Правовой режим арктической зоны российской федерации
На правах рукописи
Ростунова Ольга Сергеевна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.10 – Международное право. Европейское право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре международного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Вылегжанин Александр Николаевич
Официальные оппоненты: Гуреев Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор,
Государственное учреждение «Пограничный научно-исследовательский центр Федеральной службы безопасности Российской Федерации», профессор
Орешенков Александр Михайлович
кандидат юридических наук,
Министерство иностранных дел Российской Федерации, старший советник
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов
Защита состоится 17 мая 2012 года в _______ на заседании Диссертационного совета Д209.002.05 по юридическим наукам при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: проспект Вернадского, 76, Москва, 119454, аудитория 216.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в Научной библиотеке МГИМО (У) МИД России им. И.Г. Тюлина по адресу: проспект Вернадского, 76, Москва, 119454 и на сайте www.mgimo.ru
Автореферат разослан «_____» апреля 2012 года
УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ
ДИССЕРТАЦИОННОГО СОВЕТА
доктор юридических наук, профессор Павлов Е.Я
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г., введен значимый в политическом, экономическом и правовом плане новый термин – «Арктическая зона Российской Федерации». В связи с этим возникает ряд сущностных юридических вопросов: значение этого термина, его соотношение с ранее использовавшимися в юридической литературе терминами, в том числе «сектор полярных владений СССР»[1], «Российская Арктика»[2] ; каковы юридические границы Арктической зоны Российской Федерации; в чем состоит правовой режим этого пространства, прежде всего, правовой режим экономической деятельности и охраны окружающей среды.
При этом учитывается, что в ряде зарубежных исследований говорится о том, что правовой режим Арктики стремительно изменяется по мере сокращения площади районов в Северном Ледовитом океане, круглый год покрытой многовековым льдом. Влиятельные «мозговые центры» конструируют модели арктической политики, строят региональные сценарии эволюции правового режима этого региона, определяют потенциальное влияние такой эволюции на все сферы жизнедеятельности государства, общества и бизнеса[3]
. В рамках стратегического прогнозирования последствий той или иной «мировой» арктической политики инициируются проекты, целью которых – теоретическое описание благоприятных политико-правовых условий для достижения желаемого будущего в интересах конкретного иностранного государства или регионального межгосударственного объединения.
Значение арктического региона для формирования климата Земли, особенно – температурной макродинамики планеты, не подвергается сомнению представителями естественных наук. Для России, в силу ее географического положения, того факта, что многие ее регионы находятся в высоких широтах Северного полушария, необходимо корректно учитывать все, что происходит в Арктике[4], особенно – неоднозначные прогнозы изменений правового режима арктического региона, а также то, что интерес к этому полярному региону в настоящее время существенно возрос, причем не только со стороны арктических стран, но и многих других государств мира, особенно экономически растущих азиатских государств, в т.ч. КНР.
Кроме того, в связи с истощением природоресурсной базы сухопутной части нашей планеты перспективное энергетическое значение недр дна Северного Ледовитого океана возрастает, и этот фактор в современных условиях экономической взаимозависимости мира и глобального потепления обостряет, в свою очередь, проблемы межгосударственной состязательности, соперничества в области освоения арктических пространств и их природных ресурсов[5]. Свои фундаментальные интересы в Арктике последовательно подтверждают арктические государства (Россия, США, Канада, Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция), что традиционно. Новым является обозначение интереса к арктическому региону со стороны многих неарктических государств (Германии, Китая, Японии, Австрии, Великобритании, Республики Корея и др.[6] ), а также со стороны Европейского Союза[7]
.
Теоретическую основу диссертации составили труды по международному праву профессоров Абашидзе А.Х., Барсегова Ю.Г., Вельяминова Г.М., Вылегжанина А.Н., Галенской Л.Н., Гуреева С.А., Дурденевского В.Н., Иванова Г.Г., Игнатенко Г.В., Капустина А.Я., Клименко Б.М., Кожевникова Ф.И., Колосова Ю.М., Лазарева М.И., Лукашука И.И., Малеева Ю.Н., Молодцова С.В., Тиунова О.И., Тункина Г.И., Черниченко С.В.
