Правовые формы и средства государственной поддержки малого и среднего предпринимательства
На правах рукописи
Бикчинтаев
Анвер Тимурович
ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Специальность:
12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Московского университета МВД России.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор
Эриашвили Нодари Дарчоевич
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Коршунов Николай Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Барков Алексей Владимирович
доктор юридических наук, профессор
Челышев Михаил Юрьевич
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО Кубанский
государственный аграрный
университет
Защита состоится 27 марта в 11.00 час. на заседании совета Д 203.019.02 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, 12, ауд. 303).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « » 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент А.Г. Мамонтов
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Развитие в нашей стране институтов подлинно рыночной экономики приводит к образованию новых хозяйствующих структур. Так, с принятием части первой Гражданского Кодекса законодательно были определены различные формы коммерческих и некоммерческих юридических лиц; в дальнейшем было принято законодательство о финансово-промышленных группах и холдингах; стоит вопрос о признании транснациональных корпораций отдельным субъектом права, путем принятия соответствующего закона. Особняком от вышеперечисленных хозяйствующих субъектов стоят субъекты малого и среднего предпринимательства. Пожалуй, выделение подобных форм в законе было наиболее ранним по сравнению с остальными, вместе с тем, на протяжении достаточно продолжительного периода существования Федерального Закона РФ № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» от 14.06.1995 г., практика регулирования данной области критиковалась многими, от завзятых политиков до ученых – экономистов и юристов.
В результате несоответствия сложившимся реалиям указанный закон утратил силу и был принят новый профильный закон № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» от 24.07.2007 г., привнесший множество новаций и в целом тепло встреченный как предпринимательским сообществом, так и властными государственными структурами. При этом, в отличие от сложившейся законодательной практики, в закон всего трижды вносились изменения, что свидетельствует о его достаточной стойкости и способности регулировать обозначенную область. Однако он, как и все в общественной, в том числе и хозяйственной сфере, претерпевает изменения, результатом которых становится либо трансформация существующих правовых норм, либо изменение правоприменительной практики.
Требует своего осмысления то обстоятельство, что в силу существования двусторонней связи права и фактически регулируемых им отношений за время действия нового закона произошли изменения в хозяйственной практике субъектов малого и среднего предпринимательства (далее МСП) и регулятивной деятельности профильных государственных органов. Так, в частности, был существенным образом переработан механизм государственной поддержки МСП. Существенным изменением стало разделение понятий государственной политики в области МСП и государственной поддержки последнего: по сути, государственная поддержка стала инструментом государственной политики. Название закона также сместило акцент на политику развития, что несколько оттенило значение государственной поддержки МСП и создало установку на нивелирование столь существенного аспекта деятельности субъектов МСП.
По нашему мнению, значение государственной поддержки МСП только более возросло, поскольку именно разграничение терминологии позволило выделить подлинно эффективный инструмент развития МСП. Учитывая же все возрастающий потенциал последних, важную роль в экономике и развитии конкуренции, увеличение товарооборота как внутри страны, так и за ее пределами, роль государственной поддержки МСП возрастает, особенно с учетом приоритета использования косвенных способов регулирования хозяйственной жизни.
В то же время, при достаточно успешном законодательном регулировании области МСП, объективно наблюдается незначительное ее развитие. Трудности, на наш взгляд, сосредоточились на уровне реализации и применения права. Одними из предпосылок подобных негативных тенденций являлось, во-первых, искажение актами нижестоящего уровня духа закона; во-вторых, противоречия между различными законами: в частности, Бюджетным Кодексом и профильным законом, в части бюджетного финансирования программ государственной поддержки малого предпринимательства. Естественно, помимо собственно правовых, существуют также экономические, организационные, политические причины, по которым многие цели, задекларированные в законе, остаются достигнутыми в гораздо меньшей мере. Соответственно, встает вопрос о преодолении возникших трудностей, что вполне разрешимо уже закрепленными в законе правовыми инструментами. Так, государственная поддержка, аккумулируя серьезные финансовые средства, обладая авторитетностью источника (государства), вполне в состоянии путем эффективного ее функционирования преодолеть или существенно снизить влияние негативных моментов, существующих как в деятельности МСП в целом, так и его отдельных субъектов. Значимым остается вопрос создания четко проработанных, отвечающих требованиям закона и интересам МСП программ государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях, также важным аспектом являются аналогичные программы на муниципальном уровне. Таким образом, актуальность темы исследования обусловливается существенной ролью государственной поддержки МСП как средства реализации государственной политики в указанной сфере и в то же время неполноценностью функционирования данного инструмента на уровне реализации и применения права.
Степень научной разработанности темы. Попытки исследования проблем, связанных с рассмотрением понятия, системы, характеристик и признаков правовых форм и средств государственной поддержки МСП, предпринимались и ранее. Отдельным сторонам исследуемой проблематики, в частности, определения оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования отношений хозяйствующих субъектов с государством, посвящены труды таких цивилистов советского периода, как С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, В.П. Грибанов. О.С. Иоффе, Б.Б. Черепахин.
