Институт дипломатической защиты в современном международном праве
На правах рукописи
СОДИКОВ Шарбатулло Джаборович
Институт дипломатической защиты
в современном международном праве
Специальность 12.00.10 – Международное право; Европейское право.
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2011
Диссертация выполнена на кафедре международного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
| Кандидат юридических наук, профессор Бобылев Геннадий Васильевич Доктор юридических наук, профессор Каламкарян Рубен Амаякович Кандидат юридических наук, профессор Ильин Юрий Дмитриевич Дипломатическая академия Министерства иностранных дел Российской Федерации |
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Защита диссертации состоится «___» _____________ 2011 г. в 16. 30 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 209.002.05 по юридическим наукам при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76, аудитория 423.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России имени И. Г. Тюлина по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76.
Автореферат разослан «_____» ______________________ 2011г.
Ученый секретарь Е.Я. Павлов
Диссертационного совета,
д.ю.н., профессор
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования состоит в практической важности самого института дипломатической защиты, который возник с точки зрения истории совсем недавно, в конце XVIII-начале XIX, но его элементы мы уже находим в практике древних и средневековых государств. Эволюционировавшись в новейшее время, он превратилcя в главный инструмент защиты государством своих граждан и собственности за рубежом. Институт дипломатической защиты является общепризнанным в современном международном праве. Он дает государству право защищать интересы как самого государства, так и своих граждан и юридических лиц за пределами своей территории, и закреплен в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ст.3), Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ст.5), Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса 1954 г., в многочисленных двусторонних консульских конвенциях, а также в ряде договоров о взаимной помощи по гражданским, уголовным, семейным, трудовым, миграционным и прочим делам. Так, в первой Конвенции закрепляется положение о том, что функции дипломатического представительства состоят, в частности, в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом.
Положение о дипломатической защите закреплено и национальным правом государств. Так, например, Положение о Посольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 28 октября 1996 г., указывает, в частности, на то, что посольство осуществляет защиту в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации с учетом законодательства государства пребывания.
Обязанность защищать юридических лиц, включая лиц, занятых в частном бизнесе, это весьма серьезная новация, которая заслуживает внимания для подробного исследования в тексте диссертации. Эта новация в настоящее время выражена в проекте статей о дипломатической защите, подготовленном в 2006 году Комиссией международного права (КМП) и представленном Генеральной Ассамблее ООН. Последняя на своей 61 сессии санкционировала этот проект, просила государства-члены ООН представить комментарии к проекту с тем, чтобы в последующем подготовить международную Конвенцию о дипломатической защите. Естественно, в этой связи возникает необходимость анализа указанного проекта статей.
С другой стороны, в последнее время все чаще в специальных научных исследованиях встречаются мнения относительно того, что институт дипломатической защиты якобы уже давно потерял актуальность, при этом ссылки делаются на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., которая предусматривает равное отношение со стороны государства как к собственным гражданам, так и к иностранцам. И это положение Декларации подкреплено многими документами, относящимися к сфере защиты прав человека.
Представляется, что тезис о возможностях делать основную ставку на Всеобщую декларацию прав человека и другие значимые документы в области прав человека преувеличивает реальные возможности международной защиты. Дипломатическая защита сохраняет свое значение, в том числе как средство обеспечения прав человека, потому что находит подтверждение в практике государств. К тому же, она содействует утверждению стандартов в области прав человека, установленных международным правом.
Кроме того, дипломатическая защита является инициированием процедуры для обеспечения мирного урегулирования спора с целью защиты прав или имущества гражданина, который подвергся угрозе или которому был причинен вред в другом государстве. Всё сказанное говорит об актуальности исследования в целом института дипломатической защиты.
Научная новизна исследования заключается в том, что автор осуществил комплексное исследование института дипломатической защиты в современном международном праве. Современный этап развития мирового сообщества, связанный с процессом глобализации, «смешением» народов и всемирной экономической интеграцией, во многом меняет правила дипломатической защиты. Раньше эти правила были достаточно просты: дипломатические органы в рамках хорошо известных правовых норм защищали государственные интересы, интересы своих граждан и своих (государственных) экономических и иных субъектов. Сейчас понятия «свой – чужой» меняются в результате всё более активной интеграции государств, народов, компаний, миграции, потока беженцев и т.п.
С другой стороны, в мировых отношениях возникла большая группа очень мелких государств (Науру, Острова зелёного мыса, Доминика и т. д.), которые вменяют своим дипломатическим представительствам нетрадиционные функции, связанные с развитием коммерции, туризма и прочее, в силу чего дипломатическая защита бизнеса оказывается спорной, выходящей за пределы того, чем обычно занимались дипломатические и консульские представители. Возникают даже случаи, когда органы государства пребывания ставят вопрос об отзыве дипломатической (консульской) аккредитации. Эти новые явления впервые получают в диссертации особое внимание.
