертации проведено анкетирование 102-х сотрудников следственных подразделений ГУВД по Новосибирской области и 50-ти должностных лиц Управления ФМС России по Новосибирской области.

В работе использован статистический материал, предоставленный Управлением ФМС России по Новосибирской области за 2005-2008 гг.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые после принятия и введения в действие Федерального закона Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» осуществлен комплексный теоретико-прикладной анализ проблем административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Научному исследованию подвергнута правоприменительная практика ряда государственных органов, функционирующих в субъектах Сибирского федерального округа.

Комплексному исследованию подвергнуты научные категории, составляющие научный инструментарий исследования; проведен анализ административно-правового механизма обеспечения пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; раскрыты особенности административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации и на территории Сибирского федерального округа.

Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего сферу административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:

1. Содержание административно-правового положения иностранных граждан определяется их административной правосубъектностью, правами и обязанностями, предоставленными им административно-правовыми нормами, юридическими гарантиями их реализации. Эти элементы взаимосвязаны между собой, ни один из них не может быть реализован в отрыве друг от друга. Отличие административно-правового положения граждан и иностранцев определено различным объемом их административной правоспособности, обусловленного наличием или отсутствием российского гражданства.

2. В системе субъектов административного права иностранный гражданин должен быть охарактеризован как индивидуальный субъект, не наделенный властными полномочиями, не имеющий российского гражданства и обладающий гражданством (подданством) иностранного государства.

3. Порядок пребывания (проживания) иностранных граждан – это, определяемая при помощи административно-правовых норм, группа общественных отношений, возникающих между государственными органами и иностранными гражданами, в связи с их нахождением на территории Российской Федерации.

4. Регистрация иностранных граждан – это административно-правовой режим, призванный обеспечить эффективный надзор за пребыванием (проживанием) в стране иностранных граждан, в основе которого находится общий запрет на осуществление без регистрации, предоставленных им прав. Запреты и ограничения не должны касаться общечеловеческих прав иностранных граждан, закрепленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права.

5. Миграционный учет иностранных граждан следует рассматривать как фиксацию в специальных реестрах, предусмотренных законодательством, сведений о личных данных иностранных граждан и информации об обстоятельствах их нахождения в Российской Федерации. Миграционный учет является составной частью регистрации иностранцев. В связи с этим необходимо изменить терминологию действующего миграционного законодательства, распространив регистрацию на лиц, не имеющих российского гражданства, как по месту жительства, так и по месту пребывания.

6. Следует различать регистрацию граждан Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан. Основанием их разграничения является отличие административно-правовых статусов граждан и лиц, не имеющих российского гражданства. Для российских граждан характерна правонаделительная регистрация и уведомительная конструкция регистрационного режима, для иностранцев – правоохранительная регистрация и разрешительный тип режима.

7. Предложения по совершенствованию федерального законодательства, обеспечивающего порядок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации:

а) в связи с тем, что Федеральный закон Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и Федеральный закон Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентируют однообразные общественные отношения, целесообразно объединить их в едином законе. Унификация позволит упростить практику применения иммиграционного законодательства, уточнить категориальный аппарат, расширить объем прав иностранных граждан по отношению к органам миграционного учета;

б) в п. 4 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо увеличить срок обжалования решения миграционного органа об отказе в выдаче или аннулировании разрешения на временное проживание с трех до пяти дней, что позволит в большей степени гарантировать правой статус иностранцев;

в) п. 1 ст. 13 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дополнить частью 2 следующего содержания: «Иностранным гражданам, находящимся в Российской Федерации и не зарегистрированным по месту жительства или месту пребывания, запрещено осуществлять на территории Российской Федерации трудовую и предпринимательскую деятельность»;

г) Федеральный закон Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо дополнить ст. 15.1 «Право иностранных граждан на защиту» и ст. 15.2 «Право иностранных граждан на информацию о персональных данных»;

д) в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях следует закрепить пятилетний запрет на въезд в Российскую Федерацию, установленный для лиц, подвергнутых административному выдворению за пределы российской территории. В статьях Особенной части Кодекса административное выдворение должно стать как дополнительным наказанием, так и основным;

8. Предложения по совершенствованию организационно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих правовое положение иностранных граждан:

