Информационная открытость как составляющая противодействия коррупции
На правах рукописи
Александрова Оксана Анатольевна
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ
КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Специальность 12.00.14 — Административное право,
финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2012
Работа выполнена на кафедре информационного права, информатики и математики Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук,
заслуженный юрист РФ
Полякова Татьяна Анатольевна
Научный консультант: доктор юридических наук
Астанин Виктор Викторович
Официальные оппоненты: Бачило Иллария Лаврентьевна,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ,
Институт государства и права Российской академии наук, заведующая сектором информационного права
Мохова Ольга Юрьевна,
кандидат юридических наук,
Управление по надзору за исполнением
законодательства о противодействии
коррупции Генеральной прокуратуры РФ,
старший прокурор
Ведущая организация: Уральская государственная
юридическая академия
Защита диссертации состоится 29 мая 2012 года в 1200 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 на базе Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертаций можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан «_____» апреля 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Сегодня происходит модернизация общественных и государственных институтов в целях обеспечения их информационной открытости и прозрачности (транспарентности).
Принцип информационной открытости является важным условием реформирования государственного управления и осуществления информационной политики государства по взаимодействию с гражданским обществом. Объективная обусловленность рассматриваемого принципа связана с реализацией одной из важнейших задач государства — обеспечения гарантированного свободного доступа граждан
к информации.
Динамичное развитие правоотношений, в том числе и в информационной сфере, требует соответствующего правового регулирования, обеспечивающего возможность эффективного противодействия коррупции, повышения уровня открытости и прозрачности информации в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время общество как никогда заинтересовано в этом, что особенно важно при построении в России информационного общества.
В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ В.В. Путиным
7 февраля 2008 г. № Пр-212, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, судебных органов, а также доступность социально значимой информации и расширение использования интернет-технологий для повышения эффективности взаимодействия государства и общества — приоритетные задачи государственной политики в России.
Одним из ключевых документов, направленных на реализацию указанных стратегических задач, в настоящее время является новая редакция государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденная Председателем Правительства РФ в декабре 2011 г.
Информационная открытость в Российской Федерации выступает важной составляющей противодействия коррупции и относится к числу основополагающих (базовых) принципов функционирования системы противодействия коррупции, которые отражены в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460, Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297, и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
Противодействие коррупции включает деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению (профилактике) коррупции, борьбе с ней и минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Указанные положения законодательно закреплены в федеральных законах от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности судов в Российской Федерации», от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и др.
В то же время комплексных правовых исследований института информационной открытости как составляющей противодействия коррупции пока не проводилось. Таким образом, настоящее диссертационное исследование является попыткой восполнить указанный пробел.
Особую актуальность проблемы правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции приобретают в связи с ростом динамики применения современных информационных технологий и требуют дальнейших исследований как на международном, так и на национальном уровне.
Целью работы является комплексное научное исследование проблем информационной открытости как объекта информационных правоотношений, возникающих в процессе деятельности по обеспечению информационной открытости как составляющей противодействия коррупции.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- проанализировать институт информационной открытости как объект информационных правоотношений в международных договорах, зарубежном законодательстве и законодательстве РФ;
- определить понятие «информационная открытость» в целях его применения в законопроектной деятельности;
- проанализировать соотношение понятий «информационная открытость» и «информационное обеспечение»;
- исследовать проблемы и основные направления совершенствования законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции;
- проанализировать роль Минюста России в развитии правового обеспечения информационной открытости.
Объектом исследования является система общественных отношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции.
Предметом исследования выступает состояние правового регулирования информационной открытости при противодействии коррупции в международных правовых актах, зарубежном и российском законодательстве, а также теоретические научные работы и материалы из судебной практики по исследуемой теме.
Степень научной разработанности темы исследования. Характеризуя состояние научной разработанности проблемы правового регулирования информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, необходимо отметить, что до настоящего времени в науке информационного права рассматривались лишь некоторые аспекты, касающиеся совершенствования правового регулирования в указанной сфере. Существующие исследования характеризуются теоретической разобщенностью и отсутствием единого понимания института информационной открытости и его значимости в сфере правового регулирования вопросов противодействия коррупции.
