Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в российской федерации
На правах рукописи
Калугина Оксана Викторовна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.11 – Судебная деятельность, прокурорская
деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2013
Работа выполнена в федеральном государственном казенном
образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
| Научный руководитель | доктор юридических наук, профессор Винокуров Александр Юрьевич |
| Официальные оппоненты: | Карпов Николай Николаевич доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» Дарбинян Арсен Арамаисович кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин АНО ВПО «Московский областной гуманитарный институт» |
| Ведущая организация: | ФГКВОУ ВПО «Военный университет» |
Защита состоится 26 ноября 2013 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 21 октября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета С.С. Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования в рамках продолжающейся земельной реформы в стране предопределяется целым рядом факторов, в том числе:
- высоким уровнем правонарушаемости в сфере земельных отношений, что подтверждается официальными данными статистических отчетов органов прокуратуры1
[1], государственного земельного надзора2
[2]. При этом нарушения земельного законодательства допускаются не только непосредственными пользователями земли, но и органами публичной власти при осуществлении возложенных на них полномочий в области земельных отношений;
- наблюдающейся во многих субъектах Российской Федерации тенденцией ухудшения качества земель, сокращения площадей сельскохозяйственных угодий, увеличения площади нарушенных, отработанных земель, что создает угрозу загрязнения, захламления и деградации земель, последствиями чего являются негативное изменение состояния окружающей среды, причинение существенного материального ущерба публичным интересам и другие негативные процессы. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537, рациональное природопользование и воспроизводство природно-ресурсного потенциала страны определены в качестве важных приоритетов устойчивого развития, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, а предотвращение истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий – как меры обеспечения продовольственной безопасности;
- возрастанием роли органов прокуратуры в обеспечении законности в рассматриваемой сфере в ходе происходящих с 2000 года в стране политико-экономических, социальных и правовых преобразований (проведение налоговой, административной, федеративной, муниципальной реформ; продолжение процесса ликвидации государственной монополии на землю и претворение в жизнь иных положений земельной реформы; реализация приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса») на фоне происходящего реформирования органов земельного контроля (надзора). Именно посредством прокурорского надзора в немалой степени выявляются, устраняются и предупреждаются нарушения земельного законодательства. В своем приказе от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает нижестоящих прокуроров сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о земле, относя его к приоритетным направлениям надзорной деятельности;
- необходимостью корректировки имеющихся теоретических положений и практических рекомендаций по организации и осуществлению рассматриваемого направления надзора в связи с изменением подходов к вопросам о предмете и пределах прокурорского надзора за исполнением законов;
- потребностью в ведомственном урегулировании вопросов организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства с точки зрения постановки перед прокурорами четких задач и определения ключевых направлений надзора в рассматриваемой сфере.
Таким образом, актуальность и значимость вопросов научного исследования прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства позволяют квалифицировать их в качестве научной задачи, решение которой будет иметь важное значение для развития законодательства, совершенствования прокурорского надзора.
Степень научной разработанности темы. Исследование специфики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере земельных отношений ранее являлось предметом диссертационных работ, среди которых можно назвать диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ю.Г. Червяковой (Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации. М., 1999), М.В. Клепоносовой (Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю. М., 2000). Данные труды относятся ко времени действия земельных и иных правовых норм, утративших юридическую силу к настоящему времени.
Общие и частные вопросы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в рамках действия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года нашли свое научное разрешение в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Т.В. Ашитковой (Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства. М., 2008), М.Н. Мирошниченко (Деятельность прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе. Екатеринбург, 2009), А.А. Чертова (Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю. Екатеринбург, 2011). При этом следует отметить, что в диссертации Т.В. Ашитковой подробно отражены вопросы методики и тактики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, информационно-аналитической деятельности прокурора, а также приведены данные, характеризующие состояние прокурорского надзора за исполнением законодательства о землепользовании с 2002 по 2007 г. Работа М.Н. Мирошниченко затрагивает вопросы исполнения законодательства об охране земель. В свою очередь, научный труд
А.А. Чертова посвящен исследованию вопросов надзора за соблюдением только прав граждан, не затрагивая при этом проблемы обеспечения законности в сфере защиты публичных интересов.
Фрагментарно земельные аспекты затрагивались также в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.А. Алиевым (Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России. М., 2004) и Н.Н. Земеровым (Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности. М., 2009) применительно к исследуемой ими проблематике.