а) в п. II Положения о Федеральной миграционной службе необходимо закрепить следующие функции: осуществление надзора в сфере миграции; осуществление регистрации и учета граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации; информационное обеспечение деятельности государственных органов в сфере миграции; непосредственное управление миграционными органами Российской Федерации; кадровое обеспечение системы миграционных органов Российской Федерации; организация технического, правового, научного, информационного обеспечения в сфере миграции; прогнозирование миграционной ситуации в Российской Федерации; планирование деятельности миграционных органов Российской Федерации; координация органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции ФМС России;

б) Инструкцию по организации деятельности участковых уполномоченных милиции необходимо привести в соответствие с законодательством о правовом положении иностранных граждан. Для этого следует внести изменения в п. 9.7 Инструкции, обязав участкового уполномоченного милиции вести списочный учет временно пребывающих, временно и постоянно проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства. Дополнить Инструкцию п. 9.21: «Участковый уполномоченный обязан выявлять и, в порядке, предусмотренном законодательством, пресекать нарушения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также нарушения правил привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы». Соответствующие изменения должны быть сделаны и в системе отчетности участковых уполномоченных милиции;

в) необходимо изменить организационный статус территориальных органов ФМС России, осуществляющих свою деятельность в субъектах Российской Федерации – центрах федеральных округов. Так, например, Управление ФМС России по Новосибирской области должно стать органом, осуществляющим управление территориальными органами ФМС России в пределах Сибирского федерального округа, что следует закрепить в соответствующем Положении об Управлении;

г) Управлению ФМС России по Новосибирской области и ГУВД по Сибирскому федеральному округу следует заключить соглашение о сотрудничестве, на основании которого должны быть разработаны соглашения между соответствующими органами внутренних дел и органами миграционного учета в субъектах, входящих в состав Сибирского федерального округа. Основной целью соглашений должно стать повышение эффективности их взаимодействия, направленное на пресечение иммиграционных правонарушений.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выносимые на защиту положения важны для развития общей теории административно-правового статуса гражданина. Они могут использоваться в дальнейших исследованиях вопросов административно-правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, а также для увеличения эффективности деятельности государственных органов по обеспечению порядка пребывания на российской территории лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

– для совершенствования административного законодательства, ведомственных нормативных правовых актов, призванных обеспечивать порядок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;

– в деятельности органов миграционного учета и органов внутренних дел по обеспечению порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;

– в учебном процессе при изучении студентами дисциплины «Административное право», «Миграционное право», а также специальных курсов по проблемам правового положения иностранных граждан.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования неоднократно обсуждались на научных межвузовских, региональных, общероссийских и международных конференциях. Основные теоретические и практические выводы, изложенные в диссертационном исследовании, отражены в научных докладах и публикациях автора, в том числе в научных журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований. Положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания дисциплин «Административное право», «Административное право зарубежных стран», дисциплины специализации «Проблемы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации», апробировались в ходе консультирования иностранных граждан.

Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формулируется цель и задачи работы, рассматриваются методологическая основа диссертации, ее эмпирическая база, приводятся выносимые на защиту положения, отмечается их практическая значимость.

В первой главе «Иностранные граждане как субъекты административного права» дается общая характеристика правового положения иностранных граждан, исследуются особенности их административно-правового положения, а также административно-правовая характеристика порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

В первом параграфе «Понятие и классификация иностранных граждан» проанализированы легальные и доктринальные определения иностранных граждан. В отечественной правовой науке существует два основных направления, связанных с определением лиц, не имеющих российского гражданства. Они были сформированы в 1970-е гг. и находят развитие в современной литературе. Одни авторы включают в общее понятие иностранец два частных - иностранный гражданин и лицо без гражданства. Этим подчеркивается идентичность их правовых статусов. Ряд других правоведов считают, что понятия «иностранец» и «иностранный гражданин» взаимозаменяемы. Причем, первое пригодно лишь для обыденного использования, в правовых актах следует говорить именно об иностранных гражданах. Сторонники данного подхода указывают на гражданство, как на элемент, имеющий определяющее значение, для статуса личности, который в отношениях с государством по-разному проявляется у граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Второе направление представляется более обоснованным, что подтверждается и современным законодательством, в котором термин «иностранец» отсутствует.

