Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты)
ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
На правах рукописи
Анисимов Алексей Павлович
ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА
БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12.00.02 - Конституционное право, государственное управление, административное право, муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Волгоград - 1997
Диссертация выполнена на кафедре прав человека и конституционного права Волгоградской академии государственной службы
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РСФСР,
Рудинский Ф.М.
Официальные оппоненты -
- доктор юридических наук, профессор Новоселов В.И.;
- кандидат юридических наук, доцент Мазаев В.Д.
Ведущая организация - Воронежский государственный университет
Защита диссертации состоится 14 января 1998 г. в «15» часов на заседании специализированного Совета К 151.22.01 при Волгоградской академии государственной службы по адресу: 400066, г. Волгоград, ул. Гагарина, 8.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВАГС.
Автореферат разослан «8» декабря 1997 г.
Ученый секретарь
специализированного Совета Беляева Г.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования Жизнь и здоровье человека представляют собой высшую ценность в любом цивилизованном обществе. Одним из условий обеспечения данных благ является наличие такого качества окружающей природной среды, которое делает ее наиболее пригодной для жизни человека.
Между тем следует констатировать резкое ухудшение экологической обстановки во всем мире, что поставило вопрос о выживании человечества и уже нанесло колоссальный ущерб жизни, здоровью и имуществу миллионов людей. Данные проблемы давно уже вышли за узкие национальные рамки и не могут считаться исключительно внутренним делом любого государства. Данный тезис подтверждает углубляющееся международное сотрудничество государств в области прав человека, к числу которых относится и данное право.
Актуальность данной проблематике придает и наличие определенных недостатков в экологическом законодательстве, несовершенство механизмов гарантий данного права. Вступление России в новую фазу исторического развития привело к увеличению числа факторов, неблагоприятно отразившихся на состоянии окружающей природной среды. К таковым следует отнести снижение финансового обеспечения экологических программ, вызванное глубоким экономическим кризисом в стране, постройка иностранными фирмами экологически грязных производств, ввоз ими и размещение на территории России вредных отходов и т.д. Все это придает определенную специфику российским экологическим проблемам.
Наряду с этим, актуальность теме придает и огромная нравственная ценность данного блага. В настоящий момент благоприятное качество окружающей природной среды следует рассматривать как достояние всего человечества, в связи с чем нынешнее поколение землян не имеет морального права распоряжаться этим богатством в ущерб будущим поколениям. Наконец, потребность в углубленном изучении права человека и гражданина на
благоприятную окружающую природную среду вызвана недостаточной разработкой этой проблемы с позиций конституционного права.
С древнейших времен правовое регулирование охраны окружающей природной среды на территории России не имело самостоятельного значения и развивалось фрагментарно. Объектом охраны в течение многих столетий выступали даже не объекты природы или природные комплексы как таковые, а лишь их экономическая ценность как компонентов частной или государственной (общественной) собственности. Понимание экологической ценности природных ресурсов приходит в начале XVIII века, в царствование Петра I. Именно тогда возникает природоохранительное законодательство в форме консервативной (охранительной) охраны природы, а также закладываются правовые основы рационального использования природных ресурсов. В дальнейшем в результате роста производительных сил в обществе происходит осознание необходимости охраны окружающей среды, в связи с чем под охраной природы в России начинают понимать не только усилия по защите отдельных объектов природы, но и деятельность, направленную на сохранение и восстановление природных взаимосвязей с учетом воздействия человека на природу. В основе нового подхода к охране окружающей среды лежало представление о том, что на земной поверхности все элементы природы тесно взаимосвязаны.
Следует отметить, что формирование элементов права гражданина на благоприятную окружающую природную среду в России в течение многих веков шло в русле мировых тенденций. Поэтому рассматривая формирование понятия и содержания права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду в глобальном масштабе, следует выделить в этом процессе два этапа: доконституционный и конституционный. Последний берет начало после второй мировой войны и во многом обязан своим появлением деятельности ООН. К этому времени изменяется и понимание содержания этого права. На стадии его доконституционного развития оно понималось как право личности пользоваться объектами природы и природными комплексами, которые были изъяты из хозяйственного обращения и законсервированы для настоящего и будущего поколений, затем туда доба-
вились элементы лимитирования природопользования (т.е. введение механизма рационального использования природных ресурсов). На конституционной стадии количество этих элементов увеличивается, а само право на благоприятную окружающую природную среду проникает в большинство послевоенных конституций.
Указанная тенденция нашла свое отражение и в Конституции СССР 1977 г., где закреплялось, что право граждан на здоровье обеспечивается, в частности, мерами по охране окружающей среды (ст. 42). Однако коренной перелом в подходе к конституционному признанию данного права произошел лишь в Конституции РФ 1993 г., закрепившей в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду.
Указанное право закреплено и в ряде зарубежных конституций, например, в ст. 66 Конституции Португалии, ст. 24 Конституции Греции, ст. 45 Конституции Испании и многих других стран.
