Законодательный процесс в европейских государствах: фрг, австрия, швейцария, россия (сравнительно – правовой анализ)
На правах рукописи
КОРДИК ДМИТРИЙ НИКОЛАЕВИЧ
"Законодательный процесс в европейских государствах: ФРГ, Австрия, Швейцария, Россия (сравнительно–правовой анализ)"
Специальность: 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель: Борис Сергеевич Крылов
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
Официальные оппоненты: Алексей Алексеевич Ливеровский
доктор юридических наук, профессор
Анатолий Николаевич Пилипенко
кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация: юридический факультет Московского
государственного университета им. М. В. Ломоносова
Защита диссертации состоится «25» апреля 2007 г. в «14» часов «00» минут на заседании Диссертационного совета Д.503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «__» _______________ 2007 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент 
А. Н. Чертков
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение подлинно демократического правового государства в Российской Федерации является одной из наиболее приоритетных задач государственной политики, о чем на протяжении последнего времени неоднократно говорилось в выступлениях руководителей страны. Безусловно, положительное решение указанной задачи требует долгого, кропотливого труда, преодоления многих экономических, социальных, национальных и иных проблем, увеличения доверия населения к органам государственной власти всех уровней, изменения менталитета самих граждан. Одним из важнейших условий на этом пути представляется, по мнению автора, создание прочного правового базиса – системы законодательства, которое невозможно без четкой, последовательной и продуманной деятельности по принятию законов, в первую очередь, со стороны парламента Российской Федерации – Федерального Собрания при активном участии других органов государственной власти.
Российский парламентаризм сравнительно молод и поэтому проблема повышения эффективности деятельности законодательного органа по-прежнему стоит достаточно остро. До сих пор имеются определенные пробелы в действующем законодательстве, зачастую принятие законов диктуется достижением сиюминутной выгоды, преследованием популистских целей, подчас приходится сталкиваться с отсутствием четкого механизма реализации содержащихся в законах правовых норм. Имеют место случаи непоследовательности в действиях законодателя, когда вновь принятый закон уже через короткое время проявляет отсутствие жизнеспособности, требует корректировки, а то и отмены своих положений. Все перечисленное свидетельствует о некотором несовершенстве законодательных процедур, а также подрывает авторитет права.
В последние годы был опубликован ряд работ, посвященных проблемам законотворчества в Российской Федерации, авторы которых исследовали различные аспекты данного явления не только в отечественной, но и в зарубежной практике. Однако следует отметить, что вопросам комплексного сравнительно – правого исследования законодательного процесса в России и в зарубежных государствах, особенно с федеративной формой государственного устройства не было уделено достаточного внимания.
В этой связи большое теоретическое и практическое значение приобретает изучение опыта законодательной деятельности таких зарубежных государств как Австрия, Германия, Швейцария и сравнение его с российским. Обращение к опыту именно этих стран не случайно и обусловлено рядом факторов. Во-первых, перечисленные выше страны, также как и Россия являются федеративными государствами, что обуславливает наличие в процессе принятия законов ряда характерных особенностей, несвойственных для унитарных государств. Во-вторых, законодательный процесс прошел в указанных странах длительный путь становления и развития, что позволило выработать действенную и эффективную систему мер по подготовке и принятию законов. Большое внимание уделяется планированию и прогнозированию законодательной деятельности, учету мнений и интересов субъектов федераций не только путем предоставления им возможности высказывать свою позицию через представителей в верхних палатах парламентов, но и благодаря предметным консультациям на различных стадиях законодательного процесса. В-третьих, в Германии, Австрии и Швейцарии процесс законотворчества традиционно отличается особой взвешенностью, скрупулезностью и тщательностью принимаемых решений, что благотворным образом сказывается как на качестве издаваемых законов, так и на стабильности действующего законодательства. Выявление положительных аспектов в законодательной практике перечисленных государств позволит, по мнению автора, предложить приемлемые варианты по оптимизации процесса законотворчества в Российской Федерации.
Все вышесказанное определило выбор и актуальность темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления законодательной деятельности федеральными парламентами европейских государств.
Предмет диссертационного исследования включает в себя комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс, его стадии, права и обязанности участвующих в нем субъектов.
Основное внимание уделяется автором сравнительно-правовому изучению процесса законотворчества в таких государствах, как Россия, Германия, Австрия и Швейцария.
Содержание конституционно-правовой регламентации законодательного процесса в рассматриваемых государствах, в основном, идентично и охватывает положения конституций, регламентов палат парламента, федеральных законов.
Основными целями настоящей диссертации являются комплексное теоретическое исследование сущности и содержания федерального законодательного процесса в европейских государствах, истории его становления и развития как правового института, выявление существующих закономерностей и проблем, возникающих в процессе принятия законов.