Еще одна проблема заключается в соотношении определений иностранного гражданина, закрепленных в различных актах законодательства. В диссертационной работе сравниваются определения ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «О гражданстве» и ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В первом законодатель исходил из фактического положения лица, находящегося в России (не имеет российского гражданства и имеет гражданство иностранного государства). Во втором, делается акцент на процессуальном аспекте пребывания иностранного гражданина (не имеет российского гражданства, но имеет доказательства наличия гражданства иностранного государства). Второе определение не дает ответа на вопрос о статусе гражданина, утратившего документы, подтверждающие его принадлежность к иностранному государству, что обусловливает необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный закон Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Административно-правовые статусы иностранцев различаются в зависимости от прочности правовых связей с Российской Федерацией, выражаемой в сроке, допустимом для нахождения в России: чем он продолжительнее, тем связь с государством прочнее. Так, временно пребывающие иностранцы обязаны покинуть страну по истечении трех месяцев с момента въезда (для лиц, въехавших в безвизовом порядке) или с окончанием действия визы. Разрешение на временное проживание выдается уже на три года, а вид на жительства на пять лет, с возможностью неоднократного продления. Кроме этого классификация иностранных граждан может осуществляться в зависимости от цели прибытия (для осуществления трудовой, предпринимательской, научной, учебной и т.п. деятельности), оснований въезда (визовый, безвизовый порядки), соблюдения иммиграционных правил (нелегалы и иностранцы, находящиеся в стране на законных основаниях).

Во втором параграфе «Структура административно-правового положения иностранных граждан» представлены отдельные элементы, составляющие административно-правовое положение иностранных граждан. В научной литературе по административному праву отсутствуют единые представления о структуре этого понятия. Авторы едины лишь в том, что основу любого правового статуса гражданина составляют права и обязанности, предоставленные ему нормативными правовыми актами. В дальнейшем взгляды расходятся. Споры ведутся вокруг принадлежности к административно-правовому статусу гражданина свобод, административной правосубъектности, юридических гарантий реализации прав и обязанностей, административной ответственности, гражданства. Причем в имеющихся работах указанные элементы используются в разных сочетаниях. Анализ особенностей административно-правового положения иностранных гражданина позволил сделать следующие выводы.

В структуру административно-правового статуса, помимо прав и обязанностей в сфере государственного управления, необходимо включить свободы и административную правосубъектность. Следует согласиться с утверждением Н.В. Витрука о том, что конструкции прав и свобод принципиально не различаются. Поэтому для характеристики положения граждан в сфере государственного управления их следует рассматривать в качестве однопорядковых категорий. Административная правосубъектность является первичным элементом статуса индивидуального субъекта административного права. Гражданство является категорией, оказывающей влияние на статус.

В третьем параграфе «Административно-правовая характеристика порядка пребывания иностранных граждан» анализируется взаимосвязь порядка пребывания иностранцев с ключевыми категориями административного права. Так, основу предмета данной отрасли составляют отношения, связанные с формированием и деятельностью органов исполнительной власти, подразделяемые на внутри и внеаппаратные. Именно последние и формируют порядок пребывания иностранных граждан. Характер прав и обязанностей субъектов данных отношений опосредован нормативно-закрепленными терминами «пребывание» и «проживание». При этом ключевым элементом нахождения иностранцев в России является их миграционный учет, обеспечиваемый миграционными органами. Это предопределяет доминанту административно-правового метода, предусматривающего приоритет воли властных субъектов над волей иностранных граждан. В литературе принято различать линейную и функциональную власти, соответственно опосредующих социальные связи выраженные формулами «начальник – подчиненный» и «инспектор – инспектируемый». Последний вариант предполагает такие полномочия как нормативное и методическое руководство, контроль, административное принуждение. Поэтому отношения между миграционными органами и иностранными гражданами следует рассматривать через призму функционального воздействия.

Категория «порядок пребывания иностранных граждан» тесно связана с понятием «правопорядок». Первый термин предполагает реализацию правовых норм иммиграционного законодательства, результатом которой является упорядочение общественных отношений, возникающих между органами миграционного учета и лицами, не имеющими российского гражданства. В нем осуществляется обеспечение прав и обязанностей невластных субъектов, итогом чего должно стать их правомерное поведение, практическое осуществление законности. Тождественность рассматриваемых терминов все же неполная. Порядок пребывания – это лишь одно из проявлений правопорядка на небольшом участке общественной жизни – в иммиграционной сфере. Состояние правопорядка здесь во многом обеспечивается надлежащей реализацией полномочий органов миграционного учета. Об этом свидетельствуют результаты опросов должностных лиц следственных подразделений органов внутренних дел, а также сотрудников Управления ФМС России по Новосибирской области.

