Высшие органы государственной власти уругвая
На правах рукописи
Попов Владимир Витальевич
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ УРУГВАЯ
Специальность 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена на кафедре конституционного права зарубежных стран Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор
Орлов Анатолий Георгиевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Матвеева Татьяна Дмитриевна
кандидат юридических наук
Азаров Михаил Борисович
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов
Защита состоится «24» февраля 2011 г. в 15.00 часов на заседании Диссертационного Совета Д.209.002.05 в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: 119454, г. Moсквa, проспект Вернадского, д. 76.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Автореферат разослан « » января 2011 года.
УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ
ДИССЕРТАЦИОННОГО СОВЕТА ______________________
доктор юридических наук, Е.Я.Павлов
профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Диссертационное исследование посвящено теоретическим и научно-практическим аспектам формирования и функционирования высших органов государственной власти Восточной Республики Уругвай. В работе анализируется общая система высших органов государственной власти, проблемы взаимоотношений исполнительных (президент, правительство) и законодательного (Генеральная ассамблея) органов власти, их структура, полномочия, тенденции развития, а также роль и значение высшего судебного органа страны - Верховного суда юстиции.
Актуальность диссертационного исследования. В последние годы в системе международных политических и экономических отношений государств Латинской Америки роль и влияние Уругвая заметным образом возрастает, как возрастает и роль всего континента в решении важнейших мировых проблем. В конституционно-правовом отношении Уругвай сохраняет многие черты американской президентской республики, поскольку рецепция государственно-правовых институтов США в свое время сыграла решающую роль в формировании, дальнейшем становлении и развитии государственной структуры и всего механизма власти в Уругвае. Одновременно ныне действующей уругвайской системе высших органов власти присущи черты парламентской республики. Среди них выделяются такие, как: возможность вынесения парламентского вотума недоверия правительству и право президента на досрочный роспуск парламента. Это создает своего рода уникальную для Латинской Америки форму правления, характеризуемую в зарубежных исследованиях уругвайского конституционализма в качестве полупрезидентской республики.
Изначально восприняв правовую модель американской государственной системы, Уругвай в процессе своего конституционного развития внес в нее новые, национальные черты, способствовавшие становлению оригинальной по своей правовой природе формы правления, отличной от американского и европейского вариантов.
Уругвай добился юридической независимости в начале XIX века и прошел относительно длительный для латиноамериканской страны период самостоятельного конституционного развития, накопив значительный опыт государственно-правового строительства на демократической основе. Несмотря на то, что конституционная история страны прерывалась этапом правления военной диктатуры (1973-1984), совокупный опыт уругвайского конституционного развития позволил к настоящему времени создать в стране довольно четкую и слаженную систему законодательных, исполнительных и судебных органов, функционирующих на основе общепринятых демократических принципов. Это позволяет обеспечивать стабильное государственное развитие, сбалансированность в деятельности базовых государственных институтов и создает эффективные правовые гарантии недопущения конституционных кризисов.
Следует отметить, что в современной системе высших государственных органов Уругвая исполнительная власть во главе с президентом занимает в целом привилегированное положение. Актуальность настоящего диссертационного исследования заключается в том, что специфика конституционного статуса и практической деятельности высших исполнительных органов Уругвая (президент, правительство) рассматриваются с учетом наметившейся в мире тенденции к усилению позиций исполнительной ветви власти на фоне относительного снижения роли и влияния законодательных органов. Детальный анализ деятельности высших органов власти в Уругвае подтверждает объективную природу указанной тенденции, развивающейся в каждой стране под влиянием региональных, национальных особенностей и сочетания социально-экономических, политико-правовых, международных и религиозно-этнических факторов.
Необходимо отметить, что изучение функционирования уругвайской системы высших органов государственной власти может представить не только теоретический, но и практический интерес. Он заключается в стремлении полнее разобраться в механизмах формирования внутренней и внешней политики Уругвая, разработки и принятия его руководством ключевых решений в сфере международной политики и экономики. Лучшее понимание внутренних «пружин» работы властной машины Уругвая со стороны российских государственных и деловых структур могло бы способствовать выработке наиболее оптимальных подходов к выстраиванию двусторонних отношений и, как результат, повышению результативности в различных областях сотрудничества как с Уругваем, так и с другими государствами латиноамериканского региона.