В исследовании приводятся общетеоретические подходы к правовому регулированию отношений хозяйствующих субъектов и публичной власти, изложенные в работах дореволюционных исследователей: А.А. Каминки, В.Е. Васьковского, С.В. Пахмана, И.Д. Беляева, Г.Ф. Шершеневича, Д.И. Мейера и других.
В теории права исследованию базовой характеристики «государственная поддержка» в целом посвящено диссертационное исследование В.П. Ковалева «Государственная поддержка в современной России: общеправовые и прикладные аспекты», также широко рассматриваются обшетеоретические подходы к пониманию категории «правовая форма» (Д.А. Керимов, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Ю.А. Батурина и др.) и «правовое средство» (С.С. Алексеев, В.А. Сапун, Л.В. Белова и др.). Цивилистические разработки указанных категорий в рамках отдельных правоотношений, складывающихся, в частности, в таких сферах, как регулирование рыночных отношений в целом, регулирование рынка социальных услуг, правовая защита сторон коммерческого спора, рассматриваются в работах П.В. Попинова, А.В. Баркова, М.А. Рожковой.
В исследовании применяются разработки в области предпринимательского права, в части определения его самостоятельности и способности выступать ведущей отраслью в создании правовых основ государственной поддержки МСП, предложенные В.В. Лаптевым, Н.М. Коршуновым, И.В. Дойниковым, В.К. Мамутовым, В.С. Мартемьяновым, М.Ю. Челышевым, В.П. Камышанским.
Исследованию основополагающих аспектов правового регулирования МСП, таких, как разграничение государственной политики в области МСП и государственной поддержки, определение форм государственной поддержки МСП, выделение юридических критериев разграничения субъектов МСП между собой и крупным бизнесом, посвящены труды российских ученых и исследователей, таких, как Т.М. Гандилов, Л.Т. Ибадова, Ю.А. Хорьков, С.Н. Шишкин, С.В. Савин, Г.Б. Мирзоев, А.Ф. Гильмиярова, В.В. Кутенков, М.М. Корчемный, Д.В. Демидова, и многих других. Вместе с тем, учитывая, что отдельные стороны предоставления государственной поддержки субъектам МСП глубоко и всесторонне рассмотрены в литературе, следует признать, что среди ученых не сложилось единого мнения о проблематике именно системы ее правовых форм и средств, ее основополагающих аспектов и значения в законодательстве и экономике России; более того, учеными зачастую вкладывается совершенно различное содержание в понимание исследуемого явления.
В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов, занимающихся вопросами государственной поддержки МСП: в частности, о роли в становлении подлинно рыночных отношений в России, о программно-целевых подходах к государственной поддержке МСП, об эффективности исследуемого явления в противодействии теневой экономике: Н.Д. Эриашвили, Ю.Г. Чернышевой, А.Б. Демидовой, О.В. Комаровой, Н.С. Заруцкой и многих других. Следует также признать, что в юридической науке указанные моменты не нашли должного отражения.
Таким образом, при достаточно широком рассмотрении в трудах различных ученых отдельных аспектов рассматриваемого в работе явления, в российской цивилистической науке отсутствуют комплексные исследования относительно особенностей правового статуса субъектов МСП и их организационно-правовых форм; особенностей правовых форм, средств их государственной поддержки и их системы; места государственного заказа, отдельных мер поддержки, особенностей нормативно-правового регулирования сферы МСП в системе правовых форм и средств государственной поддержки МСП; правовой природы программно-целевых средств поддержки МСП и их эффективности.
Исходя из изложенного, с учетом большого значения, придаваемого в России развитию МСП в экономической сфере, в условиях изменчивого законодательного регулирования предопределяется потребность выделения системных юридически значимых признаков форм и средств государственной поддержки МСП; закрепление программ развития МСП в системе правового обеспечения их государственной поддержки; пересмотр традиционных критериев выделения субъектов МСП.
Цель исследования состоит в выявлении правовой сущности и содержания государственной поддержки МСП и разработке на ее основе авторской модели системы правовых форм и средств, обеспечивающих эффективность правовой регламентации соответствующих отношений и совершенствование нормативно-правовой базы государственной поддержки МСП.
Задачи исследования предопределяются целью и представляют собой следующие взаимосвязанные составляющие:
- Изучить эволюцию правового регулирования государственной поддержки МСП, выделить тенденции, характерные для всего периода развития явления.
- Определить правовую форму государственной поддержки МСП, в наибольшей мере отвечающей ее экономическому содержанию.
- Рассмотреть формы государственной поддержки МСП, представить их в качестве системы.
- Проанализировать общие подходы к пониманию правовых средств поддержки МСП, разработать их классификацию, предложить способы систематизации.
- Изучить состояние и перспективы программно-целевых средств государственной поддержки МСП.
- Изучить зарубежный опыт государственной поддержки МСП и рассмотреть вопрос его имплементации в российскую правовую систему.
- Выработать предложения по совершенствованию законодательства РФ в сфере реализации государственной поддержки МСП.