Общетеоретические подходы к понятию прав человека и гражданина, а
также отдельные аспекты конституционного права на благоприятную окружающую природную среду и его гарантий в различных отраслях юридической науки разработали отечественные ученые-правоведы А.Г.Бережнов, Н.А.Боброва, С.А.Боголюбов, С.Н.Братусь, М.М.Бринчук, М.И.Васильева, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, А.К.Голиченков, П.В.Горбачев, Ю.П.Еременко, Б.В. Ерофеев, Т.Д.Зражевская, Н.Д.Казанцев, В.А.Карташкин, Е.И.Козлова, О.С.Колбасов, Н.И.Краснова, О.Е.Кутафин, Е.А.Лукашева, В.О.Лучин, В.Д.Мазаев, Н.С.Макаревич, Н.И.Матузов, А.С.Мордовец, Р.А.Мюллерсон, В.И.Новоселов, И.Ф.Панкратов, В.В.Петров, Н.Т.Разгельдеев, Ф.М.Рудинский, А.Г. Тарнавский, Б.Н.Топорнин, И.Е.Фарбер, В.М.Чхиквадзе, Ю.С.Шемшученко, Б.С.Эбзеев, М.Л.Энтин, В.Н.Яковлев и др. Глубокий исторический анализ проблемы произведен в трудах Д.Вайнера (Винера).
Труды названных известных правоведов стали для диссертанта теоретическим фундаментом, на котором он проводил анализ исследований по избранной теме диссертации.
В последние годы по проблемам экологических прав граждан появились многочисленные исследования, что привело к появлению в журнале «Государство и право» целого раздела, посвященного проблемам охраны окружающей природной среды. Однако утверждать, что тема исследована достаточно полно нельзя. В работах С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, П.В.Горбачева, А.Г.Тарнавского, Ю.С.Шемшученко, Г.Н.Шеварнадзе и других исследователей рассмотрены существенные аспекты права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду. В частности, рассмотрен вопрос о формирование данного права в международно-правовых документах, обосновано его включение в Конституцию, поставлен вопрос о его субъекте, понятии и содержании; затрагивались проблемы возмещения вреда здоровью человека, причиненного экологическим правонарушением, отраслевых гарантий данного права и т.д.
Однако такие вопросы, как понятие, содержание данного права, его юридическая природа, система гарантий, по нашему мнению, раскрыты не достаточно полно. Кроме того, все указанные работы были написаны и опубликованы до вступления в силу закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и Конституции РФ 1993 г., в связи с чем многие предложения, внесенные указанными авторами, были включены в законодательсво. В той же мере устарел и нормативный материал, который они использовали. Что же касается защищенных кандидатских диссертаций С.А.Дзейтова, П.В.Горбачева и Г.М.Дерцяна, то основной упор в них делался на теоретическое выявление (а все три диссертации были защищены по специальности 12.00.01.) функций государства по обеспечению экологической безопасности. Все вышесказанное нисколько не умаляет научно-познавательной ценности упомянутых работ.
В настоящей работе приняты во внимание достижения российской науки в данной области, однако следует отметить, что ни в одной работе не исследовано право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду с позиций конституционного и международного права, недостаточно исследовано понятие, содержание и юридическая природа данного права человека и гражданина. До конца не исследован вопрос о системе гарантий данного права. Решению этих проблем и выработке рекомендаций по дальнейшему усовершенствованию содержания данного права человека и гражданина, разработке системы гарантий и посвящена данная работа.
Целью диссертационного исследования является выявление содержания и юридической природы права на благоприятную окружающую природную среду, его места в системе других прав человека и гражданина; анализ системы его гарантий, определение основных путей развития законодательства. Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи:
- Определение понятия, содержания и юридической природы права на благоприятную окружающую природную среду;
- Выявление динамики формирования и развития данного права;
- Выявление соотношения права человека и права гражданина на благоприятную окружающую природную среду;
- Исследование форм и стадий реализации данного права;
- Определение его места в системе других прав человека и гражданина;
- Разработка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности в этой сфере;
- Выявление системы внутригосударственных и международных гарантий данного права.
Предметом исследования являются нормы конституционного, международного, экологического, гражданского, уголовного и административного пава, закрепляющие право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду, гарантии этого права и общественные отношения, которые регулируются этими нормами.
Объектом исследования являются общественные отношения по поводу окружающей природной среды, которые подлежат правовому регулированию.
Методология и методика исследования. Данная работа выполнена на основе современной универсальной концепции прав человека, достижений теории и истории права и государства, конституционного, международного права и других юридических наук.
В качестве методов познания использовались методы логического, исторического, сравнительно-правового, конкретно-социологического и системного анализа.
Правовой базой исследования стали такие международно-правовые акты, как Декларация Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г., Принципы Декларации по окружающей среде и развитию, принятые участниками конференции ООН в июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Итоговый документ Венской встречи 1986 года представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также ряд зарубежных Конституций и т.д. Наряду с этим использованы многочисленные Российские нормативно-правовые акты - Конституция РФ 1993 г., Законы «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г., «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г., Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. и другие.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые было исследовано понятие, содержание и особенности реализации права на благоприятную окружающую природную среду на основе сравнительного анализа современного законодательства с международно-правовыми актами в области прав человека. В результате по-новому сформулированы следующие аспекты данного права:
- Сформулированы понятие, содержание и юридическая природа прав человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду, выявлено их различие и сходство;
- На основе анализа исторического материала выявлено происхождение этих прав;
- Определено место исследуемых прав в системе других прав человека и гражданина, включая новые права человека III-го поколения;
- Впервые сформулировано понятие системы гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду и раскрыто содержание каждой гарантии, в частности выделены экологические гарантии, а также исследованы конституционно-правовые, уголовные, административные, гражданско-правовые и иные гарантии данных прав;
5. Впервые дан подробный системный анализ международных гарантий,
проанализирован ряд международных документов;
6. В целях усиления международного признания данного права человека сформулировано предложение принять международный многосторонний договор или конвенцию, посвященную праву человека на благоприятную окружающую природную среду, в котором использовать указанные в работе элементы данного права;
7. Разработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в сфере реализации данного права.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании:
- Право человека на благоприятную окружающую природную среду является неотъемлемым, всеобщим, равным для всех людей. Данное право является одним из выражений достоинства личности, ее наивысшей социальной ценности. Это средство обеспечения нормальной жизнедеятельности человечества и предотвращения угроз глобальных экологических катастроф.
