Судебное рассмотрение дел, возникающих из отношений, связанных с осуществлением избирательных прав в россии и германии
На правах рукописи
Кончева Валентина Андреевна
Судебное рассмотрение дел, возникающих из отношений, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии
Специальность 12.00.15 - Гражданский процесс; арбитражный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Диссертация выполнена на кафедре гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Елена Петровна Ермакова
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Шумилов Владимир Михайлович
кандидат юридических наук
Аргунов Всеволод Владимирович
Ведущая организация: Академия Федеральной службы
безопасности Российской Федерации
Защита состоится 23 мая 2007 года в 11 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.01 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу:
117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «_____» апреля 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Т.Ю. Коршунова
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема нормативного закрепления защиты прав человека в сфере государственно-правовых отношений существует достаточно длительное время. Избирательные права, право на участие в референдуме, являющиеся основой народовластия, составляют сегодня важнейшую часть прав граждан, организация их эффективной и своевременной защиты является целью правового государства.
Развитие института судебной защиты избирательных прав в российском законодательстве имеет сравнительно недолгую историю. На сегодняшний день избирательные споры рассматриваются российскими судами общей юрисдикции по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, наравне с иными делами публично-правового характера. Необходимость совершенствования порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в целом, потребность приведения российского законодательства и практики правоприменения в соответствие с европейскими стандартами, а также отдельные существующие недостатки регулирования порядка рассмотрения этих дел привели в настоящее время к проблеме поиска путей дальнейшего развития этого института.
Мировой опыт имеет различные варианты организации защиты избирательных прав в судебном порядке, в том числе и посредством создания специальных судов, что особенно характерно для стран западной Европы, к практике законодательной деятельности которых Россия обращает особое внимание. Большое значение для России в этом вопросе имеет правовая система Германии, которая считается классическим образцом развития демократических принципов, защиты прав граждан не только в сфере процессуального права. Самостоятельный вариант закрепления институтов административной юстиции, существующий в Германии, многие российские исследователи считают наиболее благоприятным для восприятия отечественной правовой системой. Особенностью его является оптимальное сочетание действия начал судебного контроля и защиты прав граждан в сфере административно-правовых отношений.
Однако подходы к проблеме судебной защиты избирательных прав, лежащие в основе российской и германской моделей совершенно различны, несмотря на внешнюю схожесть и способность немецкой правовой системы быть воспринятой российским законодателем. В этом плане особое значение приобретает все еще нерешенный спор о процессуальном порядке рассмотрения дел о защите избирательных прав.
В целом, вопросы организации административного судопроизводства в соответствии с положениями Конституции РФ и признанными мировыми стандартами, восприятия зарубежного законодательного опыта, оценки потребностей отечественной системы правоприменения, определения особенностей объективного развития административной юстиции в России на сегодняшний день являются одними из наиболее актуальных в сфере определения дальнейшего пути совершенствования процессуальной науки в целом и гражданского процесса в частности.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего исследования являются:
- анализ существующих теоретических и практических проблем, существующих в сфере регулирования судебной защиты избирательных прав, а также степени их изученности, в том числе в связи с решением вопроса о создании системы административных судов;
- выработка рекомендаций по совершенствованию отечественного законодательства;
- определение возможных проблем развития регулирования судебной защиты избирательных прав;
- оценка действенности существующей системы организации правосудия с точки зрения обеспечения надлежащей и полной защиты прав участников избирательного процесса;
- установление теоретических основ сравнения правовых систем России и Германии в вопросе организации защиты избирательных прав граждан, исходя из положения о его принципиальной возможности и целесообразности.
В работе не ставится целью исследование особенностей регулирования судебного рассмотрения и разрешения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в Германии вне связи с характеристикой российского права.
Для достижения указанных целей в работе ставятся следующие задачи:
- определение важнейших теоретико-правовых положений о судебной защите избирательных прав в пределах законодательства РФ;
- анализ существующих теоретических позиций по изучаемым вопросам в России и Германии;
- исследование особенностей развития институтов судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии;
- выявление законодательных подходов к определению содержания судебной деятельности по рассмотрению дел, связанных с реализацией избирательных прав, в России и Германии;
- изучение состава и содержания источников регулирования судебного рассмотрения дел о защите избирательных прав в России и Германии;
- раскрытие содержания процессуального регулирования судебной защиты избирательных прав в РФ и анализ правовой природы гражданского процессуального производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования в настоящей работе является действующее гражданское процессуальное регулирование защиты избирательных прав в России, судебная практика, процессуальное законодательство Германии, а также, в необходимом объеме, регулирование материально-правовых вопросов осуществления избирательных прав в России и Германии. Кроме перечисленного, учитывая особенности процессуального рассмотрения избирательно-правовых дел в Германии, предметом рассмотрения в работе является законодательство РФ о конституционном судопроизводстве в ограниченном, необходимом для целей сравнения объеме.