Теоретическую основу исследования составили труды вышеперечисленных ученых и исследователей; помимо этого, широко использовались научные данные в области общей теории права, философии, экономики, положения цивилистической науки в части смежных с исследованием вопросов.
Источниковую базу составили нормативно-правовые акты, в т. ч. Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти РФ, как действующие, так и утратившие силу, нормативные правовые акты субъектов РФ, судебные акты, законодательство других государств, в т. ч. США, Китая, стран СНГ, статистические данные Министерства экономического развития РФ.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в сфере государственной поддержки МСП.
Предметом исследования являются правовые аспекты предоставления государственной поддержки субъектам МСП, в части функционирования программ развития МСП, отдельные меры ГПМСП, такие, как государственный заказ.
Методологической основой исследования, наряду с общенаучными методами диалектического материализма, абстрагирования, анализа и синтеза, являются также и частнонаучные методы, в том числе: системный, формально-юридический, логический, технико-юридический, сравнительного правоведения, системно-функциональный, исторический и др. В работе использована передовая методология оценки регулирующего воздействия на уровне исследования качественных юридических характеристик.
Научная новизна выражена авторской моделью системы правовых форм и средств государственной поддержки МСП, структурно включающей в себя подсистему правовых форм и подсистему правовых средств, разграничивающихся соответствующими критериями. Посредством данной модели законодательство о МСП предстает в более упорядоченном виде, что в ключе оценки эффективности регулирующего воздействия позволяет включить в указанную систему первоначально разнопорядковые явления: норма права, договор, правовая форма. Автором предлагается включение в систему правовых форм и средств государственной поддержки МСП определенных правовых явлений: государственного заказа у МСП и программ развития МСП. Новизна заключается и в иных научных выводах, полученных параллельно с достижением цели диссертационного исследования: в частности, раскрыта двоякая роль органов внутренних дел в программах развития МСП: правовая неопределенность контрольно-надзорных функций, с одной стороны, и противодействие криминализации МСП и системы поддержки, с другой; уточнены юридические критерии инновационности закупаемой у субъектов МСП продукции для государственных нужд.
Научная новизна также выражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
- Система правовых форм и средств государственной поддержки МСП – это совокупность упорядоченных и установленных нормативно-правовыми актами способов взаимодействия органов государственной власти с субъектами МСП в сфере предоставления последним государственной поддержки для достижения юридически закрепленных целей государственной политики в сфере МСП, включающая в себя подсистему правовых форм и подсистему правовых средств, определяющих функционирование прямых и обратных связей в области государственной поддержки МСП, урегулированной правом. В свою очередь, сама система правовых форм и средств является подсистемой правового регулирования, включающей все правовые аспекты МСП.
- Предлагается определение государственной поддержки МСП в объективном юридическом смысле как института предпринимательского права, регулирующего отношения государства, в лице компетентных органов и субъектов МСП, отвечающих установленным в законодательстве требованиям по обеспечению материальными, финансовыми, информационными и иными ресурсами, на основе соблюдения интересов всех вовлеченных субъектов, посредством использования преимущественно частноправовых мер регулирования, в первую очередь договора.
- В работе предлагается понимание определения подсистемы правовых форм государственной поддержки МСП как совокупности правовых явлений, отвечающих определенным признакам, среди которых выделяются следующие: стимулирующий характер; селективность используемых финансовых и имущественных активов; закрепленность в подобном качестве в законодательстве: для прямых мер в профильном федеральном и региональных законах, для косвенных в сопутствующем законодательстве. Признак селективности характеризует такие формы государственной поддержки, как финансовая и имущественная, наделение же информационной и консультационной поддержки иным содержанием исходит из особенностей правового режима информации.
- Подсистема правовых средств государственной поддержки МСП характеризуется конкретной направленностью на достижение целей политики в области МСП, и представляет собой конкретные виды сделок, заключаемых уполномоченными органами государственной власти с субъектами МСП в рамках государственной поддержки, и нормативно-правовые акты в указанной области. Наиболее существенными из нормативно-правовых актов представляются программы развития МСП, в наибольшей мере отвечающие общепризнанному компромиссному научно-правовому пониманию средств как инструмента достижения юридически значимой цели.
- Мы приходим к выводу, что специальный порядок государственного заказа у субъектов МСП является важнейшей правовой формой поддержки МСП, соответствует их признакам и закрепление государственного заказа в подобном качестве в законодательстве способно повысить его эффективность для развития приоритетных отраслей экономики.
- Развитие программно-целевых средств поддержки МСП позволяет эффективно осуществлять меры их поддержки, причем данные программы не являются административным барьером, а, напротив, расширяют возможности МСП. В то же время правовой режим некоторых разновидностей программ поддержки МСП оказывается уязвимым. Уточнение правового режима ведомственных программ развития МСП возможно посредством: установления возможности делегирования полномочий Правительства РФ в части разработки и принятия отраслевых программ развития МСП федеральным органам исполнительной власти; указания на их нормативную природу; установления приоритета федеральных программ развития субъектов МСП в части определения их базисности; закрепления компетенции Правительства РФ по нормативно-правовому регулированию деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке ведомственных программ развития МСП.
