Институт президентства в системе публичной власти российской федерации
На правах рукописи
Васильева Наталья Юрьевна
Институт президентства в системе публичной власти
Российской Федерации
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2012
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»
| Научный руководитель – | доктор юридических наук, доцент Синцов Глеб Владимирович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Керимов Александр Джангирович, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» |
| кандидат юридических наук Горохов Дмитрий Юрьевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Московский университет им. С.Ю. Витте» | |
| Ведущая организация – | «ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина» |
Защита диссертации состоится 24 мая 2012 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «___» апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
Общая характеристика работы
Актуальность диссертационного исследования. Вопросы сущности публичной власти, ее форм и уровней, в настоящее время приобретают новое видение. Недавно прошедшие выборы Президента РФ опосредовали возникновение вполне закономерного внимания к данному публичному органу со стороны как отдельных граждан, так и всего гражданского общества России. Природа мандата Президента РФ, предоставленного ему многонациональным народом России, также требует нового конституционно-теоретического осмысления в силу начала нового этапа государственного строительства.
Институт президентства в России регламентирован как Конституцией РФ, так и принятыми в развитие конституционных норм федеральными конституционными и федеральными законами, иными источниками, а также актами конституционного правосудия. Нельзя отрицать того, что ряд норм Основного закона России, как показывают реалии современного общества, требуют не только толкования, но и пересмотра, отмены или модификации.
Двадцатилетний опыт государственного правового строительства обосновывает необходимость решения новых проблем организации публичной власти в России, основное место в которой (помимо непосредственно источника этой власти – многонационального народа России) занимает институт президентства.
Президент РФ, являясь главой государства, интегрирует российскую государственность, выступает символом нации. Президент РФ наделен Конституцией широкими и значительными полномочиями в сфере нормотворчества, контроля как над исполнительной, так и над законодательной ветвями власти, защиты государственного суверенитета и обеспечения эффективного и согласованного функционирования всего государственного аппарата. Однако очевидно, что столь широкий каталог правомочий требует как отдельного теоретического осмысления, так и определенного пересмотра в сторону ограничения и конкретизации. Выступая в качестве вторичной публичной власти, наряду с российским парламентом, Президент РФ фактически ставится не на равное положение с Федеральным Собранием, а над ним, поскольку является персонифицированным сосредоточением политической воли народа России. Исследование института президентства в данном контексте проблем так же требует специального теоретического осмысления.
Развитие конституционной науки и практики вызвало необходимость и переосмысление принципа разделения властей, приобретение им нового свойства: не как императива для построения государственной власти, а в качестве ориентирующего начала ее построения. В новом видении конституционная фигура Президента РФ получила и новое теоретико-правовое обоснование как органа, стоящего над иными органами власти, и обеспечивающего их согласованное функционирование.
Необходимость теоретического осмысления института президентства в России с названных позиций, анализ конституционного статуса и фактического положения Президента РФ, его взаимоотношений с иными органами государственной власти определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Решение данных теоретических вопросов одновременно имеет и важное практическое значение в организации органов публичной власти, их эффективном и согласованном функционировании, в диалоге с институтами гражданского общества и дальнейшем государственном строительстве.
Степень научной разработанности темы. Исследованию социально-правовой природы и содержания публичной власти и месту института президентства в ней практически не уделялось должного внимания со стороны правоведов.
Принятие Конституции РФ опосредовало прививания демократических ценностей в российское общество, и в первую очередь того постулата, что именно многонациональный народ России является единственным и суверенным источником власти. Заложенные Конституцией РФ демократические принципы явились основой для развития научной мысли в данном направлении.
Изучению сущности и проблем организации публичной власти и народовластия в России посвящены научные труды О.А. Воробьевой, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, В.В. Полянского, В.В. Рачинского, А.Н. Станкина, О.А. Фризена, В.Е. Чиркина, А.А. Югова.