Объектом исследования в работе являются особенности судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в России и Германии.
Теоретические основы исследования. Характеристика научной разработанности темы. Настоящее исследование основывается на разработках отечественных и зарубежных авторов. В работе использованы выводы исследователей по ряду вопросов гражданского процессуального характера, в числе которых основное место занимают проблемы определения вида судопроизводства, подведомственности, подсудности, назначения судебного производства, выбора средств защиты, правосубъектности и выявления особенностей субъектного состава лиц, участвующих в деле, определения содержания исторического развития институтов судебной защиты избирательных прав, эффективности специальных гарантий защиты прав, определения содержания спора о праве, определения возможностей различных видов судопроизводства.
В объеме указанных вопросов в работе большое значение имеют исследования таких авторов, как Абова Т.Е., Абрамов С.Н., Арсенов И.Г., Бахрах Д.Н., Блажеев В.В., Боннер А.Т., Борисова Е.А., Бутнев В.В., Вешняков А.А., Водовозов В.В., Гнейст Р., Грось Л.А., Гурвич М.А., Давтян А.Г., Дерюжинский В.Ф., Дёмин А.А., Дроздов Г.В., Елисеев Н.Г., Жилин Г.А., Жуйков В.М., Зайцев И.М., Захарова Л.Г., Зеленцов А.Б., Иванченко А.В., Калинычев Ф.И., Киселева Л.А., Клейн Н.И., Колюшин Е.И., Коркунов Н.М., Корф С.А, Коршунов Н.М., Кудряшова А.И., Лемайер К., Лесницкая Л.Ф., Логинов П.В., Лупарев Е.Б., Лысенко В.И., Марышева Н.И., Масленников М.Я., Матейкович М.С., Попова Ю.А., Пучинский В.К., Розин Н.Н., Рязановский В.А., Салищева Н.Г., Скитович В.В., Старилов Ю.Н., Треушников М.К., Трубников П.Я., Туманова Л.В., Тупиков В.А., Хаманева Н.Ю., Чечот Д.М., Шакарян М.С., Шерстюк В.М., Шумилов В.М., Ярков В.В. и другие.
Институт судебной защиты избирательных прав в отечественной процессуальной теории является на сегодняшний день, с учетом действующего российского законодательства, недостаточно изученным, хотя в отношении ранее применявшегося регулирования такие исследования существовали. Помимо специальных работ, данная тема освещалась в исследованиях по вопросам о видах судопроизводства, судебной защиты прав граждан, о системе гражданского процессуального законодательства, о полномочиях суда первой инстанции, об особенностях доказывания, о правовом положении участников процесса и иным. По данным вопросам написаны работы такими авторами, как С.А. Корф, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, Ю.Н. Старилов, В.Е. Чиркин, Н.Ю. Хаманева, и другими известными специалистами, большая часть которых признает предмет недостаточно изученным. Этот фактор подтверждает и наличие существенных противоречий в практике, отсутствие единства законодательного регулирования материально-правовых и процессуальных вопросов, особенно явным образом это выявилось при разработке действующего Гражданского процессуального кодекса РФ (далее по тексту – ГПК РФ).
Выбранная тема исследования включает рассмотрение спорных на сегодняшний день вопросов, разработка некоторых из них предпринималась достаточно длительное время в том числе, и авторами не гражданско-процессуальной специализации. Среди них необходимо отметить и зарубежных авторов, учитывая специфику регулирования судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в ФРГ, например: Бэр О., Гессе К., Деннингер Е., Кориот С., Сэкер Г., Шенке В.-Р., Шлайх К., Шмидт Р., Шмитт Г.В., Шрайбер В. и других.
В отношении Германии проблема регулирования судебной защиты избирательных прав на сегодняшний день является недостаточно исследованной и актуальной и не только в области теории, но и практики.
Методы исследования. Основными методами, позволяющими раскрыть тему данной диссертационной работы и решить поставленные в ней задачи, являются как общие, так и специальные методы научного познания. В числе общих методов в работе применяются такие, как абстрагирование, анализ, синтез, моделирование, методы теоретического исследования, сравнение. Для целей настоящей работы особенное значение имеет сравнительный и исторический методы, метод моделирования, позволяющие наиболее полно раскрыть как содержание поставленных вопросов, так и способы их решения. В работе, для специализированного исследования данной тематики выборочно использованы специально-юридические методы, такие, как: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие.