Достижение поставленных целей осуществляется путем решения следующих задач:
- исследование теоретических основ законодательного процесса, его характерных черт и особенностей;
- анализ содержания стадий законодательного процесса, целей и задач, решаемых в рамках каждой отдельной стадии, выяснение их особенностей и причин видового и количественного разнообразия в различных государствах;
- определение предварительной деятельности по подготовке законопроектов, представляющей собой необходимую основу для всех последующих действий по принятию закона;
- изучение круга субъектов права законодательной инициативы, целесообразности и обоснованности наделения тех или иных органов государственной власти, организаций и лиц правом инициирования законодательного процесса;
- рассмотрение полномочий верхних палат парламентов при принятии федеральных законов, иных возможностей для учета мнений и интересов субъектов федерации в рамках федерального законодательного процесса;
- исследование причин возникновения, а также возможностей и путей преодоления разногласий между различными субъектами законодательного процесса;
- формулирование выводов и предложений на основе проведенного анализа с учетом законодательного опыта зарубежных государств по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс принятия законов.
Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов научного познания. В настоящей работе были применены такие методы, как логический, диалектический, сравнительно-правовой, системный, формально-юридический, исторический.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемам законотворчества и развития теории законодательного процесса всегда уделялось самое пристальное внимание со стороны отечественных и зарубежных ученых, специализирующихся в области конституционного права.
В настоящей работе были использованы выводы и положения, содержащиеся в фундаментальных трудах таких известных дореволюционных авторов как А. А. Алексеев, А. Д. Градовский, Н. П. Дружинин, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, С. А. Муромцев, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич и других.
Теоретическую основу исследования составили научные монографии и статьи современных российских государствоведов: А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, С. В. Бошно, А. Г. Гузнова, А. Н. Дементьева, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, А. А. Кененова, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, Е. И. Козловой, И. В. Котелевской, А. А. Котенкова, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. И. Лафитского, А. П. Любимова, А. А. Мишина, А. С. Пиголкина, А. Н. Пилипенко, Т. Э. Рождественской, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Ю. П. Урьяса, Т. Я. Хабриевой, В. И. Чехариной, В. Е.Чиркина, А. Н. Шохина, Б. С. Эбзеева и других.
Кроме того, были использованы научные труды зарубежных ученых: М. Амиллера, Е. фон Валдкирха, К. Дегенхарта, К. Зонтхаймера, Й. Йезензее, Э. Лависса, Т. Маунца, Х. Маурера, А. Рамбо, Й.-Й. Фогеля, Б.-К. Функа, К. Хессе, А. Хубер-Хотца, В. Цее, Р. Шика, Э. Штайна, Ю. Штайнера, К. Штерна, Р. Штеттнера.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном сравнительно – правовым исследовании законодательного процесса в таких европейских федеративных государствах, как Россия, Германия, Австрия и Швейцария. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:
1). На основе анализа роли и предмета правового регулирования регламентов законодательных органов России, Германии, Австрии и Швейцарии, выделяются несколько подходов. В Швейцарии в предмет правового регулирования регламентов палат парламента входят только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы палат, а нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законотворчества содержится в специальном федеральном законе.[1] В России и Германии, напротив, не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности находится в исключительном ведении парламента и регулируется нормами регламента. В Австрийской Республике регламенту нижней палаты парламента – Национального Совета был придан статус федерального закона.[2]
Придание регламенту парламента статуса закона или же принятие специального закона, регулирующего законодательную процедуру позволяет, с одной стороны, и другим участникам законодательного процесса, помимо парламента, оказывать влияние на процесс принятия законов (например, субъект права законодательной инициативы может выступить с законопроектом, изменяющим, дополняющим или отменяющим какие-либо правовые нормы, содержащиеся в указанных нормативных актах). С другой стороны, следует отметить, что исходя из принципа разделения властей и признания за парламентом и конституцией государства исключительной компетенции в области регулирования законодательного процесса, подобное вмешательство со стороны других субъектов законодательного процесса в дела парламента следует признать недопустимым.
2). В рассматриваемых в настоящем исследовании странах круг субъектов законодательной инициативы неоднороден по количеству и составу органов, организаций и лиц, наделенных этим правом, что определено как историческими факторами, обусловившими существующее устройство государства, так и современными политическими и правовыми реалиями. Предоставление тому или иному субъекту права инициирования процесса законотворчества в определенной мере характеризует ту роль, которую он играет в политической системе данного государства и общества.
3). Анализ парламентской практики рассматриваемых в настоящем исследовании государств позволяет сделать вывод, что основным и наиболее активным субъектом законодательной инициативы в Германии, Австрии и Швейцарии выступают правительства этих стран. В России наибольшее количество законопроектов, напротив, вносится депутатами Государственной Думы. Выделяются следующие причины, обусловившие указанное различие в существующей парламентской практике рассматриваемых государств. Во-первых, это объясняется парламентарной формой правления, когда победившая на выборах в парламент партия получает возможность для образования правительства, которое, в свою очередь, занимается претворением в жизнь программных целей партии, в том числе и путем реализации права законодательной инициативы. Во-вторых, существующие в Германии и Австрии требования об обязательном объединении депутатов парламента для реализации права законодательной инициативы, естественным образом ограничивают количество вносимых ими законопроектов. В-третьих, согласно сложившейся законодательной практике, особенно в ФРГ, парламентское большинство не особенно активно участвует в инициировании законодательной деятельности, но в силу своих зачастую неформальных отношений с правительством передает ему право внесения законопроектов. Это обусловлено тем, что правительство обладает гораздо большими возможностями для подготовки проектов законов.