- Государство, имплементируя его в национальное законодательство, придает ему качество прав гражданина. Данное право гарантируется каждому лицу: гражданину, иностранному гражданину, апатриду. В то же время право человека и право гражданина на благоприятную окружающую природную среду различаются по объекту, субъекту и средствам защиты.
- Отношения, возникающие в сфере реализации права на благоприятную окружающую природную среду характеризуются отсутствием должной правовой регламентации. В связи с этим предлагается следующая редакция ст. 42 Конституции: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Каждый имеет право на достоверную информацию о ее состоянии и право участвовать в принятии решений, влияющих на состояние биосферы
России. Государство гарантирует каждому возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»
- В структуре механизма реализации права на благоприятную окружающую природную среду можно выделить внешнюю и внутреннюю стороны. Внешняя сторона механизма - это функционирование системы взаимосвязанных общесоциальных и юридических гарантий, а внутренняя представляет собой правомерную деятельность самой личности с целью осуществления права. Именно от активности личности в деле защиты своих прав во многом зависит качество окружающей природной среды.
- Данное право имеет наряду с юридической и огромную нравственную ценность. Для его реализации наряду с правотворческой деятельностью государства необходимо и наличие высокой культуры прав человека как у граждан России, так и должностных лиц, осознание ими своей ответственности за состояние окружающей природной среды перед будущими поколениями людей.
- В системе гарантий данного права человека можно выделить как общие политические, экономические, духовные, правовые и иные гарантии, обеспечивающие реализацию и защиту практически всех прав человека и гражданина, так и действие специальных политических, экономических, правовых и иных гарантий, обеспечивающих реализацию конкретного права. Среди последних следует особо отметить значение экономических и правовых гарантий.
- Право человека на благоприятную окружающую природную среду в настоящий момент является недостаточно четко зафиксированным в международном праве. Основные элементы данного права сформулированы в декларациях, не являющихся юридически обязательными документами. В связи с этим представляется обоснованным принятие международным сообществом конвенции или многостороннего договора о праве человека на благоприятную окружающую природную среду. Предлагаются основные элементы этого права, которые должны быть отражены в данном документе.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость представленной диссертации определяется тем, что дан-
ная работа должна восполнить пробел в конституционном и международном праве, существующий в настоящее время, о понятии и содержании права на благоприятную окружающую природную среду. Поскольку в работе определяется и анализируется система гарантий данного права (экологических, административных, уголовно-правовых, гражданско-правовых и т.д.), то эти разработки могут иметь теоретическое значение для указанных отраслевых наук. Эта работа имеет значение и для общей теории права и учения о правах человека, поскольку оно определяет место указанного права в системе всех прав человека.
Практическая значимость исследования определяется тем, что и в международном, и в конституционном праве рассматриваемые вопросы нуждаются в дальнейшей разработке и в законодательстве, и в практической деятельности. Для науки международного права значение данной работы заключается в том, что в ней анализируется проблема имплементации международно-правовых норм о праве на благоприятную окружающую среду в российское законодательство. Для конституционного права рассмотрение данной проблемы важно потому, что в работе предложены некоторые рекомендации по усовершенствованию конституционно-правового регулирования проблем реализации права граждан на благоприятную окружающую природную среду. Сделанные рекомендации также позволят улучшить работу правоохранительных и природоохранительных органов, усовершенствовать пропаганду деятельности по охране природы, будут способствовать формированию общей и правовой культуры граждан. Эти данные позволят дополнить ряд вузовских программ по юридическим дисциплинам, а также могут быть использованы в преподавательской деятельности в вузах.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора, обсуждались и были одобрены на кафедре правовых дисциплин Поволжской академии государственной службы г. Саратова (1996 г.), где диссертант был в аспирантуре в 1995-1996 г.г., работая под руководством профессора Разгельдеева Н.Т. по проблемам экологического права, а также на кафедре прав человека и конституционного права Волгоградской академии государственной
службы (1997 г.). Отдельные положения диссертации были использованы в ходе ведения учебных занятий по экологическому праву в Поволжской академии государственной службы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура работы и ее содержание определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, заключения, двух глав и списка использованной литературы.
Во Введении дается обоснование выбора темы, ее актуальности, определяются цели исследования, его теоретическая и методологическая база, формулируются положения и выводы, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна и практическая значимость результатов диссертации.
Первая глава – «Понятие права на благоприятную окружающую природную среду, его содержание, юридическая природа и место в системе прав человека и гражданина» - включает в себя три параграфа.