Данная диссертационная работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование правового регулирования информационной открытости как составляющей противодействия коррупции.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, дедуктивный метод, метод системного анализа, а также сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируются на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе исследования, включающей научную литературу и правовые акты.
Системный подход обеспечил возможность рассмотреть законодательство РФ, регулирующее вопросы информационной открытости при противодействии коррупции, с учетом принципов международного правового регулирования, а также проанализировать зарубежный опыт.
Комплексный подход помог определить место и роль информационной открытости при противодействии коррупции.
Нормативная база исследования. При подготовке диссертации проанализированы положения Конституции Российской Федерации (далее — Конституция), федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов, международных договоров, а также нормативных правовых актов зарубежных государств.
Теоретическая основа исследования. Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного пpaвa, теории государства и права, конституционного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и административного права. Диссертант в своей работе руководствовался положениями, изложенными в трудах А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, В.В. Астанина, Ю.М. Ба-
турина, И.Л. Бачило, О.А. Городова, В.А. Копылова, А.В. Кудаш-
кина, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, В.Н. Монахова, А.В. Морозо-
ва, В.С. Нерсесянца, Т.А. Поляковой, Ю.Г. Просвирнина, М.М. Рассо-
лова, В.М. Сырыха, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, М.А. Фе-
дотова, Л.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, С.Г. Чубуковой и других российских ученых.
Эмпирическую базу исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные конвенции и соглашения в рассматриваемой сфере, Конституция, федеральные конституционные законы, законодательство РФ в части обеспечения информационной открытости, а также противодействия коррупции. Кроме того, в исследовании были использованы решения и определения Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанных с предметом диссертационного исследования, а также материалы Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, касающиеся вопросов информационной открытости при противодействии коррупции, а также материалы по результатам правовой (юридической) и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов и их проектов и мониторинга правоприменения как одной из составляющих противодействия коррупции.
Диссертационная работа основывается на результатах анализа действующего законодательства РФ, аналитических материалах федеральных органов исполнительной власти по вопросам законопроектной деятельности и практики, а также Федерального Собрания РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в самой постановке проблемы и определяется тем, что данная работа является одной из первых теоретических работ, посвященных комплексному исследованию правового института информационной открытости при противодействии коррупции.
Проведенное исследование позволило на базе обобщенного теоретического материала раскрыть правовую природу таких ключевых понятий, как «информационная открытость» и «государственный информационный ресурс».
Значительное место в работе уделено анализу правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Диссертантом на основе концептуального осмысления понятий «информационная открытость» и «государственный информационный ресурс» внесены предложения по совершенствованию законодательства в сфере отношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сформулировано авторское определение понятия информационной открытости как правового режима информации, содержащейся
в информационных системах, предусматривающего обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию.
Предложенное определение может быть использовано в законопроектной деятельности, поскольку в теории информационного права одним из направлений совершенствования нормативного правового регулирования в сфере информационных правоотношений является включение единообразных понятий в правовые акты, содержащие нормы об информационной открытости.
2. Обосновано, что информационная открытость — один из показателей осуществления правоприменения, в связи с чем предложено внести соответствующие дополнения в Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694.
3. Аргументирована необходимость формирования правовых основ единого информационного пространства ЕврАзЭС. В связи
с созданием Евразийской экономической комиссии предложены новые концептуальные подходы к обеспечению полноты, официальности, актуальности и достоверности информации, организации проведения правовой и антикоррупционной экспертиз решений Евразийской экономической комиссии.
4. Доказана целесообразность разработки проекта федерального закона о нормативных правовых актах, устанавливающего законодательные основы информационного обеспечения комплексного осуществления различных видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовой, лингвистической, юридико-технической, антикоррупционной, в том числе независимой и общественной, экспертиз, а также проведения мониторинга правоприменения с использованием специализированного информационного портала, обеспечивающего информационную открытость указанных экспертиз и результатов мониторинга.
5. На основе анализа федерального законодательства, устанавливающего ограничения доступа и правовой режим общедоступной информации, сделан вывод о необходимости восполнения пробелов
в правовом обеспечении доступа к информации путем разработки проекта федерального закона об информации ограниченного доступа
и предложена его структура.