- Реализация потенциала программно-целевых методов государственной поддержки как важнейших правовых средств возможна лишь при соблюдении следующих гарантий: собственно юридические; финансовые; профессионализма; ответственности государственных органов и должностных лиц; участия общественности в разработке программ; предварительной и последующей оценки регулирующего воздействия.
- Предлагаемое Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации предложение по существенному повышению размера уставного капитала хозяйственных обществ существенно снизит предпринимательскую активность, поскольку существующие законодательные ограничения по распоряжению средств, вложенных в формирование уставного капитала, препятствуют их использованию в процессе хозяйственной деятельности и не могут быть инвестированы. Важнейшей формой деятельности МСП, наряду с индивидуальным предпринимательством, были и остаются общества с ограниченной ответственностью. Предлагается пересмотреть вопросы формирования уставного капитала хозяйственных обществ в пользу интересов малого и среднего бизнеса и либо оставить их на прежнем уровне, либо обязать учредителей страховать предпринимательский риск хозяйственного общества на сумму предлагаемого концепцией повышения размера уставного капитала.
- В правовой науке недостаточно внимания уделяется некоторым моментам индикативного планирования, в частности, такому понятию, как «показатель программы». В то же время уточнение статуса показателей программ развития МСП, в части их оценочного потенциала и как способа определения юридической ответственности органов государственной власти, а также разработка показателей эффективности данных программ со стороны общественных институтов – координационных советов по развитию МСП, должно повысить эффект от реализации программных мероприятий.
- Любая реформа, так или иначе, затрагивает интересы лиц, чья деятельность подвергается изменению: примером может служить повышение размера уставного капитала хозяйственных обществ, изменение процедуры участия субъектов МСП в программах государственной поддержки, и т.д. Существующая методика оценки регулирующего воздействия, при реформировании института МСП в России, недостаточно учитывает такие факторы, как «правосознание», «правовая культура», и т.д. В то же время без их должного учета достижение целей, заложенных в ст. 6 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства», оказывается под угрозой. Поэтому, при предварительной и последующей оценке регулирующего воздействия, необходимо отдельно отслеживать антропологическую составляющую, в обязательном порядке учитывать социально-психологические факторы, принимать меры к повышению уровня правосознания субъектов МСП (индивидуальных предпринимателей и участников юридических лиц) как важнейшего условия эффективности проводимых преобразований.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в формулировании выводов и предложений, имеющих значение для теории гражданского и предпринимательского права в целом, отдельных концепций указанных наук, а также рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в обозначенной сфере. Определен наиболее отвечающий экономической сути государственной поддержки МСП правовой режим регулирования, определена система основных правовых форм и средств государственной поддержки МСП, изучено ее состояние и перспективы развития. Дополнена теория субъектов хозяйственной деятельности в части оптимизации организационно-правовых форм МСП; теория предпринимательского права развита в части определения нормативно-правовой природы программ развития МСП и предпочтительности данной отрасли в регулировании отношений в области государственной поддержки МСП. Работа является одной из первых, дополнивших классическую цивилистическую методологию методами оценки регулирующего воздействия на уровне качественных юридических характеристик. Кроме того, обосновано место государственного заказа в системе правовых форм государственной поддержки МСП и выделены критерии инновационности предмета договора поставки для государственных нужд, что определенным образом способствует развитию теории договорного права. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законодательном процессе, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, в практической деятельности самих субъектов МСП, а также в образовательном процессе и в последующих научных исследованиях рассматриваемой сферы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются научной методологией исследования, в соответствии с которой в целях обеспечения комплексности исследования ГПМСП изучен широкий круг источников, составляющих нормативную, теоретическую и практическую базу исследования.
Апробация и внедрение результатов использования. Основные положения диссертации излагались автором в выступлениях на международных, всероссийских и вузовских научно-практических конференциях; на заседаниях кафедры гражданского права и процесса МосУ МВД России; в научных публикациях в 17 изданиях общим объемом 4,5 п.л., в том числе 7 статей в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования внедрены в деятельность ИАЦ Департамента образования г. Москвы, используются в учебном процессе Уфимского юридического института МВД России при подготовке учебно-методических материалов по курсу «Предпринимательское право» и «Административное право».
Структура исследования обусловлена логикой и целью исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего более 250 источников.
Структура диссертации
Во введении диссертации: определяется актуальность темы исследования; дан анализ теоретической основы исследования; выделена источниковая база исследования; сформулированы объект, предмет, методология исследования; обосновывается научная новизна исследования; рекомендуются для использования в науке и практике положения, выносимые на защиту; устанавливается теоретическая и практическая значимость исследования; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования; указывается структура работы.
Первая глава «Эволюция и общая характеристика развития государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» посвящена исследованию правовых истоков формирования государственной поддержки предпринимательства в России с момента образования государства, определению тенденций правового регулирования государственной поддержки МСП, перспективам развития нормативно-правовой базы МСП, правовой природе государственной поддержки МСП и формированию ее сущностных юридических характеристик.