Использованы научные работы, специально посвященные исследованию правового режима Арктики, прежде всего: Барцица И.Н., Буника И.В., Жудро А.К., Ковалева А.А., Колодкина А.Л., Королевой Н.Д., Кукушкиной А.В., Кулебякина В.Н., Лахтина В.Л., Мелкова Г.М., Михиной И.Н., Орешенкова А.М., Паламарчука П.Г., Саваськова П.В., Хлестова О.Н., Шинкарецкой Г.Г., Эфендиева О.Ф и др. Привлечены результаты исследований такого режима некоторыми зарубежными специалистами, указанными в библиографии.
В качестве нормативного предмета диссертационного исследования выбраны те международные договоры, которые применимы к определению правового положения Арктической зоны Российской Федерации: прежде всего, Санкт-Петербургская Конвенция относительно разграничения обоюдных пространств владений России и Англии в Северной Америке 1825 г., Конвенция об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски) 1867 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г.; соответствующие акты законодательства Российской Империи, Союза ССР, Российской Федерации: Указ Правительствующему Сенату 1821 г., Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР 1921 г. «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море», Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», Закон СССР 1984 г. «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР», Постановление Совета Министров СССР 1990 г. «О мерах по обеспечению выполнения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР»», Правила плавания по трассам Северного морского пути 1990 г. и др.; а также политико-правовые документы директивного уровня: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу; Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.
Цель диссертационной работы состоит в выявлении содержания правового режима Арктической зоны Российской Федерации как современного масштабного объекта международного права, в аналитико-правовом сравнении этого понятия с теми, которые ранее были обозначены отечественной юридической наукой («сектор полярных владений СССР», «Российская Арктика»), а также в обозначении научного подхода к определению пространственных пределов Арктической зоны Российской Федерации.
Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
– аналитически сопоставить имеющиеся определения терминов «Арктика», «Российская Арктика», «Арктическая зона Российской Федерации», обозначить историко-правовой контекст их формирования, а также их юридическое значение;
– выявить содержательные компоненты правового режима Арктической зоны Российской Федерации;
– определить научно-правовой подход к обозначению пространственных пределов Арктической зоны Российской Федерации, ее южной, восточной, северной и западной границ;
– выявить международно-правовые особенности Арктической зоны Российской Федерации, проанализировать международно-правовые нормы, применимые к охране окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации, экономической деятельности в ней, научным исследованиям, использованию живых ресурсов в ее высокоширотных районах.
Методологическую основу исследования составили логический, системный методы, а также историко-правовой и сравнительно-правовой методы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что на фоне значительного числа научных публикаций по международно-правовому режиму Арктики в отечественной и в иностранной юридической литературе в настоящее время нет выполненных на уровне диссертации исследований, специально посвященных правовому статусу Арктической зоны Российской Федерации, прежде всего, в силу новизны этого понятия. Новым в диссертационной работе является и предложенный подход к характеристике правового положения Арктической зоны Российской Федерации как результата взаимодействия законодательства Российской Федерации и международного права, применимого к экономической и природоохранной деятельности в этом районе. Впервые на теоретическом уровне предложены подходы к определению границ Арктической зоны Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту.
1. Понятие «Арктическая зона Российской Федерации», хотя и не предусмотренное ни в международных договорах Российской Федерации, ни в федеральных законах России, тем не менее, является юридическим, отражает современные результаты длительного во времени формирования прав на эту часть Арктики Российской Империи, Союза ССР и Российской Федерации. Арктическая зона Российской Федерации состоит из сухопутного, морского и воздушного пространств.
2. Правовой режим Арктической зоны Российской Федерации представлен в настоящее время многочисленными актами российского права и применимыми международно-правовыми нормами, прежде всего, обычными. Этот режим сложился по итогам длительного периода взаимодействия национально-правового (российского) и международно-правового уровней регулирования экономической и природоохранной деятельности в этой части Арктического региона.