4). Одним из существенных признаков федеративных государств является наличие в них верхних палат парламентов, образуемых из представителей субъектов федерации с целью отстаивания на федеральном уровне мнений и интересов субъектов федерации, в том числе и путем участия верхних палат в федеральном законодательном процессе. На основе анализа действующего законодательства Германии, Австрии, Швейцарии и России можно сделать вывод о том, что компетенция верхних палат парламентов указанных государств в сфере федерального законодательного процесса зависит от принципа и порядка образования субъектов федерации. В федерациях, образованных по территориальному принципу (Германия и Австрия), верхние палаты парламентов обладают меньшим объемом полномочий в законодательном процессе, чем в федерациях, созданных с учетом по национальных (Россия) или национально – лингвистических факторов (Швейцария).
5). Бундесрат ФРГ, законодательно не являющийся верхней палатой немецкого парламента, а называющийся органом участия земель в законодательстве и управлении федерацией (ст. 50 Основного закона ФРГ), на основе анализа закрепленной за ним компетенции, а также возложенных на него функций необходимо рассматривать в качестве верхней палаты парламента Германии.
6). Процедура санкционирования и промульгации принятых парламентами законов зависит от формы правления. Так, в Германии, Австрии и Швейцарии, государствах, в которых сложилась парламентарная форма правления, органы исполнительной власти не обладают конституционно-правовыми возможностями для воспрепятствования вступления в силу принятого парламентом закона, в связи с чем процедура промульгации носит, по существу, обязательный характер.
В России, напротив, Президент как глава государства наделен правом так называемого «отлагательного вето» в отношении принятого палатами Федерального Собрания закона. Отклоненный им закон не вступает в силу, если палаты Федерального Собрания окажутся не в состоянии преодолеть вето Президента.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы и результаты исследования могут быть применены для восполнения пробелов в действующем законодательстве, а также для совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации, повышения качества принимаемых законов.
Кроме того, теоретические выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», а также спецкурса «Парламентское право», в научных и исследовательских работах.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены и одобрены на расширенном заседании Отдела правовых проблем федерализма с участием представителей Отдела теории законотворчества и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные предложения и результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных автором работах, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура и содержание диссертации определяется целями, задачами и методами исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, библиографии.
- СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор и актуальность темы, определяется предмет, формулируются цели и задачи исследования, раскрываются методологические и теоретические основы работы, ее практическая значимость и научная новизна, выделяются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе – «Теоретические основы законодательного процесса» раскрываются исходные положения законодательного процесса, его сущность, признаки и принципы, по которым он осуществляется, выделяются различные подходы к пониманию законодательного процесса в теории юридической науки, дается исторический анализ зарождения и развития законодательного процесса в европейских федеративных государствах.
Первый параграф содержит подробную теоретическую характеристику содержания и сущности законодательного процесса. Особую важность законодательному процессу придает тот факт, что он представляет собой специфическую деятельность, направленную на создание акта высшей юридической силы – закона. Законы являются универсальным регулятором наиболее важных и значимых общественных отношений, имеют общеобязательный характер, а также наибольшую стабильность и продолжительность действия среди других нормативно-правовых актов. В этой связи неукоснительное соблюдение процедуры принятия закона нужно рассматривать в качестве необходимого элемента подлинно демократического, основанного на выражении действительной воли народа, правового государства.
Как и любая иная деятельность, законодательный процесс обладает свойственными только ему процедурой, субъектным составом, принципами и признаками, техническими приемами, терминологией.
Автором исследуются такие понятия как «законодательный процесс», «законотворчество», «законотворческий процесс», «законодательная деятельность» и некоторые другие, раскрывается их содержание, а также отличительные особенности.
Особое внимание уделяется признакам законодательного процесса, позволяющим выявить наиболее важные, существенные стороны этого явления. Среди основных признаков законодательного процесса выделяются урегулированность его правовыми нормами, наличие специального субъектного состава, разделение законодательного процесса на несколько стадий.
Автором отмечается, что круг субъектов законодательного процесса в различных государствах может варьироваться. Неотъемлемым условием, по которому мы можем рассматривать того или иного субъекта в качестве субъекта законодательного процесса, является предоставление ему необходимых прав и обязанностей для участия в законодательном процессе. Особенно подчеркивается, что основным и ведущим субъектом законодательного процесса, безусловно, является высший представительный законодательный орган – парламент, так как практически весь процесс законодательствования, начиная от внесения законопроекта и заканчивая принятием законодательного акта, проходит в рамках парламентской деятельности. Регламентом парламента регулируется и детально регламентируется большинство законодательных процедур, права и обязанности других субъектов законодательного процесса.