В первом параграфе – «Понятие и содержание права человека на благоприятную окружающую природную среду» дается его определение, субъекты и объекты, анализируется генезис данного права, его элементы. Возникшее после многолетней эволюции в 1972 г. в результате решений Стокгольмской конференции ООН право человека на благоприятную окружающую природную среду медленно формировалось в течение нескольких десятилетий. Первоначально, в первых документах ООН, оно входило в состав права «на улучшение условий жизни» и права на «достойный (достаточный) жизненный уровень» как один из его компонентов. В дальнейшем, по мере роста уровня производительных сил и усиления вмешательства человечества в природные процессы, происходит углубление конфликта между обществом и природой, что приводит к усилению воздействия неблагоприятной окружающей природной среды на жизнь и здоровье человека и принуждает мировую юридическую мысль сначала установить связь между указанным правом и состоянием здоровья населения, а затем и вывести зависимость
между состоянием окружающей природной среды и уровнем социального прогресса и развития.
По поводу понятия права на благоприятную окружающую природную среду существует несколько точек зрения. Ю.С.Шемшученко1 считает, что благоприятная окружающая среда - это не только здоровая (незагрязненная), но и ресурсоемкая и экологически устойчивая, эстетически богатая и разнообразная среда обитания. По мнению М.И.Васильевой2, право на здоровую окружающую природную среду - это неличная, конкретная, принадлежащая субъекту, непрерывно реализующаяся, закрепленная в законе, гарантируемая и охраняемая государством возможность потреблять и использовать безопасные для здоровья естественные (природные) блага, а также требовать от государства, всех других граждан и юридических лиц выполнения их обязанностей по охране здоровья населения при осуществлении природопользования и иной экологически значимой деятельности и в случае нарушения этих положений прибегнуть к государственной или общественной защите (самозащите).
Последнее определение из всех существующих является наиболее удачным, однако и наиболее громоздким. В нем перечислены все правомочия гражданина по поводу благоприятной окружающей природной среды, указаны даже стадии реализации данного права. Однако не показано различие между правом человека и правом гражданина на благоприятную окружающую природную среду, не указаны гарантии данного права.
В современном смысле данное право сформировалось в результате решений Стокгольмской конференции 1972 г. и развившей ее положения Декларации Принципов, принятой на международной конференции по окружающей среде и развитию 1992 г.
Право человека на благоприятную окружающую природную среду - это возможность для каждого человека, народов и всего человечества существо-
____________________________________
1 Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев, 1989. - С. 22.
2 Васильева М.И. Охрана права граждан СССР на здоровую окружающую природную среду // Вестник Московского ун-та, Серия 11: Право. - 1990. - № 6. - С. 54.
вать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.
Объектом права человека на благоприятную окружающую природную среду следует считать такое качественное состояние мировых экологических систем, которое является основой множества производных от них материальных и нематериальных благ и условий, гарантирующие жизнь, здоровье и развитие настоящего и будущего поколений людей.
При анализе международного аспекта права на благоприятную окружающую природную среду его субъектами могут быть признаны не только отдельные люди, но и их общности (социальные группы, народы, народности, все люди планеты). При анализе внутригосударственного аспекта его субъектами являются граждане и народы России, весь многонациональный Российский народ, а также иностранные граждане и апатриды, находящиеся на территории Российской Федерации.
Право человека на благоприятную окружающую природную среду является неотъемлемым, всеобщим и равным для всех людей. Следует отметить, что на данный момент оно недостаточно четко зафиксировано в международном праве. Основные его элементы содержатся в Принципах Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г., которая не является юридически обязательным документом. В связи с этим предлагается принятие международной Конвенции или многостороннего международного договора по охране права человека на благоприятную окружающую природную среду. Это позволит осмыслить проблему в целом и поможет лучше скоординировать усилия международного сообщества по решению экологических проблем и реализации права человека на благоприятную окружающую природную среду. До сегодняшнего дня данная проблема решается либо на уровне международных конвенций и договоров по охране отдельных природных ресурсов или объектов, либо в декларациях, которые не носят юридически обязательного характера.
В предлагаемом международно-правовом документе должны быть отражены следующие элементы данного права: право человека требовать от государств и международных организаций, чтобы они в своей деятельности при разработке собственных ресурсов не наносили ущерба окружающей природной среде; право человека требовать, чтобы международные действия в области окружающей природной среды были направлены на удовлетворение потребностей всех стран, в том числе наиболее экологически уязвимых; право человека требовать ограничения и ликвидации опасных и нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека участвовать в решении международных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные судебные и административные процедуры, включая возмещение причиненного ущерба; право человека участвовать в оказании помощи пострадавшим от экологических правонарушений народам и государствам; право человека пользоваться защитой международного сообщества от угроз, которые вызваны глобальными экологическими правонарушениями и право человека и народа участвовать в международном сотрудничестве в защите окружающей природной среды.
Второй параграф диссертации посвящен исследованию понятия, содержания и юридической природы права гражданина на благоприятную окружающую природную среду.
Право граждан на благоприятную окружающую природную среду - это возможность для каждого российского гражданина и всего многонационального народа Российской Федерации существовать при таком состоянии биосферы России, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой жизнедеятельностью.
Рассматриваемое право включает в себя следующие элементы:
1. Право граждан пользоваться благоприятным для жизни и здоровья качеством окружающей природной среды;
- Право требовать предоставления достоверной информации о состоянии окружающей природной среды;
- Право требовать возмещения ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
Диссертантом на основе анализа права человека на благоприятную окружающую природную среду сделаны предложения по внесению еще одного элемента данного права, о. чем упомянуто выше.
