Правовые и организационные проблемы технического осмотра автотранспор т ных средств
На правах рукописи
Мельников Сергей Евгеньевич
Правовые и организационные проблемы
технического осмотра
автотранспортных средств
Специальность 12.00.14 — Административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2010
Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Головко Владимир Владимирович
кандидат юридических наук, доцент
Зырянов Сергей Михайлович
Ведущая организация —
Российский университет дружбы народов
Защита диссертации состоится 22 апреля 2010 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации www.rpa-mu.ru «_____» марта 2010 года.
Автореферат разослан «_____» марта 2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования определяется все возрастающим значением автомобильного транспорта как фактора экономики и социального развития и углублением противоречий, связанных с его эксплуатацией.
В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. (далее — Транспортная стратегия) говорится, что транспорт играет важную роль в социально-экономическом развитии страны. Транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Географические особенности России определяют приоритетную роль транспорта в развитии конкурентных преимуществ страны с точки зрения реализации ее транзитного потенциала.
Транспортные коммуникации объединяют все районы страны, что является необходимым условием ее территориальной целостности, единства ее экономического пространства. Они связывают страну
с мировым сообществом, являясь материальной основой обеспечения внешнеэкономических связей России и ее интеграции в глобальную экономическую систему.
Все эти обстоятельства позволяют отнести транспорт к числу приоритетных отраслей экономики.
Однако рост автопарка страны и интенсивность его использования порождают существенные отрицательные проявления автомобилизации — экологические, экономические, демографические — как следствие высокой аварийности на автомобильных дорогах.
Сложившуюся ситуацию следует оценить как кризисную. Ежегодно на автодорогах мира погибает 1,2 млн человек, 50 млн человек получают травмы различной степени тяжести. Гибель людей на дорогах устойчиво входит в первые десять причин их смертности. А для возрастной группы населения от 10 до 25 лет это стало основной причиной смерти.
По оценке экспертов Всемирной организации здравоохранения, если не предпринять действенных мер, то к 2020 г. смертность вследствие дорожно-транспортных аварий может увеличиться вдвое, уступив место сердечно-сосудистым заболеваниям и суицидам, оставив позади другие причины, ведущие к гибели людей. Ежегодные экономические потери оцениваются в 500 млрд долларов. Валовый внутренний продукт в ряде стран утрачивает до 2 % своей стоимости.
Количество автотранспортных средств, приходящихся на душу населения, в России меньше, чем в Европе, США, Канаде и других странах, однако число погибших на 10 тыс. автомобилей в несколько раз выше.
В 2008 г. в России произошло 218 322 дорожно-транспортных происшествия (далее — ДТП): 29 936 человек погибли, 270 833 человека ранено. Из них с участием детей — 21 970 ДТП, в которых 1 018 детей погибли, а 22 785 — было ранено.
Значительное количество пострадавших в ДТП получает тяжкие телесные повреждения. Кроме тяжелых демографических и других гуманитарных последствий существуют материальные потери — экономика страны несет ущерб в сотни миллиардов рублей. Задачей, поставленной в Транспортной стратегии, является снижение числа погибших в ДТП в расчете на 100 тыс. человек с 23,5 человека до восьми человек, т. е. почти в три раза.
В научной литературе, посвященной проблемам обеспечения безопасности дорожного движения, в практике этой работы признан целесообразным и апробированным подход, при котором весь комплекс мероприятий по предупреждению ДТП разбивается на три подкомплекса. Первый из них охватывает деятельность, связанную с подготовкой людей к участию в дорожном движении и повышением их роли в обеспечении его безопасности. Второй предусматривает мероприятия, направленные на повышение безопасности автотранспортных средств. Третий осуществляет деятельность по обустройству дорог и организации дорожных условий. Такое деление не только определяет название комплекса «человек — автомобиль — дорога», но и позволяет всю совокупность субъектов управления в этой сфере в зависимости от характера решаемых ими проблем объединить в три соответствующие группы. Анализ проблемы и статистические сведения свидетельствуют, что во многом аварийность обусловлена неудовлетворительным состоянием автотранспортных средств, что прежде всего связано с неразработанностью современных правовых и организационных подходов к осуществлению технического осмотра. Вместе с тем в настоящее время нет исследований, посвященных данным вопросам. Все это определяет актуальность темы диссертации.
Цель исследования состоит в изучении и обосновании правомерности нового подхода к системе обеспечения технической безопасности автотранспортных средств и прицепов к ним в процессе их эксплуатации,
а также соответствующему этим требованиям нормативно-правовому обеспечению, заключающемуся в комплексном анализе деятельности уполномоченных органов по осуществлению государственного технического осмотра (далее — ГТО), содержания этой деятельности и ее результативности, сравнении с аналогичной системой за рубежом состояния правового обеспечения функций существующего ГТО.