3. Южная граница Арктической зоны Российской Федерации проходит по территориям наиболее северных субъектов Российской Федерации и с учетом этого определяется в соответствии с национальным (внутригосударственным) правом Российской Федерации.
В соответствии с международным правом определяются восточная, западная и северная границы Арктической зоны Российской Федерации. Эти границы, проходящие: А) по дну Северного Ледовитого океана и Б) по поверхлежащим водным или ледовым районам – не везде совпадают.
А. Восточная граница Арктической зоны Российской Федерации, проходящая по дну Северного Ледовитого океана, совпадает с восточной границей континентального шельфа Российской Федерации; в настоящее время ее составляет prima facie линия, обозначенная Конвенцией об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски) от 30 марта 1867 г.
Западную границу Арктической зоны Российской Федерации, проходящую по арктическому дну, составляют западные пределы континентального шельфа России, именно, разграничительная линия, предусмотренная Договором между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 года, а к северу от самой северной точки этой разграничительной линии – prima facie секторальная (меридианная) линия, предусмотренная Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане».
В своих северных окончаниях восточная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации, проходящие по дну Северного Ледовитого океана, не простираются от российского побережья далее Северного географического полюса, если иное не будет установлено международным договором Российской Федерации.
Согласно такому международному договору альтернативной северной границей Арктической зоны Российской Федерации, проходящей по дну Северного Ледовитого океана, может стать разграничительная линия, равноотстоящая от исходных линий Российской Федерации, с одной стороны, и, с другой, Канады и Дании (о. Гренландия).
Б. В поверхлежащих водных и ледовых районах восточная, северная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации совпадают с внешней границей исключительной экономической зоны Российской Федерации в Северном Ледовитом океане.
4. Международно-правовой особенностью Арктической зоны Российской Федерации является решающая роль национального (российского) права, прежде всего, природоохранного, в регулировании в ней экономической деятельности, прежде всего в связи с разработкой природных ресурсов, причем такая роль обусловлена совокупностью факторов - исторически сложившихся правооснований, особой климатической суровостью, экологической уязвимостью, навигационной опасностью арктического региона, включая такую особенность, как наличие районов, покрытых льдами в течение большей части года.
5. В случае таяния многолетних льдов и иных показателей резкого потепления в Арктике, роль национально-правового регулирования Россией судоходства в районах Арктической зоны Российской Федерации, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации, может снижаться, несмотря на квалификацию Северного морского пути федеральным законом как «национальной транспортной коммуникации» страны (Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г., ст. 14), а роль международно-правового уровня регулирования судоходства в таких районах, особенно, посредством механизмов Международной морской организации, будет возрастать.
6. Сопоставление положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года о научных морских исследованиях с применимым к Арктической зоне Российской Федерации международным обычным правом и российским законодательством позволяет сделать вывод о том, что указанные конвенционные положения в общем случае применимы к Арктической зоне Российской Федерации. Вместе с тем, Российская Федерация, в том числе и с учетом статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (о режиме районов, покрытых льдами большую часть года), вправе ввести дополнительные законодательные требования в отношении дачи своего согласия на иностранные исследования в таких районах в пределах своей 200-мильной исключительной экономической зоны, а также в отношении определения порядка таких исследований. Такие же дополнительные требования Российская Федерация вправе ввести в отношении иностранных исследований на ее континентальном шельфе в пределах Арктической зоны Российской Федерации.