Степень научной разработанности темы и теоретические основы диссертации. Вопросу дипломатической защиты уже давно достаточно значительное внимание уделяли зарубежные ученые, среди которых можно назвать таких, как Фома Аквинский (именно от него получила развитие точка зрения, согласно которой государство имеет право вмешаться в дела другого государства, если последнее преследует христиан), Ф. Саурец (указывавшего на то, что допустима даже война между государствами для защиты своих подданных), Д. Анцилотти, Э. Аричага, Л. Брайерли, Я. Броунли, А. Гарнер, Г. Никольсон, Н. Перельман, Б. Рейли, Э. Сатоу и др.
Теоретическую основу диссертации составили труды советских и российских ученых, специалистов по международному праву: А.Х. Абашидзе, Г.В. Бобылева, Н.И. Буга, А.Н. Вылегжанина, В.А. Василенко, Л.Н. Галенской, В.Н. Дурденевского, В.А. Зорина, Ю.Д. Ильина, А.А. Ковалева, В.А. Карташкина, Ф.И.Кожевникова, Ю.М. Колосова, Ю.Н.Малеева, С.Ю. Люсина, Л.А Моджорян, Н.И. Петренко, О.Ф. Сакуна, К.К. Сандровского, Ю.М. Смирнова, Г.И.Тункина, Н.А. Ушакова и др.
Среди современных исследователей международного права, в трудах которых рассматривались вопросы дипломатической защиты, следует отметить М.А. Амирову, М.С. Волкову, Д.С. Гвоздецкого, В.В. Епифанова, Д.В. Иванова, Р.А. Колодкина, Д.К. Лабина, Д.Л. Лысенко, И.В. Мингазову, О. Попкову, А.В. Тезикову и др.
Вместе с тем проблемы института дипломатической защиты в современном международном праве недостаточно разработаны с учетом современных реалий, прежде всего с учетом результатов работы ООН по данной проблеме.
Объект научного исследования состоит в анализе совокупности общественных отношений, складывающихся в области международного права в части осуществления дипломатической защиты граждан и возможностей дипломатической защиты юридических лиц, особенно связанных с бизнесом.
Предметом научного исследования выступают международно-правовые документы, законодательство Российской Федерации и некоторых зарубежных государств, историческая, юридическая и иная научная литература.
Цели и задачи диссертационного исследования состоят в изучении института дипломатической защиты в современном международном праве, правовом анализе различных источников, авторитетных точек зрения и позиций, документов КМП и Генеральной Ассамблеи ООН (6-й Комитет) по теме дипломатической защиты с общей целью сделать выводы и оформить научно-практические предложения, которые могли бы быть предложены МИД РФ и другим органам российского государства, занятым в сфере обеспечения прав человека. При этом особое внимание в диссертации уделяется анализу проекта статей о дипломатической защите, который был подготовлен и в 2006 г. одобрен КМП и 6-м Комитетом Генеральной Ассамблеи ООН. В этом документе отражаются основные тенденции развития института дипломатической защиты.
Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач:
- проследить историю становления института дипломатической защиты;
- исследовать понятие института дипломатической защиты;
- проанализировать источники института дипломатической защиты;
- выявить роль центральных органов власти по осуществлению дипломатической защиты;
- определить значение зарубежных органов внешних сношений по осуществлению дипломатической защиты;
- исследовать вопросы, относящиеся к возможностям дипломатической защиты юридических лиц, и особенно, – коммерческих;
- выявить проблемы, возникающие при осуществлении дипломатической защиты лиц, имеющих двойное гражданство, и лиц без гражданства;
- Сделать анализ упомянутого проекта статей КМП о дипломатической защите.
Нормативно-правовую базу исследования составляют международные договоры и другие международно-правовые акты, регулирующие вопросы дипломатической защиты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, нормативные документы Правительства и МИД РФ, а также нормативные материалы некоторых зарубежных государств.
Методологической базой исследования послужил системный комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем, связанных с дипломатической защитой интересов государства, его физических и юридических лиц.
В соответствии с мировоззренческой и основной методологической установкой, принятой диссертантом, вопросы дипломатической защиты исследуются как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке международного и конституционного права. Это вызвало необходимость применения общенаучных методов познания: историко-правового, системно-структурного и логического. При написании работы были применены общенаучные и частнонаучные методы познания: формально-юридический, историко-правовой, метод сравнения, методы индукции и дедукции.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Начиная с решения Постоянной палаты международного правосудия 1924 г.,[1] именно международно-правовые нормы о дипломатической защите, на фоне тотального отрицания всякой международной правосубъектности физических и юридических лиц, создавали юридическую основу для защиты государством своих граждан (физических лиц и юридических лиц) на территории иностранного государства. Без норм о дипломатической защите государство не имело бы юридической возможности прибегать к дипломатическим или иным международно-правовым действиям в пользу своих граждан, чье положение представлялось ущемленным в связи с их деятельностью на территории иностранного государства. Осуществление такой защиты нацелено на уважение международного права иностранным государством, а не на восстановление прав защищаемых лиц по национальному праву такого государства.