Примечательно, что существующие в России и Уругвае формы правления обладают схожими чертами с точки зрения объема и качества конституционных полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. Как представляется, это обстоятельство можно было бы полнее учитывать при изучении положительного опыта высших органов государственной власти Уругвая с целью выработки возможных рекомендаций по совершенствованию российских правовых подходов к наиболее оптимальному выстраиванию взаимоотношений отечественных высших властных структур в исполнительной, законодательной и судебной сферах.
Степень разработанности темы в научной литературе. В уругвайской юридической литературе в последние годы появились исследования, в которых проводится анализ различных аспектов деятельности высших органов государственной власти, подробно исследуются взаимоотношения президента и возглавляемого им правительства с Генеральной ассамблеей, рассматривается специфика формирования и функционирования властных организмов[1].
В исследованиях государственной структуры Уругвая европейскими правоведами, особое внимание уделено анализу взаимодействия различных ветвей власти, характерных черт современной формы правления, влияния национальной многопартийной системы на высшие властные органы в стране[2].
Важно отметить, что в современной российской научной литературе в последнее время придается важное значение изучению иностранного опыта функционирования институтов высших органов государственной власти, прежде всего президента и правительства[3]
. Такой интерес во многом объясняется указанной выше тенденцией к усилению исполнительной власти и оправданного желания заимствовать положительно зарекомендовавшие себя зарубежные конституционные схемы и практику. С научной точки зрения российские исследователи вносят заметный вклад в изучение новейших тенденций конституционного развития высших государственных органов в целом и институтов высшей исполнительной власти в частности. При этом если интерес к зарубежному конституционному опыту высших органов власти основных развитых государств (США, Великобритания, Франция, Германия и ряд других) в определенном смысле удовлетворен за счет имеющихся российских научных исследований, то какие-либо отечественные работы, посвященные анализу современных властных структур в Уругвае, в последнее время не публиковались. Это обстоятельство учитывалось автором при выборе темы диссертационной работы.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования является конституционно-правовой статус высших органов государственной власти Уругвая и организационно-правовые аспекты их функционирования.
Предметом диссертационного исследования является система высших органов государственной власти (президент, правительство, Генеральная ассамблея и Верховный суд) Уругвая и ее особенности. Диссертация представляет собой научно-обоснованное правовое исследование структуры указанных органов, порядка и форм их деятельности, взаимоотношений между собой и с политическими партиями. Исследование государственных органов власти Уругвая непосредственно связано с анализом политического режима данного государства и его влиянием на дальнейшее развитие конституционной системы этой страны. В диссертации проанализирован правовой статус каждого из элементов системы высших органов, их фактическое положение, юридические и политические последствия отставки правительства и досрочного роспуска парламента, основания и порядок вынесения вотума недоверия правительству, формы, объем и процедура осуществления парламентского контроля, сущность политической ответственности правительства в целом и индивидуальной ответственности отдельных его членов.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является выявление роли и места высших органов государственной власти Уругвая в конституционной системе страны, анализ их базовых принципов и начал деятельности, взаимоотношений с основными политическими институтами. Опираясь на значительный нормативный и монографический зарубежный материал, автор диссертации ставит целью достичь всестороннего юридического исследования современной системы высших органов государственной власти Уругвая и при этом особое внимание уделить рассмотрению специфики ее функционирования, опыт которой может быть полезен для дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Российской Федерации.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи:
- установить и проанализировать конституционно-правовые основы, принципы построения и функционирования высших органов государственной власти Уругвая;
- показать особенности структуры и конституционных полномочий уругвайских высших органов государственной власти;
- проанализировать правовое и фактическое положение президента и правительства;
- показать формы и объем ответственности правительства перед Генеральной ассамблеей;
- проанализировать юридические и политические последствия вынесения вотума недоверия и отставки правительства;
- исследовать правовую основу участия правительства в законодательном процессе;
- установить специфику построения уругвайского парламента – Генеральной ассамблеи, и особенности законодательного процесса;
- показать правовой статус депутатов;
- выявить особенности Верховного суда как высшего судебного органа страны и органа конституционного контроля;
- охарактеризовать тенденции дальнейшего развития системы высших органов государственной власти Уругвая.