Институт президентства исследовался в российской науке с разных позиций. В силу отсутствия исследуемого института в советский период, работы ученых были посвящены зарубежному опыту его функционирования. Можно выделить исследования Я.М. Бельсона, М.А. Круголова, Ю.И. Ныпорко, Б.Л. Полунина, Г.Л. Решетникова, С.В. Рябова. В настоящее время институту президентства в зарубежных странах посвящены диссертационные исследования М.Б. Агаева, Ю.М. Алпатова, А.Ш. Арутуняна, И.В. Калининой, А.В. Кынева, В.А. Малиновского. Большое значение в рамках данного направления исследование имеют научные труды Н.А. Сахарова, В.И. Лафитского, А.А. Мишина.
Вопросам становления института президентства в Российской Федерации и эволюции полномочий главы государства посвящены диссертационные работы И.Л. Волошенко, А.В. Зуйкова, Ю.А. Королева, Л.Б. Лукьяновой.
Место и роль Президента РФ в системе разделения властей, его взаимоотношения с другими органами публичной власти исследованы в диссертациях А.Ф. Алиева, Д.С. Ашаева, К.Н. Бобылева, Г.В. Дегтева, В.И. Кайнова, А.М. Ковалева, А.А. Котенкова, И. Марино, В.И. Радченко, В.Н. Суворова, Д.В. Фарафонова, И.В. Филиппова, Ю.Я. Ширяева, В.С. Чепикова.
Отдельные аспекты статуса Президента РФ изучены в диссертационных работах В.В. Верстова, Л.И. Дмитриевой, О.Н. Кичалюк, С.Г. Колобая, М.Г. Кубатаева, А.В. Мазурова, О.В. Марусиной, А.Н. Писарева, Л.Н. Плехановой, Д.Ф. Райманова, Д.Ю. Скуратова, А.М. Тарасова, Е.А. Тихон, И.Д. Хутинаева.
Особое место занимают работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина.
В целом, необходимо отметить, что, несмотря на довольно значительный объем исследований в рамках заданной темы институт президентства в России достаточно фрагментарно исследован с позиций организации публичной власти.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе функционирования института президентства как института вторичной публичной власти Российской Федерации, а также в процессе реализации Президентом РФ своих полномочий как главы государства.
Предметом диссертационного исследования являются отечественные нормативно-правовые акты, служащие источником конституционно-правового статуса Президента РФ, зарубежное конституционное законодательство, акты конституционного правосудия относительно отдельных вопросов реализации Президентом РФ своих полномочий как главы государства, научные труды российских авторов.
Цель диссертации заключается в проведении исследования института президентства в Российской Федерации как института вторичной публичной власти, его функционирования и конституционно-правового регулирования.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- определить социально-правовую природу публичной власти в Российской Федерации, ее содержание и основные элементы; разработать авторское определение термина «публичная власть»;
- провести теоретико-правовой анализ и выявить публично-правовую природу института президентства, дать авторское определение термину «институт президентства» и разграничить его со смежными понятиями;
- исследовать историческое развитие института президентства в Российской Федерации и особенности его зарождения и становления;
- изучить опыт функционирования института президентства в зарубежных странах, исходя из анализа конституционного права и практики государств с различной формой республиканского правления: парламентской республики, президентской республики и смешанной республики;
- рассмотреть конституционные функции Президента РФ как главы государства;
- исследовать роль и место Президента РФ в системе обеспечения конституционной законности;
- выявить сущность, содержание, структуру и предназначение президентского контроля в системе государственного контроля России;
- изучить место института президентства как института вторичной публичной власти России в системе разделения властей;
- выявить тенденции в конституционно-правовом регулировании института президентства в России, предложить возможные пути его совершенствования.
Методологическую основу исследования составили методы научного познания: диалектический метод, метод анализа и синтеза, дедукции и индукции, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-функциональный.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе кодифицированное законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе указы самого Президента РФ, конституционное законодательство зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования включает решения Конституционного Суда Российской Федерации, информацию, содержащуюся в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой логически завершенное и концептуально обоснованное конституционно-правовое исследование института президентства как вторичной публичной власти Российской Федерации.
Впервые в юридической науке комплексно исследовано место и роль Президента РФ в системе обеспечения конституционной законности.
Разработаны авторские определения следующих терминов: «публичная власть», «институт президентства», «конституционная законность».
Выявлены новые, нетипичные формы президентского контроля над деятельностью государственного аппарата, проанализированы целесообразность их введения, сделаны выводы об их дальнейшем развитии.