Обеспеченность правопорядка в иммиграционной сфере определяется соотношением числа легально находящихся в стране иностранцев с предполагаемым количеством нелегалов. Соответственно, чем последнее число больше, тем менее обеспеченным является порядок пребывания лиц, не имеющих российского гражданства. Надлежащий уровень правопорядка в иммиграционной сфере, в этом случае, обусловлен принятием эффективных правовых норм, созданием действенного механизма их реализации, а также охранительной системы, позволяющей оперативно выявлять нарушителей иммиграционных правил и привлекать их к административной отвественности.

Во второй главе «Содержание административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации» рассматриваются отдельные аспекты деятельности миграционных органов по обеспечению порядка пребывания иностранцев. Здесь дается характеристика нормативной правовой основы иммиграционных отношений, а также позитивной и негативной деятельности миграционных органов.

В первом параграфе «Нормативное правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан» делаются предложения о совершенствовании системы иммиграционного законодательства. В частности выделяется два варианта нормативного правового определения порядка пребывания иностранцев в России. Первый – предполагает разрозненное регулирование, при котором иммиграционные нормы распределены по нескольким отраслевым нормативным правовым актам. Сторонники второго варианта исходят из необходимости единого закона, в развитие которого принимаются дополнительные нормативные правовые акты. В отечественной правовой системе данный подход возобладал после принятия в 1981 г. Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и продолжился с принятием Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В начале 2007 г. в действие вступил Федеральный закон Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», одновременно наметилось отступление от второго подхода. Тем не менее, оба закона имеют схожий предмет регулирования – общественные отношения, возникающие в связи с нахождением иностранных граждан в Российской Федерации, у них взаимодополняющая категориальная база. В целом нормы Федерального закона Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» можно без труда уместить в Федеральном законе Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Их объединение предотвратит наметившуюся тенденцию к разрушению подхода, сформированного еще вначале 1980-х гг., а также повысит эффективность правовых норм иммиграционного законодательства.

Несовершенна и система подзаконных актов, обеспечивающих пребывание иностранцев в России. Прежде всего, в изменении нуждается Положение о Федеральной миграционной службе. Так, в п. 1 следует более четко обозначить административно-надзорную цель деятельности данного органа. Пункт II Положения должен содержать перечень действительных функций миграционной службы: осуществление надзора в сфере миграции; осуществление легализации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации; информационное обеспечение деятельности государственных органов в сфере миграции; непосредственное управление миграционными органами Российской Федерации; кадровое обеспечение системы миграционных органов Российской Федерации; организация технического, правового, научного, информационного обеспечения в сфере миграции; прогнозирование, планирование, координация. На подзаконном уровне необходимо также принять регламент взаимодействия органов ФМС и лиц, не имеющих российского гражданства. Это позволит уменьшить проблему очередей в помещениях ФМС России при легализации иностранцев, а также обеспечит эффективный надзор за деятельностью последних.

Закрепляя правовой статус субъекта, современное государство должно предусмотреть систему поощрений, стимулирующих исполнение юридических обязанностей и реализацию субъективных прав. Представляется, что в законе о миграционном учете поощрительный механизм в полном объеме не задействован. Так, регистрационные правила для хорошо зарекомендовавших себя граждан должны смягчаться, а нарушение иммиграционных норм должно повлечь ужесточение режима пребывания иностранца в России.

Второй параграф «Регистрация иностранных граждан: особенности режимного обеспечения» посвящен проблемам легализации правового статуса иностранных граждан, находящихся на российской территории. В доктрине регистрация рассматривается в качестве особого административно-правового режима, а также как административное производство. Представляется, что объемы этих двух понятий не равнозначны. Производство – это лишь часть режима, который также определяет цель и задачи регулирования, его способы и типы, устанавливает материальную основу производства. В литературе имеется две точки зрения о цели регистрации. Одни авторы называют государственный контроль (надзор) и учет, другие, указывают на правонарделение, обеспечение реализации прав. Думается, что обе точки зрения приемлемы и могут применяться в зависимости от конкретного государственного состояния, требующего режимного воздействия. В современных условиях необходимо сохранить надзорную цель регистрации иностранных граждан. Во-первых, это связано значительным количеством нелегалов, пребывающих в Российской Федерации. Во-вторых, указанная цель предопределяется конструкцией режима. Тем не менее, законодатель в определении назначения регистрации этих лиц проявляет непоследовательность. С одной стороны, в Федеральном законе Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» подчеркивается правоохранительная составляющая деятельности органов миграционного учета, но с другой, устанавливается уведомительные порядок легализации значительной части иностранцев. Представляется, что законодатель пытается унифицировать конструкции регистрации российских и иностранных граждан. Это методологически неверно. Статус россиян и иностранцев различается принципиально, а значит, и набор средств, обеспечивающих их пребывание в России, должен быть специфическим для каждой группы. Поэтому, для первых характерна правонаделяющая регистрация, уведомительная конструкция регистрационного режима, для вторых – правоохранительная регистрация и разрешительный тип регистрации.