6. В целях обеспечения информационной открытости обоснована необходимость государственной регистрации не только федеральных государственных информационных систем, но и государственных информационных систем субъектов РФ, а также муниципальных информационных систем.
В связи с этим сделан вывод о целесообразности формирования единого реестра государственных информационных ресурсов и разработки проекта федерального закона о государственных информационных ресурсах.
Кроме того, предложено законодательно закрепить в ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях
и о защите информации» определение понятия государственных информационных ресурсов как документированной информации, содержащейся в государственных информационных системах.
7. В целях развития правового института антикоррупционной экспертизы доказана необходимость закрепления принципа обеспечения информационной открытости в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
8. Обоснован вывод о целесообразности разработки проекта федерального закона «О юстиции в Российской Федерации», определяющего задачи, принципы и полномочия органов юстиции, в том числе
в целях обеспечения информационной открытости их деятельности.
9. Подготовлены предложения о внесении изменений в стандарты высшего юридического образования по информационному праву
в части разработки учебных программ и курсов повышения квалификации по вопросам обеспечения информационной открытости, в том числе при проведении антикоррупционной и других видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинга правоприменения.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы расширяют знания об актуальных проблемах обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции. Предложения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческом процессе, в том числе путем внесения изменений в отдельные законодательные акты РФ.
Кроме того, указанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в практике органов государственной власти и местного самоуправления, а также при разработке учебных курсов и программ, проведении в вузах занятий по проблемам обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Значимость диссертации также состоит в том, что ряд положений вводится в научный оборот впервые и может быть использован при разработке лекционных курсов по дисциплинам тематики исследования.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на совместном заседании Научно-исследовательского института и кафедры информационного права, информатики и математики РПА Минюста России. Основные положения исследования, выводы и рекомендации нашли отражение
в научных публикациях автора в сборниках научных работ и научных журналах, а также в выступлениях и докладах на научных конференциях и круглых столах, в том числе: на заседании круглого стола «Эффективность института международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции» (Москва, 2011 г.); ежегодных публичных слушаниях «Актуальные проблемы сравнительного правоведения» (Москва, 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России (Кутафинские чтения) (Москва, 2011 г.); Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Таможенные чтения – 2011. Инновационная Россия: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2011 г.); Международной научной конференции «Правовые проблемы противодействия коррупции» (Москва, 2011 г.); VII Санкт-Петербургской межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России» (Санкт-Петербург, 2011 г.); Международной научной конференции «Содружество Независимых Государств: достижения, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 2011 г.); заседаниях Экспертно-кон-
сультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи ОДКБ (Санкт-Петербург, 2009–2011 гг.).
Результаты проведенного исследования обсуждены и одобрены на заседании Координационно-методической комиссии по судебной экспертизе при Совете министров юстиции государств — членов
ЕврАзЭс (Бишкек, 2012 г.).
Кроме того, результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры информационного права, информатики и математики РПА Минюста России, а также на заседании Консультационного совета по проблемам судебно-экспертной деятельности при Минюсте России, нашли свое отражение в двух публикациях автора в юридических изданиях, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК Минобрнауки России. Всего по теме исследования диссертантом опубликовано шесть работ.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются теоретическая, методологическая, правовая и эмпирическая базы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов
и структуре исследования.
Первая глава состоит из двух параграфов и посвящена исследованию понятия информационной открытости, изучению соотношения понятий информационной открытости и информационного обеспечения и рассмотрению теоретических вопросов правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодей-
ствия коррупции.
В первом параграфе рассматриваются вопросы, связанные с определением понятий информационной открытости и информационного обеспечения, а также раскрывается их соотношение.
Термин «информационная открытость» сегодня содержится более чем в 100 законодательных актах РФ, в том числе в федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных
и муниципальных услуг».
Вместе с тем в имеющихся нормативных правовых актах отсутствует определение информационной открытости, являющейся важной составляющей в процессе правового регулирования обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и судов.
Основные признаки и сущностные характеристики информационной открытости приводятся в работах ряда известных специалистов
в области теории государства и права, а также информационного права: И.Л. Бачило, М.М. Рассолова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова и др.