Результаты проведенного исследования позволили выявить ряд тенденций в конституционно-правовом регулировании института президентства и выработать определенные направления в совершенствование данного института.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под публичной властью следует понимать власть многонационального народа Российской Федерации (либо части народа, проживающего на соответствующей территории), реализуемая им непосредственно либо делегированная формируемым и легитимированным им органам государственной власти и местного самоуправления в целях реализации и обеспечения публичных интересов. Президент РФ, получая свой мандат от многонационального народа России посредством всеобщих прямых равных выборов при тайном голосовании, таким образом, представляет собой вторичную публичную власть – персонифицированную форму народного представительства.
2. Институт президентства в Российской Федерации представляет собой сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации.
3. Историческое развитие института президентства в РСФСР, а в последующем и в Российской Федерации, свидетельствует о том, что исследуемый институт конституирован в российскую государственность посредством его легитимации через высшие формы выражения публичной власти народа – референдум и свободные выборы. Каждый новый конституционный цикл президентской власти легитимируется через свободные выборы как одной из высших форм выражения публичной власти многонационального народа Российской Федерации.
4. В зависимости от формы республиканского правления государства варьируется объем полномочий и предназначение президента как главы государства. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа.
5. Некоторые функции Президента Российской Федерации не типичны для главы государства: гарант Конституции Российской Федерации, гарант прав и свобод человека и гражданина. Конституционный статус Президента Российской Федерации должен быть модицифирован: указанные функции должны изыматься и передаваться соответствующим специализированным органам – Конституционному Суду Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
6. Анализ Конституции Российской Федерации в части полномочий Президента Российской Федерации позволил выделить новую функцию Президента Российской Федерации как гаранта суверенитета Российской Федерации. Эта функция исходит из клятвы Президента при вступлении в должности, а также из всего набора полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации как Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами Российской Федерации. Именно функция Президента Российской Федерации как гаранта суверенитета Российской Федерации должна быть установлена в Конституции Российской Федерации.
7. Конституционная законность рассматривается как специальный правовой режим, в соответствии с которым обеспечивается соблюдение Конституции РФ при нормотворчестве всех уполномоченных субъектов. Одним из основных элементов системы обеспечения конституционной законности выступает Президент Российской Федерации, использующий для этих целей весь каталог предоставленных ему Конституцией Российской Федерации полномочий: как участника законотворческого процесса, как субъекта собственного нормотворчества, как контролирующего органа в отношении нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в отношении нормотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
8. Признавая особую роль Президента Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности, и принимая во внимание, что к настоящему времени основная законодательная база нового российского государства разработана и действует, делается вывод, что полномочия Президента Российской Федерации при обеспечении конституционной законности должны быть ограничены определенными рамками: необходимо законодательно установить тот круг вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать указы; расширить перечень вопросов, по которым издаются указы Президента Российской Федерации, требующие утверждения одной из палат Федерального Собрания; законодательно установить перечень случаев и процедурных нарушений принятия федеральных законов, когда Президент Российской Федерации может вернуть федеральный закон обратно в парламент без его рассмотрения.
9. Конституционно-правовой статус Президента РФ как главы государства позволяет определить президентский контроль как доминирующий и координирующий вид государственного контроля Российской Федерации. Президентский контроль классифицирован на две составляющие: политический контроль и административный контроль. Последний в свою очередь делится на собственно административный контроль, финансовый контроль, контроль в сфере обеспечения национальной безопасности, контроль в сфере обеспечения прав и свобод человека. Политический президентский контроль реализуется в рамках конституционных отношений Президента РФ с Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, при обеспечении конституционной законности и согласованного функционировании всех ветвей государственной власти.
10. Наряду с новой формой президентского контроля – Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, необходимо совершенствование президентского контроля в военной сфере – посредством учреждения Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам военнослужащих. Военный Уполномоченный должен учреждаться именно под эгидой президентской власти – Президента Российской Федерации как Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил Российской Федерации, как Председателя Совета Безопасности Российской Федерации.