В первом параграфе «Эволюция законодательства в области государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» анализируются подходы отечественных законодателей к регулированию предпринимательской деятельности в исторической ретроспективе, приводятся оценки ученых об отдельных аспектах понятия государственной поддержки предпринимательства в ключе ее правового регулирования с момента возникновения Российского государства до современного периода развития законодательства о развитии МСП. Развитие законодательства вплоть до начала XX в., по мнению автора, ставило приоритетом развитие крупных торговых объединений и производств, о чем косвенно свидетельствует даже содержание Русской правды[1]. Уделяется внимание организационной структуре субъектов предпринимательской деятельности и анализируется место в них для субъектов МСП. Обосновывается тенденция преимущественной поддержки крупных производств на протяжении всех исторических периодов развития законодательства о МСП, формулируются выводы о дуалистической природе государственной поддержки предпринимательства, закрепляемой в нормативно-правовых актах: дискриминационные меры в отношении неподдерживаемых субъектов и обеспечительные меры конкретного характера, не носящие характера ограничений, для остальных субъектов предпринимательской деятельности.
Во втором параграфе «Правовая природа государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» содержится анализ экономической и юридической составляющей государственной поддержки МСП, выводятся сущностные черты государственной поддержки как правового явления, на основе чего составляется алгоритм определения внешней правовой формы для государственной поддержки МСП: определение структуры правоотношений в исследуемой сфере; выделение отрасли права, регулирующей указанные правоотношения; уточнение места и роли норм, регулирующих государственную поддержку МСП в правовой системе России. Автор заключает, что суть рассматриваемого явления в экономической жизни общества состоит в обеспечении субъектов МСП правовыми, материальными, информационными и иными средствами для осуществления полноценной экономической деятельности с учетом соблюдения баланса общественных, государственных и частных интересов. На основе концепции ограничения права собственности утвердительно разрешается вопрос о возложении на субъектов МСП решения публичных задач, с учетом приоритета свободы экономической деятельности.
Посредством первого шага примененного алгоритма исследования правовой природы государственной поддержки МСП автор приходит к заключению о том, что объектом правоотношения в исследуемой сфере выступают как блага, используемые для нужд МСП, так и результат деятельности малых и средних предприятий в связи с использованием данных благ, поскольку государство определяет специальные цели, для которых осуществляет эту деятельность. Таким образом, в объекте исследуемых правоотношений воплощен как объект в смысле, придаваемом ему законом (Гражданский Кодекс – объекты гражданских прав) в виде конкретных благ, так и конкретный результат, свидетельствующий об эффективности или неэффективности затраченных средств. Автор подводит итог данному этапу, указывая на преимущественно регулятивный характер складывающихся правоотношений в сфере государственной поддержки МСП.
В ключе отыскания подходящей внешней правовой формы государственной поддержки МСП, автором проводится анализ экономических категорий управление и регулирование, их соотношение с прямыми и косвенными способами воздействия на экономическую сферу, а также юридическое наполнение данных исконно экономических терминов, применительно к государственной поддержке как явлению в целом. Касательно же его правовых аспектов приводится соотношение регулятивного потенциала административного, гражданского и предпринимательского права с целью определения отрасли права, наиболее полно отвечающей сущности государственной поддержки МСП, на основе четких критериев концепции конвергенции частного и публичного права. Административное право не отвечает данной сущности, поскольку режим указанной отрасли предполагает дисбаланс интересов с креном в область публично-правовых. Гражданское же право регулирует отношения государства с хозяйствующими субъектами с целью реализации первым своих потребностей в гражданском обороте, т. е. частноправовых интересов, хотя государственная поддержка МСП как структурный элемент государственной политики в области развития МСП преследует публичные интересы, выраженные в целях указанной политики в ст. 6 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства». Приводятся доводы, основанные на тезисе, что не все отношения в экономике регулируются гражданским и административным правом. Таким образом, автор приходит к заключению о том, что наиболее приемлемая отрасль права, структурным элементом которой являются нормы, регулирующие исследуемое явление, – предпринимательское право, поскольку эта отрасль сосредотачивает в себе многообразие юридических механизмов, позволяющих более гибко осуществлять правовое регулирование государственной поддержки МСП, нежели административное и гражданское право.
Раздел содержит положение о межотраслевой природе государственной поддержки, что же касается поддержки малого и среднего предпринимательства, то она не играет роли вектора права, как функции принципа. В этом случае происходит формирование нового структурного элемента, группы норм, регулирующих схожие общественные отношения, правовой принцип воплощается в более предметном ключе. Исходя из данных посылок, резюмируется, что нормы, регулирующие государственную поддержку МСП, являются институтом предпринимательского права. Автор приходит к заключению о том, что государственная поддержка МСП в объективном юридическом смысле – это институт предпринимательского права, регулирующий отношения государства, в лице компетентных органов и субъектов МСП, отвечающих установленным в законодательстве требованиям, по обеспечению материальными, финансовыми, информационными и иными ресурсами, на основе соблюдения интересов всех вовлеченных субъектов, посредством использования преимущественно частноправовых мер регулирования, в первую очередь договора.