Одним из наиболее существенных признаков законодательного процесса является деление его на этапы. Законодательный процесс представляет собой именно совокупность составляющих его стадий, каждая из которых обладает своими особенностями, задачами, субъектами и направлена на решение конкретных целей, успешное достижение которых является необходимым условием и обязательной предпосылкой для перехода к следующему этапу законотворчества и, в конечном итоге, для принятия закона. Отмечается, что вопрос о количестве стадий законодательного процесса, а также о том, какую именно стадию следует считать начальной, является в юридической литературе дискуссионным. На основе анализа законодательных актов рассматриваемых в диссертационном исследовании государств, автор делает вывод, что хотя количество этапов законодательного процесса, содержание входящих в них процедурных действий может и не совпадать в разных государствах, объединяет их то, что все они в своей совокупности и последовательности перехода от одного этапа к другому, направлены на достижение конкретного результата – принятие закона.
Таким образом, законодательный процесс необходимо рассматривать как строго регламентированную деятельность, представляющую собой совокупность определенных процедурных действий (стадий законодательного процесса) специально уполномоченных субъектов, направленную на создание акта высшей юридической силы – закона.
Второй параграф посвящен нормативному регулированию законодательного процесса.
Нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется, как правило, нормами конституции государства и регламента парламента. Конституция содержит общие основополагающие нормы, в то время как регламент четко и подробно детализирует их. Регламент играет в законодательном процессе важнейшую роль, так как самостоятельно принимая его парламент, тем самым, устанавливает процедурные правила своей деятельности.
Анализируя конституционную практику европейских федеративных государств, автор делает вывод, что наблюдается несколько подходов в понимании роли и предмета правового регулирования регламента законодательного органа. Подход в «узком» смысле предполагает, что в предмет правового регулирования регламента парламента могут входить только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы парламента. Нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законодательной деятельности содержится в специальном федеральном законе. По такому пути пошли в Швейцарской Конфедерации, где помимо регламентов каждой из палат Федерального Собрания был принят и вступил в действие Федеральный закон Швейцарии «О Федеральном Собрании», который четко и подробно регулирует законотворческую процедуру, права и обязанности участников законодательного процесса и другие важные аспекты правотворческой деятельности. Подход в «широком» смысле предусматривает, что не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности должны находиться в исключительном ведении парламента и регулироваться нормами регламента (Россия, Германия). Существует и третий вариант, когда регламент и закон отождествляются. В Австрийской Республике регламенту нижней палаты парламента – Национального Совета был придан статус федерального закона.
В третьем параграфе рассматриваются вопросы возникновения и развития законодательного процесса в Германии, Австрии, Швейцарии и России.
Законодательный процесс в демократическом государстве невозможен без существования высшего представительного законодательного органа. С началом образования и функционирования выборных парламентов связано возникновение и развитие собственно законодательного процесса.
Автором исследуются причины и предпосылки возникновения парламентаризма в рассматриваемых в диссертационной работе государствах, основные исторические вехи его развития, показывается, как под влиянием общественных и политических изменений трансформировались процедуры законодательного процесса, круг участвовавших в нем субъектов, их права и обязанности.
Во второй главе – «Подготовка законопроектов. Законодательная инициатива» рассматриваются вопросы, связанные с законопроектной деятельностью, анализируются требования, предъявляемые к законопроектам при их внесении в парламент, а также особенности осуществления законодательной инициативы отдельными субъектами этого права.
Первый параграф раскрывает содержание законопроектной деятельности, исследуется теоретический базис и нормативно-правовая регламентация данного этапа законотворчества. Отмечается, что от качества законопроекта, его действительной необходимости и соответствия объективно существующим политическим, правовым, экономическим и иным реалиям, зависит ход и характер дальнейшего обсуждения этого акта в парламенте, принятие закона, а также возможность успешной реализации его положений и применение их на практике.
Анализируя современное состояние нормативно-правовой регламентации законопроектной деятельности в России автор делает вывод, что наблюдается явный недостаток общих правовых норм, регулирующих данный правовой институт, а также тенденция к его децентрализованному правовому регулированию каждым субъектом законодательной инициативы в отдельности. Подобная ситуация неизбежно приводит к противоречиям и дублированию, отсутствию единых, общепризнанных принципов и конкретных правил законопроектной деятельности, которым могли бы следовать все субъекты права законодательной инициативы. В этой связи показателен опыт Германии, Австрии и Швейцарии, где были изданы специальные справочники, [3] содержащие единые для всех субъектов права законодательной инициативы методические рекомендации по подготовке проектов законов, которые хотя и не обязательны к применению, но служат вспомогательным средством и надежным ориентиром для всех субъектов законопроектной деятельности.
Второй параграф посвящен исследованию понятия законодательной инициативы, круга субъектов, наделенных правом официального внесения законопроектов в парламент, особенностям реализации этого права каждым субъектом в отдельности.
Во всех рассматриваемых автором государствах круг субъектов права законодательной инициативы строго определен и закреплен в конституциях стран и регламентах законодательных органов, хотя как по количественному составу, так и по составу субъектов достаточно существенно различается между собой.