Методологическую базу данного диссертационного исследования составляет метод диалектического познания общественных процессов с применением принципов развития, системности, целостности и т.д. Для изучения объекта данного исследования предполагается использовать как метод системного анализа, так и некоторых частно-научных методов, среди которых сравнительно-правовой, историко-правовой, политико-правовой и другие. Анализируя принципы и формы взаимоотношений высших органов государственной власти Уругвая, автор применял комплексный междисциплинарный подход, используя данные политологии, социологии, элитологии и др.
Нормативную базу диссертации составляет действующее уругвайское законодательство, Конституция Восточной Республики Уругвай 1967 года с изменениями, утвержденными на референдумах 1989, 1994, 1997 и 2004 годов, законы, принятые Генеральной ассамблеей, декреты президента, решения Верховного суда страны, документы международно-правового характера, международные договоры и соглашения Уругвая, документы региональных латиноамериканских организаций.
Теоретическую и информационную основу данного исследования составляют монографии, учебники и учебные пособия, научные статьи в сборниках и периодических изданиях, материалы научно-практических конференций, энциклопедии, справочники, электронные ресурсы (электронные документы, базы данных, порталы, сайты, веб-страницы).
Для удобства классификации можно выделить следующие группы источников:
- Исследования российских авторов по общим проблемам конституционного права зарубежных стран. Это работы: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, С.В. Боботова, В.Н. Даниленко, Р.В. Енгибаряна, А.Д. Керимова, А.И. Ковлера, Ю.К. Краснова, Б.С.Крылова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, М.Ю. Михайловой, А.А. Мишина, М.А. Могуновой, А.И. Осавелюка, Н.А. Сахарова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Е.Чиркина, М.Ф. Чудакова, Л.М. Энтина и других.
- Исследования российских авторов по проблемам конституционного права латиноамериканских стран. К ним относятся работы: А.С. Автономова, О.А. Жидкова, М.И. Лазарева, М.Ю. Михайловой, А.Г. Орлова, Н.Н. Разумовича, С.В. Рябова, А.А. Тихонова, В.Е. Чиркина и других.
- Исследования зарубежных авторов по проблемам конституционного права и политических систем латиноамериканских стран: Carpizo J.; Cossio J.R.; Edelman A.T.; Lamberto J.; Tena Ramirez F.; Rocca, Mara Elena; Semino, Miguel Angel; Gutirrez, Fulvio; Garchitorena, Jos; Correa Freitas, Ruben; Korzeniak, Jos; Aguirre Ramrez, Gonzalo; Martins, Daniel Hugo; Vanossi, Jorge R.; Couture, Eduardo J.; Barbagelata, Hctor Hugo; Prez Prez, Alberto; Wilson, Jos de Torres; Urruty, Carlos Alberto; Gros Espiell, Hctor; Pereira, Oscar; Quesada, Luis Jimena; Garca Montero, Mercedes; Snchez Lpez, Francisco; Lsing, Norbert; Gatto, Hebert; Trochon, Ivette; Risso Ferrand, Martn; Weinstein, Martin и некоторых других.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в отечественной научной литературе проанализированы конституционно-правовые и научно-практические проблемы высших органов государственной власти Уругвая, правовой статус президента, правительства, Генеральной ассамблеи, Верховного суда, формы их взаимоотношений, особенности парламентского контроля и ответственности правительства в условиях демократического режима. В диссертации сделана попытка проанализировать возникающие в странах Латинской Америки проблемы взаимоотношений между различными ветвями власти на примере Уругвая, причем способы их разрешения могут быть использованы для выработки научно-практических подходов к решению схожих проблем и в Российской Федерации.