В связи с поставленной целью необходимо было решить следующие задачи:
- изучить становление института ГТО и его эволюцию;
- исследовать состояние системы нормативно-правового регулирования правоприменительной деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее — ГИБДД) по предупреждению и пресечению случаев эксплуатации автотранспорта с техническими неисправностями;
- изучить состояние ГТО как формы контроля за технической исправностью автотранспортных средств и способа снижения ДТП;
- провести сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра автотранспортных средств за рубежом;
- определить роль ГТО в системе исполнительно-распорядительной деятельности государственной власти (административного воздействия);
- выявить коллизии, пробелы в этой сфере правового регулирования, не позволяющие обеспечить действенную политику в системе транспортной безопасности;
- разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и определению субъектов технического осмотра для обеспечения безопасности автодорожного движения путем минимизации факторов появления на дорогах технически неисправных автотранспортных средств;
- разработать предложения по совершенствованию организаций ГТО, в том числе с учетом саморегулируемых организаций.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения (далее — БДД), связанные с функционированием института ГТО и техническим состоянием автотранспорта, а также с делегированием функции по проведению ГТО негосударственным организациям.
Предметом исследования являются состояние нормативно-правового обеспечения БДД в сфере технической эксплуатации автотранспортных средств и практика проведения их технического осмотра, организационные системы ГТО.
Степень разработанности темы исследования. Роль ГТО автотранспортных средств в деле обеспечения БДД, правовые и организационные проблемы деятельности государственных надзорных органов являются предметом научного интереса ведущих отечественных ученых, специалистов в области административного права и обеспечения безопасности дорожного движения: М. Б. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Верееменко, В. В. Головко, Р. И. Денисова,
С. Н. Дмитриева, В. И. Жулева, В. А. Иларионова, Г.И. Клинковштейна, В. Д. Кондратьева, Б. М. Лазарева, В. В. Лукьянова, В. И. Майорова, С. М. Мороза, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Россинского,
Б. М. Савина, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. С. Студеникиной, Ю. Б. Суворова, В. И. Суковицина, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.
Важно отметить, что в работах Б. В. Россинского и В. И. Суковицына положение о передаче технического осмотра станциям технического обслуживания как перспективе развития государственной системы обеспечения БДД было сформулировано еще в начале 90-х гг. прошлого века.
В силу неструктурированности на тот момент общественных отношений как рыночных (прежде всего конкурентных), отсутствия действенной системы правовой ответственности за эксплуатацию технически неисправных автотранспортных средств, сравнительно небольшого по объему и разнообразию автопарка страны, других задач, ранее стоявших перед станциями технического осмотра, в силу иного правового регулирования их деятельности, не отвечающего требованиям реализации выдвинутых гипотетических моделей, станции технического осмотра не могли стать полноправным социальным институтом, наделенным делегированными полномочиями, институтом, обеспечивающим техническую безопасность автомобилей, эксплуатируемых в России.
К настоящему времени в связи с изменениями в экономике страны, в правовой сфере, появлением новых субъектов правовых отношений, а в числе их негосударственных саморегулируемых организаций вопрос о передаче функций технического осмотра и создании организаций, уполномоченных на то, фактически решен в Указе Президента РФ от 18.02.2010 № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Методологическая основа исследования определяется использованием системного подхода при анализе процессов, происходящих
в системе организации БДД в той ее подсистеме, которая относится
к техническому состоянию эксплуатируемых автотранспортных средств
и обеспечению их должного нормативного состояния ныне действующим субъектом, осуществляющим ГТО в качестве органа государственного контроля, и обоснованию необходимости изменения функционирующей подсистемы.
Специфика исследования обусловила применение ряда научных методов. Исторический метод позволил представить объект исследования в историко-правовом аспекте, в конкретно-исторических условиях, в условиях существующих материальных источников права и действующих формальных источников права соответствующего периода времени.
Системно-структурный анализ позволил рассмотреть явления
и процессы в их взаимодействии с другими: ГТО, его нормативное регулирование, состояние самой эксплуатируемой техники как фактора экономики и безопасности, деструктивные явления и их причины.
Для сбора и анализа данных автором использовались такие методы, как наблюдение, описание, опрос, интервью, анкетирование, психологический и социально-психологический подходы. Применялись также информационно-правовой, сравнительно-правовой подходы, методы формально-логического познания (анализ, синтез, сравнение, дедукция, индукция, абстрагирование, обобщение и др.) в изучении фактического состояния объекта исследования, в изучении обобщений судебной практики по предмету данного исследования.
На теоретическом уровне, где гипотетически формируются модели включения новых субъектов в процесс обеспечения технически безопасного состояния функционирующего автотранспорта, автор использовал методы правового моделирования, опираясь на возможности современного законодательства РФ и других стран.