Научная новизна. Настоящее диссертационное исследование посвящено судебному рассмотрению дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в рамках которого проведены изучение теоретических и практических проблем в этой сфере, оценка эффективности действующего на сегодняшний день законодательства с точки зрения обеспечения надлежащей и полной защиты прав участников избирательного процесса, характеристика правовой природы производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и процессуальных особенностей рассмотрения дел, систематизация научных подходов к существующим теоретическим проблемам, сделан ряд предложений и рекомендаций. Значительное внимание в работе уделено проблеме определения возможного развития института судебной защиты избирательных прав, в том числе, с учетом нерешенности вопроса о создании системы административных судов. В работе произведен сравнительный анализ институтов судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в правовых системах России и Германии, дана оценка исторических особенностей и предпосылок развития указанных институтов.
Представленная работа является первым комплексным исследованием, проведенным на основе современного законодательства, включающим перечисленные вопросы. Сравнение особенностей содержания судебной защиты избирательных прав в России и Германии до настоящего времени в аналогичном объеме не производилось.
Первым специальным исследованием, посвященным институту судебной защиты избирательных прав, предусмотренному гражданским процессуальным законодательством до изменений, внесенных в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. (Далее – ГПК РСФСР 1964 г.) в 2000 году, является диссертационная работа Л.А. Киселевой[1]. В указанной работе были рассмотрены вопросы достаточности регулирования, процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел, проблема определения правовой природы дел, а также обоснована необходимость выделения производства по делам о защите избирательных прав в отдельную главу ГПК. Следующим комплексным исследованием института судебной защиты избирательных прав по ГПК РСФСР 1964 г. является диссертационная работа В.А. Тупикова,[2] в которой автор провел систематизацию действовавшего регулирования с позиции выяснения его эффективности, анализа теоретических и практических проблем, изучения процессуальных особенностей рассмотрения дел.
Указанные исследования Киселевой Л.А. и Тупикова В.А. были проведены на основе действовавшего ранее ГПК РСФСР 1964 г., в рамках отечественного законодательства. В отношении современного законодательства, необходимо отметить монографии Матейковича М.С.,[3] в которой произведено всестороннее исследование регулирования вопросов защиты избирательных прав в России в целом до времени изменений и дополнений, внесенных в последние годы, Колюшина Е.И.,[4] в которой автор дал характеристику судебной защиты избирательных прав в России с позиции судебной практики.
Основные выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Институт судебной защиты избирательных прав должен быть сохранен в пределах гражданского процессуального права, что определяется историческим развитием регулирования защиты избирательных прав в России, направленностью современного нормативного закрепления порядка рассмотрения дел о защите избирательных прав на создание эффективной системы защиты прав. Данное положение способствует доступности правосудия, поскольку современный подход к закреплению правового положения участников избирательного процесса, содержанию судебной защиты прав в целом создает условия для унификации процессуального регулирования.
2. Обосновано, что применение административного иска в России следует признать возможным и целесообразным в делах о защите избирательных прав, принимая во внимание:
- единство задач различных видов гражданских процессуальных производств;
- наличие спора о праве в делах о защите избирательных прав;
- публично-правовую квалификацию предъявляемых требований;
- зарубежный опыт правового регулирования административного иска; разделение в зарубежной доктрине понятий иска и административного иска; отсутствие в России собственной практики применения административного иска.
3. Автор указывает, что существующий порядок определения категорий лиц, имеющих право на разрешение их требований по правилам, предусмотренным главой 26 ГПК РФ, не позволяет рассматривать все дела, связанные с защитой избирательных прав, по правилам производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Процессуальная модель данного производства не является универсальной и не отвечает в достаточной мере требованиям материально-правового характера.
Современное законодательство предполагает необходимость своевременной и эффективной защиты всего комплекса избирательных прав. Учитывая активное развитие законодательства о выборах и референдуме, специальное процессуальное регулирование должно быть способным учитывать любые требования о защите избирательных прав, что не может быть реализовано без использования универсальной формулировки в определении категорий заявителей, то есть, без изменения существующего нормативного подхода. В работе предложен пример изложения части 1 статьи 259 ГПК РФ.
4. Анализ процессуальной природы производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ показывает, что важнейшим признаком, определяющим отнесение указанного производства к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, является осуществление судебного контроля над действиями, решениями органов публичной власти, должностных лиц. Материально-правовой характер требования, признак неравноправности сторон в исходных материально-правовых отношениях имеют меньшее значение для выбора вида производства.