Практическая значимость полученных результатов диссертационного исследования определяется тем, что основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, ориентированы на применение в практике управленческой работы соответствующих федеральных органов государственной власти, а также их учет в работе Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, Экспертного Совета по Арктике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов диссертационного исследования проводилась в рамках участия диссертанта в научно-практических проектах, осуществляемых Центром правовых проблем ГНИУ «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) при Президиуме РАН по государственным заказам, таким как: «Иностранные природоресурсные притязания в высокоширотных районах Арктики и разработка рекомендаций по защите национальных интересов России», государственный заказчик – Министерство образования и науки России; «Анализ правоприменения национальных и международных нормативных правовых актов и подготовка рекомендаций по обеспечению экономических и иных интересов Российской Федерации в Арктике, в том числе на архипелаге Шпицберген», государственный заказчик – Министерство экономического развития России. Основные результаты работы докладывались на конференциях, проходивших в Москве: 10-я Международная конференция «Нефть, Газ и Право», 19 ноября 2010 г.; VI Международная школа молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире», 27 мая 2011 г., а также на секции Ученого совета СОПС при Президиуме РАН.
Структура работы. Объем и структура диссертации соответствует установленным требованиям. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Содержание работы
Во введении раскрыта актуальность темы, показана степень ее разработанности, указаны источники, цель, задачи, предмет и методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту. Здесь же обоснована научная новизна и практическая значимость диссертации, приведены данные об ее апробации.
Глава I «Арктическая зона Российской Федерации: понятийный аппарат и пространственные пределы действия применимого российского права» состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматривается юридическое значение терминов «Арктика», «Российская Арктика», «Сектор полярных владений СССР», «Арктическая зона Российской Федерации». Приведены определения данных понятий, как они указаны в научных трудах юристов-международников, а также в географических научных трудах. Особое внимание уделено анализу современного политико-правового документа директивного уровня – «Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», контексту, в котором в этом документе используется термин «Арктическая зона Российской Федерации». За основу взята следующая его дефиниция: «Арктическая зона Российской Федерации – это часть Арктики, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., а также земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом». На основе анализа законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации диссертантом предложено отграничение термина «Крайний Север» (используемого в российском праве для обозначения северных районов, в которых предоставляются гарантии и компенсации лицам, работающим в них) от термина «Арктика» (используемого также в международно-правовых источниках).
Во втором параграфе диссертации выявляются составные части Арктической зоны Российской Федерации. В Арктическую зону Российской Федерации включаются, прежде всего, прилегающие к морям Северного Ледовитого океана прибрежные части материковой территории Российской Федерации, а также ее острова и скалы в Северном Ледовитом океане. Морскую составляющую Арктической зоны Российской Федерации образуют: 1) внутренние морские воды Российской Федерации в Северном Ледовитом океане; 2) территориальное море Российской Федерации в Северном Ледовитом океане; 3) исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации в Северном Ледовитом океане. Права на эти морские районы (суверенитет – в отношении первых двух; суверенные природоресурсные права и юрисдикция – в отношении исключительной экономической зоны и континентального шельфа) принадлежат Российской Федерации в силу наличия у нее побережья в Северном Ледовитом океане. Эти права не зависят от участия или неучастия России в какой-либо конвенции, в том числе в Конвенции по морскому праву 1982 г. (далее также – Конвенция 1982 г.), они существуют, по цитированному положению Международного Суда ООН, ipso facto (в силу факта) и ab initio (изначально)[8]
.
В Арктическую зону Российской Федерации входит также воздушное пространство над теми сухопутными и морскими районами (внутренними морскими водами и территориальным морем) в Арктике, над которыми Российская Федерация осуществляет суверенитет в соответствии с международным правом.
При исследовании той части Арктической зоны Российской Федерации, которая находится за пределами сухопутной части государственной территории Российской Федерации, обозначены нерешенные природоохранные и делимитационные международно-правовые вопросы, сделан вывод о том, что особую роль в регулировании морской деятельности в пределах Арктической зоны Российской Федерации играет морское право России. Обращено внимание на рост перечня морских портов в Арктике, открытых для захода иностранных судов. Предложены научные подходы к юридическому определению границ Арктической зоны Российской Федерации.