Анализ научной литературы, посвященной прокурорскому надзору за исполнением законов в земельной сфере, позволяет сделать вывод об исследовании отдельных его аспектов также и в рамках научных статей, методических пособий (Т.В. Ашиткова, И.С. Викторов, В.Б. Ястребов и др.).
Вместе с тем, несмотря на наличие отмеченных работ, целостного, комплексного научного исследования, в котором прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации выступает как одно из основных направлений надзора за исполнением законов, отвечающего стоящим перед органами прокуратуры на современном этапе развития государства и общества задачам, выступающего эффективным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений земельного законодательства, с учетом произошедших за последние годы изменений законодательства, до настоящего времени не осуществлялось.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением земельного законодательства.
Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением земельного законодательства; положения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения и вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; специфика и закономерности практики организации и осуществления надзора на данном направлении; доктринальные разработки по теме исследования.
Целью исследования является разработка теоретико-правовых положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, выработка предложений по совершенствованию законодательства об организации и деятельности прокуратуры и земельного законодательства, доктринальные разработки по теме исследования.
Для достижения поставленной цели обозначены задачи исследования:
- исследовать сущность прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, уточнить его предмет и пределы;
- изучить состояние прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства за 2000 – 2012 гг., выявить его закономерности;
- сформулировать цели и основные задачи прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; определить направления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации;
- разработать предложения по совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства;
- выявить проблемы разграничения сфер деятельности между органами прокуратуры при осуществлении данного направления надзора, сформулировать единые критерии разграничения компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур по осуществлению надзора за исполнением земельного законодательства и на их основе разработать модель указанного разграничения;
- разработать научно обоснованную методику проведения прокурором проверок исполнения земельного законодательства, установить типичные нарушения земельного законодательства;
- определить особенности применения средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства;
- выявить пробелы и существующие коллизии в правовом регулировании отношений в области использования и охраны земель, а также в сфере осуществления данного направления надзора прокурора.
Методологическая основа исследования представлена группами общенаучных (диалектический метод, анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение) и частнонаучных методов научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, системно-структурный анализ, историко-правовой, социологические методы (анкетирование прокурорских работников, должностных лиц земельного контроля (надзора); метод закрытого включенного наблюдения; контент-анализ докладных записок прокуроров, документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, публикаций в средствах массовой информации, в том числе размещенных в сети «Интернет»)).
Нормативную основу составили положения Конституции Российской Федерации, акты международного права, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, в том числе изданные до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года и регулирующие земельные отношения в части, не противоречащей ему, законы субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили научные труды известных ученых-правоведов, которые можно разделить на три большие группы:
а) в области прокурорского надзора: Т.В. Ашитковой, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Н.Д. Бут, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова,
В.Г. Даева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева,
Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.Я. Мыцыкова,
Л.А. Николаевой, Т.А. Рабко, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Н.В. Субановой, А.Я. Сухарева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.;
б) в области теории государства и права, административного, конституционного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха,
В.М. Корельского, А.П. Коренева, А.В. Мелехина, В.Д. Перевалова и др.;
в) в области земельного, природоресурсного, гражданского права: С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.Е. Быстрова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова,
И.Б. Калинина, Б.Д. Клюкина, О.И. Коротковой, Г.А. Мисник, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Е.А. Суховой, Ю.К. Толстого, В.Х. Улюкаева, Н.И. Хлуденевой и др.
Эмпирическая база основывается на результатах проведенных автором исследований, анализа и обобщения материалов прокурорской практики, в том числе: размещенной на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации информации о проведенных проверках; более 200 актов прокурорского реагирования (протесты, представления, предостережения, иски и заявления); 160 докладных записок о результатах работы прокуроров субъектов Российской Федерации за 2010 - 2012 гг.; информационно-аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2006 - 2012 гг.
Для оценки состояния прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства проанализированы статистические отчеты о работе прокурора за период с 2000 по 2011 г. по форме «П», а также формам «ОН», «ГАС», «ОЖ», «К» - за 2011 - 2012 гг. Для оценки эффективности осуществления государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель Росреестра государственного земельного надзора изучены отчеты по форме № 9-ЗМ «Отчет о государственном земельном контроле» (Форма № 1-зем) федерального государственного статистического наблюдения за 2007 - 2012 гг., а также положения докладов «Об осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» в 2011, 2012 гг. Использовались сведения из формы федерального государственного статистического наблюдения № 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики» за 2010 - 2011 гг.