11. Конституционные полномочия Президента РФ, их судебная интерпретация, конституционные основы и рамки взаимоотношений Президента РФ и других органов публичной власти, позволяют сделать вывод о сформировавшейся в Российской Федерации новой ветви власти –президентской – вторичной персонифицированной публичной власти, обеспечивающей охрану государственного суверенитета и согласованное функционирование всего механизма государства.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, сформулированные выводы и определения дополняют науку конституционного права, их можно использовать как основу для дальнейшего теоретико-правового исследования публичной власти в России, а также отдельных полномочий Президента РФ: в системе конституционной законности, в системе государственного контроля.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные по итогам исследования теоретические выводы могут использоваться как рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования института президентства в Российской Федерации.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания следующих дисциплин: «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права».
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения основных положений диссертации с профессорско-преподавательским составом кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях: «Проблемы социально-экономического развития» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 2 апреля 2005 года); «Молодежь Забайкалья: эффективная экономика – благополучие развитие края: XI международная научно-практическая конференция» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 12-13 апреля 2007года); «Проблемы экономики, социальной сферы и права» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 23 апреля 2010 года); «Проблемы экономики, социальной сферы и права» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 5 мая 2011 года);
Материалы диссертации используются при чтении курса «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран» в Читинском институте (филиале) Байкальского государственного университета экономики и права и в Забайкальском государственном университете. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Администрации Губернатора Забайкальского края.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основное содержание работы
В первой главе «Институт президентства и публичная власть: теория, история, зарубежный опыт» рассматриваются теоретические основы публичной власти в Российской Федерации, структура и содержание института президентства в Российской Федерации, исторические условия его формирования и развития, а также опыт функционирования института президентства в системе публичной власти зарубежных государств.
Первый параграф «Публичная власть в Российской Федерации: социально-правовая природа и система» посвящен социально-правовой природе и системе публичной власти в Российской Федерации.
Социально-правовому явлению власти посвящено множество научных юридических, политологических, социологических исследований, в связи с чем в настоящее время наблюдается некоторое стирание и размывание границ самой категории власти, слияние ее со смежными понятиями: господство, руководство, управление, организация, принуждение, политическая система, контроль. В связи с этим особую теоретическую и практическую значимость приобрело определение сущности и социально-правовой природы и системы публичной власти в Российской Федерации как производной от понятия «власти» в общетеоретическом смысле.
Несмотря на большое количество подходов к определению и содержанию публичной власти, приходится констатировать, что концептуального научного осмысления категории публичной власти практически нет. В связи с недостаточной разработанностью категориального аппарата появляются различные трактовки относительно природы публичной власти, ее системы – форм, видов, уровней, и как следствие – подмены понятий. Анализ научных работ и конституционного законодательства позволяет сделать вывод о синонимичности понятий «публичная власть» и «народовластие» (т.е. власть многонационального народа Российской Федерации, осуществляемая им непосредственно или опосредованно).
Систему публичной власти в Российской Федерации необходимо рассматривать исходя из ее классификации по формам, видам и уровням. Формами публичной власти выступают: непосредственное народовластие (первичная власть), народное представительство (вторичная власть), непредставительские формы публичной власти (третичная власть). Видами публичной власти являются: государственная власть и муниципальная власть. По уровням публичная власть систематизируется на: государственную (федеральную государственную власть, государственную власть субъектов РФ, государственную власть на местах – местную государственная власть) и муниципальную власть.
Второй параграф «Теоретико-правовые основы института президентства» посвящен изучению теоретико-правовых основ института президентства в Российской Федерации.
Президент, как правило, является единоличным главой государства. Однако его положение в системе органов государственной власти неодинаково в различных государствах. В связи с этим, в рамках исследования института президентства, было теоретически уточнено определение «формы правления» как содержательного компонента «формы государства».
Теоретические дискуссии относительно формы республиканского правления Российской Федерации длятся на протяжении всей небольшой истории нового российского демократического государства. Однако к какому-либо консенсусу теоретики так и не пришли.
Поскольку Конституция Российской Федерации 1993 года установила модель сильной президентской власти, интегрирующей всю российскую государственность, выведенную за рамки классической триады разделения властей, и обеспечивающую координацию между ветвями власти, можно говорить о формирующейся тенденции преобразования России в республику с расширенными президентскими полномочиями.
В целях уяснения категориального аппарата проводится соотношение понятий «институт президентства», «институт президентуры», «институт президента», «президенционализм», «конституционно-правовой статус Президента», «конституционно-правовое положение Президента».