Эмпирической базой исследования является судебная практика, правоприменительная практика органов внутренних дел, практика работы станций и постов технического осмотра автотранспортных средств, экспертные оценки и материалы социологического исследования.
В частности, в 12 субъектах РФ изучены: материалы 186 дел об административных правонарушениях, возбужденных по ст. 12.1, 12.5, 12.31 КоАП; 124 протокола о применении в качестве меры обеспечения производства по делу задержания автотранспортного средства
и запрещения его эксплуатации (ст. 27.13 КоАП); 107 жалоб в суд на нарушение прав граждан при осуществлении технического осмотра; мнения 48 опытных сотрудников транспортных органов, станций технического осмотра и ГИБДД — специалистов по вопросам технического осмотра; результаты анкетирования 1 340 водителей и др.
Автором проведено изучение работы семи станций и 19 постов технического осмотра автотранспортных средств, расположенных
в четырех субъектах РФ.
Источники исследования. В качестве источников в диссертации используются Конституция РФ (далее — Конституция), Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК), Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП), федеральные законы от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», другие федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, международные нормы и стандарты
в сфере автомобильного транспорта.
При написании диссертации автор использовал уже имеющиеся исследования по теме. В первую очередь следует назвать упомянутые выше системное исследование В. И. Суковицина, содержащее богатейший эмпирический материал и являющееся пионерским в понимании нерешенности проблемы технического осмотра в правовом и организационном аспектах, а также докторскую диссертацию Б. В. Россинского, в которой были сформулированы авангардные на тот период, рассчитанные на перспективу предложения, условия для реализации которых созрели только через два десятка лет, когда общественные отношения,
а также диагностическая техника стали качественно меняться.
Кроме этих и указанных выше авторов И. И. Верееменко, В. И. Жулева, В. А. Иларионова, Г. И Клинковштейна, В. В. Лукьянова, В. И. Майорова, С. М. Мороза, Б. М. Савина, Ю. Б. Суворова, А. Ю. Якимова непосредственно организационно-правовые проблемы технического осмотра автотранспортных средств в той или иной степени изучали: С. Н. Антонов, С. И. Бертуш, С. М. Зырянов, С. Г. Зубриський, А. С. Квитчук, Ю. П. Кузякин, М. Е. Молодых, В. Л. Резников и др. Их работы были тщательно проанализированы и учтены в процессе исследования.
Автор использовал также материалы интернет-ресурсов.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что осуществлено комплексное исследование развития государственной системы прохождения ГТО автотранспортных средств, в частности становления и централизации системы, возникновения ее нормативно-правовой базы и административных методов организации, создания правообеспечительных мер и мер государственного принуждения; изучены подсистемы и элементы системы ГТО автотранспортных средств в разных социально-экономических условиях в стране. Это позволило автору обосновать сложившуюся необходимость и возможность в современных условиях передачи ГТО негосударственным организациям под надзором ГИБДД.
Автором изучены закономерности развития системы ГТО автотранспортных средств, исследована роль ГИБДД в организации системы. Доказано, что система все время находится в состоянии перестройки, движения от жесткой централизации к определенной самостоятельности хозяйствующих субъектов и снова к необходимости уже всеобщего обязательного периодического технического осмотра под эгидой службы технического надзора ГИБДД. Автором определено, что в настоящее время возникли не только потребности, но и предпосылки вовлечения субъектов гражданского общества в деятельность по обеспечению транспортной безопасности, в частности по контролю за техническим состоянием автотранспортных средств.
Наиболее значимые результаты исследования, полученные соискателем, их научная новизна состоят в том, что автором:
1) исследованы противоречия, связанные с применением централизованных методов управления деятельностью по организации
и проведению ГТО автотранспортных средств в условиях необходимости реализации новых требований в сфере обеспечения автотранспортной безопасности;
2) изучены противоречия и пробелы, содержащиеся в действующей нормативно-правовой базе регулирования данного вида общественных отношений;
3) определены потребности совершенствования законодательства в области технического осмотра автотранспортных средств на основании системного подхода к транспортному законодательству как комплексной отрасли права;
4) выявлены правовые и организационные предпосылки передачи технического осмотра автотранспортных средств саморегулируемым организациям;
5) сформулированы положения об актуализации роли ГИБДД
в сфере надзора за технической безопасностью автотранспорта именно как государственного надзорного органа, необходимости появления
и развития в условиях конкурентных рыночных отношений новых субъектов в сфере технического осмотра автотранспортных средств.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Добиться уменьшения аварийности, потерь от ДТП, тяжести их последствий возможно осуществлением целого комплекса государственных мероприятий. Немаловажная роль в их реализации принадлежит порядку проведения технического осмотра автотранспортных средств, в ходе проведения которого службой технического надзора ГИБДД осуществляются специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в рамках предоставленных службе полномочий, что является эффективным средством обеспечения БДД.