5. В рамках производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ применение регулирования порядка рассмотрения дел при наличии спора о праве соответственно формулировке статьи 247 ГПК РФ нецелесообразно. Положение части 3 статьи 247 ГПК РФ нуждается в уточнении: “В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о гражданском праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса.”
6. В отношении определения пути возможного развития процессуального регулирования защиты избирательных прав в России, а именно создания системы административных судов либо передачи полномочий по рассмотрению дел о защите избирательных прав конституционным судам, автор считает, что законодательный опыт Германии в данном вопросе, исходя из соотношения судебного контроля над действиями органов публичной власти и судебной защиты прав, не является приемлемым для России.
7. В работе автором обосновывается, что развитие института судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в России и Германии исторически производилось в различных условиях. Это предопределило не только современное различие понятий судебного рассмотрения данной категории дел в России и Германии, но и объясняет отсутствие исторических предпосылок обращения к опыту Германии по регулированию порядка судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав.
Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства о судебной защите избирательных прав, Полученные в ходе исследования теоретические выводы, а также материалы могут найти применение при преподавании курса “Гражданское процессуальное право”, а также в последующей научной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов, а также на заседании отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных научных статьях, использованы при выступлениях на научных конференциях, преподавании курса “Гражданское процессуальное право”.
Структура работы
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав и предложений по совершенствованию законодательства, а также библиографии.
Краткое содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, указываются предмет и объект исследования, раскрываются теоретические и методологические основы исследования, цели и задачи исследования, степень научной разработанности темы, научная новизна, приводятся основные выводы и практические предложения, выносимые на защиту, содержатся данные о научно-практической значимости исследования, апробации результатов исследования.
Первая глава “История развития правового регулирования судебной защиты избирательных прав в России и Германии” состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе главы “Развитие отечественного регулирования защиты избирательных прав в дореволюционный период” дается оценка условиям возникновения в России судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в дореволюционный период.
В параграфе проводится краткий анализ изменений законодательного подхода к закреплению организации обжалования нарушений избирательных прав с позиции выявления перехода от преимущественно административного разрешения возникающих споров, при привлечении должностных лиц судов, к передаче отдельных полномочий судебным органам, судьям и использованию отдельных процессуальных правил, а также характеристика предпосылок последующего развития института.
В результате изучения истории развития института автором сделан вывод о том, что российская правовая теория не имела изначального мнения о необходимости создании административных судов, длительного опыта разрешения дел публично-правового характера с использованием гражданского процессуального права, процессуальных положений для рассмотрения этих дел. Важно, что в развитии организации судебного участия в делах, связанных с осуществлением избирательных прав, преимущество получил аспект осуществления защиты прав граждан.
Во втором параграфе главы “Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РСФСР и РФ до 2000 г.” проводится анализ содержания понятия судебной защиты избирательных прав на основе Инструкции “О порядке рассмотрения народными судами жалоб на неправильности в списках избирателей”, гражданского процессуального законодательства РСФСР и РФ, вплоть до внесения изменений и дополнений в ГПК РСФСР 1964 г. в 2000 году.
В параграфе рассматривается обжалование неправильностей в списках избирателей в рамках ГПК РСФСР 1923 г. и ГПК РСФСР 1964 г., а также нормативное регулирование судебной защиты избирательных прав со времени активного формирования законодательства о судебном обжаловании действий и решений, нарушающих права граждан в условиях недостаточности специального процессуального регулирования. Изучение понятия судебной защиты избирательных прав показало в этот период самостоятельность его развития, использование смежных процессуальных правил разрешения дел для восполнения недостатков процессуального регулирования, а также признание наличия спора о праве в делах о защите избирательных прав.
В третьем параграфе главы “Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РФ после 2000 г.” дается характеристика совершенствования российского регулирования судебной защиты избирательных прав по гражданскому процессуальному законодательству РФ с учетом внесения законодательных изменений в ГПК РСФСР 1964 г. в 2000 г.
Регулирование судебной защиты избирательных прав в пределах рассматриваемой редакции ГПК РСФСР 1964 г. представляет собой сочетание ранее установленных и применявшихся в делах о защите избирательных прав положений на основе статей главы ГПК РСФСР 1964 г. о жалобах на неправильности в списках избирателей. Значительные, но недостаточные изменения и дополнения были внесены в регулирование субъектного состава и содержание заявляемых требований. При этом в отношении дел, которые не соответствовали установленным критериям по субъектному составу, по содержанию требований, применялись общие нормы ГПК РСФСР 1964 г. о рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, как и до внесения изменений в 2000 г. Нововведения в ГПК РСФСР 1964 г. были направлены на устранение несоответствий в законодательстве, и желаемый результат в большой степени достигнут.