Проведенный теоретический анализ позволил разработать следующее определение института президентства – это сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации.
Правовыми источниками, определяющими наполнение института президентства, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламентирующие как отдельные элементы правового статуса Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, так устанавливающие дополнительные полномочия Президента РФ, подзаконные акты самого Президента РФ, подзаконные акты иных органов государственной власти. Особую категорию источников института президентства составляют акты Конституционного Суда РФ, устанавливающие фактические рамки и пределы реализации конституционных полномочий Президента РФ.
В третьем параграфе «Становление и развитие института президентства в Российской Федерации» исследуются процессы становления и развития института президентства в Российской Федерации.
Анализ исторических событий и условий появления института президентства в российском государстве позволил выделить ряд целей и задач, обусловивших учреждение исследуемого института: усиление исполнительной власти, повышение ее мобильности, оперативности в принятии управленческих, особенно социально-экономических, решений, совершенствование механизма реализации законов, укрепление государственной дисциплины, законности и правопорядка. Учреждение института президентства в России было призвано стать символом единства государственной власти Российской Федерации в условиях децентрализации СССР и гарантией суверенитета России в составе СССР.
Оценивая ход исторических событий и происходящие сегодня преобразования, можно сделать вывод, что институт президентства в РСФСР, а в последующем и в Российской Федерации, конституирован в российскую государственность посредством его легитимации через высшие формы проявления публичной власти народа – референдум и свободные выборы. В свою очередь, каждый новый конституционный цикл президентской власти легитимируется через свободные выборы как одной из высших форм выражения публичной власти многонационального народа Российской Федерации.
Идея президентства последовательно внедрялась в российскую государственность не только «сверху», но и признавалась и утверждалась «снизу», исходя из воли народа как единственного суверенного источника власти. Данный процесс можно изложить в следующем хронологическом порядке:
- принятие положительного решения о необходимости введения поста Президента РСФСР, по итогам всенародного референдума 1991 года;
- избрание Президента РСФСР через всеобщие равные прямые выборы при тайном голосовании;
- по итогам референдума 1993 года принятие новой Конституции с сильной моделью Президента в Российской Федерации;
- последующие выборы Президентов Российской Федерации в 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 гг. посредством всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании – высшего, наряду с референдумом, выражении власти многонационального народа Российской Федерации.
В четвертом параграфе «Институт президентства в системе публичной власти зарубежных государств» исследуется опыт функционирования института президентства в системе публичной власти зарубежных государств.
Статус главы государства непосредственно зависит от формы правления – монархии или республики. В контексте поставленной темы институт президентства исследовался только в республиках: президентской, парламентской и смешанной – в Соединенных Штатах Америки, Федеративной Республики Германия, Французской Республике.
Избрание главы государства в современных республиках происходит по-разному и зависит от конкретной формы правления, в связи с чем неоднородны полномочия, уровень власти президента и степень его признания со стороны избирателей.
В зависимости от формы республиканского правления государства варьируется объем полномочий и предназначение президента как главы государства. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа.
При парламентской форме республиканского правления президент как глава государства получает мандат от парламента. Власть Президента здесь производна от парламентской, не может противопоставляться ей и уравновешивать ее, в связи с чем институт президентства можно рассматривать как третичную форму публичной власти. Избранный через такую процедуру президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны.
В государствах с президентской или смешанной формой республиканского правления, полномочия главы государства обретают реальную политическую силу, уравновешивающую, а порой и превалирующую над национальным парламентом. Тем не менее, во всех приведенных формах правления парламент не теряет своих контрольных полномочий над президентом и исполнительной властью, реализуя их в разнообразных конституционных и политических формах. В президентской республике реальных рычагов давления на Президента со стороны Парламента гораздо меньше, чем в смешанной республике, однако и их политическое значение заставляют Президента искать компромисс с парламентскими силами в целях конструктивного взаимодействия и недопущения политического кризиса власти.
Вторая глава «Институт президентства в системе публичной власти Российской Федерации» посвящена изучению нормативного и фактического положения института президентства в системе публичной власти Российской Федерации, а также отдельных сфер реализации президентских полномочий.