2. Фактические затраты времени, необходимого для качественного диагностирования и контроля автотранспортных средств при ГТО, намного превышают установленные нормативы. Требуемые при диагностике операции не всегда выполнимы на имеющемся в ГИБДД оборудовании, которое зачастую морально устарело. Многие операции выполняются «на глазок», хотя нормативы предусматривают применение диагностического оборудования.
При этом резкий рост автопарка постоянно увеличивает нагрузку на должностных лиц ГИБДД, занимающихся ГТО, что влечет за собой дальнейшее снижение качества проверок, отвлекает все большее количество сотрудников от других служебных задач, в частности выявления случаев неправомерного использования автомототранспорта, приводит к скоплению на пунктах технического осмотра автотранспортных средств большого количества автомобилей и водителей, ожидающих своей очереди, создает у населения отрицательное отношение к институту ГТО. Велика также коррупция в деятельности ГИБДД при техническом осмотре.
3. После принятия Федерального закона «О саморегулируемых организациях» открылись новые возможности повысить безопасность допускаемых к эксплуатации автотранспортных средств. Создались предпосылки для развития цивилизованного рынка услуг в области диагностирования автотранспортных средств, в котором могут широко участвовать организации малого и среднего бизнеса. Передача ГТО от ГИБДД саморегулируемым организациям в условиях «обвальной» автомобилизации страны повлечет экономию бюджетных средств, будет способствовать снижению уровня коррупции в этой сфере.
4. Вне зависимости от темпов реализации указанных перспектив совершенствования ГТО следует безотлагательно создавать компьютерную систему сбора и обобщения результатов осмотра на региональном и федеральном уровнях. Создание компьютерных баз данных федерального уровня по техническим результатам осмотра сделает возможным систематический многофакторный сравнительный анализ состояния парка эксплуатируемых автотранспортных средств, степени их опасности в зависимости от «возраста», места изготовления, условий содержания и др. В конечном итоге это резко увеличит эффективность осмотра автотранспортных средств, во многих случаях переложит ответственность за управление ими в неисправном состоянии
с владельцев автотранспортных средств на исполнителей работ по техническому сервису, изготовителей автотранспортных средств и продукции, используемой при эксплуатации.
5. Государственный технический осмотр — это регулируемая правовыми и техническими нормами, содержащимися в федеральных актах и актах субъектов РФ, охраняемая мерами уголовной и административной ответственности совокупность действий уполномоченных органов и организаций, направленных на реализацию мер обеспечения общественной и личной безопасности в сфере дорожного движения путем обязательного контроля технического состояния автотранспортных средств для определения возможности их безаварийного использования
и запрещение эксплуатации тех из них, которые не отвечают требованиям БДД; выполнение правоохранительных функций для выявления случаев неправомерного использования автомототранспорта; накопление
и анализ статистических данных о транспорте и его владельцах для выработки эффективного механизма защиты общества от негативных последствий автомобилизации.
6. В многочисленных законодательных и подзаконных актах, правилах, стандартах, технических регламентах устанавливаются нередко несущественные требования к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автотранспортных средств (особенно к предметам дополнительного оборудования), которые подчас взаимно противоречат друг другу. Это вызывает необходимость разработать и принять федеральный закон «О техническом осмотре автотранспортных средств» и новые Правила проведения технического осмотра автотранспортных средств. Этими актами следует предусмотреть возможность выдачи талона о прохождении ГТО на автотранспортное средство, имеющее незначительные неисправности, которые не оказывают отрицательного влияния на БДД. В законе наряду с изложением общих положений о проверке автотранспортных средств следует урегулировать порядок выявления факторов неправомерного использования автотранспортных средств.
7. Необходимость отграничения особо опасных и опасных неисправностей технического состояния автотранспортных средств, которые должны повлечь за собой неблагоприятные правовые последствия для владельца автотранспортного средства, от неопасных неисправностей, которые таких последствий повлечь не должны, требует нормативного закрепления в Правилах технического осмотра автотранспортных средств соответствующих неисправностей автотранспортных средств. Подобная классификация дающая возможность ГИБДД, с одной стороны, обоснованно запрещать эксплуатацию автотранспортных средств, а с другой — уменьшить количество обязательных требований при прохождении технического осмотра, разработана в диссертации.