Изучались также материалы административной и судебной практики по теме диссертации.
По специально разработанным автором анкетам опрошено 75 прокурорских работников (помощники и старшие помощники прокуроров районного звена) в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях, а также 68 должностных лиц органов земельного контроля (надзора) в указанных регионах.
При подготовке диссертации использован опыт работы автора в Новокузнецкой межрайонной природоохранной прокуратуре и прокуратуре Кемеровской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное и системное исследование, в котором:
- уточнены предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. При этом определен уровень правовых актов, составляющих земельное законодательство, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, конкретизирован круг поднадзорных прокурору органов и лиц;
- выявлены тенденции и установлены факторы, обусловливающие состояние рассматриваемого направления надзора на современном этапе функционирования прокуратуры;
- конкретизированы цели и основные задачи данного направления прокурорского надзора;
- на основе эмпирической базы диссертации классифицированы направления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства;
- выработаны критерии разграничения компетенции прокуроров территориальных и специализированных прокуратур в рассматриваемой сфере надзора, реализация которых позволит избежать дублирования и пробелов в его организации и осуществлении;
- предложены направления совершенствования таких управленческих мер, как контроль за работой нижестоящих прокуроров, оценка их деятельности, выявление и распространение передового опыта при осуществлении органами прокуратуры рассматриваемого направления надзора;
- раскрыты основные начала планирования прокурорского надзора, в равной мере, относящиеся и к исследуемому направлению надзора, а также, учитывая особенности земельных отношений, обозначены специфические принципы, лежащие в основе планирования надзорной деятельности прокурора в отношении пользователей земли;
- внесены предложения по совершенствованию взаимодействия органов прокуратуры с органами земельного контроля (надзора) по вопросам обеспечения законности в сфере земельных правоотношений;
- разработана авторская методика проведения прокурором проверок исполнения земельного законодательства;
- сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в области использования и охраны земель, а также по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление рассматриваемого направления прокурорского надзора.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в современных условиях продолжает оставаться приоритетным направлением надзорной деятельности органов прокуратуры, требующим своего усиления, что обусловлено:
- осуществляемой в Российской Федерации государственной политики по управлению земельным фондом Российской Федерации в целях «повышения эффективности использования земель, охраны земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны»[3], дальнейшего развития аграрного сектора экономики;
- необходимостью создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации, в том числе путем эффективного использования земельных участков (их частей) в качестве недвижимого имущества, активизации их вовлечения в гражданский оборот;
- решением вопросов социальной политики государства посредством устранения препятствий в обеспечении земельными участками для «развития массового жилищного строительства»[4] ;
- неудовлетворительным состоянием законности, высоким уровнем коррупции в сфере земельных правоотношений, и на этом фоне наличием тенденции ухудшения качества земель во многих субъектах Российской Федерации;
- непосредственным возложением на прокуроров осуществления надзора в данном направлении приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
2. Предметом прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства является соблюдение положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих основы земельных правоотношений (ст. ст. 9, 36, 72), и исполнение законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные правоотношения, органами, организациями, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие указанным законам (в том числе по вопросам коррупциогенности) правовых актов, издаваемых соответствующими органами, организациями и лицами.
С учетом требований ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предметом надзора в рассматриваемой сфере охватывается также исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, содержащих в себе нормы земельного права (например, правила землепользования и застройки и др.).
3. К основным направлениям прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства относятся:
1) надзор за соответствием закону правовых актов, содержащих нормы земельного права, издаваемых поднадзорными органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, включая их оценку на предмет наличия коррупциогенных факторов;
2) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами при издании индивидуально-правовых актов и осуществлении действий (бездействии):
а) при реализации функций управления в сфере использования и охраны земель (административно-правовые отношения);
б) при осуществлении правомочий собственника земельных участков:
- при непосредственном использовании земель с соблюдением требований по их охране;
- при управлении и распоряжении земельными участками;
- при принятии мер по защите публичных прав на землю;
3) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, регулирующих земельные правоотношения, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за законностью издаваемых ими правовых актов.