В первом параграфе «Президент Российской Федерации как глава государства» рассматриваются функции и полномочия Президента Российской Федерации как главы государства, исходя из положений ст. 80 Конституции Российской Федерации.
Конституционные положения, а также федеральное законодательство и подзаконные акты Президента Российской Федерации позволили осуществить классификацию функций Президента Российской Федерации как главы государства.
Президент Российской Федерации выполняет гарантирующе-охранительную, арбитражно-координирующую, программно-установочную и представительскую функции.
Гарантирующее-охранительная функция проявляется в полномочиях Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, при охране суверенитета РФ.
Арбитражно-коориднирующая направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействие органов государственной власти в целях эффективной работы всего механизма государства и недопущения развития политического кризиса власти.
Программно-установочная функция раскрывается в совокупности полномочий Президента РФ по определению и реализации основных направлений внутренней и внешней политики России.
Представительская функция наделяет Президента РФ как главу государства полномочиями по представлению России как внутри страны, перед всеми уровнями публичной власти и институтами гражданского общества, так и на международной арене.
Проведенное сравнительно-правовое исследование показало, что некоторые функции Президента не типичны для него как главы государства: гарант Конституции РФ, гарант прав и свобод человека и гражданина. Делается вывод, что конституционный статус Президента должен постепенно эволюционировать, отдельные его полномочия и функции – как гаранта Конституции, гаранта прав и свобод человека и гражданина, должны изыматься и передаваться соответствующим специализированным органам – Конституционному Суду РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, а другие функции (арбитражно-координационные, программно-установочные, представительские) подвержены конкретизации и более четкой законодательной регламентации. Вместе с тем исследование показало, что в Конституции РФ необходимо прописать другую «гарантирующую функцию» Президента – гарант суверенитета Российской Федерации. Эта функция исходит из клятвы Президента при вступлении в должности («клянусь… защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства…»), а также из всего набора полномочий, предоставленных Президенту как Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами Российской Федерации.
Второй параграф «Президент Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности» посвящен правовому положению и полномочиям Президента РФ в системе обеспечения конституционной законности.
Конституционная законность рассматривается как специальный правовой режим, в соответствии с которым обеспечивается соблюдение Конституции РФ при нормотворчестве всех уполномоченных субъектов. Обеспечение режима конституционной законности для Российской Федерации имеет особую важность в силу федеративного характера российского государства.
Обеспечение конституционной законности на всех уровнях публичной власти осуществляет ряд государственных органов, как общей, так и специальной компетенции: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Конституционный Суд РФ, органы государственной власти субъектов РФ.
Президент РФ как глава государства и в силу статуса гаранта Конституции РФ занимает специальное место в системе обеспечения конституционной законности.
Полномочия Президента в данной сфере классифицированы на две группы: полномочия, обеспечивающие конституционную законность на федеральном уровне; полномочия, обеспечивающие конституционную законность на региональном уровне.
К полномочиям, обеспечивающим конституционную законность на федеральном уровне, относятся: право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); право подписания и обнародования законов (п. «д» ст. 84, ч. 1, 2 ст. 107 Конституции РФ); право возвращения федеральных законов без подписания в палаты Федерального Собрания РФ при нарушении установленного порядка принятия федерального закона (исходя из толкования ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ); право отлагательного вето в отношении федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ); право обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативно-правовых актов федерального и регионального масштаба (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ); собственное нормотворчество главы государства: издание указом и распоряжений (ст. 90 Конституции РФ); право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законом и указам самого Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ); обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении стране и основных направлениях внутренней и внешней политики. К данной группе полномочий относится и деятельность вспомогательных органов Президента РФ – полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания.
Компетенция Президента РФ как гаранта Конституции РФ распространяется и на уровень субъектов Федерации. К полномочиям, обеспечивающим конституционную законность на региональном уровне, относится право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Особое значение при обеспечении конституционной законности на региональном уровне играет институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, осуществляющих правовой контроль за соответствием принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ и наделенных правом вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия таких актов.