Внутреннюю (южную) границу Арктической зоны Российской Федерации предлагается обозначить по территориальным границам тех муниципальных образований и районов в соответствующих арктических субъектах Российской Федерации, территории которых выходят к побережью Северного Ледовитого океана, в соответствии с российским национальным (внутригосударственным) правом.
Показано, что восточная, северная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации проходят по районам Северного Ледовитого океана, находящимся от побережья Российской Федерации на таком расстоянии, в пределах которого Российская Федерация осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию согласно международному праву. При этом восточная, западная и северная границы Арктической зоны Российской Федерации, проходящие: а) по дну Северного Ледовитого океана и б) по поверхлежащим водным или ледовым районам – совпадают только на тех участках, где это прямо предусмотрено международными договорами Российской Федерации о делимитации (в настоящее время – с США и с Норвегией). В высокоширотных районах такого совпадения нет. Это обусловлено тем, что не совпадает пространство реализации соответствующих прав и юрисдикции Российской Федерации согласно международному праву: на континентальном шельфе (может простираться более 200-миль от исходных линий) и в водной толще, в том числе покрытой льдами (есть 200-мильный предел). С учетом этого, восточной границей Арктической зоны Российской Федерации, проходящей по дну Северного Ледовитого океана, по мнению диссертанта целесообразно, пока она по-иному не установлена международным договором Российской Федерации, считать prima facie линию, обозначенную Конвенцией об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски от 30 марта 1867 г.). В настоящее время эта же граница отчасти подтверждена Соглашением между СССР и США о линии разграничения морских пространств, временно применяемом вот уже более 20 лет[9].
В качестве западной границы Арктической зоны Российской Федерации, как показано в диссертации, уже нельзя считать только западную границу арктического сектора страны, обозначенную Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г. Такую границу составляет, на самом большом протяжении, разграничительная линия, предусмотренная Договором между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 года (вступил в силу в 2011 г.). Вместе с тем, к северу от самой северной точки этой разграничительной линии западную границу Арктической зоны Российской Федерации продолжает секторальная (меридианная) линия, предусмотренная упомянутым Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., при отсутствии международного договора Российской Федерации об ином. Возможно, что в будущем эти границы будут модифицированы международным договором Российской Федерации, разграничивающим ее континентальный шельф с государствами с противолежащим побережьем (Канадой, Данией).
Северная граница Арктической зоны Российской Федерации может быть модифицирована, если в будущем будет заключен соответствующий международный договор Российской Федерации, например, о равноотстоящем разграничении ее континентального шельфа с Канадой или Данией (о. Гренландия) как с государствами с противолежащими (по отношению к России) побережьями.
Граница Арктической зоны Российской Федерации в поверхлежащих водных районах, в т.ч. покрытых льдами, совпадает с внешней границей исключительной экономической зоны Российской Федерации в Северном Ледовитом океане.
Границы Арктической зоны Российской Федерации в воздухе совпадают с границами воздушного пространства Российской Федерации в Арктике, над которым она осуществляет суверенитет в соответствии с международным правом. То есть в воздушном пространстве внешняя граница Арктической зоны Российской Федерации проходит по внешним границам территориального моря Российской Федерации в Арктике.