Существенным показателем новизны данного исследования является то, что в нем проанализированы новые процессы и явления, характерные для современного периода деятельности высших органов государственной власти Уругвая – государства, недостаточно изученного в нашей юридической литературе. При этом следует отметить, что многие фактические данные, в том числе по структуре и специфике функционирования высших органов государственной власти Уругвая, особенностям формы правления и некоторым другим, впервые вводятся в наш научный оборот.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- Система высших органов государственной власти Уругвая по ряду своих элементов является достаточно уникальной для стран Латинской Америки. В частности, действующая в стране избирательная система обладает рядом специфических с точки зрения своей правовой природы черт, оказывающих влияние на порядок формирования высших властных органов Уругвая; глава государства – президент, имеет особый конституционный статус, являясь одновременно руководителем правительства; конституционная практика взаимодействия президента, правительства, парламента и судебной власти в Уругвае носит самобытный характер, что подтверждается в диссертации конкретными историко-правовыми примерами.
- Форма правления Уругвая – полупрезидентская республика, является уникальной для стран Латинской Америки.
- Генеральная ассамблея как высший законодательный орган Уругвая обладает более широкими полномочиями по сравнению с парламентами других латиноамериканских стран. Она осуществляет парламентский контроль деятельности правительства, что не присуще конституционно-правовым системам большинства государств Латинской Америки. Парламент вправе выразить Совету министров или отдельным его членам вотум недоверия и добиться их отставки, но лишен этих полномочий в отношении главы правительства – президента Уругвая.
- Президент Уругвая, наделен правом при определенных обстоятельствах досрочно распустить Генеральную ассамблею и назначить новые парламентские выборы. Эти полномочия главы государства являются нетипичными для других государств Латинской Америки.
- В конституции Уругвая закреплен механизм реализации президентского срочного (безотлагательного) законодательства, который заметно отличается от существующих аналогов в конституционных моделях других странах латиноамериканского региона.
- Несмотря на сохраняющийся приоритет исполнительной ветви власти в системе высших органов Уругвая, конституционно-правовая архитектура государства эволюционирует в направлении приобретения черт парламентаризма при дальнейшем укреплении многопартийности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты, к которым пришел автор в диссертации, могут быть полезны в научно-теоретическом и практическом аспектах, в том числе при подготовке новых российских нормативных и методических документов для разработки общегосударственных и региональных программ по совершенствованию деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации, для проведения научно-теоретических и практических конференций по проблемам конституционного права и государственного строительства, для использования в учебном процессе в высших учебных заведениях.
Отдельные разделы диссертации могут быть использованы для планирования и осуществления деятельности российских внешнеполитических и внешнеэкономических учреждений, вступающих в деловые отношения с высшими органами государственной власти Уругвая с тем, чтобы они имели четкое представление о порядке их формирования, функционирования и взаимоотношений между собой. Материалы диссертации могут быть использованы практическими работниками средств массовой информации при освещении деятельности высших государственных органов зарубежных стран. Практическую ценность данная работа может представить для сотрудников научно-исследовательских институтов и учреждений, занимающихся как общими проблемами зарубежного права, так и региональными проблемами латиноамериканских стран, в том числе Уругвая. Работа может принести пользу и для других диссертантов, занимающихся проблемами зарубежного конституционного права и конституционного права Российской Федерации.
Материал, собранный и обобщенный автором в диссертации, может быть использован в учебном процессе при чтении курсов конституционного права зарубежных стран, конституционного права стран Латинской Америки, административного права зарубежных стран, отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы при чтении курса теории государства и права, истории политических и правовых учений.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации были апробированы на заседании кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Структура и объем диссертации были определены, исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработки, излагаются цели, задачи, методологические, теоретические и исторические основы, формулируются выводы, отмечается их научная новизна, показываются практическая значимость диссертации и характер апробации ее основных положений.
В первой главе - «Система и особенности высших органов государственной власти Уругвая», состоящей из четырех параграфов, исследуется конституционно-правовое развитие Восточной Республики Уругвай, историческое развитие и порядок формирования законодательной, исполнительной и судебной властей, особенности избирательной системы, конституционные принципы их построения, а также основные политические партии и их роль в формировании высших органов государственной власти Уругвая.
В первом параграфе раскрывается история создания Уругвая как независимого латиноамериканского государства, развития конституционного законодательства, становления его высших органов государственной власти.