В то же время вопрос о содержании понятия «информационная открытость» не получил однозначного решения ни в научных исследованиях, ни в нормативных правовых актах.
На основании анализа законодательства РФ и различных научных взглядов на понятие информационной открытости диссертантом предлагается определить информационную открытость как правовой режим информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающий обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию.
Автор полагает, что информационная открытость включает все правомочия, перечисленные в ч. 4 ст. 29 Конституции.
При рассмотрении соотношения терминов «информационная открытость» и «информационное обеспечение» диссертант предлагает под информационным обеспечением понимать деятельность по поиску, сбору, хранению, обработке, предоставлению, распространению информации, т. е. деятельность, направленную на обеспечение информационной открытости, и обосновывает указанное предложение.
Во втором параграфе рассмотрены теоретические аспекты правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
На основе проведенного исследования диссертант приходит
к выводу, что теоретические вопросы, связанные с правовым обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции, недостаточно исследованы и определение направлений правового обеспечения в данной сфере правоотношений требует системного подхода и правовых оценок на основе анализа особенностей информационных отношений (общественных отношений, связанных с обеспечением информационной открытости). Многогранность и многоаспектность этих отношений диктует необходимость разработки законодательных
и иных нормативных правовых актов.
Проведенное исследование указанных вопросов в первую очередь основано на изучении и анализе трудов российских теоретиков права и их взглядов на вопросы правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Вопрос об информационной открытости наиболее разработан
в исследованиях И.Л. Бачило и Т.Я. Хабриевой.
По мнению И.Л. Бачило, право личности на участие в информационном обществе включает в себя свободный доступ к сетям электронных коммуникаций и услугам, неограниченный доступ к электронным коммуникациям и участие в различных услугах информационного общества[1].
Рассматриваемая область общественных отношений, т. е. отношений, складывающихся в процессе реализации электронным государством своих функций, безусловно, обладает определенной спецификой, при этом упоминаемые И.Л. Бачило связи гражданина с этим государством становятся еще более тесными, с одной стороны, и более прозрачными и открытыми — с другой[2].
Как отмечает Т.Я. Хабриева, в рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий[3].
Автором проанализированы особенности информационных правоотношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции, определены место и роль правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции в системе российского информационного права, исследованы государственные функции, направленные на обеспечение информационной открытости.
Информационные правоотношения представляют собой возни-
кающие на основе норм права общественные связи, участники которых приобретают субъективные права и обязанности, обеспеченные госу-
дарством. Эти права и обязанности можно охарактеризовать как однородную группу общественных отношений в информационной сфере. Однако законодательного определения информационной сферы как сферы деятельности, связанной с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации, в настоящее время нет.
Проведенный анализ показывает, что уровень использования современных информационных технологий в Российской Федерации пока остается недостаточным для повышения эффективности деятельности государственных органов в сфере обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Вторая глава состоит из двух параграфов и посвящена анализу международных договоров и зарубежного законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, вопросам реализации положений соответствующих международных договоров в российском законодательстве, сравнительному исследованию зарубежного и российского законодательств в указанной сфере, а также оценке современного состояния правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации.
В первом параграфе в целях учета положительного опыта борьбы с коррупцией проанализирован международный и зарубежный опыт противодействия коррупции при осуществлении нормотворческого процесса, а также обоснованы возможность и необходимость применения указанной практики в российских условиях.
Международная практика организации государственного управления показывает, что желание оградить общество от влияния внешней информации способствует снижению стабильности и устойчивости государственного управления. Благодаря внедрению современных информационных технологий можно уже сейчас говорить о целостности информа-
ционной сферы, которая должна соответствовать современному уровню развития общества. Информационная сфера в политической, экономической и социальной областях — это прежде всего средство реализации государственной политики. От того, насколько она развита, зависит открытость государства и степень зрелости гражданского общества.
Основополагающими документами в этой сфере на международном уровне являются Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., конвенции Совета Европы об уголовной и гражданской ответственности от 27 января 1999 г. и от 4 ноября 1999 г. С учетом этих документов в развитых странах широко применяются правовые способы противодействия коррупции, позволяющие в борьбе с ней обеспечивать активное участие общественности.