Характерным для всех рассматриваемых в диссертации стран субъектом права законодательной инициативы являются депутаты парламентов. Однако, предоставляя право инициирования законотворческого процесса парламентариям, законодательство предусматривает и некоторые ограничения этого права, которые могут проявляться в различных формах. Одним из вариантов ограничения права законодательной инициативы членов парламента является выдвижение требования обязательного объединения депутатов для его реализации. В Германии и Австрии закреплены требования о коллективном инициировании депутатами законодательного процесса (причем если в Австрии требуется подпись только 5 депутатов Национального Совета, то в Германии необходимо согласие 5% от всего количества депутатов Бундестага или же согласие одной из фракций, которая также не может состоять менее чем из 5% депутатов Бундестага). Причинами, обусловившими введение указанных ограничений, являются, с одной стороны, попытка повышения эффективности законодательного процесса, а с другой – произведение качественного отсева законопроектов и выявление тех из них, которые пользуются наиболее широкой поддержкой. В России и Швейцарии подобные ограничения отсутствуют. Кроме того, в этих странах право выступать в качестве индивидуального инициатора законодательного процесса предоставлено и членам верхних палат парламентов: Совета Федерации и Совета Кантонов соответственно.
В России и Австрии правом законодательной инициативы обладают также и верхние палаты парламента: Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Бундесрат Австрийской Республики. В Германии Бундесрат также наделен правом законодательной инициативы, хотя он и не является законодательно верхней палатой парламента, а называется органом «участия земель в законодательстве и управлении федерацией» (ст. 50 Основного закона ФРГ). В то же время, анализ предоставленных Бундесрату ФРГ полномочий, в том числе и в сфере федерального законодательного процесса, позволяет рассматривать его в качестве верхней палаты немецкого парламента. В Швейцарии Совет Кантонов не обладает этим правом как коллегиальный орган, но здесь проявляется специфика швейцарского законодательства, так как законодательные инициативы там могут быть внесены в любую из палат. Отмечается, что если в России Совет Федерации может напрямую вносить законопроекты в Государственную Думу, то Бундесраты ФРГ и Австрии этим правом не обладают. Подготовленные ими законопроекты могут быть внесены в Бундестаг и Национальный Совет соответственно, только через федеральные правительства этих стран. Автором также подчеркивается тот факт, что верхние палаты парламентов являются коллективными субъектами права законодательной инициативы, и, следовательно, факту реализации ими права законодательной инициативы предшествует проведение определенной деятельности внутри самой палаты.
Ведущим субъектом права законодательной инициативы в Германии, Австрии и Швейцарии выступают правительства этих стран. Основная роль правительства в этих государствах в инициировании законотворческого процесса не должна восприниматься как признак того, что остальные субъекты права законодательной инициативы не обладают определенными возможностями и достаточной компетенцией для подготовки качественного и необходимого проекта закона, просто, можно сказать, что подобная ситуация типична для парламентарной формы правления. В России Правительство, конечно же, не настолько тесно связано и не так сильно зависит от парламентского большинства, что, однако, не может служить веским основанием для существующей на данный момент недостаточной активности в сфере осуществления им права законодательной инициативы. Во всех рассматриваемых в диссертации государствах правительственная бюрократия обладает наиболее широкими возможностями для выявления именно тех общественных отношений, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании или изменении действующих правовых норм, а также располагает и всеми необходимыми средствами для подготовки законопроектов.
Кроме рассмотренных выше, в России, Германии, Австрии и Швейцарии правом законодательной инициативы наделены и некоторые другие, характерные для каждой страны в отдельности или для нескольких стран субъекты права законодательной инициативы. Так, в России и Швейцарии правом законодательной инициативы наделяются субъекты федерации. Однако, если Конституция Швейцарии в ч. 1 ст. 160 устанавливает, что правом выдвижения инициативы обладает кантон, как субъект федерации, а подробности регламентирования этого права отдает в ведение кантонального законодательства, то Конституция РФ в ч. 1 ст. 104 гласит, что правом законодательной инициативы обладают лишь законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательство Австрии и Швейцарии наделяет правом законодательной инициативы и такой нехарактерный для остальных государств, рассматриваемых в настоящей работе, субъект, как граждане этих стран, то есть закрепляет на федеральном уровне, так называемое «право народной инициативы». В Швейцарии, согласно ст. 138 и ст. 139 Конституции, предусмотрено право народной инициативы о полном или частичном пересмотре Федеральной Конституции. Автором подробно изучается вопрос о причинах невключения в круг субъектов законодательной инициативы в России народа Российской Федерации, а также особенности осуществления региональной народной законодательной инициативы в отдельных субъектах Российской Федерации.
В качестве особых видов законодательной инициативы диссертантом рассматривается ее осуществление Президентом России, а также высшими федеральными судами: Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Отмечается, что вопрос о предоставлении права законодательной инициативы высшим судебным органам является дискуссионным. Анализ законодательных актов различных государств позволяет сделать вывод, что предоставление судам права инициирования законодательного процесса можно признать положительным, хотя и несвойственным для мировой практики моментом. Однако сама расплывчатая формулировка ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, закрепляющая за судебными органами реализацию указанного правомочия лишь «по вопросам их ведения», безусловно, нуждается в детализации и не могла не вызывать большого количества споров как в теории, так и на практике.
Третья глава – «Парламентские стадии законодательного процесса» раскрывает процедуру рассмотрения законопроектов и принятия законов законодательными органами.