Цель предопределяет систему правовых средств конструирующих режим. В Федеральном законе Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регистрация иностранцев рассматривается как часть миграционного учета. Регистрируются только лица, проживающие в России, остальные подлежат учету по месту пребывания. Такой подход представляется неверным. Учет – это только сбор сведений и закрепление их в соответствующих реестрах, а регистрация предполагает комплекс действий органов государственного управления по фиксации и обработке полученной информации, надзору за исполнением соответствующими субъектами правовых норм, принятию итогового акта государственной администрации. Поэтому учет является частью регистрации. Государству необходимо вернуться к прежней конструкции регистрационно-учетных норм иммиграционного законодательства: регистрировать нужно как проживающих, так и пребывающих в стране лиц. Регистрационный акт должен свидетельствовать право лиц, не имеющих российского гражданства, находится в стране, и осуществлять здесь дозволенную деятельность. Итак, регистрация иностранных граждан – это административно-правовой режим, призванный обеспечить эффективный надзор за пребыванием (проживанием) в стране иностранных граждан, в основе которого находится общий для иностранных граждан запрет осуществлять предоставленные им российским законодательством права. Зарегистрировавшись, иностранцы приобретают возможность воспользоваться предоставленными им правами, а уклонение от регистрации влечет возникновение обязанности покинуть Российскую Федерацию. Получается, что дозволения и обязанности, предусмотренные источниками административного права, лишь обеспечивают действие указанного запрета. Тем не менее, запреты и ограничения не должны затрагивать общечеловеческие права иностранных граждан, закрепленные Конституцией Российской Федерации и основополагающими нормами международного права.

В третьем параграфе «Применение к иностранным гражданам мер административного принуждения» делается анализ охранительной составляющей в обеспечении порядка пребывания иностранных граждан. В параграфе рассматривается соотношение административного выдворения и депортации. Обе формы обладают всеми признаками административного принуждения, поскольку преследуют единую цель – обеспечение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, а в широком смысле они направлены на защиту всего российского правопорядка. Депортацию следует рассматривать в качестве одностороннего прекращения правовой связи государства с лицом, не имеющим его гражданства. Внесудебный порядок назначения этой меры должен корреспондировать праву иностранного гражданина обжаловать соответствующий акта государственной администрации в суд. Необходимо закрепить десятидневный срок для обжалования, а также правило, приостанавливающее исполнение акта о депортации. В отличие от административного выдворения депортация не имеет карательного содержания, поэтому ФМС России следует предоставить право сокращать длительность запрета на въезд в страну, действующего для депортированных лиц (до одного года). Депортация не может рассматриваться как мера пресечения, в таком случае нарушался бы принцип неотвратимости наказания. Следовательно, ее предпочтительнее считать мерой административного предупреждения.

Представляется, что между законодательством о правовом положении иностранных граждан и КоАП РФ существует формальная коллизия, связанная с длительностью запрета на въезд в Российскую Федерацию лиц подвергнувшихся административному выдворению. Подпунктом 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» для них установлен пятилетний мораторий на въезд, а в ст. 4.6 КоАП РФ говориться о лишь годичном сроке административной деликтности. Таким образом, фактически наказание правонарушителей продлевается за пределы срока деликтности еще на четыре года. Устранить противоречие возможно дополнив ст. 4.6 КоАП РФ частью 2, увеличив срок административной наказанности в случае выдворения до пяти лет. Назначение выдворения также сопровождается рядом проблем. Часто они сопряжены с недостаточной информированностью судей об обстоятельствах дела. Нарекания вызывают протоколы по таким делам, во многих случаях в типовых бланках не достает места для описания события административного правонарушения, что вызывает необходимость расширить данную часть протокола. На уровне МВД России и ФМС России следует разработать типовой бланк сопроводительного документа – представления о направлении дела для рассмотрения. В нем нужно подробно сообщать не только обстоятельства правонарушения, но также информировать судей о наличии (отсутствии) смягчающих (отягчающих) ответственность обстоятельств, информацию характеризующую личность правонарушителя.