В параграфе рассмотрены изменения в регулировании судебной защиты избирательных прав, произведенные в итоге разработки проекта и принятия нового ГПК РФ. Содержание института в целом осталось прежним, за исключением положения об отсутствии спора о праве, которое ограничивает возможность применения производства, предназначенного для обеспечения защиты избирательных прав.
В четвертом параграфе главы “Развитие регулирования судебной защиты избирательных прав в Германии” проводится исследование становления подхода к пониманию судебной защиты избирательных прав в Германии.
Развитие судебной защиты избирательных прав, прав, возникающих из публичных правоотношений в целом, в Германии обусловлено основными факторами: признанием приоритета публичных интересов, защиты прав субъекта, а также содержанием политической задачи государства. Учитывая значение, придававшееся этим вопросам в различные периоды истории Германии, в параграфе рассмотрен переход от защиты прав, возникающих из публичных правоотношений, посредством иска, аналогичного частно-правовому, к административно-процессуальному порядку.
Специфика Германии заключалась в сильнейшей необходимости установления единства внутренне разрозненного государства, установления единства порядка. Средством, которое способно было эффективно изменить существующее положение, являлось укрепление и централизация власти. В рамках описания становления позиции о необходимости создания системы административных судов, определения подхода к регулированию судебной защиты избирательных прав автором приводятся основные мнения по этому вопросу:
- Первая группа исследователей признавала договорную основу образования государства, и, следовательно, все дела подлежали судебному рассмотрению в общем порядке, наряду с договорами. Причиной такого решения было признание основополагающим принципом определения нарушение прав субъекта, а не интересы управления.
- Вторая группа авторов придерживалась мнения о необходимости установления наиболее целесообразного порядка разрешения дел с учетом интересов и общества, и государства, то есть, административного, притом, что признавалась необходимость выделения некоторой категории дел, в которых бы сочеталось судебное и административное рассмотрение. То есть, решение принималось бы на основе права, а не только интересов указанных субъектов. В этом сказался интерес Германии к учреждениям, образованным по французскому образцу.
- Третий вариант заключался в том, что выделялись некоторые категории дел, рассмотрение которых должно происходить в судебном порядке.
В параграфе рассмотрены особенности нормативного закрепления судебной защиты избирательных прав на основе законодательства Германии о местном управлении 1872-1883 годов.
В заключение параграфа, в целях сравнения исторических особенностей развития судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в России и Германии, автором сделан вывод о том, что российское законодательство не имеет исторических предпосылок для обращения к опыту Германии в вопросе организации административной юстиции.
Вторая глава “Понятие, правовая природа и источники правового регулирования судебной защиты избирательных прав” состоит из трех параграфов.
В первом параграфе главы “Понятие судебной защиты избирательных прав в современном праве России и правовая природа производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” дается характеристика основных теоретических положений о современном содержании понятия судебной защиты избирательных прав по законодательству РФ и правовой природе производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Содержанием подхода к необходимости процессуального выделения дел, связанных с осуществлением избирательных прав в РФ, является, прежде всего, закрепление отдельного производства для рассмотрения дел о защите избирательных прав. В параграфе рассматриваются область применения этого производства и его основные критерии: ГПК РФ устанавливает категории лиц, имеющих право на обращение в суд в порядке, предусмотренном производством по делам о защите избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ, лиц, чьи действия можно обжаловать, а также характер требований.
В отношении правовой природы производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в параграфе дана характеристика законодательного закрепления необходимых признаков производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в том числе, - неравноправности положения сторон, осуществления судебного контроля над решениями, действиями органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц. Автор приходит к выводу о преимуществе признака функционального назначения судебного производства по отношению к иным особенностям производства в вопросе определения его правовой природы. В аспекте соотношения контрольной функции суда и судебной защиты прав субъекта автор указывает, что оно способно к определению только с позиции теории.
В параграфе также рассматриваются существующие теоретические проблемы, связанные с выделением рассмотрения дел публично-правового характера в отдельное производство по материально-правовому признаку. Автор считает, что публично-правовой характер отношений, находящихся в основании заявляемых требований, не имеет самостоятельного значения для формирования вида производства. Особое внимание в параграфе уделено автором вопросам применения положений о возникновении спора о праве, возможности отсутствия спора о праве. Исследование показало, что категория спора о праве является общей по отношению к гражданскому и публичному спорам о праве, имеет важное значение в вопросе разграничения видов производств.