Вторая глава «Соотношение правовых форм и средств государственной поддержки малого и среднего предпринимательства» посвящена анализу государственной поддержки МСП в контексте разграничения смежных категорий в отечественном законодательстве. Рассматриваются внутренние формы государственной поддержки МСП, выводятся признаки видов государственной поддержки МСП, позволяющие отделить сходные элементы правового регулирования МСП, подвергаются переосмыслению существующие нормы, регулирующие порядок отнесения к МСП различных хозяйствующих субъектов, приводится авторское определение средств государственной поддержки МСП и их классификация. В выводах приводится соответствующие определения системы правовых форм и средств государственной поддержки МСП и составляющих ее подсистем (см. положения, выносимые на защиту № 1, 3, 4).
В первом параграфе «Понятие и содержание системы правовых форм государственной поддержки малого и среднего предпринимательства» отмечено, что юридическая сущность государственной поддержки МСП не может существовать в отрыве от экономической сущности, следовательно, эффективность соответствующих правовых норм зависит преимущественно от степени их соответствия. Для эффективной реализации норм, регулирующих государственную поддержку МСП, автором указано о необходимости разграничения смежных категорий в отечественном законодательстве. Так, автор разграничивает государственную поддержку МСП и государственную политику в области развития МСП, государственные гарантии предпринимательской деятельности, государственные преференции, государственные услуги. При этом обозначено, что данные понятия могут в определенных случаях совпадать, однако государственная поддержка МСП при этом не поглощается соответствующим явлением, а остается самостоятельной категорией.
Применительно к видам государственной поддержки МСП автор приходит к мысли о тождественности понятия «форма» в аспекте ее понимания в профильном законе как внутренней формы изучаемого явления понятию «вид», и приводит их признаки: возможность применения к МСП; стимулирующий характер; селективность используемых финансовых и имущественных активов; закрепленность в подобном качестве в законодательстве, для прямых мер в профильном федеральном и региональных законах, для косвенных в сопутствующем законодательстве. На основе приведенных признаков форм государственной поддержки МСП делается вывод о том, что специальный порядок государственного заказа у субъектов МСП является специфической формой государственной поддержки, по аналогии с консультационной и информационной поддержкой, поскольку также предполагает определенные изъятия из общих правил: например, неограниченное применение данной меры к одному и тому же субъекту МСП.
Второй параграф «Определение субъектов малого и среднего предпринимательства в законодательстве России и система правовых средств их государственной поддержки» заключает в себе анализ правового статуса МСП, применительно к требованиям, которые устанавливаются профильным законом для обретения хозяйствующими субъектами указанного статуса. Автор критично подходит к установленным критериям: в частности, указывается на некорректность существующей редакции профильного закона в части доли участия, принадлежащей одному или нескольким юридическим лицам, не являющимися субъектом малого и среднего предпринимательства, которая должна превышать двадцать пять процентов, так как в этом положении содержится логическая ошибка – круг в определении (иными словами, МСП содержит в своих критериях МСП).
Указывается на спорность включения в состав МСП некоммерческих организаций, подобных потребительскому кооперативу, по той причине, что законодательство о некоммерческих организациях уже содержит нормы, регулирующие применение к ним мер государственной поддержки, что ставит в неравное положение коммерческие организации, так как они могут претендовать на поддержку лишь в рамках профильного закона. При этом автором не отрицается необходимость придания отдельным категориям некоммерческих организаций статуса МСП, в то же время включение их в систему МСП должно основываться на общем правиле, каковым видится инновационная составляющая деятельности некоммерческой организации.
Подразумевается, что предлагаемые Концепцией гражданского законодательства изменения в части повышение размеров уставных капиталов хозяйственных обществ серьезно подорвут существующую систему МСП, а предлагаемые взамен организационно-правовые формы не в достаточной мере подходят для ведения бизнеса, во-первых, в силу недостаточной оптимизации предпринимательских рисков, и, во-вторых, ограниченной возможности привлечения наемного труда. Помимо этого, прогнозируется ухудшение инвестиционного климата, поскольку станет невозможным использовать столь существенные финансовые средства на развитие бизнеса, так как законодательство сильно ограничивает возможность распоряжения хозяйственными обществами уставным капиталом. В связи с этим предлагается пересмотреть вопросы уставного капитала в пользу интересов малого и среднего бизнеса: оставить их на прежнем уровне или обязать учредителей страховать предпринимательский риск хозяйственного общества на сумму предлагаемого концепцией повышения размера уставного капитала.