Право человека и право гражданина на благоприятную окружающую природную среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека являются общественные отношения по поводу состояния биосферы Земли в целом, благоприятное состояние которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права. Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., в то время как субъектами права гражданина будут являться только граждане России и лица, находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды). Следует отметить, что в Концепции перехода к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., содержащей план действий России по такому переходу, сделана попытка приблизиться к международным стандартам в области права человека на благоприятную окружающую природную среду. В частности, в Концепции воспринято предложение Декларации принципов Рио-де-Жанейро по усилению роли отдельных социальных групп (например, молодежи) в осуществлении мероприятий по переходу к устойчивому развитию.3
______________________________________
3 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., № 440 // Собрание законодательства РФ 1996. № 15. - Ст. 1572.
Права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую природную среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов Российской Федерации, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).
Сформулированное в ст. 42 Конституции РФ и отраслевом законодательстве право граждан РФ на благоприятную окружающую природную среду в целом не противоречит позиции международного сообщества по данному вопросу. Однако на международной конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. было сформулировано в принципе 10 одно важное правомочие человека по поводу окружающей природной среды, посвященное возможности человека участвовать в процессе принятия решений, могущих отразиться на состоянии окружающей природной среды, которое не было учтено российским законодателем при подготовке текста ст. 42 Конституции. Закрепление данного правомочия в Конституции РФ, являющейся актом высшей юридической силы и прямого действия на территории страны, позволит усилить правовую охрану данного блага и приблизиться к международно-правовым стандартам в области прав человека.
Реализация права гражданина на благоприятную окружающую природную среду возможна не только в правоотношениях, но и в экономических, политических, моральных и иных отношениях. Такой подход к реализации данного права вполне оправдан, поскольку данное благо несет в себе глубокий нравственный смысл и затрагивает многие сферы общественных отношений, в связи с чем его реализация чисто правовыми способами не всегда дает нужный результат. Для его реализации наряду с правотворческой деятельностью государства необходимо и наличие высокой культуры прав человека, как у граждан России, так и должностных лиц, осознание
ими своей ответственности за состояние окружающей природной среды перед будущими поколениями людей.
Право на благоприятную окружающую природную среду находится в состоянии непрерывной, постоянной реализации. Моментом возникновения права на благоприятную окружающую природную среду следует признать рождение человека либо его приезд на территорию Российской Федерации. Юридическим фактом, прекращающим право на благоприятную окружающую природную среду, является физическая смерть либо выезд за пределы Российской Федерации;
В отличие от права на благоприятную окружающую среду, закрепленные в той же 42 статье Конституции права на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, не обладают подобными признаками.
Указанными правами граждане обладают всегда, но реализуют их лишь время от времени. Отличительной особенностью реализации права на благоприятную окружающую природную среду по сравнению с особенностями реализации права на информацию и права на возмещение ущерба является то, что два последних должны осуществляться путем личных действий. Механизм реализации права на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды следующий. Первая стадия - это возникновение права на достоверную информацию и его существование. Данное право по Конституции принадлежит каждому лицу, находящемуся на территории РФ независимо от возраста, национальности, расы, пола и т.д.
Вторая стадия заключается в направлении гражданином запроса в соответствующий государственный орган (или загрязнителю) с просьбой предоставить экологически значимую информацию - это стадия готовности к реализации.
Получение необходимой информации является третьей стадией - стадией непосредственной реализации.
Для права же на благоприятную окружающую природную среду реализация означает определенное фактическое состояние субъекта, который непрерывно пользуется определенным качеством окружающей природной среды как благом во всем ее многообразии, причем это пользование прямо не связано с действием или бездействием и не носит имущественного характера.
Право на благоприятную окружающую природную среду - это субъективное право граждан, равно как и все конституционные права вообще. Оно адресовано каждому лицу, находящемуся на территории РФ.
В указанном праве также могут быть выделены традиционные правомочия - элементы права.
- Право пользования - то есть возможность пользоваться природой как естественной средой обитания, качество которой пригодно для нормальной жизнедеятельности. Из проанализированных в диссертации нормативных актов следует, что граждане пользуются благоприятной окружающей природной средой в случаях, когда ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и т.д. В некоторых зарубежных государствах (например, США) в нормах права и судебной практике урегулирован и такой аспект, как право пользования эстетическим богатством природных объектов. Однако в Российской Федерации в настоящий момент данный аспект не урегулирован нормами права.
- Право требование - то есть наличие правовой возможности у субъекта права требовать совершения определенных действий от обязанных лиц, а именно - заставить, понудить обязанное лицо не препятствовать и создать необходимые условия для реализации рассматриваемого права.
- Право действие - это наличие у гражданина возможности совершения собственных положительных действий по защите своего нарушенного субъективного права на окружающую природную среду надлежащего качества. Данная возможность действия означает, что
- управомоченный не обязывается на совершение действия, а ему принадлежит свобода выбора в его осуществлении (он может пойти на митинг под экологическим лозунгом, а может и не пойти);
- управомоченному не предписывается и строго определенный вид поведения (он вправе пойти на митинг под экологическими лозунгами, чтобы отстоять свое право на благоприятную окружающую природную среду, может принять участие в пикетировании администрации и т.д.). Здесь имеется только один критерий - пути, средства, формы и содержание реализуемого права должны соответствовать интересам общества, т.е. не нарушать права и интересы других лиц, не посягать на общественную безопасность, не призывать к насильственному свержению государственного строя и т.д.
Одной из указанных выше возможностей по совершению собственных действий, направленных на защиту своего субъективного права на благоприятную окружающую природную среду, является право на создание общественных экологических объединений с целью совместного сотрудничества в достижении надлежащего качества окружающей природной среды.