2. Ряд решений Международного Суда ООН, в частности, вынесенное в 1970 году[2] и в 2007 году, показывают, что в настоящее время следует констатировать наличие в международном праве института дипломатической защиты в широком смысле, который включает в себя, прежде всего, действия консульских и дипломатических представительств в пользу своих граждан, интересы которых нарушены, как предполагается, вследствие несоблюдения государством пребывания минимальных международно-правовых стандартов обращения с иностранными лицами. Кроме таких консульских и дипломатических действий, институт дипломатической защиты в настоящее время включает в себя набор тех мирных средств урегулирования международных споров, которые являются подходящими в конкретном случае взаимоотношений затронутых государств, а также при необходимости иные правомерные способы принуждения первым государством второго к соблюдению международно-правовых норм в интересах граждан первого государства.
3. Комиссия международного права ООН (КМП) в принятом проекте 2006 г. статей о дипломатической защите, подтвержденном и рекомендованном Генеральной Ассамблеей ООН, определила дипломатическую защиту в узком смысле как призвание государством к ответственности другого государства. Такая позиция КМП актуализирует вопрос о месте в международном праве института дипломатической защиты как межотраслевого, лежащего на стыке дипломатического, консульского права и международно-правовой ответственности.
4. В диссертации обосновывается предложение, в целях повышения эффективности института дипломатической защиты, а также, в более широком плане, упрочение международно-правовой стабильности, создать в рамках ООН независимую группу юридических экспертов мирового уровня, которая могла бы давать международно-правовую квалификацию действий государств-членов ООН по осуществлению дипломатической защиты.
5. Не могут считаться дипломатической защитой такие действия государства в пользу его граждан, интересы которых действительно ущемлены другим государством, которые тем или иным образом нарушают нормы международного права.
6. Сформированы предложения по совершенствованию правовых основ деятельности представителей МИД России в субъектах Российской Федерации в целях повышения их роли при постановке иностранными государствами вопросов о дипломатической защите их граждан на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что его положения и выводы развивают познания в сфере международного права в части, касающейся института дипломатической защиты. Научные выводы и предложения могут быть использованы при прочтении курса лекций и проведения семинаров по дисциплине «международное право» в части изучения института дипломатической защиты.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем вкладом, которое оно вносит в разработку позиции Российской Федерации по вопросам, касающимся как самой дипломатической защиты, так и сохранения и изменения статуса органов внешних сношений государства и соответствующей модификации национального законодательства. Имеется в виду, прежде всего, сделанный анализ проекта статей КМП, выводы из него и предложения. К тому же, интерес могут представить предложения по возможной новации дипломатического и консульского права, а также института представительств МИД РФ в субъектах Российской Федерации.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Основное содержание работы
Первая глава «Становление и развитие института дипломатической защиты» посвящена вопросам возникновения и становления этого института в соответствии с общепринятой периодизацией: древний мир, средние века, новое время и современность. В этой же главе рассматривается понятие дипломатической защиты и ее источники.
1.1. Зарождение идеи дипломатической защиты в договорах государств в Древнем мире началось как только появилась государственная власть, в интересах которой стали создать службы, которые были обязаны защищать права государства и человека. С другой стороны, такая защита имела в виду, прежде всего, достижение справедливости как условия, необходимого для общественного спокойствия, без которого вряд ли возможно вообще позитивное развитие общества и государства.
Институт дипломатической защиты возник не благодаря желанию отдельных людей, групп, классов и т.д., а вследствие реальных общественных процессов. В частности, в связи с распадом родоплеменных отношений и становлением первых государств. Исторический материал свидетельствует, что даже на самых ранних этапах своего развития первобытные общины и племена не существовали раздельно, а были объединены неписаными родовыми обычаями и традициями, а первые обычные нормы по защите соплеменников зарождались еще в период первобытнообщинного строя, до становления государственности. Обычай предусматривал обязанность общины оказывать всевозможную защиту своим членам, а межобщинные переговоры в этой связи являлись ранней формой дипломатической защиты.
Среди первых и важнейших источников института дипломатической защиты в Древнем мире считались следующие договоры: 1) договор между правителями месопотамских городов Лагаш и Умма, заключенный около 3100 лет до н.э.; 2) договор хеттского царя Хатгупшля III с египетским фараоном Рамзесом II, заключенный в начале XIII в. до н.э. Это был договор, отражавший в своем тексте мир и братство двух народов, взаимную поддержку друг друга в войне против врагов, выдачу беглых рабов, содействие торговле; 3) договор между Царем Хеттии и Сунассурасом (сер. XV в. до н.э.). В договоре оговорены некоторые детали института дипломатической защиты; 4) договор о мире и дружбе Рима с Ганнибалом 501 года до н.э.; 5) договор Асархаддона (царя Ассирии) с Мидийскими князьями в 674 г. до н.э[3]. Вышесказанное предполагает налаженную международную систему торгового обмена и, в частности, взаимные гарантии свободного перехода караванов, а также привилегии жителей государств-участников договоров и их гарантии, основанные на обычаях или на договорах. Диссертация содержит комментарии ученых к этим договорам.