8. Поскольку осуществление ГТО не дает гарантии, что прошедшие его автотранспортные средства будут находиться в исправном состоянии в течение всего периода действия талона о прохождении ГТО, необходимо законодательно закрепить порядок контроля технического состояния автотранспортного средства на дороге, выборочно взятого из транспортного потока. При этом следует определить перечень узлов и компонентов, подлежащих проверке, внеся для этого изменения в Основные положения по допуску автотранспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, а также дополнить ст. 12.5 КоАП нормой, устанавливающей ответственность за умышленное приведение автотранспортного средства в технически неисправное состояние. Редакция соответствующей нормы приведена в диссертации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется разработкой современных организационно-правовых подходов, направленных на совершенствование ГТО автотранспортных средств, создание новой системы обеспечения БДД в сфере технической эксплуатации автотранспортных средств и технического осмотра автотранспортных средств. В диссертации сделан вывод о необходимости
и возможности передачи некоторых функций государственных органов по обеспечению БДД, в частности осуществления технического осмотра, саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям.
Практическая значимость диссертационной работы состоит
в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке законопроекта о проведении технического осмотра автотранспортных средств специально создаваемыми для этого уполномоченными организациями; разработке нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти о передаче означенного права; разработке подзаконного акта исполнительного органа власти о порядке проведения технического осмотра; совершенствовании законодательства об уголовной и административной ответственности за нарушение правил эксплуатации автотранспортных средств; установлении административной и гражданско-правовой ответственности организаций, получающих право на проведение технического осмотра.
Работа также имеет практическое значение для подготовки специалистов как в области проведения технического осмотра, так и сотрудников правоприменительных органов, технических экспертов, специалистов и судебных экспертов-автотехников.
Материалы и выводы диссертации могут использоваться в процессе преподавания в вузах административно-правовых дисциплин
и курсов по БДД.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на Вторых и Третьих Всероссийских Державинских чтениях (2007 и 2008 гг.), ежегодных научно-методических и научно-исследовательских конференциях Московского автомобильно-дорожного института (Государственного технического университета) (2007—2009 гг.), X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» Российской академии юридических наук (2009 г.), обсуждены и одобрены на кафедре административного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Основные результаты исследований и выводы нашли отражение в 14 научных публикациях автора.
Результаты работы апробированы в учебном процессе по дисциплине «Транспортное право» Московского автомобильно-дорожного института (Государственного технического университета) на очном, очно-заочном и заочном отделениях в течение 2007—2009 гг.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая основа, эмпирическая база и источники исследования, сформулированы основные положения, выносимые автором на защиту, приведены сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ развития системы технической эксплуатации автотранспортных средств» содержит два параграфа, посвященных историко-правовому анализу становления и развития системы контроля и надзора за техническим состоянием автотранспортных средств и сравнительному анализу правовых систем технического осмотра автотранспортных средств
в различных странах.
Первый параграф «Становление и развитие российской системы организационно-правового обеспечения конструктивной, эксплуатационной безопасности автотранспортных средств и способов контроля
и надзора за их состоянием» посвящен становлению системы управления по обеспечению БДД и системы мероприятий по предотвращению ДТП в Российской Федерации в 20—90-е гг. XX в. В нем рассматриваются цели создания отдела регулирования уличного движения (ОРУД в 1931 г.), поставленные перед ним задачи, одной из которых являлась проверка технического состояния автотранспортных средств
с помощью периодического технического осмотра весной и осенью,
а также предпосылки создания Государственной автомобильной инспекции МВД СССР (России) (далее — ГАИ) со значительным расширением ее контрольных и надзорных полномочий. Анализируются нормативно-правовые акты, обеспечивающие деятельность ГАИ, устанавливающие требования к конструктивной безопасности автотранспортных средств, проведению технического осмотра и др.
Констатируется определенная цикличность централизации и децентрализации деятельности органов государственной власти по надзору и контролю за техническим состоянием автотранспортных средств.
С 1959 г. координатором деятельности всего автодорожного комплекса становится ГАИ. Государственная автомобильная инспекция как государственный орган решала вопросы обеспечения эксплуатационной безопасности автотранспортных средств и специальные задачи создания контрольно-измерительной аппаратуры и диагностического оборудования. Особую актуальность в то время приобрела проблема технического обслуживания в связи с резким ростом количества индивидуальных автотранспортных средств, в связи с чем были введены новые Правила государственного технического осмотра (1974 г.)
и новое Положение о ГАИ (1978 г.). В 60—70-е гг. государственная система обеспечения БДД получила дальнейшее развитие: укрепился правовой статус ГАИ, значительно расширился объем работы службы,
в том числе в части проведения ГТО.
Однако уже в конце 90-х гг. были предприняты попытки передать функции по проведению ГТО от ГАИ самим автотранспортным предприятиям, а автотранспортных средств индивидуальных владельцев — станциям технического обслуживания. Однако в силу организационной неподготовленности, а также несоответствия экономических условий задачам, которые ставились перед станциями технического обслуживания в тот период, подобные эксперименты окончились неудачно.
Во втором параграфе «Сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра за рубежом: субъекты и содержание правоотношений» изучается опыт проведения и задачи, которые ставятся перед техническим осмотром автотранспортных средств за рубежом. Констатируется, что для европейского законодательства характерен высокий уровень гармонизации технических предписаний, а обязательный технический осмотр является обоснованной платной услугой, целью которой является исключение из эксплуатации технически неисправных автотранспортных средств.