4. Предложены критерии разграничения компетенции прокуроров территориальных и специализированных прокуратур в рассматриваемой сфере надзора, реализация которых позволит избежать дублирования и пробелов в его организации и осуществлении.
Прокуроры территориальных органов прокуратуры должны осуществлять надзор за законностью правовых актов перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» поднадзорных органов и лиц, которые регулируют отношения в области государственного и муниципального управления, использования и охраны земель; надзор за исполнением поднадзорными объектами требований законов, регулирующих отношения по использованию и охране земель как недвижимого имущества или как объекта права собственности и иных прав на землю, в том числе за законностью в деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и органов местного самоуправления при осуществлении соответственно государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля (включая законность принимаемых ими правовых актов в ходе его осуществления).
В свою очередь, природоохранные прокуроры обеспечивают законность средствами прокурорского надзора в сфере земельных правоотношений применительно к земле как к природному объекту (природному ресурсу), надзирая также за законностью осуществления территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственного земельного надзора (включая законность принимаемых ими правовых актов в ходе его осуществления).
Военные, транспортные прокуроры и прокуроры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах в пределах своей компетенции осуществляют в полном объеме надзор за исполнением земельного законодательства на поднадзорных им объектах.
5. В целях совершенствования организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере разработана методика проведения проверок исполнения земельного законодательства, содержащая наряду с другими вопросами типичные нарушения его норм; в ней расширен круг электронных источников необходимой прокурору информации («Справочная информация по объектам недвижимости в режиме online», «Публичная кадастровая карта» и др.).
6. Предложения по совершенствованию действующего законодательства, а именно:
1) о необходимости замены в п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» слов «федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти» словами «федеральные органы исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации)»;
2) о дополнении в ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации и главы 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части возложения на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации функции по осуществлению регионального государственного земельного надзора;
3) о внесении изменения в ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» в части установления обязательного страхования ответственности недропользователей за непроведение работ по рекультивации нарушенных ими земель; определения страховой суммы равной стоимости рекультивации нарушенных земель; обязательности страхования данной ответственности недропользователем до начала проведения работ по добыче полезных ископаемых.
7. Авторский проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере использования и охраны земель», в котором определены основные задачи, приоритетные направления надзора в рассматриваемой сфере, установлены единые критерии разграничения компетенции прокуроров и другие аспекты организации надзорной деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы, положения и предложения научно-прикладного характера могут быть охарактеризованы как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением земельного законодательства. Сформулированные положения могут быть использованы при дальнейших теоретических исследованиях актуальных вопросов прокурорского надзора, подготовке научных и методических пособий для прокуроров.
Практическая значимость определяется возможностью применения полученных диссертантом научно обоснованных выводов, предложенных практических рекомендаций в ходе непосредственной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением земельного законодательства, при разработке частных методических рекомендаций по его осуществлению, а также в учебном процессе при обучении студентов по дисциплине «Прокурорский надзор», в системе повышения квалификации прокурорских работников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих.
Апробация и использование результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли свое отражение в 10 научных статьях, в том числе в 5 статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России.
Положения и выводы диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях: «Альтернативы юридической ответственности как способ преодоления правовых конфликтов» (г. Новокузнецк, 2006 г.), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, 2008 г.), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, 2009 г.), «Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере»
(г. Москва, 2009 г.), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, 2010 г.), «Обеспечение законности в Российской Федерации» (г. Москва, 2011 г.), а также на семинаре, проведенном управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Сибирском федеральном округе в Иркутском юридическом институте (г. Иркутск, 2008 г.) по проблемам прокурорского надзора в сфере исполнения природоресурсного и природоохранного законодательства Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались в отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, внедрены и использованы в: практике работы прокуратуры Кемеровской области (Акт о внедрении от 21.01.2013); учебном процессе при проведении занятий на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Акт о внедрении от 16.09.2013); работе Совета народных депутатов Кемеровской области (Акт о внедрении от 22.05.2013).
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация включает введение, 3 главы, объединяющие 8 параграфов, заключение, библиографический список, а также приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности темы, раскрыты методологические, нормативные и эмпирические основы проведенного изыскания, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава «Предмет и пределы, цели и основные задачи, направления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации» посвящен рассмотрению предмета прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации и основных пределов его осуществления.