Родиной международного права считается Ближний Восток, долины рек Тигра, Евфрата, Нила. Именно там в 4 тысячелетии до н.э. образовались древнейшие государства. В процессе взаимодействия между ними формировались первые межгосударственные правовые нормы[4]. Необходимо отметить, что согласно приведенным договорам каждое государство получило право (обязанность) защищать своих граждан за пределами территории своего государства.
В Древней Греции дипломатия вышла из практической работы учреждений, которые обслуживали торговые и иные интересы греков, проживавших за рубежом. Здесь следует упомянуть проксенов, которые избирались в колониях греческих граждан и обеспечивали постоянную связь колонии с местной властью. Эти должностные лица ещё не были ни дипломатами, ни консулами, но они по сути выполняли функции, впоследствии воспринятые дипломатической и консульской службами. Г.В. Бобылев отмечает: «В Античной Греции иностранцы для защиты своих интересов выбирали себе покровителей. В результате появился институт проксении, имеющий ряд схожих моментов с нынешним консульским институтом»[5].
Что же касается Рима как республиканского, так и императорского, то ещё Макиавелли, как представляется, правильно отметил, что дипломатия дала Риму больше славы, чем войны. В последовавшие за разрушением Римской империи века раннего средневековья, когда вся государственная структура западноевропейского общества распалась, остался лишь один центр, который был в состоянии сколько-нибудь её восстановить. Это была римская церковь, главы которой – папы, используя духовное оружие как средство воздействия на общества, создали новую дипломатию.
Возникновение первых государственных образований в Индии относится к концу II началу I тысячелетия до н.э. Индийский литературный памятник первого тысячелетия до н.э. – «Законы Ману» - дает представление о задачах дипломатии и роли послов Древней Индии. В нем говорится, что дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и укреплять мир. Относительно проблем дипломатической защиты можно сказать, что сведения об этом носят фрагментарный характер. Видимо, этот институт был развит в Индии слабее, чем в Европе.
В этом же тысячелетии (II-I век до н.э.) возникли государства в Древнем Китае. Исторические памятники свидетельствуют о том, что древнекитайские государства поддерживали регулярные дипломатические связи, заключали международные договоры. Послы пользовались неприкосновенностью. Для отражения нападения врагов заключались военные союзы. В общественной жизни господствовали обычаи и лишь постепенно, к VII-VI векам до н.э., число их становится достаточно велико, а к середине I тысячелетия можно уже говорить об основах международного права. Ханская империя использовала различные дипломатические методы для защиты торговцев, следующих вдоль Великого Шелкового пути до городов Восточного Туркестана. Важным этапом осуществления дипломатической защиты караванов (торговых представителей) явилось заключение союза Ханской империи с племенами и с другими странами Центральной Азии и Ближнего Востока.
Таким образом, некоторые элементы института дипломатической защиты возникли с появлением государства.
1.2. Проявления института дипломатической защиты в Средние века и в Новое время. К этому времени функции дипломатической защиты получили широкое применение. Стала развиваться правовая база, на которой возникает институт. Но в эти века заметно используется не только институт дипломатической защиты, развитие получили институты посольского права (дипломатическое право), ранги послов, обычай содержания послов в пути и в месте их пребывания, а также соблюдалось правило их неприкосновенности. Начиная с XVI в. временные посольства постепенно превращаются в постоянные, значительно расширяются их функции, в т.ч. и в сфере дипломатической защиты. В России постоянные посольства появились во второй половине XVII в., а в Японии – лишь с середины XIX в., и то после воздействия пушек американской эскадры. Даже Турция долго не допускала в свою столицу постоянные посольства. Лишь в 1700 г. она уступила в этом вопросе настояниям России, а настояниям Америки – только в 1894 г. Медленно и противоречиво шло образование особых дипломатических ведомств в ряде европейских государств. С XIII века в Испании, Франции, а затем и в Англии появляются при монархах секретари, которые наравне с внутренними заведуют также и внешними делами, и лишь с конца XVIII в. на Западе выделяются особые статс-секретари по иностранным делам и формируются дипломатические ведомства, в компетенцию которых входили вопросы защиты интересов как государства, так и его подданных.
Институт дипломатической защиты в Новое время формировался в период перехода от Средних веков к Новому времени с XVI по XVIII вв., который являлся в то же время эпохой перехода от феодализма к капитализму. Мощный толчок для формирования института дипломатической защиты в это время дала французская буржуазная революция. Вопросам дипломатической защиты граждан уделялось внимание как в документах революции, так и в Конституции Франции 1791 г. Необходимость дипломатической защиты становилась всё острее, бремя дипзащиты все больше падало на дипломатическую и консульскую службы. В диссертации об этом говорится обстоятельно. Подчеркивается тот факт, что в Новом времени закладывались основы современной дипзащиты.