В настоящее время актуальным является обеспечение государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые, в свою очередь, обеспечивают им доступ к мировому информационному наследию.
В рамках диссертационного исследования проанализирован опыт законодательного регулирования в сфере доступа к информации и информационной открытости таких стран, как Австрия, Бельгия, Великобритания, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Молдова, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Франция, Эстония и др.
Зарубежная практика показывает, что доступ к информации
о деятельности органов исполнительной власти требует дополнительного законодательного регулирования в целях повышения информационной открытости, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Применительно к России это означает, что законодательство
о доступе к информации должно регулировать не только доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, но и к информации всех государственных и муниципальных организаций и учреждений. В этом отношении нормы законодательств европейских стран отличаются значитель-
ным разнообразием, несмотря на то что европейскими директивами созданы условия для их унификации.
Для более глубокого исследования данной проблемы автором изучена практика правового обеспечения противодействия коррупции в некоторых государствах — участниках СНГ, ЕврАзЭС, ШОС в контексте обеспечения экономической безопасности.
Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах. По мнению диссертанта, обеспечение информационной открытости относится к таким анитикоррупционным мероприятиям.
В связи с этим важным представляется анализ эффективности используемых за рубежом механизмов взаимодействия государства и институтов гражданского общества для выработки рекомендаций о возможности их применения в Российской Федерации, что также является необходимым условием обеспечения информационной открытости.
При проведении научного исследования автором изучены международные договоры, а также зарубежный опыт в этой области.
Проявления коррупции диссертантом рассматриваются в качестве отклонений от нормативно установленных моделей поведения,
в связи с чем влияние фактора коррупции на общественные отношения должно преодолеваться за счет обеспечения надлежащего правоприменения. Такой подход сформирован на основе положений, содержащихся в преамбуле Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
Позиция автора подтверждается тем, что Конвенция ООН против коррупции в числе принципов политики противодействия коррупции (ст. 5) называет: прозрачность; периодическую оценку правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
В рамках данного исследования диссертанту представляется важным рассмотреть вопросы формирования информационного пространства. Так, под информационным пространством в Соглашении между правительствами государств — членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности от 16 июня 2009 г. понимается сфера деятельности, связанная с формированием, созданием, преобразованием, передачей, использованием и хранением информации, оказывающая воздействие в том числе на индивидуальное и общественное сознание, информационную инфраструктуру и собственно информацию.
На основании анализа международных актов государств — участников ЕврАзЭС и Союзного государства Беларуси и России в части формирования информационных пространств указанных международных организаций доказана необходимость формирования правовых основ единого информационного пространства в ЕврАзЭС. В связи
с созданием Евразийской экономической комиссии предложены новые концептуальные подходы к обеспечению полноты, официальности, актуальности и достоверности информации, организации проведения правовой и антикоррупционной экспертиз решений Евразийской экономической комиссии.
Второй параграф посвящен системному анализу состояния правового обеспечения в сфере информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации.
Рассмотрены основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения информационной открытости, связанные с противодействием коррупции в Российской Федерации.
Как показывает анализ, основные тенденции развития законодательства в указанной сфере нашли отражение в Конституции, основополагающих федеральных законах «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов», «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности судов в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и др.
Однако, несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных федеральных законодательных актах, широкие возможности участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, консолидации усилий со стороны институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции не произошло.
В значительной степени это объясняется тем, что права институтов гражданского общества на участие в противодействии коррупции не обеспечены нормативно закрепленными эффективными механизмами их реализации и нуждаются в концептуальных, системных научных подходах.
По мнению диссертанта, институты гражданского общества способны обеспечить поступление достоверной информации
о реальной эффективности государственной антикоррупционной политики, обеспечить функционирование механизма обратной связи между публичной властью и населением.
Третья глава состоит из двух параграфов и посвящена исследованию вопросов, возникающих в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, основным направлениям совершенствования российского законодательства в указанной сфере, а также роли Минюста России в развитии правового обеспечения информационной открытости.
В первом параграфе проанализирована Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694. Информационная открытость рассматривается автором как показатель правоприменения, в связи с чем предлагается внести соответствующие дополнения в Методику осуществления мониторинга правоприменения
в Российской Федерации.