Проведен анализ существующих в науке точек зрения о предмете прокурорского надзора. Исходя из закрепленного в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмета надзора за исполнением законов, с учетом ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющей понятие «земельное законодательство» в узком смысле, т.е. как состоящее только из указанного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, автор приходит к выводу, что такое понимание законодателем «земельного законодательства» полностью соответствует предмету прокурорского надзора, исследуемому в настоящей научной работе. Вместе с тем, с учетом положений ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательного разграничения полномочий в сфере правового регулирования земельных отношений между органами публичной власти, установления для каждого из ее уровней (федерального, регионального, муниципального) собственного правового спектра нормативно-правового регулирования отношений по использованию и охране земель, автором обосновывается необходимость включения в предмет рассматриваемого направления прокурорского надзора вопросов исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, содержащих в себе нормы земельного права.
Говоря о предмете рассматриваемого направления прокурорского надзора, с учетом мнения ученых в области земельного права (Е.С. Болтановой,
Ю.Г. Жарикова, Б.В. Ерофеева и др.), автор приходит к выводу, что земельные правоотношения, регулируемые земельным законодательством, не ограничиваются только сферой использования и охраны земель, а представляют собой комплекс земельно-имущественных (т.е. гражданско-правовых) и земельно-управленческих, носящих административный характер, общественных отношений, урегулированных нормами земельного права. При этом, с учетом круга поднадзорных прокурору органов и лиц, первые возникают при реализации правомочий собственника земельных участков, а вторые – при реализации функций управления в сфере использования и охраны земель.
Значительное внимание уделено определению поднадзорных прокурору объектов в рассматриваемой сфере, а также характеру издаваемых ими правовых актов. Установлен круг федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия в области земельных отношений. Сформулировано авторское определение «должностного лица», за деятельностью которого прокурор осуществляет надзор. Акцентируется внимание на усилении надзора за исполнением законов конкурсными управляющими сельскохозяйственных предприятий-банкротов, рассматривающихся в качестве руководителей предприятий. Кроме того, автором сделан вывод о том, что деятельность не только крестьянских (фермерских) хозяйств, но и кадастровых инженеров должна охватываться сферой рассматриваемого направления прокурорского надзора.
Анализируя нормы смежных отраслей права (водного, законодательства о недрах), а также учитывая тот факт, что земля является одним из компонентов окружающей среды, охрана которой на государственном уровне охватывается понятием «государственный экологический надзор», диссертант приходит к выводу о необходимости на законодательном уровне наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации функцией по осуществлению регионального государственного земельного надзора. Данная мера позволит повысить его эффективность.
С учетом положений «Теории приоритетов организации и деятельности органов прокуратуры», разработанной Т.А. Ашурбековым, делается вывод о наличии всех ее индикаторов в сфере прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. В этой связи и в настоящее время, несмотря на принимаемые меры по пресечению и предотвращению нарушений земельного законодательства, данное направление прокурорского надзора продолжает оставаться приоритетным, требующим своего усиления.
Во втором параграфе «Состояние прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации» на основе сравнительного анализа данных статистических отчетов прокурорского надзора по форме «П» за 2000 – 2011 гг., а также формам «ОН», «ГАС», «К», «ОЖ» за 2011 2012 гг. определено состояние надзора в сфере землепользования за 13 лет. При этом установлена устойчивая тенденция (до 2008 года) роста числа выявляемых органами прокуратуры нарушений законов в сфере землепользования, а также постоянного роста количества обращений по вопросам земельного законодательства. Установлено, что доля выявляемых прокурорами незаконных правовых актов в сфере землепользования в общем количестве выявленных нарушений закона в данной сфере составляет в разные периоды времени от 16,2 % до 36,8 %; по количеству выявленных в 2011 2012 гг. прокурорами нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, данное направление надзора занимает 5 место из 14 отраженных в статистическом отчете «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности» по форме «К» направлений надзора за исполнением законов. Кроме того, отмечена как положительная, так и отрицательная динамика принимаемых мер прокурорского реагирования по данному направлению; выявлены причины такого состояния надзора (реализация положений земельной, налоговой, административной, федеративной реформ, реформы местного самоуправления, принятие новых федеральных законов, определяющих полномочия прокурора, и др. факторы).