Признавая особую роль Президента Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности, и принимая во внимание, что к настоящему времени основная законодательная база нового российского государства разработана и действует, можно сделать вывод, что полномочия Президента Российской Федерации при обеспечении конституционной законности должны быть ограничены определенными рамками: необходимо законодательно установить тот круг вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать указы; расширить перечень вопросов, по которым издаются указы Президента Российской Федерации, требующие утверждения одной из палат Федерального Собрания; законодательно установить перечень случаев и процедурных нарушений принятия федеральных законов, когда Президент Российской Федерации может вернуть федеральный закон обратно в парламент без его рассмотрения.
В третьем параграфе «Президент Российской Федерации в системе государственного контроля» изучается природа и структура президентского контроля в системе государственного контроля Российской Федерации.
Контроль Президента РФ как главы государства направлен, прежде всего, на обеспечение безопасности общества в целом, а также на повышение эффективности функционирования государственного аппарата, обеспечение согласованной деятельности органов государственной власти.
Президентский контроль можно условно разделить на две составляющие: политический контроль и административный контроль. В свою очередь административный контроль можно классифицировать на собственно административный контроль, финансовый контроль, контроль в сфере обеспечения национальной безопасности, контроль в сфере обеспечения прав и свобод человека.
Политический президентский контроль можно рассматривать в рамках конституционных отношений Президента РФ и Правительства РФ, Государственной Думы РФ, при обеспечении конституционной законности, при обеспечении согласованного функционирования всех ветвей государственной власти.
Административная составляющая президентского контроля характеризуется тем, что данный контроль осуществляется за исполнением федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти, а также (в определенных рамках) органами местного самоуправления законов Российской Федерации, нормативно-правовых актов Президента РФ в собственно управленческой сфере, а также в определенных специальных областях: финансовой, обеспечения национальной безопасности, правообеспечительной.
Систему субъектов административного президентского контроля составляют следующие органы и должностные лица: Президент РФ; Администрация Президента РФ; Контрольное управление Президента РФ как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; Совет Безопасности РФ; Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе; Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка.
Поддерживая введение новой формы президентского контроля – института Уполномоченного по правам ребенка, обосновывается необходимость дополнительного расширения президентского контроля таким же специализированным институтом, но в военной сфере, в частности за правами и свободами военнослужащих. В связи с этим предлагается учредить должность военного омбудсмена – Уполномоченного по правам военнослужащих. Военный Уполномоченный так же должен иметь статус президентского – назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ. Уполномоченному должны быть предоставлены такие же широкие контрольно-следственные, но рекомендательные полномочия, как и детскому Уполномоченному. Обеспечение деятельности Уполномоченного, должно быть возложено на Аппарат Совета Безопасности РФ – орган, осуществляющий по поручению Президента РФ контроль в военной сфере, в том числе за правами и свободами человека.
Аргументируется вывод, что президентский контроль необходимо в определенной части модифицировать. В первую очередь, ограничить политический контроль Президента РФ (о чем было указано в контексте обеспечения конституционной законности), и расширить административный контроль за военным сектором и за обеспечением прав и свобод человека в координирующе-рекомендательной форме.
В четвертом параграфе «Президент Российской Федерации в системе разделения властей: тенденции правового регулирования» анализируется место Президента РФ в системе разделения властей и тенденции нормативно-правового регулирования в данной сфере, исходя из анализа конституционно-правовых отношений Президента РФ с Правительством РФ и Государственной Думой РФ.
Проводимые дискуссии относительно места и роли Президента РФ в системе органов государственной власти России привели к формированию двух точек зрения: Президент РФ – высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть; Президент РФ – высшее должностное лицо и глава государства.
Сравнительно-правовой анализ показал, что Президент РФ имеет более широкие полномочия, по сравнению с Президентами государств Западной Европы, США. Объясняется это как большим каталогом правовых инструментов, представленных Президенту Конституцией РФ, так и конституционно-политической слабостью российского парламента. Федеральное Собрание не наделено эффективными контрольными полномочиями в отношении Президента РФ, способными играть роль определенного «противовеса» президентской власти. Тем самым, баланс полномочий государственной власти смещен в сторону Президента РФ.
Полномочия Президента РФ невозможно свести только к полномочиям главы исполнительной власти, однако многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. Делается вывод, что Президент РФ обладает определенными полномочиями в сфере исполнительной власти, но юридически не входит в нее. Конституционные взаимоотношения Президента РФ и Правительства РФ охарактеризованы как взаимодействующие президентская и исполнительная власти. При этом власть Президента РФ сформировалась как самостоятельная и функционирует как наиболее устойчивая.