1.3. Понятие дипломатической защиты.
Еще в Новое время известный швейцарский философ, юрист и государственный деятель Эммерих де Ваттель (1714 – 1767) в 1760 г., опубликовал большой научный опус «Право наций». В нем Ваттель писал: «Какая бы сторона ни ущемляла права иностранных граждан, она должна понимать, что этим она провоцирует действия государства, которое обязано их защищать»[6]. Это одно из основных положений дипзащиты. Однако любые действия государственных служб по защите интересов своих соотечественников, включая дипломатическую защиту, должны иметь место только в контексте международного права. Важный критерий, применимый к дипломатической защите – были ли и насколько нарушены нормы международного права, касающиеся прав физического или юридического лица. Подчеркивается важность понимания, что речь идет о праве государства оказывать такую защиту, а не о праве потерпевшего лица на такую защиту. И государство само определяет форму защиты и её объем.
Итак, дипломатическая защита – это право государства, но не обязанность, поскольку в этом деле важны не только формальные нормы права, но и фактическое положение и статус субъекта, претендующего на защиту. А что есть дипзащита, объясняет проект статей, подготовленный КМП и согласованный с Генеральной Ассамблеей ООН. В статье 1 проекта читаем: «Для целей настоящего проекта статей дипломатическая защита состоит в призвании государством, посредством дипломатических мер или других средств мирного урегулирования, к ответственности за вред, причиненный международно-противоправным деянием этого государства физическому или юридическому лицу, являющемуся гражданином или имеющему национальность первого государства в целях имплиментации такой ответственности». Мнение диссертанта по этой формулировке обстоятельно излагается в главе 3. А в настоящей главе внимание уделено точкам зрения российских и иностранных ученых. В них нет единства.
Что касается источников института дипломатической защиты, то они самоочевидны: обычай, договор, национальное законодательство. В тексте диссертации приводятся и комментируются основные международные договоры, а также наиболее важные акты российского законодательства, относящиеся к сфере права дипломатической защиты.
Глава вторая. «Компетенция органов внешних сношений по осуществлению дипломатической защиты». Значительная часть этой главы отведена характеристике и анализу правовой основы деятельности органов, осуществляющих дипломатическую защиту, которая имеет место на двух уровнях: центральные (внутренние) органы внешних сношений и зарубежные органы внешних сношений.
2.1. Компетенция центральных органов власти РФ в области дипзащиты определяется условиями международной жизни, а отправлением ее занимается исполнительная власть. В основе деятельности этой власти находится конституция государства, другие внутренние правовые акты и положения международных договоров. В диссертации излагаются основные функции Президента, Правительства и Министерства иностранных дел, непосредственно относящиеся к дипломатической защите. В особой мере обращено внимание на функции МИД России, которые относятся к дипзащите не только за рубежом, но и на территории РФ. Указаны также иные органы, занимающиеся такой защитой. Помимо центрального аппарата МИД РФ, в ней принимает участие дипломатическая или консульская службы и представительства МИД России в субъектах Российской Федерации.
В тексте перечислены конкретные услуги, которые предоставляет МИД России российским и иностранным гражданам. Отдельным подразделом выделены платные услуги, которые были включены в компетенцию МИД России по постановлению Правительства Российской Федерации от 02.04.1994, № 469. В частности, к этим услугам отнесены:
1) информация об иностранном юридическом лице;
2) информация о налоговом, банковском, таможенном и ином законодательстве;
3) информация о порядке регистрации и открытии филиалов и представительств иностранных юридических лиц и другие необходимые сведения;
4) информация о потенциальных рынках сбыта отечественных товаров и услуг на территории других государств;
5) поиск квалифицированных юристов за рубежом.
Особое внимание в диссертации уделено институту представительств МИД России на территории субъектов Федерации, поскольку этот институт, будучи очень важным в плане оказания дипзащиты, оказался вне сферы научных интересов. По сути, эти представительства - филиалы Консульского департамента МИД России в разных, наиболее важных городах Российской Федерации, где в том или ином виде представлены иностранные государства. Число их 39. Они действуют на основе Положения о представительстве МИД России на территории Российской Федерации (приказ МИД России от 10.07.2006, № 9454). Там же перечислены их основные функции. Вкратце они таковы: обеспечение взаимодействия МИД России с Представителем Президента Российской Федерации и властями субъектов Российской Федерации; контроль за соблюдением в субъектах РФ международных обязательств России; информирование местных властей об основах внешней политики Российской Федерации и помощь им в осуществлении международных связей; участие в решении вопросов, связанных с трудовой миграцией; паспортно-визовое обслуживание граждан. Представительства взаимодействуют с иностранными представительствами и с представителями международных организаций, находящимися в месте работы Представительства. Помимо представительств МИД РФ, Консульский департамент МИД России имеет свои пункты в местах пересечения границы: в аэропортах Москвы, «Пулково-2» и «Храброво». Есть еще консульские пункты в КПП «Торфяновка», «Мамонтово», «Багратионовск».