В третьем параграфе «Цели и основные задачи, направления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации» автор приходит к выводу, что цели для данного направления надзора, как и в целом для всей деятельности прокуратуры, определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Задачи, в свою очередь, как отмечает
В.Г. Бессарабов, «не являются раз и навсегда определенными, они изменяются сообразно развитию экономических и социально-политических процессов, происходящих в государстве и обществе»1
[5], а также зависят от состояния земель, уровня соблюдения земельного законодательства в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. Автором посредством изучения положений организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, статистических данных о работе прокурора, с учетом наиболее распространенных (типичных) нарушений земельного законодательства, результатов психологического исследования сотрудников прокуратуры, имеющейся судебной практики по вопросам использования и охраны земли, определены наиболее актуальные на сегодняшний момент задачи рассматриваемого направления надзора, нашедшие свое отражение в разработанном диссертантом проекте приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере использования и охраны земель».
По мнению автора, прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства хоть и представляет собой самостоятельное приоритетное направление такой отрасли прокурорского надзора как надзор за исполнением законов, в то же время является комплексной категорией, относящейся как к сфере «надзора за исполнением законов в сфере экономики» (где земля выступает в качестве объекта права, недвижимого имущества), так и к сфере «надзора за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов» (где земля рассматривается в качестве природного ресурса). С учетом анализа эмпирической базы диссертации, автором выделены направления надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации. При этом критериями предложенной классификации выступают: предмет надзора, объекты надзора, полномочия поднадзорных прокурору органов власти и их должностных лиц в области земельных отношений, а также допускаемые ими нарушения земельного законодательства при реализации данных полномочий, имеющие распространенный характер, представляющие наибольшую общественную опасность.
Вторая глава «Организация работы прокурора по надзору за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации» посвящена организационным аспектам рассматриваемого направления прокурорского надзора.
В первом параграфе «Разграничение компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур по надзору за исполнением земельного законодательства» автором отмечается, что установленные в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» критерии, как показывает практика прокурорского надзора, не дают прокурорам четкого представления о сферах осуществляемых ими полномочий при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства, что приводит к широкому охвату прокурорами поднадзорных органов и их должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в сфере земельных правоотношений, разобщенности в работе прокуроров, дублированию ими друг друга.
В этой связи диссертантом сформулированы единые критерии разграничения компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (природоохранных, военных, транспортных) по осуществлению надзора за исполнением земельного законодательства и на их основе разработана модель указанного разграничения.
Во втором параграфе «Информационно-аналитическая работа прокурора и планирование надзора за исполнением земельного законодательства» всю информационно-аналитическую работу прокурора в рассматриваемом направлении надзора автор разделил на два блока (сбор, накопление, анализ информации о состоянии законности и правопорядка в сфере земельных правоотношений и сбор, накопление, анализ информации об организации самого надзора, его состоянии, эффективности, выявление положительного опыта и недостатков в надзорной деятельности) и для каждого из них определил круг источников соответствующей информации, подлежащей анализу. При этом в рамках первого блока, с учетом постоянно совершенствующихся информационных ресурсов органов власти, развития информационных технологий, диссертантом предложен круг электронных источников необходимой прокурору информации о нарушении закона, позволяющий осуществлять надзор за исполнением земельного законодательства более оперативно, без истребования данной информации в других органах власти, предприятиях, организациях, учреждениях. В рамках второго блока предложена модель создания и применения специальной внутриведомственной программы органов прокуратуры «Надзор за исполнением земельного законодательства», доступ к которой будут иметь все органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации, содержащей в себе в табличном варианте сведения о принятых актах прокурорского реагирования (с прикреплением «электронного образа документа»), о результатах их рассмотрения. Использование данной программы позволит прокурорам не только осуществлять непосредственно информационно-аналитическую работу в отношении организации и осуществления самого надзора, но и одновременно выявлять и распространять передовой опыт работы органов прокуратуры в земельной сфере, осуществлять контроль за работой нижестоящих прокуроров, производить анализ и оценку их деятельности.