В первом параграфе исследуется содержание деятельности по предварительному рассмотрению поступивших в парламент законопроектов.
Особое внимание уделяется диссертантом процедуре так называемого «первичного прохождения», предусмотренной законодательством Германии в отношении некоторых видов законопроектов. Ее суть состоит в том, что проекты законов Федерального правительства ФРГ согласно ч. 2 ст. 76 Основного Закона ФРГ должны быть внесены в Бундестаг только через Бундесрат, который обязан высказать свою позицию по законопроекту. Наличие этой конституционно-правовой нормы обусловлено тем, что в случае принятия закона Бундестагом Бундесрат, как орган, через который земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации может иметь существенные способы воздействия на его дальнейшую судьбу. Таким образом, Бундестагу в итоге предоставляется не только проект закона, внесенного Федеральным правительством, но и возможность учесть позицию Бундесрата, что позволяет уже на этой стадии задействовать все компетентные государственные органы, участвующие в законодательном процессе, а также снижает вероятность возникновения между ними разногласий по законопроекту в будущем.
Анализируя процессуальные действия, составляющие данный этап законодательного процесса автором отмечается наличие различных вариантов предварительного рассмотрения законопроекта, заключающихся в том, будет ли по поступивший законопроект первоначально передан в какой-либо из постоянных комитетов парламента, который будет назначен ответственным за законопроект (Россия, Швейцария), или же это произойдет по окончании процедуры первого чтения (Германия, Австрия). Как показывает парламентская практика, мнение, высказанное ответственным комитетом, может в дальнейшем предопределить и позицию всего парламента в отношении конкретного проекта закона. Поэтому, как представляется автору, более верным является направление законопроекта в первую очередь во фракции. Так, на своих заседаниях фракции Бундестага ФРГ должны определиться, какую позицию они займут по отношению к поступившему на их рассмотрение законопроекту, выработать решение: как будут голосовать депутаты фракции в первом чтении, кто из членов фракции будет выступать с речью на пленарном заседании, произвести внутрифракционное разделение на специальные рабочие группы. В этой связи нельзя не обратить внимание на то, что «профессиональные службы фракций дублируют в основном систему комитетов Бундестага, которая, в свою очередь, ориентируется на отраслевое деление правительственных структур».[4] Все перечисленное позволяет обеспечить, возможно, гораздо большую подготовленность и осведомленность всех депутатов парламента к моменту начала обсуждения законопроекта в первом чтении.
Второй параграф посвящен анализу процессуальных действий по обсуждению и принятию законопроекта на пленарных заседаниях законодательных органов
В Российской Федерации, Федеративной Республике Германия и Австрийской Республике законодательство предусматривает, как правило, три чтения законопроекта. В Швейцарии же прения по законопроекту проводятся в каждой из палат Федерального Собрания один раз. Все федеральные законы должны быть приняты обеими палатами Федерального Собрания, имеющими одинаковую компетенцию. Каждый вносимый законопроект обсуждается в обеих палатах и должен быть принят ими в одинаковой редакции в рамках соответствующей процедуры.
Анализ процедуры первого чтения законопроектов в парламентах России, Германии и Австрии позволяет сделать вывод о некотором сходстве практической направленности, целей и задач, решаемых на этой стадии законодательного процесса, заключающихся в определении необходимости принятия закона, детальном ознакомлении депутатов парламента и других участников законотворческого процесса с предлагаемым проектом закона, информировании широкой общественности о поступившем законопроекте и о том круге проблем и вопросов, которые предлагается законодательно урегулировать.
Определенную озабоченность вызывает закрепленная в ч. 1 ст. 119 Регламента Государственной Думы правовая норма, согласно которой Государственная Дума по итогам первого чтения вправе принять закон или же окончательно отклонить законопроект. По мнению автора, возможно, стоит отказаться на законодательном уровне от практики принятия законов в первом чтении или же оставить такую возможность исключительно для ратификации международных договоров. В противном случае это может привести к отрицательным последствиям и нивелированию самой сути законодательного процесса, оставить вероятность принятия важнейших законов в подобном «ускоренном» режиме, какими бы мотивами не обосновывалось подобное решение. В то же время необходимо отметить правильность и целесообразность принятия в некоторых ситуациях законов во втором чтении, что в целом отвечает логике законодательного процесса, так как к этому моменту субъекты, участвующие в законотворчестве, имели необходимую возможность для внесения своих предложений и замечаний по проекту закона, были проведены всевозможные экспертизы, заслушаны мнения и пожелания заинтересованных органов и лиц, что позволило подготовить достаточную базу для принятия закона и устранить вероятность принятия скоропалительных и непродуманных решений.
Также диссертантом отмечается негативный характер возможного отклонения Государственной Думой законопроекта уже в первом чтении. Нельзя исключать, что многие законопроекты были отклонены Государственной Думой в первом чтении вследствие их низкого качества, недостаточной проработанности, содержавшихся в них норм, а то и по причине противоречия Конституции РФ. Однако, как показывает парламентская практика Германии, если бы в Бундестаге существовала такая возможность, то при законодательных инициативах оппозиции у правящего большинства могло бы возникнуть желание заранее принять решение о блокировании и отклонении подобного законопроекта. Указанная позиция является одной из основных причин того, что Бундестаг ФРГ не может уже по окончанию первого чтения принять закон или отклонить законопроект.