Автор отмечает, что для Уругвая, как и для других латиноамериканских стран, в течение длительного времени была характерна такая особенность, как частая смена конституций, постоянное изменение конституционного законодательства. Все уругвайские конституции обладали определенной спецификой и особенностями, вызванными неустойчивостью социально-экономической и политической обстановки в странах Латинской Америки. Конституционная история Уругвая отражала различные формы политического режима, своеобразные формы президентской республики, от единоличной полудиктаторской формы до коллегиального президентского органа, что нетипично для латиноамериканских республик.
Вместе с тем диссертант акцентирует, что конституционная история Уругвая незначительно воздействовала на общую систему государственных органов страны, за исключением периода, когда полномочия президента исполнял коллегиальный орган - Национальный правительственный совет, который формировался на основе всеобщих выборов. Внесенные в действующую Политическую Конституцию Восточной Республики Уругвай 1967 года (далее – Конституция) поправки реформировали систему высших органов государственной власти главным образом с точки зрения большей конкретизации полномочий главы государства в системе взаимоотношений «президент – Генеральная ассамблея – правительство».
Второй параграф посвящен исследованию порядка формирования современных высших органов государственной власти и особенностям избирательной системы Уругвая. Отмечается, что в соответствии с Конституцией 1967 года, президент и двухпалатный парламент (Генеральная ассамблея) избираются прямым голосованием населения. К кандидатам в президенты, вице-президенты и членам обеих палат парламента предъявляются специальные требования, связанные с возрастом, гражданством и должностным статусом на момент выдвижения своих кандидатур.
Анализируя специфику уругвайской избирательной системы, автор акцентирует внимание на ее базовых принципах пропорционального представительства и одновременного двойного голосования. Важной чертой уругвайской избирательной системы является то, что участие в выборах признается одновременно правом и обязанностью граждан Уругвая. За неявку на выборы без уважительной причины граждане Уругвая подвергаются штрафу. Особенностью уругвайской системы голосования на первичных (внутрипартийных) выборах является предоставление активного избирательного права иностранцам без необходимости их предварительной натурализации.
В диссертации описываются предусмотренные в Уругвае различные системы итогового распределения мандатов между кандидатами одной партии: преференциальная, порядковая, последовательных замещений, смешанная. Отмечается, что политические партии и партийные фракции правомочны выбрать любую из систем распределения мандатов, сообщив об этом в Суд по избирательным делам и внеся соответствующие пояснения в бюллетень для голосования.
В работе анализируется достаточно оригинальный порядок проведения голосования на избирательных участках и последующая процедура распределения депутатских мест в представительных органах путем конверсии голосов избирателей в выборные мандаты. Исследуются роль и значение в избирательном процессе специального квазисудебного органа - Суда по избирательным делам Уругвая. Изучается порядок его формирования, состав, компетенция. Отдельное место отводится исследованию особенностей законодательства Уругвая об избирательных правонарушениях и наказаниях за них.
В третьем параграфе автор рассматривает конституционные принципы построения высших органов государственной власти Уругвая.
Анализируя конституционное законодательство Уругвая, диссертант приходит к выводу о том, что уругвайская правовая доктрина в вопросе об определении базовых принципов деятельности высших органов власти исходит из того, что государствообразующим началом является народ (нация), который первоначально учреждает власть в государстве путем выработки норм Конституции. Таким образом, Конституция – это не результат законотворческой деятельности властных структур управления (президент, парламент, правительство), а непосредственное творение народа, учредившего власть на территории Уругвая. В качестве базовых уругвайские исследователи выделяют ряд конституционных принципов построения и деятельности высших органов государственной власти, среди которых принцип народного суверенитета, принцип независимого государственного развития, принцип формирования высших представительных органов на основе всенародного голосования, принцип сменяемости (каждые пять лет) состава высших властных структур и должностей, принцип разделения властей, предусматривающий наличие независимых контрольных органов (Счетная палата, Суд по избирательным делам, Суд административной юстиции и другие), принцип многопартийности и некоторые другие.
В четвертом параграфе анализируются юридические и политические аспекты деятельности политических партий в Уругвае и их роли в формировании высших органов государственной власти. Диссертант исследует существующий в стране порядок создания партий, их правовой статус, особенности участия в избирательном процессе.