В связи с отсутствием единообразия при планировании надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, причиной которого, по мнению автора, является отсутствие единых критериев и начал планирования надзора за исполнением законов на уровне приказа Генерального прокурора Российской Федерации, аккумулируя высказанные Генеральной прокуратурой Российской Федерации замечания по вопросам планирования надзора нижестоящими прокурорами, а также, принимая во внимание теоретические разработки по данному вопросу в науке прокурорского надзора, используя личный опыт работы, предложено авторское видение перечня основных начал планирования прокурорского надзора, в равной мере относящийся и к рассматриваемому направлению надзора. Кроме того, с учетом особенностей земельных отношений выделены некоторые специфические принципы, лежащие в основе планирования надзорной деятельности прокурора в отношении пользователей земли (например, учет социально-экономических показателей соответствующего региона России, отражающих преобладающий вид использования земель в нем; обусловленность выполнения проверок исполнения земельного законодательства природно-климатическими условиями того или иного региона России; привлечение определенного круга лиц, обладающих специальными познаниями в области технической инвентаризации недвижимого имущества, землеустройства и в иных сферах деятельности, в зависимости от предмета проверки).
В третьем параграфе «Взаимодействие прокурора с органами государственной власти и органами местного самоуправления в земельной сфере» автором отмечается, что органы прокуратуры Российской Федерации, представляя самостоятельную федеральную систему органов, осуществляют свои полномочия, в том числе в сфере надзора за исполнением земельного законодательства, во взаимодействии с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также с институтами гражданского общества, научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального и послевузовского профессионального образования. При этом взаимодействие может осуществляться как с органами и их должностными лицами, поднадзорными прокурору, так и с теми, чья деятельность не охватывается предметом прокурорского надзора.
В связи с тем, что вопросы взаимодействия органов прокуратуры и иных органов государственной власти, органов местного самоуправления в большинстве сфер в определенной мере урегулированы теми или иными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров регионального звена, в научной литературе данному вопросу уделено внимание, чего нельзя сказать в отношении взаимодействия с органами земельного контроля (надзора), автором исследованы некоторые аспекты такого взаимодействия, предложены направления совершенствования его форм и методов.
К числу таковых отнесены: издание на уровне Генерального прокурора Российской Федерации и руководителей служб, осуществляющих государственный земельный надзор, совместного приказа или иного организационно-распорядительного документа, предусматривающего обязанность данных органов исполнительной власти на постоянной основе (каждые 3 месяца) предоставлять в табличном варианте в органы прокуратуры информацию о проведенных ими проверках и принятых по ним мерам (в том числе с «электронными образами документов») посредством электронного документооборота через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет». Данная мера позволит прокурорам: осуществлять более оперативно надзор за исполнением законов указанными органами власти и их должностными лицами, исключит продолжительный отрыв от исполнения основных должностных обязанностей, необоснованные трудозатраты, связанные с необходимостью формирования определенного пакета документов, отчетов, пояснительных записок сотрудниками органов государственного земельного надзора, а также позволит использовать прокурорам имеющуюся информацию для планирования своей дальнейшей надзорной деятельности.
Третья глава «Специфика осуществления прокурором полномочий по выявлению, пресечению нарушений земельного законодательства» посвящена особенностям реализации прокурорами своих полномочий в рассматриваемой сфере деятельности.
В первом параграфе «Методика проведения прокурором проверок исполнения земельного законодательства. Типичные нарушения земельного законодательства, допускаемые поднадзорными органами и лицами», учитывая тот факт, что основным средством выявления нарушения закона в арсенале полномочий прокурора является проверка исполнения закона1
[6], автором разработана методика ее проведения прокурором в рассматриваемой сфере отношений, в которой отражены по отдельности: 1) проверка законности правовых актов, издаваемых органами власти, их должностными лицами в сфере регулирования земельных отношений; 2) проверка исполнения земельного законодательства поднадзорными органами и лицами. Рассмотрены этапы проведения данных проверок, в рамках которых определены некоторые тактические приемы их проведения. Обращено внимание на необходимость использования сведений государственного кадастра недвижимости и других государственных информационных ресурсов в рассматриваемой сфере отношений при установлении соответствия законам правовых актов поднадзорных органов и лиц, регулирующих земельные правоотношения. Определены вопросы, подлежащие выяснению при проведении прокурором проверки исполнения земельного законодательства. Установлены типичные нарушения земельного законодательства, совершаемые поднадзорными органами, организациями и лицами.