В Главе II «Формирование правового режима Российской Арктики: взаимодействие международного и национального права (Российской Империи, СССР, Российской Федерации)» охарактеризован такой правовой режим как результат взаимодействия права международного и национального (российского). Под последним в данном случае понимается право Российской Империи, Союза ССР, Российской Федерации, что, в свою очередь, потребовало учета крупного теоретического вопроса – о взаимодействии международного и национального права, уже исследованного в российской науке международного права. Для целей такого учета диссертантом использованы, кроме фундаментальных учебных курсов МГИМО (У), Дипломатической академии, РУДН, МГУ, Санкт-Петербургского ГУ, МГЮА, монография В.Г. Буткевича «Соотношение внутригосударственного и международного права» (Киев, 1981 г.), а также сборник научных трудов «Международное право и национальное законодательство» (Москва, 2009 г.), подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выявленные в этих трудах базовые теоретические положения, по мнению диссертанта, применимы к оценке правового режима Арктической зоны Российской Федерации, а именно: институты национального российского законодательства «интенсивно влияют на формирование и развитие международно-правовых институтов», применимых к арктическому региону, а последние затем возвращаются «на национально-правовую почву» в качестве правовых регуляторов. То же относится к выделенным в упомянутых трудах «способах влияния международно-правовых норм на национальное законодательство»; к тезису о «доктринальном влиянии»; о «договоренности как итоге международных переговоров»; о «прецедентном влиянии решений международных судов» и др. Что касается обратного влияния – национального права на международное – то и здесь применима к статусу Арктики обозначенная в этих трудах тенденция возрастающего влияния национального права (в данном случае, арктических государств) на применимое международное право[10]
. Такое взаимодействие исследуется, прежде всего, путем сопоставительного анализа международно-правового и национально-законодательного уровней регулирования экономической деятельности государств, российских и иностранных лиц в Арктической зоне Российской Федерации.
В Главе III «Правовой режим охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации» рассматриваются вопросы, касающиеся особенностей правовой охраны окружающей среды в этом регионе. Глава состоит из двух параграфов: о применимых международно-правовых источниках и о применимом законодательстве России.
Отмечено, что изменение климата в Арктике в последнее время оценивается в науке с разных сторон и с разных позиций. Например, ведущие ученые в области естественных наук (Ю. А. Израэль, З. М. Гудкович, К. Я. Кондратьев, Е. П. Борисенков и А. П. Капица и другие) рекомендуют воздержаться от скоропалительных выводов об однолинейном повышении температуры на поверхности Земли, обращая внимание на цикличность климата, хотя обозначая разные такие циклы. Такой подход не совпадает с преобладающей позицией во Всемирной Метеорологической Организации (ВМО), в Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП). В диссертации в таком контексте показано, что загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов, увеличивающаяся хозяйственная деятельность человека в Арктике – негативно влияет на ее уязвимую природу. При этом рассмотрены международно-правовые источники, которые регулируют отношения, связанные с предотвращением загрязнения окружающей среды, охраной животного мира в арктическом регионе, кратко охарактеризована природоохранная деятельность Арктического Совета. Отмечено, что предотвращение загрязнения окружающей среды, установление экологически целесообразного (рационального) режима использования природных ресурсов, сохранение биоразнообразия и др. базируется на общепризнанных принципах и нормах современного международного права, закрепленных в Уставе ООН, других международно-правовых источниках. Документы, принимаемые Арктическим Советом, в отличие от таких источников, юридически не обязательны для государств-членов Арктического Совета, но эти документы, тем не менее, государства-члены Арктического Совета стремятся исполнять. В последнее время обозначено принятие в его формате первого международного договора: в 2011 году состоялось заседание Арктического Совета, на котором восемь стран, входящих в Совет, подписали Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Данное Соглашение призвано повысить оперативность и эффективность помощи людям, попавшим в чрезвычайную ситуацию[11]. По Соглашению, стороны «будут безвозмездно оказывать помощь любому терпящему бедствие лицу независимо от его гражданства, статуса или обстоятельств, при которых оно было обнаружено».
Помимо международной составляющей правовой режим охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации определяется также актами российского законодательства, в т.ч. актами о заказниках и природных заповедниках, как правовых механизмах охраны окружающей среды и сохранения животного мира[12]
.
Повышенные природоохранные правовые ограничения экономической деятельности в Арктической зоне Российской Федерации необходимы, поскольку речь идет именно об исключительно уязвимых в экологическом отношении территориях, в том числе покрытых льдами; о малонаселенных территориях, где вопрос о росте экономической активности непосредственно не связан с социальной необходимостью увеличивать рабочие места в конкретном приарктическом районе; о территориях проживания коренных, малочисленных народов, для которых привнесение в традиционную среду их обитания новых, экологически опасных производств (добыча нефти) без надлежащих природоохранных стандартов может иметь неблагоприятные социальные последствия.