В части правовых средств государственной поддержки МСП наблюдается множество различных вариантов понимания их сути, что объясняется прежде всего неразработанностью данной категории в общей теории права. Исследуя общетеоретические подходы, автор приходит к выводу о том, что правовые средства применительно к государственной поддержки МСП понимаются в широком и узком смысле. Так, первое включает в себя все многообразие способов правового регулирования, в том числе и формы поддержки, рассмотренные ранее. Автор приходит к выводу о взаимосвязи таких факторов эффективности правовых средств, как факторов, определяющих их социальную ценность, и методологии оценки регулирующего воздействия. В узком понимании правовые средства представляют собой закрепленные в законе приемы, используемые субъектами МСП и уполномоченными государственными органами и субъектами инфраструктуры поддержки в отношениях по поддержке МСП. В завершении автор приходит к заключению об особенности программно-целевых методов как одного из основных правовых средств государственной поддержки МСП. В заключении главы, на основе системного подхода к исследованию правовых явлений, дается определение системы правовых форм и средств государственной поддержки МСП и составляющих ее подсистем.
Третья глава «Направления совершенствования системы правовых форм и средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» содержит положения, в которых находят свое разрешение вопросы о перспективах внедрения в российскую действительность законодательных практик государственной поддержки МСП иностранных государств; возможности программно-целевых средств государственной поддержки в ключе повышения эффективности их реализации, их место и роль в процессе регулирования; способы противодействия криминализации государственной поддержки МСП и роль органов внутренних дел в ее предупреждении, а также поддержке МСП.
Первый параграф «Перспективы развития государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в России и за рубежом» представляет собой обобщение опыта законодательного регулирования сферы государственной поддержки МСП в различных государствах. Автор приводит в пример законодательство таких стран, как США, Китай, Южная Корея, а также стран СНГ. Предпочтение отдельных стран вызвано, в одних случаях, зарождением норм о государственной поддержки МСП и их реализации в условиях «родного» законодательства, в других – успешным опытом имплементации в собственную законодательную практику норм, зародившихся в странах первой группы.
Опыт КНР подсказывает российскому законодателю путь рассредоточенности в регулировании: к примеру, профильный закон не устанавливает критерии для отнесения хозяйствующих субъектов к МСП, а делегирует это Госсовету – высшему государственному исполнительному органу. Отмечается, что во многом моральная поддержка и изменения законодательства о банкротстве, в котором определяется высший приоритет банков-кредиторов перед всеми остальными, позволили достичь развитого кредитного рынка и облегчили получение кредитов для субъектов МСП.
Законодательство США и Южной Кореи в области МСП (в особенности инновационного) предпринимательства, по мнению автора, во многом является эталонным. В обоснование данной позиции приводятся доводы о последних изменениях: например, в законодательстве США в 2010 году был принят Акт о вакансиях в области малого бизнеса, установивший «презумпцию убытков», когда в системе государственного заказа подрядчик подает заведомо ложные сведения о статусе собственности и ее размере. В целом, опыт вышеуказанных государств в регулировании государственной поддержки МСП автором оценивается как позитивный.
Законодательство стран СНГ о государственной поддержке отличается достаточно пестрой картиной, в то же время отражающей национальные особенности. Близость правовых систем стран СНГ предопределяет рассмотрение законодательства стран, входящих в его состав. В исследовании рассмотрен опыт лишь тех государств СНГ, где государственная поддержка МСП урегулирован на уровне актов высших представительных органов: Азербайджан, Белоруссия, Казахстан и Украина.
Во втором параграфе «Правовые аспекты программно-целевых средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» освещаются вопросы правового регулирования программно-целевых средств государственной поддержки МСП.
Определяется нормативная природа программно-целевых актов, приводится в обоснование как профильное законодательство, так и законодательство о государственном прогнозировании. Программно-целевой подход увязывается с законодательством о государственном заказе, указывается на уязвимость правового статуса отдельной категории программ – ведомственных (см. положение, выносимое на защиту № 6), причем делается вывод, что приоритеты развития отдельных отраслей МСП сосредоточены именно в них.
Автор анализирует законопроекты в области государственного стратегического планирования и, в соответствии с перспективами развития программно-целевых регуляторов в целом, приводит свою систему гарантий их эффективности в области государственной поддержки МСП (см. положение, выносимое на защиту № 7).
Отдельно автором выводится положение о необходимости дополнить число целей государственной политики в области развития МСП, указанных в ч. 2 ст. 7 профильного закона, положением «популяризация предпринимательства среди широких слоев населения», что позволит в долгосрочной перспективе изменить отношение населения к данному явлению с негативного на позитивное, и позволит вовлечь большее число людей занять активную позицию предпринимателя. Данный вывод базируется также на необходимости преодоления укоренившегося в сознании предпринимателя уклона на функционирование в теневой экономике.
Третий параграф «Деструктивный характер криминализации государственной поддержки малого и среднего предпринимательства как угроза экономической безопасности России» определяет роль органов внутренних дел в предупреждении преступности в сфере МСП. Данный раздел содержит преимущественно профилактические меры, зафиксированные в гражданском законодательстве, в частности, участие ОВД в системе государственного заказа и в программах развития МСП.