4. Право притязание - это возможность для защиты своего права на благоприятную окружающую природную среду прибегнуть к мерам государственного принуждения. Отправной точкой для использования данного права является осознание и доказанное утверждение факта ухудшения состояния окружающей природной среды под воздействием определенной экологической проблемы.
В третьем параграфе первой главы диссертационного исследования – «Место права на благоприятную окружающую природную среду в системе прав человека и гражданина» - рассматриваются вопросы соотношения данного права с правами человека I, II и III поколений, а также обосновывается тезис о принадлежности данного права к числу социальных прав человека.
Выявлена взаимосвязь и взаимообусловленность указанного права с такими правами, как право на жизнь, на достоинство личности, на охрану здоровья, на информацию, на развитие, на мир, а также иными правами человека и гражданина.
Право на благоприятную окружающую природную среду особенно тесно связано с правом на жизнь. Взаимосвязь между указанными правами все более отчетливо начинает прослеживаться в последние годы, когда в перечне прав человека и гражданина на первый план выдвинулось право каждого на жизнь в условиях мира и здоровой окружающей среды обитания. Каково бы ни было значение для человека гражданских, политических и иных прав, в случае, когда испорчены все окружающие человека природные компоненты - воздух, вода, земля и т.д., если сам факт существования приносит человеку физические и психические страдания вплоть до смерти в результате экологической катастрофы или ядерной войны, теряется смысл всех иных прав.
Связь рассматриваемого права с правом на охрану здоровья заключается в том, что под влиянием неблагоприятного качества окружающей природной среды в последние десятилетия в мире появились болезни, вызываемые исключительно экологическими факторами. В научной литературе описан ряд случаев массового хронического отравления кадмием (болезнь «Итай-итай»), ртутью (болезнь «Минамата») и другие.
Следует отметить, что право на благоприятную окружающую природную среду тесно связано и с таким правом, как право на мир. Дело в том, что состояние и сохранность окружающей среды, само существование человечества и всего живого на Земле подвергаются огромной опасности в условиях войн и военных конфликтов. Трата государствами части национального дохода на военные нужды ведет к появлению угрозы качеству окружающей природной среды. Это проявляется в дополнительном загрязнении среды военными предприятиями, происходит чрезмерное расходование дефицитных сырьевых ресурсов, разрушение среды во время военных маневров, нерациональное использование земли под базами, военными аэродромами, угроза здоровью населения при испытании ядерного и химического оружия, или просто от хранения их на складах и т.д. Развязывание же ядерного конфликта, опасность чего сохраняется до сих пор, может привести к такому разрушению окружающей среды, при котором жизнь на планете совсем прекратится.
Определенная связь имеется и между правом на благоприятную окружающую природную среду и культурными правами человека. В рамках взаимодействия права на благоприятную окружающую среду и культурных прав следует отметить его особую связь с правом на образование. Массовое осуществление последнего есть условие культурного и научного процветания страны и имеет огромное значение для реализации всех групп прав, особенно рассматриваемого, имеющего огромный духовный и нравственный смысл. Нормальное его осуществление возможно только при достаточно высоком уровне общей и юридической культуры. Так, защита данного права предполагает понимание субъектом его сути, знание механизма и стадий его защиты, органов государственной власти, к которым следует обращаться за информацией и т.д.
Вторая глава диссертационного исследования – «Гарантии права на благоприятную окружающую природную среду» включает два параграфа. Первый параграф посвящен анализу системы внутригосударственных гарантий права на благоприятную окружающую природную среду.
В формирующейся системе гарантий права человека на благоприятную окружающую природную среду можно выделить как общие политические, экономические, социальные, духовные и правовые гарантии, обеспечивающие реализацию и защиту практически всех прав человека и гражданина, так и действие специальных политических, экономических и т. п. гарантий, обеспечивающих реализацию конкретного права. Их анализ позволяет выявить «слабые» стороны действующего социально-юридического механизма и внести определенные предложения по его совершенствованию.
По своей сущности внутригосударственные гарантии права на благоприятную окружающую природную среду представляют собой систему социально-экономических, политических, духовных, нравственных и правовых условий и средств защиты, направленную на удовлетворение благ, потребностей и интересов человека в области качества окружающей природной среды. Основной функцией гарантий является исполнение обязательств государства, иных обязанных субъектов в сфере реализации рассматриваемых прав человека и гражданина.
В результате произведенного анализа системы внутригосударственных гарантий права на благоприятную окружающую природную среду видно, что роль различных видов гарантий не одинакова. Наибольший вес из общесоциальных гарантий имеют экономические гарантии, затем идут духовные и политические.
Одной из основных экономических гарантий данного права является нормальная экономика, при которой предприятия, оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду, были бы платежеспособны. В этом случае, с одной стороны, они были бы в состоянии внедрять более совершенные системы очистки или природоохранные технологии, а с другой стороны, в случае нарушения экологического законодательства имелась бы возможность взыскать с них штраф. В настоящее время и первый вариант, и второй достаточно проблематичены.
Юридические гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду - это система государственно-правовых условий и средств их осуществления, к числу которых относятся не только законы и подзаконные акты, но и деятельность различных государственных учреждений, а также органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Из юридических гарантий особое место принадлежит международно-правовым и государственно-правовым гарантиям.