При этом учитывается, что в России отсутствует единый законодательный акт, который бы специально регулировал отношения, связанные с сохранением окружающей среды и экономической деятельностью в Арктике, хотя и предпринимались попытки принятия такого закона (упомянуты проекты Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»; Федерального закона «О законодательном обеспечении развития арктических и северных территорий Российской Федерации»).
Глава IV «Правовой режим экономической деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе рассматривается правовой режим судоходства в Арктической зоне Российской Федерации, с учетом, прежде всего, того факта, что здесь находится Северный морской путь. Судоходство в Арктической зоне Российской Федерации вне этого пути в настоящее время технически невозможно. Существенная особенность Северного морского пути состоит и в том, что он не имеет единого фиксированного маршрута; его судоходные трассы проходят и вдоль российского побережья, и в высокоширотных районах. Совершенствование правового порядка судоходства по Северному морскому пути необходимо, тем более, что при переходе на круглогодичную навигацию и росте судоходства потребность в ледокольных, лоцманских, вертолетных услугах на трассах Северного морского пути не будет снижаться, особенно с учетом дрейфующих льдов. Отмечено, что в целях реализации государственной политики в Арктике СОПС при Президиуме РАН и Союзморниипроектом Минтранса России была разработана Концепция проекта Федерального закона «О Северном морском пути», нацеленного на подтверждение и уточнение правового режима этой национальной транспортной коммуникации Российской Федерации в условиях ее адаптации к новой реальности – таянию льдов в Арктике.
Второй параграф посвящен правовому режиму научных исследований в Арктической зоне Российской Федерации. В действующем правовом порядке проведения морских научных исследований в исключительной экономической зоне отражен компромисс между сторонниками большей свободы морских научных исследований и сторонниками их проведения с согласия прибрежных государств. Что касается морских научных исследований в районе, который хотя бы частично находится во внутренних морских водах или в территориальном море Российской Федерации, то порядок их проведения уже предусмотрен Федеральным законом от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». В диссертации сопоставлены положения Конвенции 1982 года о научных морских исследованиях с применимым к Арктике российским законодательством и по результатам сделан вывод о том, что указанные конвенционные положения в общем случае применимы к Арктической зоне Российской Федерации. Вместе с тем, Российская Федерация в силу статьи 234 Конвенции 1982 г. (о режиме районов, покрытых льдами большую часть года), как обосновывает диссертант, вправе ввести дополнительные требования и в отношении условий своего согласия на иностранные исследования в таких районах в пределах своей 200-мильной исключительной экономической зоны, и в отношении определения порядка таких исследований.
Третий параграф посвящен правовому режиму разведки и эксплуатации минеральных ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации. Правовой режим арктических минеральных ресурсов зависит, прежде всего, от международно-правового статуса того пространства Арктики, где эти ресурсы залегают. Морские минеральные ресурсы в Арктике – это дорогостоящие объекты правоотношений[13]
. В отличие от канадских, норвежских законов, исполнение российских законов пока не приводит к поступлениям в бюджет государства в связи с выдачей лицензий на исследование и разработку минеральных ресурсов арктического шельфа.
В четвертом параграфе – «Правовой режим сохранения и использования рыбных и иных живых ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации» – отмечена актуальность вопроса о нерегулируемом рыболовстве в районе открытого моря, прилегающем к 200-мильной исключительной экономической зоне Российской Федерации. Ни у Российской Федерации, ни у одного из пяти арктических государств в настоящее время нет прав, тем более, нет согласованных механизмов противодействовать нерегулируемому промыслу неарктическими странами за пределами их 200-мильных исключительных экономических зон в Арктике. Такой нерегулируемый промысел может не только принести экономический ущерб России, другим арктическим странам, но и подорвать только формирующуюся в этих районах биоресурсную базу. Необходимы, по мнению диссертанта, региональные договоренности между пятью арктическими государствами о сохранении рыбных запасов в данном центрально-арктическом районе. Сегодня большинство правоведов считают, что этот район имеет статус открытого моря, хотя это длительное время не признавалось в преобладающей международно-правовой доктрине Канады и СССР. Суда – и арктических, и неарктических стран – не могут попасть в этот район иначе, как пересекая район исключительной экономической зоны какого-то из пяти арктических прибрежных государств. В настоящее время это обстоятельство, обусловленное географической и геополитической характеристикой Арктики, не имеет практического значения: центрально-арктический район по большей части составляет масса льдов. Но ситуация может измениться с их таянием, о чем говорят представители естественных наук[14].