Оперативные сотрудники представительств входят в штат МИД России, но... назначаются, как правило, из числа местных жителей. По мнению диссертанта, это ошибка, поскольку местный житель будет неизбежно больше лоялен к местным властям, чем к органам государственной власти России, в том числе МИД России. Дипломатические услуги и защиту он оказывает по согласованию с местной властью. А проблем в регионах, связанных с деятельностью иностранцев и местных чиновников, много и решать их следует в интересах государства, а не местной власти. Представляется, что такой порядок следует изменить: назначаться в качестве представителей должны штатные сотрудники МИД РФ. В других государствах подобный институт также имеет место, и функции у него в общем аналогичные.
2.2.Зарубежные органы внешних сношений подразделяются на постоянные и временные. Постоянные - дипломатические представительства, консульские учреждения и представительства при международных организациях. Их компетенция определяется соответствующими международно-правовыми актами. Прежде всего, это Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. и другие международно-правовые документы. В этих документах определена компетенция и функции указанных органов, в т.ч. и по дипломатической защите. Там прямо указана в качестве одной из основных - функция по защите интересов государства и его граждан, а также взаимоотношений в области экономики, культуры, науки и др. Диссертация содержит положения, касающиеся статуса дипломатических представительств и консульских учреждений. Подчеркнуто, что статус их во многом связан с отправляемыми функциями. Попытка добавить указанным органам какие-либо дополнительные функции, что предлагают представители западных государств, может не соответствовать или даже противоречить нормам международного права. А суть западных предложений состоит в том, чтобы вовлечь дипломатических и консульских представителей в дело оказания диппомощи интересам частного бизнеса - корпорациям. Поскольку это касается прежде всего консульских учреждений, их история, статус и функции рассматриваются относительно обстоятельно. Обращается особое внимание на формирование российской консульской службы и консульского права. В настоящий момент функционирует 234 консульских отдела посольств и консульских учреждений, и все они в той или иной мере способствуют бизнесу. Однако, они не являются его представителями, не ассоциируются с ним напрямую. Подобное воспрещает Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., и на практике консульские учреждения этому не следуют. Таким образом, главный вопрос сводится к тому, надо ли модифицировать дипломатическое и консульское право в этой части. В определенной мере дипломатическую защиту российских граждан за рубежом оказывают и не слишком известные в российском обществе почетные (нештатные) консулы. Институт почетных консулов, который ранее был неприемлемым для СССР, начал развиваться в России с 1992 г., и на 1 января 2009 г. за рубежом работало 84 почетных консула России, а в Российской Федерации - 80 иностранных нештатных консулов. В диссертации дается краткая характеристика этого института, которому, кстати, не запрещено оказывать прямую помощь бизнесменам.
2.3. Современная институционная основа дипломатической защиты рассматривается в контексте того, что конвенции и внутренние правовые акты не разъясняют пределов и условий применения дипломатической защиты, как и то, чем вызывается необходимость такой защиты. В какой-то мере это восполняют научные исследования с преобладающей точкой зрения, что все определяется суверенитетом государства, а дипломатическая защита применяется, если исчерпаны все возможности защиты по национальному праву страны пребывания[7]. В диссертации этот вопрос, в целом спорный, исследуется обстоятельно. Диссертант полагает, что нет достаточных оснований устанавливать правовую зависимость между дипзащитой и исчерпанием средств внутреннего права государства пребывания.
Подчеркивается, что дипломатическая защита должна носить исключительно мирный характер и соответствовать принципам и нормам международного права, в том числе нормам, касающимся мирных средств разрешения международных споров (статья 33 Устава ООН). Дипзащита применяется тогда, когда причинен ущерб физическому или юридическому лицу гражданства или национальности государства, осуществляющего защиту, и если это затрагивает каким-то образом государственные интересы. В диссертации приводятся примеры, в частности, дело российского гражданина Виктора Бута. Вновь отмечается, что до сих пор имеет место правило, что дипзащита не может применяться до тех пор, пока не исчерпаны местные средства правовой защиты. Это может быть верно лишь в том случае, если действия государства пребывания правомерны и не нанесен ущерб государству, имеющему право предоставить дипзащиту. Естественно, если физическое или юридическое лицо, потерпевшее ущерб, совершило противоправное деяние, то оно не может рассчитывать на дипзащиту, хотя правовая помощь ему может быть оказана. Сейчас имеет место точка зрения, что дипломатическая защита в определенной мере устарела, поскольку действует эффективный международный механизм защиты прав человека. Автор эту точку зрения не разделяет, т.к. этот механизм в принципе относится к частным лицам, к делам, не затрагивающим интересы государства. Однако, дипзащита, конечно же, может использоваться в качестве средства для большего обеспечения прав человека. В целом, меры дипломатической защиты включают в себя: консульские действия, переговоры, посредничество, судебное и арбитражное разбирательство, репрессалии, реторсии, прекращение дипотношений, экономическое давление и, как крайняя мера, применение силы. С последним диссертант не согласен, поскольку – применение силы – это мера государственной защиты своих интересов, а не дипломатической. Единого мнения в научных кругах нет. И нет единства в отношении того, может ли государство применять превентивные меры до совершения противной стороной акта, который может нанести ущерб его гражданину или юридическому лицу. Диссертант относится к этому отрицательно, поскольку действующее международное право пока не оправдывает такой презумпции. В целом, дипзащита не сводится к мерам и методам. Она предполагает инициирование процесса, в результате которого претензия физического или юридического лица преобразуется в международно-правовые отношения. Дипзащита применяется тогда, когда выдвигаются претензии в интересах своего пострадавшего гражданина правительству, которое предположительно не обеспечило применение к данному лицу норм международного права (к примеру, неправомерный запрет западных государств на въезд на их территорию должностных лиц России или Белоруссии).