По авторскому мнению, государственная поддержка ГПМСП в ключе ее криминологической составляющей - это система общепредупредительных мер воздействия, распространяющаяся на всей территории РФ, многообразная по содержанию и форме, в правовом отношении представляющая институт предпринимательского права и являющаяся частью государственной политики в области развития МСП. Уточняется роль ОВД в реализации программных мероприятий развития МСП, на примере такого негативного фактора развития, как создание ОВД административных барьеров, раскрывается низкий уровень планирования программных мероприятий на уровне регионов и муниципалитетов, приводятся примеры программ, в которых ОВД являются полноценными участниками, оказывающими содействие МСП.
В разделе, на примере правового регулирования государственных закупок инновационной продукции органами внутренних дел у МСП, предлагается универсальная модель организационно-правового характера для оценки потребностей различных государственных заказчиков продукции у МСП. В данной модели предлагается такой критерий оценки закупаемой продукции, как «инновационность», раскрывать через следующие критерии: «функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товаров», «качество работ, услуг», «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара». Остальные критерии (сроки поставки и т.д.), указанные в Постановлении Правительства Российской Федерации № 722 от 10.09.2009 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный контракт на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд», по убеждению диссертанта, носят в большей мере договорно-хозяйственный аспект, поэтому для оценки инновационности менее пригодны.
В заключении автор подводит итоги диссертационного исследования, отражает научные и практические перспективы, заложенные как в основных положениях, выносимых на защиту, так и зафиксированные в работе, но не вынесенные на защиту. В кратком виде изложены авторские рекомендации по совершенствованию законодательства в области государственной поддержки МСП.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих публикациях автора:
- В изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Бикчинтаев А.Т., Бикчинтаева Л.Г. Правовая природа государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 7. С. 120-122. (0,3 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т., Бикчинтаева Л.Г. Антикриминогенный потенциал государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в предупреждении незаконного предпринимательства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 104-107. (0,4 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Сопоставление мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства и смежных категорий законодательства Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 11. С. 68-71. (0,4 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Программно-целевой метод как средство регулирования государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 12. С. 62-66. (0, 5 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Ответственность органов государственной власти и финансовое обеспечение как основа эффективности программно-целевых методов регулирования развития малого и среднего предпринимательства // Научные труды академии адвокатуры и нотариата. 2011. № 3. С. 3-6. (0,2 п.л.);
- Коршунов Н.М., Бикчинтаев А.Т. Взаимопроникновение частного и публичного права в аспекте государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 8. С. 20-25. (0,2 п.л.);
- Тяптин В.Д., Бикчинтаев А.Т. Административно-правовое регулирование в сфере государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 3. С. 34-40 (0,3 п.л.).
2. И в иных изданиях:
- Бикчинтаев А.Т. Понятие и принципы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства: новеллы и перспективы // Человек. Общество. Культура. Социализация: материалы Всероссийской студенческой научно-практической конференции. Уфа: Баш ГПУ. 2009. С. 51-54. (0,2 п. л);
- Бикчинтаев А.Т. Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в области инноваций: законодательство и доктрина // Преодоление правового нигилизма как вектор развития современного государства и общества: материалы IV Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов. Казань: Казан. гос. ун-т. 2009. С. 663-665. (0,1 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Законодательное закрепление принципов государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Правовая система и вызовы современности: материалы VI Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Часть II. Уфа: РИО БашГУ. 2009. С. 95-97. (0,1 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Государственная поддержка предпринимательства с момента возникновения Древнерусского государства до Удельной Руси: историко-правовой аспект // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы II Международной научно-практической конференции. Уфа: УЮИ МВД РФ. 2010. С. 155-160. (0,3 п. л.).
- Bikchintaev A.T. State support of small and medium business and differentiation of adjacent concepts in Russian law // Правореализация в условиях сближения международного и внутригосударственного права: компаративистский анализ: материалы V Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов. Казань: КГУ. 2010. С 60-61. (0,2 п. л);
- Бикчинтаев А.Т. Правовые аспекты программного метода государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Правовая система и вызовы современности: материалы VII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Уфа: РИО БашГУ. 2010. С. 64-66. (0,1 п. л.);
- Бикчинтаев А. Т. Правовая форма государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2010. № 4. С. 109-112. (0,4 п.л.);
- Бикчинтаев А.Т. Перспективы развития программно-целевых подходов в регулировании малого и среднего предпринимательства // Человек. Общество. Культура. Социализация: материалы седьмой (VII) Всероссийской студенческой научно-практической конференции. Уфа: Баш ГПУ. 2011. С. 20-23. (0,2 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Участие органов внутренних дел в мероприятиях государственной поддержки малого и среднего предпринимательства // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы II Международной научно-практической конференции. Уфа: УЮИ МВД РФ. 2011. С. 225-233. (0,5 п. л.);
- Бикчинтаев А.Т. Государственный заказ у субъектов малого и среднего предпринимательства и использование программно-целевых средств их развития // Сборник тезисов работ участников Шестого Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». Государственная Дума ФС РФ, НС «Интеграция». 2011. С. 908-909. (0,1 п. л.).
[1] См.: Эриашвили Н.Д. Присвоение и растрата чужого имущества как форма хищения: уголовно-правовой анализ: дисс. … к.ю.н. Москва, 2003. С. 31.