Систему технических проверок автотранспортных средств за рубежом можно квалифицировать по признаку непосредственных исполнителей контрольных работ. На этом основании все страны могут быть разделены на три группы:
- страны, создавшие исключительно частную систему осмотра под контролем государства;
- страны, где существует смешанная частногосударственная система осмотра;
- страны, где технический осмотр и диагностика осуществляются государственными организациями.
Необходимо отметить, что при всем многообразии субъектов, управомоченных на проведение технического осмотра, нормативы технической безопасности автотранспортных средств во всех странах всегда устанавливаются централизовано вне зависимости от тех или иных особенностей организации системы обеспечения безопасности движения.
Вторая глава «Правовые проблемы государственного технического осмотра автотранспортных средств» состоит трех параграфов.
Исследования, которым посвящен первый параграф «Анализ состояния нормативно-технического регулирования государственного технического осмотра автотранспортных средств и его влияние на уровень безопасности дорожного движения», показывают, что основными причинами аварийности на автодорогах являются: культура, дисциплина участников дорожного движения; состояние дорожно-транспортной инфраструктуры; конструкция и техническое состояние автотранспортных средств.
Анализ показывает, что надлежащий технический осмотр автотранспортных средств положительно отражается не только на состоянии аварийности и улучшении окружающей среды, но и повышает экономические показатели и стабильность работы автомобильного транспорта, способствует улучшению их внешнего вида, а также помогает выявлять похищенные автотранспортные средства. Однако существующий комплекс действующих нормативов технического состояния автотранспортных средств и методов его обобщенной оценки привели
к проблемной ситуации на российском автотранспорте, при которой система допуска автотранспортных средств к дорожному движению не обеспечивает сокращения аварийности. Автомобилизация в России проходит лавинообразно, опрокидывая все имеющиеся прогнозы. В связи с этим возрастает существующий дисбаланс между имеющимися нормативными требованиями и реальными возможностями их выполнения.
Социологические исследования, проведенные автором при выполнении данной работы, показали, что фактические затраты времени, необходимого для диагностирования и контроля автотранспортных средств при ГТО, намного превышают установленные нормативы. Операции, проведение которых требуется при диагностике, не выполнимы на имеющемся оборудовании в силу того, что само оборудование находится в неисправном состоянии: либо устарело, либо не прошло метрологического контроля, а чаще по совокупности факторов.
В работе предлагается классификация самих видов неисправностей автотранспортных средств как юридических фактов, поскольку одни из них влекут правовые последствия, в частности прекращение эксплуатации автотранспортных средств, а другие — нет. В связи с этим из общего понятия «неисправность» выделены понятия «опасная неисправность» и «особо опасная неисправность». Установлено, что снижение эксплуатационной безопасности автотранспортных средств в России объясняется, в том числе, и наличием на рынке большого количества запасных частей, изготовленных кустарным или полукустарным способом.
Во втором параграфе «Совершенствование нормативно-правовых требований к техническому состоянию автотранспортных средств и безопасности дорожного движения» обосновывается, что действующие правила учета ДТП, не позволяют полностью представить картину дорожно-транспортной аварийности, в том числе вызванную состоянием технической неисправности автотранспортных средств, так как ДТП, не повлекшие травм и физических потерь участников, считаются «неотчетными», следовательно, не попадают в государственную статистику. В работе установлено, что к моменту введения диагностирования в систему ГТО отсутствовали методологическая и методическая основы для формирования нормативных документов, устанавливающих состав и содержание требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств, так как не были определены основные базовые положения начала в виде внутриотраслевых принципов права, в связи с чем отсутствовали критерии оценки этой деятельности. Такие противоречия и пробельность законодательства создают атмосферу неопределенности, спорных ситуаций, порождают ошибки, влекут к злоупотреблениям в практической работе.
Автором предлагается система требований, необходимых для эффективного государственного контроля и надзора за техническим состоянием автотранспортных средств.
Принятие ГОСТа Р 51709-2001 «Автотранспортные средства. Требования безопасности к техническому состоянию и методам проверки» с Изменением № 1 от 2006 г. стало большим шагом вперед
в вопросе систематизации требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств. Здесь аккумулированы основные требования (в том числе количественные) к эксплуатационной безопасности автомобилей, а также методы выполнения проверок на соответствие этим требованиям. Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 № 720, дает правоприменителю около 150 понятий
и терминов, необходимых для оценки безопасности эксплуатируемых автотранспортных средств, а также соответствия типов и компонентов автотранспортных средств перед выпуском их в обращение, определяет порядок государственного контроля (надзора) за соблюдением требований названного Регламента.