В процессе обсуждения законопроекта содержащиеся в нем положения могут быть подвергнуты изменению, дополнению или исключению из текста документа. В этой связи автором особое внимание уделяется вопросу о том, кто может вносить поправки к проекту закона в ответственный комитет. В Российской Федерации ч. 2 ст. 120 Регламента Государственной Думы предусматривает, что этим правом наделяются субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. В ФРГ таким правом, в соответствии с ч. 1 ст. 71 Регламента Бундестага, наделяются только члены руководящего комитета, обладающие правом голоса, но так как в каждом из комитетов Бундестага имеются представители всех фракций, а также могут быть приглашены члены Федерального правительства, данная норма представляется обоснованной. Нельзя забывать и о том, что все члены Бундесрата, согласно ч. 2 ст. 43 Основного Закона ФРГ, имеют право присутствовать и высказывать свою точку зрения на всех заседаниях Бундестага и его комитетов. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 82 Регламента Бундестага ФРГ, поправки в проект закона могут вноситься до тех пор, пока не закончено обсуждение вопроса, которого они касаются. В этой связи стоит отметить такой немаловажный момент, что правом внесения поправок на этой стадии законотворчества обладает каждый депутат Бундестага. Такое право предоставляется отдельному депутату Бундестага лишь единожды во время законодательного процесса. Этому есть несколько объективных причин. Во-первых, данная норма основывается на праве так называемого «свободного мандата», предусмотренного ч. 1 ст. 38 Основного Закона ФРГ, согласно которому депутаты не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести. В связи с жесткой фракционной дисциплиной и тем, что вся процедура законодательствования в Бундестаге построена именно на принципе фракционности, предоставление депутатам такого правомочия, в случае возникновения разногласий внутри фракции по обсуждаемому законопроекту, является единственной возможностью для них высказать свою точку зрения, которая может отличаться от позиции, занимаемой фракцией по рассматриваемому вопросу. Все это стимулирует фракции к тому, чтобы принимать во внимание мнение фракционного меньшинства и либо учесть его, либо постараться доказать ему правильность занимаемой фракцией в целом позиции. В противном случае это может привести к подрыву внутрифракционной дисциплины, что может дать повод Бундестагу и общественности усомниться в сплоченности и единстве фракции. Во-вторых, в Бундестаге практически каждого созыва имеются, хотя и в небольшом количестве, беспартийные депутаты, право которых на участие в законодательном процессе должно быть обеспечено.
Во всех рассматриваемых в диссертации государствах решение о принятии закона должно быть поддержано большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а в некоторых случаях, в зависимости от вида принимаемого законодательного акта, содержатся требования об его одобрении квалифицированным большинством.
Третий параграф раскрывает содержание участия верхних палат парламентов в федеральном законодательном процессе.
Участие верхних палат парламентов, образованных из представителей субъектов федерации, в законодательном процессе является необходимым элементом федеративного государства. Учет, реализация и защита мнений и интересов субъектов федерации через их представителей в федеральном парламенте выступает необходимым условием для эффективного решения региональных проблем, устранения противоречий между центром и регионами, является действенной гарантией целостности и стабильности союзного государства.
В рассмотренных в настоящей работе государствах их компетенция в этом вопросе существенно отличается. В Австрии Бундесрат не может отклонить принятый Национальным Советом закон, а вправе лишь подать протест на него, который достаточно легко может быть преодолен Национальным Советом. В России, хотя Совет Федерации и может отклонить любой, а не только требующий обязательного им рассмотрения закон, принятый Государственной Думой, последняя все же в состоянии, не прибегая даже к согласительным процедурам, одобрить его в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов. Полномочия Бундесрата ФРГ сильно разнятся в зависимости от того, требует или не требует закон обязательного его одобрения. В отношении законов, не требующих обязательного одобрения, его влияние ограничивается лишь «консультациями и инициативами». А в отношении законов, которые подлежат его обязательному одобрению, Бундесрат, напротив, может блокировать весь законодательный процесс, и ни Бундестаг, ни Федеральное правительство не смогут помешать ему в этом. Совет Кантонов Швейцарии вообще обладает полным объемом прав в законодательной области и наделен одинаковой с Национальным Советом компетенцией.
Различные полномочия верхних палат парламентов Германии, Австрии, Швейцарии и России в сфере федерального законодательного процесса позволяют сделать вывод, что в зависимости от того значения и роли, какую играют субъекты федерации в политической системе федеративного государства, настолько большим или меньшим объемом прав в сфере федеральной законодательной деятельности наделяются сами верхние палаты парламентов.
В четвертом параграфе проводится исследование механизма преодоления разногласий между палатами парламента в рамках законодательного процесса.