Во втором параграфе «Особенности применения средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства» автором рассмотрены особенности применения таких основных правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства, как: опротестование незаконного правового акта, обращение прокурора с исковым заявлением (заявлением) в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, обусловленные спецификой земельных и иных правоотношений, связанных с возникновением, изменением, прекращением прав на землю, занятием и использованием земельных участков и другими не менее важными обстоятельствами. Так, например, особенность применения прокурором такого средства реагирования, как принесение протеста на незаконный индивидуально-правовой акт исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, обусловлена именно наличием или отсутствием фактического состава, являющегося основанием возникновения прав на землю. Кроме того, с учетом имеющейся судебной практики, в том числе высших судебных инстанций, установлены особенности определения подведомственности рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел по спорам, возникающим из земельных правоотношений, по иску прокурора, а также заявлений прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений. Знание данных особенностей, по мнению диссертанта, позволит прокурорам обеспечить «принцип действенности правовых средств»[7] при осуществлении рассматриваемого направления надзора.
В заключении подводится итог диссертационного исследования, излагаются основные выводы, сформулированные в ходе исследования.
В приложениях представлены: образец анкеты и результаты анкетирования; сведения о результатах осуществления государственного земельного контроля (надзора) Росреестром в 2007 2012 гг., а также результаты анализа состояния прокурорского надзора за исполнением законов о землепользовании в 2000 2012 гг.; разработанный автором проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере использования и охраны земель».
Основные положения диссертации отражены
в следующих работах автора
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Калугина, О. Природоохранные иски прокурора / О. Калугина // Законность. 2010. № 1. С. 4243. 0,1 п.л.
- Калугина, О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля / О.В. Калугина // Административное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 5154. 0,2 п.л.
- Калугина, О.В. Надзор за исполнением лесного законодательства /
О.В. Калугина // Законность. 2011. № 7. С. 4244. 0,1 п.л.
- Калугина, О.В. Прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения / О.В. Калугина // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 1318. 0,3 п.л.
- Калугина, О.В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации / О.В. Калугина // Административное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 516. 0,6 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
6. Калугина, О.В. Обращение прокурора с иском в суд по спорам, возникающим из экологических, земельных правоотношений / О.В. Калугина // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 39 / под ред. Б.Л. Хаскельберга, В.М. Лебедева, Г.Л. Осокиной. Томск: Издательство Том. ун-та, 2008. С. 130131. 0,1 п.л.
7. Калугина, О.В. Органы местного самоуправления как субъекты земельных правоотношений / О.В. Калугина // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 42 / под ред. Б.Л. Хаскельберга,
В.М. Лебедева, Г.Л. Осокиной. Томск: Издательство Том. ун-та, 2009.
С. 151152. 0,1 п.л.
8. Калугина, О.В. Государственный земельный контроль / О.В. Калугина // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Ч. 45 / под ред. Б.Л. Хаскельберга, В.М. Лебедева, Г.Л. Осокиной, В.С. Аракчеева. Томск: Издательство Том. ун-та, 2010. С. 141142. 0,1 п.л.
9. Калугина, О.В. Законность индивидуально-правовых актов, регулирующих отношения в земельной сфере, как предмет прокурорского надзора / О.В. Калугина // Обеспечение законности в Российской Федерации: сб. материалов науч. конф. / под ред. А.Ю. Винокурова. М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 4649. 0,2 п.л.
10. Калугина, О.В. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства Российской Федерации / О.В. Калугина // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 25 / под ред.
А.Ю. Винокурова. М.: Изд-во МосГУ, 2012. С. 6268. 0,4 п.л.
____________________________________________________________________
Подписано в печать 21.10.2013
| Усл. печ. л. 1.3 Тираж 150 экз. | Уч. – изд. л. 1.3 Наряд № 136 |
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, к.1
[1] См.: стат. отчет «О работе прокурора» по форме «П» и стат. отчет «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме «ОН» за 2000-2012 г.
[2] См.: стат. отчет по форме № 9-ЗМ «Отчет о государственном земельном контроле» (Форма № 1-зем) за 2007-2012 г.
[3] См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
[4] См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
[1] Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 189.
[1] См.: Берензон А.Д., Мелкумов В.Г. Работа прокурора по общему надзору (вопросы общей методики). М.: Юрид. лит., 1974. С. 19.
[7] Под которым Ашурбеков Т.А. предлагает понимать «своевременное, полное… устранение и предупреждение нарушений закона, посредством осуществления предоставленных прокурору полномочий» (см.: Ашурбеков Т.А. Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 160).