В третьем параграфе «Система нормативно-правовых требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств» обосновывается система норм, реализующих право на эксплуатационную безопасность автотранспортных средств. По существующей ныне классификации работоспособности каждой составной части автотранспортного средства можно предъявить требования четырех видов: объект контроля технического состояния; диагностика параметры или признаки; диагностические нормативы или признаки работоспособности (неработоспособности); альтернативные диагностические параметры или признаки работоспособности. При этом к конструктивно наиболее сложным, в наименьшей степени резервируемым и потенциально опасным в неработоспособном состоянии системам и агрегатам целесообразно предъявлять полный объем требований.
Автор показывает, что, пока сохраняются существенные отличия свойств и особенностей эксплуатации автотранспортных средств российских конструкций от современных зарубежных аналогов, будет существовать необходимость установления требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств с учетом специфики российского автопарка. Автор делает вывод, что в развитии нормативной базы требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств наблюдаются следующие основные тенденции.
- Из обширной системы российских и международных стандартов, регламентирующих конструкции колесных автотранспортных средств, выделяются эксплуатационные требования к эксплуатационной безопасности и методам ее проверки.
- Российская нормативная база требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств коррелируется с предписаниями международных стандартов той же направленности при одновременном участии России в формировании системы международных эксплуатационных стандартов. Достижение соответствия принятым международным нормам при сохранении специфики национального законодательства получило название гармонизации законодательства.
- Поэтапно вводятся новые базовые, а также специфические частные (для отдельных видов эксплуатируемых автотранспортных средств) требования к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств посредством подготовки дополнительных или переработки ранее действовавших нормативных документов.
- Осуществляется корректирование действующих требований без системного пересмотра нормативных документов сообразно изменениям конструкций и состава российского автомобильного парка в сторону практической применимости, целесообразности, рациональности.
- Принимаются специальные технические регламенты на основе обязательных требований безопасности действующей эксплуатационной нормативной базы.
Третья глава «Организационные проблемы государственного технического осмотра автотранспортных средств» состоит из двух параграфов.
Исследования, проведенные в первом параграфе «Перспективные информационно-аналитические задачи при техническом осмотре автотранспортных средств», показывают, что государственный контроль и надзор за техническим состоянием автотранспортных средств служит инструментом достижения одновременно нескольких целей:
1) принуждения собственников автотранспортных средств к осуществлению технического обслуживания и проведению ремонта; 2) отстранения от дорожного движения автотранспортных средств с неисправностями, угрожающими БДД; 3) контроля фактического выполнения
и качества технического обслуживания и ремонта автотранспортных средств. В работе показано, что действенность проводимых при ГТО мероприятий не оценивается с информационной точки зрения, не подвергается обработке, а мониторинг за техническим состоянием автотранспортных средств не ведется. Отсюда сложилась проблемная ситуация, когда государственный контроль и надзор за эксплуатационной безопасностью автотранспортных средств, с одной стороны, оказался единственным средством обеспечения соблюдения законодательных норм в этой области, а с другой стороны, он не дает необходимой информации для государственного регулирования в этой сфере.
Анализ правовых актов, регулирующих деятельность по государственном контролю и надзору за техническим состоянием автотранспортных средств, позволил констатировать, что сегодня должным образом не разграничены пределы юридической ответственности за эксплуатационную безопасность автотранспортных средств между изготовителем, владельцем, водителем, исполнителем работ по техническому обслуживанию и ремонту, контролером технического состояния автотранспортного средства при ГТО. Не сформирована нормативная база, которая могла бы служить основой для разграничения указанной ответственности. Отмечается, что в условиях возможной передачи функций по проведению технического осмотра автотранспортных средств независимым техническим экспертам, членам соответствующих саморегулируемых организаций право на проведение технического осмотра может быть передано на первых порах не одному эксперту, а комиссии, состоящей из аттестованных в соответствующих областях знаний экспертов при сохранении
и даже усилении методической и надзорной функций ГИБДД.
Во втором параграфе «Проблемы участия саморегулируемых организаций в техническом осмотре автотранспортных средств» показано, что в основе предлагаемых изменений в системе технического обслуживания автотранспортных средств содержится идея передачи функции по его проведению диагностическим станциям, которые,
в свою очередь, являлись бы членами саморегулируемых организаций на основе Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Для проведения единой технической политики и комплексного решения задач в системе технического осмотра автотранспортных средств сформулированы задачи, стоящие перед саморегулируемой организацией технических экспертов:
- развитие сети диагностических станций на территории РФ;
- контроль деятельности диагностических станций по соблюдению законодательства РФ, требований при проведении технического осмотра автотранспортных средств;
- совершенствование технологии проведения технического осмотра автотранспортных средств;
- введение единой информационной базы данных и мониторинга результатов технического осмотра автотранспортных средств;
- совершенствование и систематизация нормативно-правовых
и технических требований в сфере технического осмотра автотранспортных средств; - оказание информационной и методической помощи диагностическим станциям;
- организация повышения квалификации технических экспертов диагностических станций.