В отношении выбора средства защиты, наиболее полным образом отвечающего содержанию судебного производства, автор указывает, что необходимое средство защиты можно определить в зависимости от характеристики задач, направленности судебного рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений в целом. При развитии как производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, так и самостоятельного административного судопроизводства, целесообразно будет воспринять именно административный иск, поскольку он сочетает особенности различных средств защиты, а также отвечает современным представлениям о различии процессуальной защиты частных и публичных прав субъекта.
Во втором параграфе главы “Понятие судебной защиты избирательных прав в действующем законодательстве Германии” рассматривается регулирование порядка судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в Германии, проводится характеристика содержания суд рассмотрения дел.
В параграфе обосновывается обращение внимания к законодательному опыту Германии в вопросе совершенствования регулирования судебной защиты избирательных прав в РФ, дается характеристика основам организации судопроизводства в вопросе определения подведомственности дел о защите избирательных прав.
Правовая система Германии не предполагает непосредственной защиты избирательных прав в рамках конституционного судопроизводства, к которому относит разрешение этих дел. Рассмотрение дел, связанных с осуществлением избирательных прав, по правилам конституционного судопроизводства обусловлено наличием особых полномочий Конституционного Суда Германии по определению соответствия процедуры выборов Конституции ФРГ. Конституционный Суд Германии, осуществляет контроль в пределах объективного права прежде всего. Производство судебной защиты избирательных прав отнесено теорией и практикой к компетенции административных судов, но в пределах ограниченного круга правоотношений. При этом изучение данного вопроса показывает, что специальных условий и правил, направленных на обеспечение своевременной и эффективной защиты избирательных прав, законодательство Германии не содержит.
В завершение параграфа автор указывает на существенность различий содержания подходов к проблемам судебной защиты избирательных прав в России и Германии.
В третьем параграфе главы “Состав источников регулирования судебной защиты избирательных прав в России и Германии” автором анализируется общее содержание источников регулирования судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии, с позиции раскрытия особенностей закрепления вопроса.
В результате проведенного рассмотрения автор делает выводы о значительной схожести состава источников и порядка регулирования, а также о существенно большем внимании, которое российское право уделяет регламентации судебной защиты избирательных прав на федеральном уровне.
Третья глава “Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав в судах России и Германии” содержит шесть параграфов.
Изучение в первом параграфе “Подведомственность дел, связанных с осуществлением избирательных прав” произведено по основным позициям: подведомственность дел конституционным судам России и Германии, подведомственность дел, связанных с осуществлением избирательных прав, административным судам Германии и судам общей юрисдикции РФ, - с точки зрения характеристики судебного участия в рассмотрении дел, связанных с осуществлением избирательных прав в целом, а также раскрытия соотношения полномочий судебных систем по разрешению данной категории дел как в пределах национального права, так и в аспекте сравнения законодательств.
В параграфе рассматриваются основные варианты организации подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, в мировой практике.
Существующая система определения подведомственности дел о защите избирательных прав в России является в достаточной мере целостной и удовлетворяющей правовым потребностям. Она построена с учетом сочетания критериев материально-правовой квалификации спорного правоотношения и предназначения систем судов и не предполагает существенных противоречий и практического характера проблем, а также отвечает сложившимся тенденциям в вопросе организации судопроизводства в целом.
Во втором параграфе главы “Подсудность дел о защите избирательных прав” рассматриваются особенности законодательного закрепления подсудности исследуемой категории дел и связанные с определением подсудности проблемы.
Учитывая, что законодательство Германии о конституционном и административном судопроизводстве не предусматривает регулирования подсудности дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в параграфе рассматриваются нормы о подсудности гражданских процессуальных дел о защите избирательных прав в российском праве. В параграфе дается оценка существующему регулированию подсудности дел в гражданском процессуальном праве России с позиции его эффективности и полноты.
В параграфе обосновывается необходимость утверждения полномочий военных судов по разрешению дел о защите избирательных прав, в связи с наличием такой потребности и фактическим ограничением права на судебную защиту избирательных прав для некоторых категорий граждан РФ.
В целом, система нормативного закрепления подсудности дел о защите избирательных прав в действующем законодательстве РФ является достаточно четкой. Практически, основная часть дел является подсудной районным судам, вне зависимости от уровня выборов, референдума. Автор указывает, что не вполне оправданным является создание исключений из этого правила в отношении подсудности дел об обжаловании решений избирательных комиссий.
Третий параграф главы “Состав лиц, участвующих в деле” посвящен участникам судебного производства по делам о защите избирательных прав и их правовому положению.