Конституция, являясь основным законом государства, не только провозглашает конкретное право гражданина, но и закладывает основы принципов деятельности государства, должностных лиц и граждан, которая призвана благоприятствовать реализации данного права. Конституционные гарантии, с одной стороны, играют немаловажную роль в механизме внутригосударственных гарантий, а с другой - обусловливают правовую основу использования гражданином средств международной защиты права.
Специфика конституционных гарантий состоит в том, что они являются исходными для всех иных юридических гарантий рассматриваемого права. В
конечном счете все конституционные нормы, закрепляя основы правовой деятельности государственных органов, тем самым создают и обеспечивают потенциально оптимальные условия реализации данного права. В качестве общих конституционных гарантий могут быть признаны положения Конституции, закрепленные в ст. 2, 10, 17, 19, 52 и других статьях Конституции.
Из числа отраслевых гарантий наибольшее значение имеют эколого-правовые гарантии, закрепленные в законе «Об охране окружающей природной среды» и иных отраслевых нормативных актах. Данные гарантии предполагают:
а) Нормирование качества окружающей природной среды путем установления норм ПДК вредных веществ в атмосфере, воде, почве для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Нормированию также подлежат предельно допустимый уровень шума, вибрации, магнитных полей, иных физических воздействий, ПДУ радиации и т.д. Законом устанавливаются для каждого источника загрязнений нормативы предельно допустимых воздействий. Соблюдение всеми загрязнителями данных нормативов будет являться условием реализации права граждан на благоприятную окружающую природную среду.
б) Проведение государственной экологической экспертизы с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Объектами экологической экспертизы являются документы, предшествующие хозяйственной и иной деятельности, негативно воздействующей на окружающую природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты, Наряду с государственной экологической экспертизой может проводиться общественная и научная экспертиза названных объектов.
в) Особо следует выделить в качестве условия реализации права, на благоприятную окружающую природную среду наличие особо охраняемых природных территорий, часть из которых (заповедники) служит эталоном при родной среды, сохраняемых в интересах настоящего и будущего поколений
многонационального российского народа, другие (национальные природные парки) частично служат для отдыха и туризма населения, третьи (лечебно-курортные местности) призваны быть средством лечения людей. Наличие указанных территорий гарантирует гражданам реализацию права пользования благоприятным качеством окружающей природной среды во всем ее многообразии.
г) Экологический контроль, экологическое страхование и т.д.
К числу средств защиты данного права следует отнести институт возмещения ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Особенностью возмещения данного вида ущерба является то, что наряду с экономическими потерями наносится и вред окружающей природной среде, ведущий зачастую к непоправимому ухудшению ее качества. Вред окружающей природной среде подлежит возмещению в соответствии со специальными методиками и таксами исчисления ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление качества окружающей природной среды. Существующие гражданско-правовые гарантии уделяют большое внимание вопросам возмещения вреда, причиненного здоровью граждан. Порядок возмещения такого ущерба закреплен в законе «Об охране окружающей природной среды». Закон закрепляет обязанность полного возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 86), устанавливается порядок этого возмещения (ст. 87), а также особенности возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности для окружающей природной среды (ст. 88).
В числе иных отраслевых гарантий данного права большое значение принадлежит административно-правовым гарантиям. Это значение обусловлено тем, что, с одной стороны, в административном законодательстве прежде всего получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы, а во вторых, именно оно создает систему их наиболее ощутимых повседневных гарантий.
Содержание административно-правовых гарантий права на благоприятную окружающую природную среду состоит в практическом осуществлении органами государственного управления и должностными лицами на пра-
вовой основе в подведомственных им областях, отраслях и сферах государственно-управленческой деятельности следующих юридически значимых действий: выполнение юридических обязанностей по обеспечению реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую природную среду; создание надлежащих условий его реализации; наблюдение за его реализацией; охрана данного права; применение санкций в случае его нарушения.
Наряду с данным видом отраслевых гарантий, существует и система уголовно-правовых гарантий права на благоприятную окружающую природную среду. Уголовно-правовые средства являются крайней мерой обеспечения прав граждан и содержатся в гл. 26 УК РФ.
Уголовно-процессуальные гарантии данного конституционного права заключаются в том, что установленные уголовно-процессуальным законом условия, порядок, последовательность совершения при рассмотрении и разрешении уголовных дел, процессуальных действий, принятие процессуальных решений ограждают от нарушения конкретное конституционное право. Однако роль процессуальных гарантий при реализации и охране данного права не столь велика, как при реализации других прав.
Таким образом, в механизме реализации прав граждан на благоприятную окружающую природную среду законодателем огромное место уделяется самостоятельным действиям граждан, направленным на использование закрепленных в законах и подзаконных актах инструментов для реализации своего рассматриваемого права. Согласно действующему российскому законодательству, реализация права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду в РФ - одна из главных задач российского правового и социального государства.
Именно в этом как раз и коренится одна из причин того, что данное право реализуется в настоящий момент совершенно неудовлетворительно. Все многообразие данных проблем можно свести в две традиционные группы причин: объективные и субъективные. По нашему мнению, главной объективной причиной плачевного состояния дел с данным правом является мно-
голетний экономический кризис в России, который продолжает углубляться.