Значительное место в этой главе отводится вопросу о санкциях, предпринимаемых то ли государствами, то ли СБ ООН. Многие политики и ученые относят санкции к дипзащите. Но проблема в том, что нет объективных критериев правомерности санкций. США и блок НАТО широко применяют санкции против тех государств, политика которых их не устраивает. Можно ли это признать или легализовать? Нет, поскольку Устав ООН определенно запрещает вмешательство во внутренние дела суверенных государств – членов ООН. В этой связи обращает на себя внимание проект Декларации об основных условиях и стандартных критериях введения и применения санкций и других принудительных мер, внесенный Россией в ООН 17.03.2004 г. В нем, в частности, указывается, что санкции возможны в случае, если необходимо устранить реальную угрозу международному миру и безопасности. Так что санкции вряд ли можно отнести к дипзащите.
Глава третья «Актуальные проблемы кодификации дипломатической защиты в современном международном праве» посвящена наиболее актуальной проблеме современной дипломатической защиты возможности дипзащиты в отношении частного бизнеса и оснований для кодификации института дипзащиты, а также анализу соответствующих статей, подготовленных КМП ООН.
3.1. Проблемы совершенствования дипломатической защиты интересов юридических лиц. Поскольку новации происходят в мировых экономических отношениях, особенно в плане глобализации, западная элита предлагает модифицировать институт дипломатической защиты, сблизить его с частным бизнесом. Однако, такая модификация окажет влияние не только на дипломатическое и консульское право, наиболее применяемое в целях дипломатической защиты, но и повлечет последствия для международного права в целом. Поэтому возникает вопрос о целесообразности и возможности упомянутой модификации. Связанные с этим вопросы рассматриваются в диссертации обстоятельно, и делается вывод о том, что при всем желании помочь бизнесу спешить с этим нельзя: слишком многое пока еще остается неясным. Для лучшего понимания проблемы автор ввел в эту главу подраздел 3.1.1.«Функции консульских учреждений по содействию торгово-коммерческим операциям». В нем приводятся положения из иностранного и российского законодательства и перечисляются консульские функции в этой части. Отмечается, что западные консульские должностные лица на практике выходят за границы, установленные международным правом, отсюда и возникает стремление к тому, чтобы легализовать эту практику путем более широкой трактовки сущности дипзащиты. Приводятся в качестве примера положения американского и британского консульского законодательства. Причем, согласно им, консулы Великобритании даже обязаны посещать специальные курсы для повышения знаний по внешней торговле[8]. В другом случае имеют место указания на то, что консульские дольжностные лица должны рассматривать функцию содействия бизнесу в качестве основной. И когда в 1994 г. в Екатеринбурге открывалось Генконсульство США, то его руководитель Дж. Сигал прямо заявил, что основными направлениями его работы будут: 1) бизнес, 2) политика, 3) культура. Именно в такой последовательности.
Рассматривается в этом разделе также правовая сторона содействия российской консульской службы по торгово-экономическим делам в своих округах, генезис и динамика такой деятельности. Сделан общий вывод о том, что эта деятельность пока находится в рамках, установленных Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., хотя Запад неоднократно побуждал российскую сторону выйти за эти рамки. И до сих пор (хоть и при некоторых подвижках) консульские учреждения осторожны в предоставлении консульской защиты представителям российского бизнеса в конкретных коммерческих делах. Такой подход диссертанту представляется целесообразным. В подразделе 3.1.2. «Торговые представительства и дипломатическая защита» определенное место отводится характеристике торговых представительств, роль которых объективно возрастает. Они также осуществляют отдельные виды дипломатической защиты, особенно в том, что касается торгово-экономических отношений. Диссертация содержит положения об истории их образования и функциях. Приводятся примеры их деятельности.