Отмечается, что при проведении данных изменений необходимо обеспечить создание нормальной конкурентной среды. Государство не должно допустить установления монополии в области оказания услуг по проведению технического осмотра, нельзя также не учитывать мнение страховых компаний.
На основании проведенных исследований в работе даны определения понятий «технический эксперт» и «саморегулируемая организаций технических экспертов».
Под техническими экспертами понимаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций технических экспертов, застраховавших свою ответственность и уплативших взнос в компенсационный фонд.
Саморегулируемая организация технических экспертов — некоммерческая организация, создаваемая в целях регулирования деятельности по периодическому техническому осмотру, технической экспертизе автотранспортных средств и осуществлению контроля за диагностическими станциями, включенная в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций и объединяющая на условиях членства технических экспертов.
Разработана программа диагностического сервиса, основным содержанием которой являются характер и содержание услуг, распределение их по времени, объемы заявок, устойчивость спроса, география и удобства контакта с клиентами, платежеспособность клиентов, приемлемость цен, условия получения заложенной прибыли, технические возможности диагностической станции. Сделан вывод о том, что для введения новой системы технического осмотра автотранспортных средств потребуется некоторый инкубационный период, моделирование которого — серьезная научная проблема. Поспешное и «обвальное» введение новой системы технического осмотра на всей территории РФ может разрушить прогнозируемую систему.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования
и формулируются основные выводы и предложения.
В приложениях содержится статистический анализ ДТП из-за неудовлетворительного технического состояния автотранспортных средств, а также данные о проведенных наблюдениях за проведением ГТО.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
- Экспертное исследование причинно-следственных связей применительно к делам о ДТП / С. Е. Мельников, Ю. Б. Суворов,
П. И. Семенченко // Судебная экспертиза. — 2007. — № 3. — 0,4 п. л. - Особенности судебного рассмотрения уголовных дел о ДТП / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 11. — 0,3 п. л.
- Нормативно-правовые требования к техническому состоянию автотранспортных средств и безопасность дорожного движения / С. Е. Мельников // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2009. — № 8. — 0,3 п. л.
Другие публикации
- Об определении проявления специфической вредности источника повышенной опасности при взаимодействии транспортных средств / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Автотранспортные правонарушения, преступления, причинение вреда. Правовая квалификация и судебно-экспертная оценка : сб. науч. тр. МАДИ (ГТУ). — М. : МАДИ (ГТУ), 2002. — 0,4 п. л.
- Формулировка и обоснование судебного иска о ДТП / С. Е. Мельников, Т. Е. Мельникова // Грузовое и пассажирское автохозяйство. — 2003. — № 4. — 0,2 п. л.
- Доверенное лицо как субъект гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный при ДТП / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Грузовое и пассажирское автохозяйство. — 2003. — № 10. — 0,2 п. л.
- О возмещении ущерба здоровью при ДТП / С. Е. Мельников // Автотранспортное предприятие. — 2003. — № 4. — 0,2 п. л.
- Если в ДТП виновна дорога / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Автотранспортное предприятие. — 2004. — № 6. — 0,1 п. л.
- Административно-правовое регулирование правоотношений участников дорожного движения с органами ГИБДД МВД РФ / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Автотранспортное предприятие. — 2006. — № 3. — 0,2 п. л.
- Совершенствование нормативной правовой базы контроля за техническим состоянием транспортных средств / С. Е. Мельников // Вторые Всероссийские Державинские чтения : сб. ст. : в 8 кн. Кн. 3. Проблемы административного и финансового права / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : РПА Минюста России, 2007. — 0,25 п. л.
- К вопросу о передаче государственного технического осмотра транспортных средств саморегулируемым организациям / С. Е. Мельников // Третьи Всероссийские Державинские чтения : сб. ст. : в 8 кн. Кн. 3. Проблемы административного и финансового права / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : РПА Минюста России, 2008. — 0,3 п. л.
- Возбуждение уголовного дела о ДТП / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников // Грузовое и пассажирское автохозяйство. — 2008. — № 3. —
0,3 п. л. - Отстранение водителя от управления автомобилем / С. Е. Мельников, Т. Е. Мельникова // Грузовое и пассажирское автохозяйство. — 2008. — № 7. — 0,2 п. л.
- О некоторых аспектах административного производства по делам в сфере дорожного движения в связи с изменением административного законодательства / Ю. Б. Суворов, С. Е. Мельников, Т. Е. Мельникова // Автотранспортное предприятие. — 2008. — № 9. — 0,5 п. л.
Подписано в печать 16.03.2010.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