Проведенное исследование позволило сформулировать вывод, что формула ст. 80 Конституции РФ фактически устанавливает универсальную норму, содержание которой перманентно расширяется, что наглядно проявляется при появлении новых (не установленных в Конституции РФ) полномочий Президента РФ. Вместе с тем, регламентация конституционных полномочий Президента РФ в целом, может иметь четко обозначенную направленность в виде их ограничения. Основную роль здесь должен сыграть Конституционный Суд РФ в рамках полномочий по толкованию Конституции РФ: конституционная судебная практика должна идти именно по пути ограничительного толкования полномочий Президента РФ.
Конституция РФ и принятые в соответствии с ней федеральные конституционные и федеральные законы, с одной стороны, наделили широкой компетенцией и полномочиями Президента РФ, а с другой, усложнили реальный политической контроль над его деятельностью. Единственным эффективным средством контроля над Президентом РФ остался многонациональный народ, как источник публичной власти в России, способный поменять власть посредством института выборов. Только за народом оставлено право избирать себе власть, а также изменять свой выбор в зависимости от того, насколько удовлетворительно власть выполняет возложенные на нее функции.
Конституционные полномочия Президента РФ, их судебная интерпретация, конституционные основы и характер взаимоотношений Президента РФ с другими органами публичной власти, позволяют сделать вывод о сформировавшейся в Российской Федерации новой ветви власти – президентской власти, представляющей собой вторичную форму публичной власти России, основное предназначение которой – обеспечение охраны государственного суверенитета и согласованного функционирования всего механизма государства.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, изложены рекомендации и предложения по совершенствованию института президентства в системе публичной власти Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих научных работах:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Васильева Н.Ю. Основные новеллы института Президента в части обеспечения принципа разделения властей в Российской Федерации // Вестник Читинского государственного университета (Вестник ЧиГУ). 2009. № 2(53). С. 106-109. – 0,4 п.л.;
2. Васильева Н.Ю. О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.Г.Герцена. 2009. № 119. С. 259 - 262. – 0,3 п.л.;
3. Васильева Н.Ю. Эволюция института президентства в системе публичной власти зарубежных стран // Образование. Наука. Научные кадры. 2012. № 3. С. 81-84. - 0,35 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Васильева Н.Ю. Место Президента в системе разделения властей // «Закон и практика» Научно-практический правовой журнал. 2004. № 6(10). С. 33-35. – 0,3 п.л.;
5. Васильева Н.Ю. Правовой статус Президента Российской Федерации // «Проблемы социально-экономического развития»: Материалы 5-ой внутривузовской научно-практической конференции (часть 1) –Иркутск: Изд-во БГУЭП. 2005. С. 105-109. – 0,3 п.л.;
6. Васильева Н.Ю. Проблемы российского законодательства при применении процедуры отрешения Президента от должности // Молодежь Забайкалья: эффективная экономика – благополучие развитие края: XI международная научно-практическая конференция, Чита, 12-13 апреля 2007г.; - Тез. Докл. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007, - Ч.2. С.140-143. – 0,2 п.л.;
7. Васильева Н.Ю. Современные тенденции развития института импичмента // Научно-практический правовой журнал «Закон и практика». 2004. № 3(23). С. 31-34. – 0,5 п.л.
8. Васильева Н.Ю. О некоторых вопросах взаимодействия Президента РФ с Правительством РФ // Проблемы экономики, социальной сферы и права: материалы IX региональной науч.-практ. конф. / под ред. Проф. Ф.Ф. Бигзаева, проф. Т.Д. Макаренко. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. С. 28-33. – 0,4 п.л.
9. Васильева Н.Ю. Особенности правового иммунитета Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий // Проблемы экономики, социальной сферы и права: материалы X региональной науч.-практ. конф. / под ред. Проф. Ф.Ф. Бигзаева, проф. Т.Д. Макаренко. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011. С. 45-49. – 0,3 п.л.
Подписано в печать 12.04.2012 г. Заказ №
Формат 60х84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз.
Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»
111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1.