На основе анализа состояния правового регулирования общедоступной информации и информации ограниченного доступа обоснован вывод о необходимости разработки проекта федерального закона об информации ограниченного доступа.
Диссертантом предложены изменения в Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции в части обеспечения достоверности информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах и обрабатываемой государственными информационными системами, использу-
емой в целях обеспечения информационной открытости.
Обоснована необходимость разработки проекта федерального закона о нормативных правовых актах, устанавливающего законодательные основы информационного обеспечения комплексного осуществления различных видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовой, лингвистической, юридико-технической, антикоррупционной,
в том числе независимой и общественной, экспертиз, а также проведения мониторинга правоприменения с использованием специализированного информационного портала, обеспечивающего информационную открытость указанных экспертиз и результатов мониторинга.
Важно, что одним из направлений реализации указанной Национальной стратегии противодействия коррупции является создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации (абз. 6 п. 1 разд. IV).
Среди основных шагов, предпринимаемых для реализации стратегии антикоррупционной политики, большинство экспертов и аналитиков выделяют формирование электронного правительства, базовой
и первостепенной функцией которого как раз и является обеспечение свободного доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также реализация доступа граждан к государственным и муниципальным услугам в режиме онлайн.
Воплощение концепции электронного правительства в значительной степени стало возможным благодаря активному развитию информационно-коммуникационных технологий в глобальном масштабе и использованию их в практике органов государственной власти отдельных стран с целью, во-первых, обеспечения доступа граждан
к достоверной и своевременной официальной и социально значимой информации, во-вторых, создания новых возможностей для конструктивного взаимодействия органов государственной власти с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, например некоммерческими организациями, и, в-третьих, повышения эффективности государственного управления.
В целях обеспечения информационной открытости автором обоснована необходимость государственной регистрации не только федеральных государственных систем, но и государственных информационных систем субъектов РФ, а также муниципальных информационных систем.
В связи с этим диссертантом также сделан вывод о целесообразности формирования единого реестра государственных информационных ресурсов и разработки проекта федерального закона о государственных информационных ресурсах.
Кроме того, автором предложено законодательно закрепить в ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определение понятия государственных информационных ресурсов как документированной информации, содержащейся в государственных информационных системах.
Доказывается необходимость закрепления принципа обеспечения информационной открытости в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в целях развития правового института антикоррупционной экспертизы.
По мнению диссертанта, противодействие коррупции требует системных мер, среди которых действенными инструментами выступают научное и учебно-методическое обеспечение антикоррупционных мероприятий.
При этом, представляется, особое внимание необходимо уделять целесообразности использования именно системного подхода при формировании научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Так, вопрос об образовательных программах по противодействию коррупции автором предлагается рассматривать сквозь призму антикоррупционной политики, включающей правовую и другие (организационную, экономическую, технологическую, кадровую) составляющие. Поэтому необходимо определить субъектов антикоррупционной политики, разработать систему подготовки кадров, а также решить вопрос о финансировании разработки образовательных программ по противодействию коррупции на основе использования современных информационных технологий.
Автором подготовлены предложения о внесении изменений
в стандарты высшего юридического образования по информационному праву в части разработки учебных программ и курсов повышения квалификации по вопросам обеспечения информационной открытости,
в том числе при проведении антикоррупционной и других видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинга правоприменения.
Во втором параграфе проанализирована деятельность Минюста России в сфере правового обеспечения информационной открытости.
В соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст России участвует в работе по созданию и ведению специализированных баз данных правовой информации в соответствии с единой технической политикой в сфере правовой информатизации России, а также организует разработку и внедрение программно-технических средств
и технологий сбора, обработки и анализа информации в соответствии
с едиными требованиями (техническими регламентами, стандартами)
и программами (планами) правовой информатизации территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России.
В настоящее время особую актуальность приобрели вопросы укрепления вертикали власти, обеспечения верховенства Конституции
и федеральных законов, что требует внедрения новых информационных технологий в правовую сферу и обусловливает необходимость совершенствования государственной политики в указанной области. Кроме того, в совершенствовании нуждаются меры правового и организационного характера, координации данной деятельности на государственном уровне. Это вытекает из Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации и государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)».