Учитывая особенности подведомственности дел по защите избирательных прав в России и Германии, содержание проводимого сравнения двух правовых систем, особенности закрепления субъектного состава в российском гражданском процессуальном законодательстве, целью параграфа является исследование прежде всего российского законодательства. В параграфе рассматриваются категории участников производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, перечисленные в статье 259 ГПК РФ, определяются особенности их процессуального статуса, правового положения в соответствии с законодательством о выборах и референдуме, дана оценка существующим на сегодняшний день противоречиям в указанном нормативном закреплении.
В параграфе рассматривается также правовое положение некоторых категорий лиц, которые не включены в перечень участников производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, либо ограничены в использовании его возможностей.
В исследовании автор рассматривает вопрос о необходимости введения универсальной формулировки положения о праве на обжалование нарушений избирательных прав в специальном порядке, которая позволила бы учесть все известные законодательству о выборах и референдуме категории лиц, которым законодательно предоставлено право на судебную защиту в этой сфере, а также имела бы возможность предупреждать в дальнейшем изменения законодательства. В этом вопросе автор предлагает обратиться к опыту Германии, законодательством ФРГ преимущественно устанавливается в качестве критерия определения порядка судебного обжалования нарушения избирательных прав материально-правовая характеристика спорного правоотношения. В российском законодательстве для определения случаев применения специального производства используется метод перечисления конкретных категорий лиц, что не может не повлечь каких-либо несоответствий по отношению к нормам законодательства о выборах, референдуме.
В четвертом параграфе главы “Сроки рассмотрения дел” дается характеристика специальному регулированию сроков рассмотрения дел.
Предусмотренная действующим процессуальным законодательством система сроков рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав изучена с позиции оценки обеспечения эффективности правосудия, соответствия материально-правовому регулированию, а также определения преимущественного предназначения производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Правовая система Германии не предусматривает сокращения сроков рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, конституционными судами. Законодательство Германии об административном судопроизводстве также не содержит положений, обеспечивающих своевременную защиту избирательных прав, поскольку его действие не распространяется на конституционно-правовые отношения.
Сроки рассмотрения дел являются одним из основных элементов гражданского процессуального производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, которые определяют его как гарантию защиты субъективных прав. Учитывая особенности регулирования избирательного процесса, невозможность и нецелесообразность восстановления пропущенных сроков, разделение процедуры выборов на стадии, применение общих положений процессуального законодательства неминуемо влечет отсутствие полноценности защиты, поскольку судебное решение должно быть своевременным. В этом смысле лучшим способом защиты прав является внесудебный, то есть, обращение с соответствующим заявлением в административном порядке. Правовая система Германии в этом вопросе руководствуется положением о приоритете участия в разрешении споров органов несудебного характера, в частности, это выражается в большом значении обязательного досудебного урегулирования споров. Российская правовая система предполагает право участников правоотношений обращаться в суды без предварительного обжалования в административном порядке. Участники выборов имеют возможность определения наиболее целесообразного способа защиты своих прав. Как самостоятельное основание к сокращению сроков, судебная защита избирательных прав должна отвечать требованиям оперативности, сравнимым с обжалованием в административном порядке.
В параграфе автор обосновывает целесообразность установления особенностей действия процессуального принципа непрерывности для создания нормативной поддержки деятельности судов при осуществлении своевременной защиты избирательных прав.
Автор отмечает, что, учитывая особенности изменения регулирования в сфере производства выборов, нецелесообразно как устанавливать нормы о сроках, в том числе аналогичные установленным в ГПК РФ, в рамках федерального законодательства о выборах, так и иметь подобные указания в пределах регионального законодательства, поскольку данное регулирование является процессуальным и входит в федеральную компетенцию.
Существующая система сроков ориентирована на реализацию как установленных задач правосудия, так и специальной функции производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, и позволяет автору считать рассматриваемое процессуальное производство способным к эффективной и своевременной защите прав участников избирательного процесса.
В пятом параграфе главы “Рассмотрение дел судом первой инстанции” дана характеристика рассмотрению дел о защите избирательных прав судами первой инстанции.
Процессуальное законодательство ФРГ не содержит положений об особенностях судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав.
По общему правилу, дела о защите избирательных прав в России рассматриваются судами общей юрисдикции в открытом заседании единолично, исключая дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, в этих случаях дело подлежит рассмотрению в составе трех профессиональных судей. Рассмотрение производится с участием заявителя, а также, в зависимости от содержания заявленного требования, с участием представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица. ГПК РФ предусмотрено обязательное участие в деле прокурора. В параграфе рассмотрены вопросы применения обеспечения заявляемых требований, доказывания, содержания судебного решения по делу и его исполнения.