Серьезными причинами экологических проблем являются: недостаточное бюджетное финансирование экологических программ, экономический кризис, ослабление российской государственности, которое привело к возникновению несоответствия законодательства ряда субъектов федерации федеральным нормативным актам, недостаточное совершенство законодательства в области охраны окружающей природной среды, которое еще не окончательно сформировалось и т.д. Для решения данного вопроса необходима разработка концепции формирования экологического законодательства РФ, которое отвечало бы современным социально-экономическим, политическим и правовым реалиям и которое должно осуществляться как неотъемлемая часть правовой реформы; включение экологических законопроектов в число приоритетных; создание центра экологического права для организации разработки фундаментальных проблем охраны окружающей природной среды и координации усилий исследовательских учреждений и т.д.
Однако не менее существенной проблемой в данной сфере является комплекс субъективных проблем, тормозящих реализацию рассматриваемого права. Данную группу проблем упоминают в своих работах большинство исследователей экологических проблем, таких как А.К.Голиченков, В.В.Петров, Г.Н.Шеварнадзе и другие.
Во главе данной группы причин мы бы поставили проблему низкой правовой культуры должностных лиц, усугубляемой отсутствием реальной ответственности за правонарушения. Это ведет к постоянному проявлению неуважения к праву, пренебрежению им. Наряду с этим не менее весомым вкладом в нерешенность экологических проблем является проблема низкой правовой культуры граждан, которые не привыкли отстаивать свои права в судебном или административном порядке, что объясняется недоверием к органам государственной власти и управления. Эта тенденция имеет многовековую практику и прочно закрепилась в общественном сознании российских граждан.
Анализируя судебные гарантии данного права, следует отметить, что реализация права на благоприятную окружающую природную среду в судебном порядке весьма непроста. Если защита в суде нарушенных политических и личных прав человека и гражданина может быть осуществлена на основе чисто юридических процедур, то с защитой социальных, экономических и культурных прав дело обстоит значительно сложней. Не случайно ряд зарубежных ученых и юристов-практиков не признает указанную категорию прав как субъективную, так как они далеко не всегда могут быть защищены в суде. Это как раз и относится к праву на охрану здоровья и праву на благоприятную окружающую природную среду. Здесь юридических форм и процедур недостаточно. Большое влияние на реализацию вышеуказанного права имеют экономические и социальные факторы, действующие в обществе, вступающем на путь рыночной экономики: в ряде случаев защита этих прав весьма проблематична. Тем не менее в настоящий момент уже складывается судебная практика по защите права граждан на благоприятную окружающую природную среду.
В целом механизм гарантий права на благоприятную окружающую природную среду (как общесоциальных, так и правовых) соответствует международно-правовым стандартам в данной области. Однако на практике реализация многих условий и средств защиты данного права затруднена углубляющимся экологическим кризисом, политической нестабильностью и правовым нигилизмом как должностных лиц, так и граждан. В этой связи представляется очевидным необходимость проведения курса новых экономических и политических реформ, направленных на приоритетную реализацию социально-экономических прав человека и гражданина.
Второй параграф второй главы диссертационного исследования посвящен анализу системы международных гарантий права на благоприятную окружающую природную среду.
Под международными гарантиями реализации данного права следует понимать совокупность условий реализации данного права и средств защиты. Под условиями реализации данного права следует понимать проведение эко-
логически ориентированной международной политики в духе сотрудничества между всеми государствами планеты; исключение войны как метода решения любых межгосударственных споров; проведение такой экономической политики, которая бы исключала негативное воздействие на окружающую природную среду как внутри самого государства, так и воздействия на соседние государства путем трансграничного переноса вредных веществ; формирование у всех жителей Земли такого уровня общей и экологической культуры, который исключал бы умышленное негативное воздействие на окружающую природную среду, как со стороны отдельных лиц, так и их групп и государств в целом. В качестве средств защиты данного права следует отметить закрепление самого права в нормах международного права; наличие и успешное функционирование международных универсальных (ООН) и региональных (Совет Европы, ОБСЕ) организаций, а также самих государств по обеспечению реализации и защиты данного права; наличие определенных юридических процедур, которые обеспечивают это право (процедура 1503 и другие); наличие механизма привлечения нарушителей к международной юридической ответственности за посягательство на качество окружающей природной среды; деятельность международных правозащитных организаций по защите права на благоприятную окружающую природную среду (Гринпис и другие).
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены выводы, к которым пришел диссертант, сформулированы предложения по оптимизации условий реализации каждой личностью своего права на благоприятную окружающую природную среду.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах
автора:
1.Разгельдеев Н.Т., Анисимов А.П. Право на обеспечение благоприятной окружающей природной среды и деятельность правоохранительных органов // Права человека и правоохранительная деятельность: Тезисы докладов
и сообщений. / Отв. ред.: Смагоринский Б.П. - Волгоград: Изд. ВЮИ МВД России, 1995. 0,2 п.л.
- Право человека и гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду в структуре прав человека и гражданина и проблемы его реализации. // Труды молодых ученых Поволжской академии государственной службы. - Саратов: Изд. Поволжского филиала Российского учебного центра, 1995. - Вып. 2. 0,1 п.л.
- Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую природную среду в РФ. // Труды молодых ученых Поволжской академии государственной службы. - Саратов: Изд. Поволжского филиала Российского учебного центра, 1995. - Вып. 3. 0,1 п.л.
- О некоторых аспектах зарождения, становления и развития природоохранительного законодательства. // II Межвузовская научно-практическая конференция студентов и молодых ученых Волгоградской области, 27 ноября - 1 декабря 1995 г.: Сборник научных статей. - Волгоград: Изд. Вол ГУ, 1996. - Вып. 3. 0,3 п.л.