В заключении диссертации изложены основные положения и выводы, сформулированные автором по результатам проведенного научного исследования.
Основные положения диссертации изложены
в опубликованных статьях:
1. Ростунова О.С. Законодательные и международно-правовые особенности охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации//Московский журнал международного права. № 4 (80), 2010.- 0,7 п.л. (входит в перечень ВАК).
2. Ростунова О.С. Правовой режим сохранения и использования рыбных и иных живых ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации// Евразийский юридический журнал. № 3, 2012.- 0,6 п.л. (входит в перечень ВАК).
3. Ростунова О.С. Правовой режим охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации//Нефть, Газ и Право. № 1, 2011.-0,7 п.л.
Кроме того, сдана в печать статья: «Международно-правовая характеристика российского законодательства об охране окружающей среды Арктики» (сборник научных докладов, представленных на конференции VI Международная школа молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире»).
[1] Эфендиев О.Ф. Арктические воды // Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана./отв. ред. М.И. Лазарев. Том 1. - М.: Наука. - 1974. - С. 184-190.
[2] Российская Арктика : справочник для государственных служащих / научн. рук. : Г.К. Войтоловский, С.В. Кулешов. – М. : Дрофа. - 2001. – С. 8-12.
[3] Arctic transform. Arctic environmental governance workshop. Cambridge. - 2009. - P. 1-3.
[4] См. Предисловие члена Президиума РАН академика РАН А.Г. Гранберга к книге проф. Вылегжанина А.Н., Зиланова В.К. «Шпицбереген: правовой режим прилегающих морских районов». - М.: СОПС. - 2006. - С. 6-7.
[5] Vylegzhanin A.N. The contemporary legal framework of the Arctic Ocean: are there impacts of diminishing sea ice? // Rivista di studi politici internazionali. - 2011. - Vol. 78, № 3. - P. 379.
[6] Berkman P.A. Environmental Security in the Arctic Ocean: Promoting Co-operation and Preventing Conflict. - Cambridge, 2010. - P. 88-102.
[7] Airoldi A. The European Union and the Arctic: Policies and actions. Copenhagen, 2008. - P. 7 etc.
[8] Цит. по: Вылегжанин А.Н. Решения Международного Суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. - М. : Юрид. лит., 2004. - С. 95.
[9] Вылегжанин А.Н. 20 лет «временного применения» Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств // Вестник МГИМО-Университета. - 2010. - № 1(10). - С. 104-113.
[10] Международное право и национальное законодательство / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ; отв. ред. К. Павленко. - М. : Эксмо. - 2009. – С. 85 и сл.
[11] Лавров С.В. Нуукская Декларация: новый этап сотрудничества арктических государств // Арктика. Экология и экономика. – 2011. - № 3. - С. 4-7.
[12] Российская Арктика : справочник для государственных служащих / научн. рук. : Г.К. Войтоловский, С.В. Кулешов. – М. : Дрофа, 2001. – С. 118-134.
[13] Международно-правовые основы недропользования : учеб. Пособие / отв.ред. А.Н. Вылегжанин. - М. : Норма, 2007. - С. 116-117.
[14] См. об этом, например: Глубоков А.И., Глубоковский М.К. Международно-правовое регулирование рыболовства в арктических морях // Арктика: зона мира и сотрудничества / отв. ред. А.В. Загорский. – М. : ИМЭМО РАН, 2011. – С. 103-119.