В шестом параграфе главы “Обжалование судебных постановлений” рассматриваются и оцениваются возможности кассационного, надзорного производств и производства по вновь открывшимся обстоятельствам с точки зрения их способности обеспечения полноценной защиты избирательных прав, преимущественно, в отношении сроков рассмотрения дел, обращения в соответствующие судебные инстанции.
Право обжалования судебных постановлений является гарантией полноценности судебной защиты прав и предусмотрено для всех дел, связанных с судебной защитой избирательных прав. Автор обосновывает отсутствие целостности и последовательности обеспечения защиты избирательных прав при обжаловании судебных решений в кассационную инстанцию с позиции характеристики сроков его проведения, рассматривает теоретические и практические проблемы в связи с законодательным разделением понятий принятия решения по делу и принятия решения в окончательной форме. Основными аспектами рассмотрения порядка обжалования в кассационную инстанцию судебных постановлений по делам о защите избирательных прав являются:
1. Применение положения о рассмотрении кассационной жалобы, представления, поступивших в суд кассационной инстанции в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования, в течение пяти дней, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, к защите прав иных участников избирательного процесса, в частности, инициативных групп по проведению референдума.
2. Согласование сроков принятия решения судом первой инстанции по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), сроков принятия постановлений по вопросам регистрации кандидата (списка кандидатов) судом кассационной инстанции.
3. Учитывая, что сроки судебного разрешения дел, связанных с защитой избирательных прав существенно влияют на эффективность этой защиты, а также, что вопрос о назначении выборов входит в содержание гарантий реализации избирательных прав, необходимо распространить положения о сокращении сроков рассмотрения, в том числе и кассационного, к этим делам.
4. Необходимо законодательное закрепление принятия решений в установленный срок в окончательном виде для категорий дел, регулирование предельных сроков рассмотрения и разрешения которых позволяет производить кассационное обжалование не позднее дня голосования. Одновременно, целесообразным является сокращение срока вынесения судебных решений в окончательном виде.
В отношении надзорного производства и производства по вновь открывшимся обстоятельствам автор делает вывод о совместимости их содержания и специальных гарантий судебной защиты избирательных прав в виде установления сроков разрешения дел. В параграфе содержится ряд предложений, направленных на совершенствование регулирования рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав судами кассационной инстанции.
В предложениях по совершенствованию законодательства автор приводит проработанные варианты возможного формулирования ряда положений ГПК РФ в целях обеспечения качества их универсальности, при сохранении существующей системы построения соответствующих статей ГПК РФ.
По теме диссертации опубликованы следующие статьи:
- Кончева В.А. История развития законодательного регулирования порядка защиты избирательных прав в России. // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования: Материалы научной конференции аспирантов кафедры гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов. М., 2004. С. 72-77. 0,32 п.л.;
- Кончева В.А. Особенности регулирования судебной защиты избирательных прав по действующему законодательству РФ. // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования: Материалы научной конференции аспирантов кафедры гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов. М., 2005. С. 89-94. 0,3 п.л.;
- Кончева В.А. Защита избирательных прав граждан РФ: особенности правового положения лиц, участвующих в деле. // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования: Материалы научной конференции аспирантов кафедры гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов. Выпуск VI. М. 2006. С. 89-93. 0,23 п.л.;
- Кончева В.А. Понятие судебной защиты избирательных прав в действующем законодательстве Германии. // Современное право. 2006. № 8 (1). С. 117–120. 0,43 п.л.
Кончева Валентина Андреевна
Судебное рассмотрение дел, возникающих из отношений, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии
Настоящая диссертационная работа посвящена судебному рассмотрению дел, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии. Проведено комплексное изучение теоретических и практических проблем, дана оценка эффективности действующего законодательства. Значительное внимание уделено проблеме определения возможного развития института и выработке рекомендаций по совершенствованию отечественного законодательства.
Koncheva Valentina Andreevna
Legal proceedings arisen from electoral rights realization
in Russia and Germany.
This thesis devoted to legal proceedings connected with electoral rights realization in Russia and Germany. Integrated study of theoretical and practical problems was carried out and existing legislation efficiency was made. Сonsiderable attention was given to the problem of possible institution development and to working-out of recommendations on the domestic Russian legislation improvement.
[1] Киселева Л.А. Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999
[2] Тупиков В.А. Процессуальные особенности рассмотрения в судах жалоб (заявлений) на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001
[3] Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003
[4] Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005