При решении вопроса о назначении административного выдворения судье следует обращать внимание на неоднократность правонарушения, его длительность, желание иностранца исправить последствия противоправного деяния, интегрироваться в российское общество, материальное и семейное положение. Так, наличие у правонарушителя российского супруга, несовершеннолетних детей координирует административно-деликтные нормы с конституционными и международными принципами о защите семьи, материнства и детства. Еще одной существенной проблемой является выбор оптимального соотношения основного (административный штраф) и дополнительного (выдворение) наказаний, назначаемых за иммиграционные правонарушения. Часто высылка осуществляется раньше, чем истекает срок, установленный для добровольной уплаты штрафа. Получается, что для иностранного гражданина основное наказание вообще теряет всякий смысл, а реальным становиться выдворение. Представляется, что в таких условиях судьям нужно предоставить альтернативу: назначить штраф и выдворение, либо ограничиться только выдворением как основной мерой ответственности.

Четвертый параграф «Специфика административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Сибирском федеральном округе» посвящен специфике обеспечения иммиграционного правопорядка на территории Сибирского Федерального округа. Миграционную ситуацию в регионе определяют несколько факторов: географическое расположение, климат, традиционное сосредоточение населения в крупных городах, потребность в рабочей силе. Активность иностранных граждан при передвижении из одного региона в другой свидетельствует о необходимости тщательного взаимодействия территориальных органов ФМС России в пределах Сибирского федерального округа. В настоящий момент в Округе функцию координации выполняет Управление ФМС России по Новосибирской области. Тем не менее, в нормативных правовых актах его статус не получил должного закрепления. Поэтому в Положение об Управлении ФМС России по Новосибирской области необходимо внести ряд дополнений. Так, необходимо закрепить специальные функции (координации, методического обеспечения и контроля) по отношению к другим территориальным органам ФМС России в регионе, которые должны отвечать соответствующим задачам и подкрепляться полномочиями.

На региональном уровне правовой основой взаимодействия различных органов по обеспечению порядка пребывания иностранцев должна стать система административных договоров. Они позволят консолидировать различные организационные, материальные и правовые средства, устраняя при этом возможный конфликт компетенции. Сторонами таких соглашений, прежде всего, должны стать миграционные органы, а также органы внутренних дел, безопасности, налоговые органы и органы, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество.

Наконец, необходимо совершенствование системы норм, обеспечивающих статус сотрудников милиции. В Инструкции о деятельности участковых уполномоченных необходимо отразить аспект, связанный с выявлением иностранцев - нарушителей порядка пребывания. В настоящий момент Инструкция обязывает вести учет только иностранных граждан постоянно проживающих в Российской Федерации. Представляется, что необходимо собирать сведения и о других группах: лицах временно пребывающих и временно проживающих в стране.

Важным направлением управления в миграционной сфере должно стать взаимодействие публичных структур с иностранцами, в том числе через создаваемые ими общественные организации. Государство, тем самым, задействует возможности метода убеждения. Здесь должны использоваться такие формы как личный прием, встречи, информирование через средства массовой информации. Государственным органам следует фиксировать полученную от иностранцев информацию и незамедлительно реагировать на полученные факты. Важно обеспечить гласность мер, принимаемых по сообщениям иностранцев. Причем эффективность таких мероприятий возможна лишь при условии их периодичности. Данная деятельность должна осуществляться соответствующими территориальными структурами федеральных органов, а также администрациями субъектов Российской Федерации при взаимодействии с органами муниципальных образований.

В заключении формулируются общие выводы, которые, по мнению автора, имеют теоретическое и практическое значение. В том числе делаются, предложения по совершенствованию терминологии, характеризующей порядок пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, предложения о совершенствовании иммиграционного законодательства, а также порядка применения его норм с учетом миграционной специфики Сибирского федерального округа.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

1. Шерстобоев, О.Н. Поощрение в системе административно-деликтного законодательства (на примере иммиграционных правонарушений) [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Современное право. – 2008. – № 12. – С. 50 – 54. – 0,4 п.л.