Сегодня к компетенции Минюста России относится ведение различных регистров и реестров, в совокупности составляющих ценный государственный ресурс правовой информации.
Так, на него возложены реализуемые им полномочия в части ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, государственного реестра нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и иных органов, реестра муниципальных образований РФ, реестра уставов муниципальных образований, систематизации законодательства РФ и подготовке Свода законов Российской Федерации, установленные указами Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», от 13.10.2004
№ 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»,
а также постановлениями Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.
Реализация указанных задач направлена на формирование единого информационно-правового пространства РФ в целях обеспечения конституционных прав граждан на информацию в соответствии с п. 4 ст. 29 Конституции, предоставления правовой информации органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Кроме того, важной задачей Минюста России и его территориальных органов в субъектах РФ является проведение мониторинга правоприменения нормативных правовых актов субъектов РФ, а также антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и проектов нормативных правовых актов федерального уровня в соответствии с законодательством РФ.
Бесспорно, в правовом государстве законодательство должно быть действующей и постоянно развивающейся нормативной правовой системой и выступать эффективным регулятором общественных отношений.
Как показывает практика, в настоящее время процесс нормотворческой деятельности сопровождается активным ростом количества принимаемых нормативных правовых актов и, как следствие, несвободен от различных юридических дефектов (противоречий, дублирования норм, пробелов в правовом регулировании), что, в свою очередь, может влиять на распространение правового нигилизма в обществе
и создавать условия для коррупции.
Сегодня официальные сайты большинства органов государственной власти становятся эффективным средством для освещения информации об их деятельности. Информационная открытость стала важным стимулом антикоррупционной направленности органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку обеспечивает прозрачность их деятельности.
С учетом опыта работы в Минюсте России диссертантом обоснована актуальность разработки проекта федерального закона «О юстиции в Российской Федерации», определяющего задачи, принципы
и полномочия органов юстиции в целях обеспечения информационной открытости их деятельности.
Сформулированы предложения по созданию на базе официального сайта Минюста России электронной площадки для обсуждения законопроектов, разработанных в федеральных органах исполнительной власти, в том числе предложен механизм обеспечения информационной открытости устранения выявленных коррупциогенных факторов, а также обсуждения общественных инициатив.
В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, обобщаются его важнейшие результаты и формулируются общие выводы, рекомендации и предложения, намечаются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем более глубоком изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Информационная открытость как важная составляющая противодействия коррупции / О.А. Александрова // Вестник Российской правовой академии. — 2012. — № 1. — 0,6 п. л.
2. О необходимости проведения антикоррупционной и правовой экспертиз решений Комиссии Таможенного союза и Евразийской экономической комиссии / О.А. Александрова // Теория и практика судебной экспертизы. — 2012. — № 1 (25). — 0,6 п. л.
Другие публикации
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, проводимая Минюстом России: анализ правового регулирования и практики / О.А. Александрова // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. — 2011. — № 3 (40). — 0,8 п. л.
4. О необходимости антикоррупционной экспертизы решений Комиссии Таможенного союза // Таможенные чтения – 2011. Инновационная Россия: вызовы образованию и науке : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием : в 3 т. Т. 1 : Инновационная Россия: проблемы и перспективы : в 2 ч. Ч. 1. — СПб. : Ред.-изд.
отделение Санкт-Петербург. им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии, 2011. — 0,35 п. л.
5. Актуальные вопросы правового обеспечения единого информационного пространства при формировании информационного общества / О.А. Александрова, Т.А. Полякова, И.В. Зимин // Сборник докладов III Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения). — М. : ООО «Старая Вятка», 2011. — 0,6 п. л. (соавторство не разделено)
6. Модельные законодательные акты МПА СНГ: их настоящее
и будущее / О.А. Александрова // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. — 2012. — № 2 (62). — 0,4 п. л.
Подписано в печать 26.04.2012.
Формат 6090/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
[1] См.: Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / отв. ред. И.Ю. Богдановская. М. : ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 226.
[2] См.: Право на доступ к информации …
[3] См.: Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал рос. права. 2009. № 10. С. 5–13.