Законодательством России, Германии и Швейцарии в случае возникновения серьезных разногласий между палатами парламента по поводу принятого одной из палат закона закрепляются такой вариант разрешения споров как созыв или создание специальных согласительных комиссий, в которые входят представители обеих палат парламента. Численный состав депутаций от палат может быть как одинаковым (Германия), так и различным (Россия). С этой точки зрения важное значение приобретает тот факт, что в России решение согласительной комиссии принимается путем раздельного голосования депутаций от Совета Федерации и от Государственной Думы и считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. В Германии, напротив, решения принимаются в посредническом комитете простым большинством голосов, вне зависимости от того, Бундестаг или Бундесрат представляют его члены.
Автором отмечается и тот факт, что если в Германии и Швейцарии согласительные процедуры могут начаться по требованию любой из палат парламента (кроме того, в Германии потребовать созыва посреднического комитета может и Федеральное правительство), то в России согласительная комиссия может быть создана лишь в случае обоюдного согласия палат Федерального Собрания.
Анализируя последствия недостижения компромиссного решения в согласительных комиссиях, необходимо подчеркнуть следующее: Государственная Дума и Бундестаг могут квалифицированным большинством преодолеть вето Совета Федерации и Бундесрата соответственно и, таким образом, принять закон (в том случае, если он не подлежит обязательному одобрению верхними палатами парламентов), а в Швейцарии отсутствие консенсуса в работе согласительной конференции автоматически влечет за собой окончательное отклонение законопроекта.
Пятый параграф раскрывается содержание и сущность промульгации и опубликования закона.
Анализируя процедуру промульгации принятых парламентами законов, автор пришел к выводу, что она входит, как правило, в компетенцию органов исполнительной власти. Однако в зависимости от формы правления процедура промульгации обладает определенными особенностями. В странах с парламентарной формой правления промульгация представляет собой обязательный, можно сказать, технический акт. Так, в Германии и Австрии принятые парламентами законы приобретают свой конституционный статус после их подписания Федеральным президентом, а также контрассигнации Федеральным канцлером и последующего официального опубликования. Причем, ни Федеральный президент, ни Федеральный канцлер не обладают правом отклонения принятого закона. В странах, в которых глава государства обладает правом вето, неодобренный или отклоненный им закон может, в конечном счете, так и не вступить в силу. В этой связи автором подробно исследуются причины, основания и мотивы возможного отклонения Президентом Российской Федерации принятого парламентом закона, а также связанные с этим дальнейшие процессуальные действия.
Особое внимание уделяется процедуре промульгации законов в Швейцарии. Отмечается, что Конституция Швейцарии не устанавливает особого механизма для вступления закона в силу. На практике это происходит следующим образом: Председатели и Секретари обеих палат Федерального Собрания подписывают текст закона и передают его для опубликования в Национальный Совет. Закон вступает в силу через пять дней со дня его официального опубликования в Федеральном вестнике. Специфика завершающей стадии законодательного процесса в Швейцарии состоит в том, что в соответствии со ст. 141 Конституции по требованию не менее 50 000 избирателей или восьми кантонов на факультативный референдум могут быть вынесены любые федеральные законы и большинство международно-правовых договоров. Это позволяет сделать вывод, что каждый из принятых федеральных законов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении».[5]
В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, а также содержатся предложения по использованию выявленного положительного опыта зарубежных федеративных государств в сфере осуществления законодательного процесса в Российской Федерации.
Приложение содержит библиографию.
Основные положения работы изложены автором в следующих публикациях:
1. Кордик Д.Н. Реализация интересов субъектов федерации на федеральном уровне в рамках осуществления ими права законодательной инициативы // Публичные и частные интересы в российском законодательстве: Сборник по материалам научно-практической конференции / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. – М.: Юристъ, 2005. 0,5 п. л.
2. Кордик Д.Н. Участие верхних палат парламентов в законотворческом процессе // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 1. 0,25 п. л.
3. Кордик Д.Н. Роль парламентов в решении вопросов бюджетно-финансовой политики федеративных государств // Законодательство и экономика. 2006. № 12. 0,64 п. л.
4. Кордик Д.Н. Реализация права законодательной инициативы правительствами федеративных государств // Журнал российского права. 2007. № 1. 0,6 п. л.
[1] Федеральный закон о Федеральном Собрании. - нем.: Bundesgesetz ber die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) vom 13. Dezember 2002 (Stand am 1. November 2005) // Systematische Sammlung des Bundesrechts. 171.10.
[2] Федеральный закон о Регламенте Национального Совета. - нем.: Bundesgesetz ber die Geschftsordnung des Nationalrates (Geschftsordnungsgesetz 1975) // BGBl. Nr. 410/1975 idF BGBl. Nr. 302/1979, 353/1986, 720/1988, 569/1993, 438/1996 sowie BGBl. I Nr. 131/1997, 163/1998 und BGBl. I Nr. 29/2005.
[3] См.: Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений – рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний. – Издатели Федеральное Министерство юстиции ФРГ (издание на немецком языке); Германский Фонд международного правового сотрудничества (издание на русском языке). - Бонн. 1997.
[4] Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. – М.: изд. ИГиП РАН. 1994. – с. 171.
[5] Руйе К. Швейцарский Федеральный суд и надзор за конституционностью законов // Государство и право. 1995. № 12. - с. 87.