2. Шерстобоев, О.Н. К вопросу о малозначительности административных правонарушений: некоторые проблемы теории и практики [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Российская юстиция. – 2008. – № 11. – С. 57 – 60. – 0,4 п.л.

3. Шерстобоев, О.Н. Законодательство о правовом положении иностранных граждан [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Российский юридический журнал. – 2008. – № 5. – С. 59 - 63. – 0,4 п.л.

4. Шерстобоев, О.Н. Право граждан на семейное благополучие как основание, смягчающее административную ответственность при нарушении иммиграционных правил [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Российская юстиция. – 2007. – № 11. – С. 7 – 8. – 0,3 п.л.

5. Шерстобоев, О.Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ: сущностные характеристики [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Современное право. – 2007. – № 12. – С. 54 – 58. – 0,3 п.л.

6. Шерстобоев, О.Н. Методологические проблемы регистрации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Юрист. – 2007. – № 7. – С. 44 – 47. – 0,3 п.л.

7. Шерстобоев, О.Н. Административные правонарушения в иммиграционной сфере: проблемы квалификации [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Вестник НГУ. Серия: Право. – 2006. – Т. 2. – Вып. 2. – С. 77 – 83. – 0,5 п.л.

8. Шерстобоев, О.Н. Некоторые аспекты рассмотрения дел об административных правонарушениях в иммиграционной сфере [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. Международный научно-практический журнал. – 2006. – Вып. 4 (20) – С. 414 – 417. – 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

9. Шерстобоев, О.Н. Малозначительность административных правонарушений [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Международные юридические чтения Материалы научно-практической конференции. – Омск: Омский юридический институт, 2008. – С. 223 – 226. – 0,3 п.л.

10. Шерстобоев, О.Н. Теоретическая основа административной правоспособности иностранных граждан [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Миграционное право. – 2007. – № 5 – С. 31 – 33. – 0,3 п.л.

11. Шерстобоев, О.Н. Режим регистрации иностранных граждан: проблемы теории и нормативно-правового регулирования [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Актуальные вопросы современной российской правовой науки: сборник статей: в 2-х ч. – Новосибирск: СибУПК, 2007. – Ч. 1. – С. 94 – 100. – 0,5 п.л.

12. Шерстобоев, О.Н. Понятие административно-правового положения иностранных граждан: теоретический аспект [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Актуальные вопросы международных отношений и регионоведения в аспекте политики, экономики, культуры и права: Сборник научных трудов / Под ред. Л.М. Гальчук. – Новосибирск: НГУЭУ, 2007. – С. 88 – 103. – 0,5 п.л.

13. Шерстобоев, О.Н. «Миграционный учет» иностранных граждан: проблемы целеполагания [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Международные юридические чтения. Материалы научно-практической конференции (Омск, 18 апреля 2007). – Омск: Изд-во Омского юридического института, 2007. – Ч. 2. – С. 232 – 235. – 0,3 п.л.

14. Шерстобоев, О.Н. Государственное управление иммиграционными процессами в субъектах Российской Федерации: административно-правовой аспект [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции (Новосибирск, 26 – 27 февраля 2007 г.). – Новосибирск: СибАГС, 2007. – С. 151 – 156. – 0,3 п.л.

15. Шерстобоев, О.Н. Административные правонарушения в иммиграционной сфере [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Актуальные проблемы современной российской правовой науки: материалы межрегиональной научно-практической конференции студентов и аспирантов (Новосибирск, 30 ноября - 1 декабря 2006 г.). – Новосибирск: СибУПК, 2006. – С. 222 – 232. – 0,4 п.л.

16. Шерстобоев, О.Н. Административное выдворение как средство обеспечения порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (Новосибирск, 25 – 26 мая 2006 г.). – Новосибирск: НГАУ, 2006. – С. 201 – 208. – 0,4 п.л.

17. Шерстобоев, О.Н. Административное выдворение как исключительный вид ответственности иностранных граждан в Российской Федерации [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции. – Омск: Омский юридический институт, 2006. – Ч. 2. – С. 164 – 166. – 0,3 п.л.

18. Шерстобоев, О.Н. Административные ограничения права иностранных граждан на свободу передвижения [Текст] / Шерстобоев О.Н. // Конституция и правовая система: проблемы совершенствования и развития (российский и зарубежный опыт) / Отв. ред. И.А. Кравец. – Новосибирск: Новосиб. Гос. ун-т, 2005. – С. 174 – 184. – 0,4 п.л.