Относительно проблемы расширения компетенции дипломатических представительств и консульских учреждений на сферу коммерческую в диссертации отмечается тот факт, что не только Запад выступает в пользу этого, но и ряд мелких развивающихся государств, которые не могут по экономическим соображениям иметь несколько зарубежных органов дипзащиты, а хотели бы узаконить деятельность именно дипломатического представительства в сфере бизнеса. Вместе с Западом они создают как бы фронт единомышленников. Иными словами, мировое политико-правовое сообщество расколото.
3.2. Вклад КМП ООН в совершенствование института дипломатической защиты. В этом разделе диссертации отмечается, что в целом ООН уделяет вопросу о дипзащите достаточное внимание, поскольку она сама осуществляет такую защиту в отношении своих сотрудников. К тому же, и там сказывается западное влияние. Казалось бы, ООН не должна особенно занимать тема «дипзащита и бизнес», но заметно, что на данном этапе VI Комитет ГА ООН активно способствует КМП в этом вопросе. Подготовленный КМП проект о дипломатической защите (19 статей) был принят в VI Комитете ГА ООН практически без обсуждений. В диссертации роль ООН и ход работы КМП рассматривается относительно подробно. В частности, это особо касается вопроса о применении санкций к государствам – членам ООН в качестве дипломатической защиты. Диссертант со своей стороны не склонен считать санкцию как меру дипзащиты. Вообще, на данном этапе, что политики, что ряд ученых склонны все меры государственной защиты относить к дипзащите. Это, на взгляд диссертанта, неверно. Так дело только запутывается. Вообще, следует помнить, что дипзащита – это именно защита, в то время как государство может принимать меры и иного характера. В связи с разными точками зрения о дипзащите в диссертации сформулировано предложение: создать при ООН специальный независимый орган, составленный из юристов мирового уровня, который мог бы оценивать поведение как государств, так и ООН, включая СБ, в связи с принимаемыми мерами дипзащиты (и не только). Одна из проблем на этом участке состоит в том, что СБ иногда превышает свою компетенцию по Уставу ООН, вольно трактует положения международного права. Предлагаемый орган мог бы в силу своего правового авторитета оперативно сыграть сдерживающую правовую и морально-психологическую роль.
3.2.1. Анализ проекта статей КМП ООН о дипломатической защите. В диссертации представлен обстоятельный постатейный анализ проекта, подготовленный в 2006 г. КМП и одобренный 6-м Комитетом ГА ООН. Практически все статьи проекта требуют дальнейшей доработки. Констатирован факт, что пока еще в мировом политико-правовом сообществе не сложилось хотя бы относительно единое понимание сути термина «дипломатическая защита», а это определенно необходимо получить до того, как начнется конкретная работа по кодификации института дипломатической защиты.
Заключение содержит выводы диссертанта, а также предложения по дальнейшему развитию института дипломатической защиты.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
а) в изданиях, рекомендованных ВАК
- Содиков Ш.Д. «Интервенция как метод дипломатической защиты». Вестник МГИМО-Университета МИД России. Москва, 2011г. №1. 0.4 п.л.
- Содиков Ш.Д. «Институт дипломатической защиты в международном праве». Вестник московского университета МВД России. Москва, 2010 г. №1. 0.7 п.л.
- Содиков Ш.Д. «Некоторые аспекты института дипломатической защиты в Древнем мире и в Средние века». Научный журнал «Право и политика». Москва, 2010г. №7(127). 0.6 п.л.
б) в других изданиях
- Содиков Ш.Д. «Основные элементы института дипломатической защиты в Древнем мире» //Актуальные проблемы истории, политики и права: сборник научных трудов преподавателей и адъюнктов. Выпуск 10./отв. редактор В.С. Плетников. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2010. -С. 48-55. 1 п.л.
- Содиков Ш.Д. «Проблемы дипломатической защиты при двойном гражданстве»//«Россия XXI век»: сборник научных докладов, конференций, проводимых в Дальневосточном государственном университете. Выпуск 3./отв. редактор А.Н. Шушин.- Владивосток (ДВГУ), 2010.-С. 280-282. 0.3 п.л.
[1] PCIJ, Series A, №2, 1924, р.12.
[2] ICJ Reports, 1970, pp. 3-44.
[3] Стучевский И.А. Межгосударственные отношения и дипломатия на Древнем Востоке.- Москва, 1987. С. 148.
[4] Сорокина А.В. Международное право.- Москва, - 2005. С. 12.
[5] Бобылев Г.В. Консульское право.- Москва,- 2010. - С. 7.
[6] Http: // Wikipedia org. / Wiki / Diplomatic Protection; см. также Бобылев Г.В. Консульское право. - Москва, 2010.
[7] Епифанов В.В. Дипломатическая защита и правило исчерпания внутренних средств правовой защиты государства пребывания // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы: сборник статей. Вып. 2; - Москва, -2001. С. 34.
[8] General Instraction to Her Majesty’s consular officers. London, Stationary office, 1999, XXXI-110.