Изучая вопрос о тождественности или различии статуса политической партии и ее самостоятельной фракции, являющихся субъектами избирательного процесса в Уругвае, а также взгляды на эту проблему зарубежных ученых, автор приходит к выводу, что данные понятия в конституционно-правовом отношении соотносятся как часть и целое.
В работе рассматривается феномен отсутствия в уругвайской системе традиции оформленного партийного членства, в связи с чем число официальных членов партий относительно невелико. Отмечается, что вступление и выход из партий и фракций не предусматривают специальной процедуры.
Вторая глава – «Президент и правительство как исполнительные органы государственной власти», состоящая из пяти параграфов, посвящена исследованию конституционно-правового статуса высшей исполнительной ветви власти в Уругвае.
В первом параграфе автором проведен комплексный и всесторонний анализ роли президента в системе высших органов государственной власти Уругвая. Автор диссертации приходит к заключению о том, что первоначальное заимствование Уругваем североамериканской формы президентской республики не явилось простым копированием формы правления. Скорее, это была попытка использовать опыт функционирования уже отработанной политической практикой США института верховной власти в условиях слаборазвитого в экономическом и политическом отношении Уругвая.
В исследовании подчеркивается, что по действующей Конституции Уругвая президент признается одновременно руководителем государства и правительства. В качестве руководителя государства президент наделен рядом установленных Конституцией полномочий. В качестве главы правительства президент в полном объеме руководит деятельностью своего кабинета, при этом не несет политической ответственности перед парламентом в отличие от министров, которые подлежат контролю за свои действия в области управления со стороны Генеральной ассамблеи. В работе констатируется, что существенную роль в определении организационно-правового статуса президента Уругвая играет его право выступать в качестве инициатора внесения в Генеральную ассамблею «чрезвычайного законодательства», с принятием которого может быть значительно видоизменен политический режим в стране, ограничен объем демократических прав и свобод уругвайских граждан. Помимо этого, президенту, как главе Совета министров, предоставлено право вносить законопроекты, носящие «безотлагательный» характер, которые Генеральная ассамблея должна рассмотреть в течение строго установленного периода времени.
Автор исследования приходит к заключению о том, что в целом существующая в Уругвае форма правления в рамках латиноамериканского конституционализма носит полупрезидентский характер, чему способствовали такие нововведения конституционной реформы 1997 года, как ответственность министров перед Генеральной ассамблеей и возможность президента распустить законодательный орган - характерные черты парламентаризма[4]. Диссертант, ссылаясь на мнение уругвайского исследователя-правоведа Эктора Гросса Эспиэля, констатирует, что для парламентской системы в чистом виде Уругваю не хватает разделения функций главы государства и главы правительства, введения поста политически ответственного премьер-министра, а также конституционной процедуры одобрения парламентом состава правительства[5].
В этом параграфе также уделяется внимание рассмотрению некоторых новых концептуальных взглядов российских и зарубежных исследователей (в частности, В.Е.Чиркина и А.Валенсуэла) на роль и место президента в современной системе государственных органов.
Во втором параграфе анализируется порядок избрания, замещения поста, особенности статуса и ответственность главы государства.
Автор отмечает, что президент Уругвая совместно с вице-президентом избирается на пятилетний срок. При подсчете голосов применяется мажоритарная система абсолютного большинства. Если ни один из претендентов не набирает необходимого большинства, то проводится второй тур выборов между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов. Во втором туре кандидаты выступают в персональном качестве (без указания на принадлежность к конкретной партии) и должны для победы набрать простое большинство голосов.
Если лицо, избранное президентом, утратило способность к вступлению в должность, то до момента прекращения действия причин, приведших к ее утрате, его замещает вице-президент. Уругвайская модель замещения вакантной должности президента не распространяет это право на руководителя законодательного органа или членов кабинета министров.
Диссертант уделяет отдельное место анализу института импичмента в уругвайском конституционном законодательстве. Описывается порядок предъявления обвинения президенту за нарушение Конституции или совершение иного тяжкого преступления в Палате представителей. Эта процедура проводится в присутствии членов Сената после того, как по обращению депутатов нижней палаты был поставлен вопрос о наличии в действиях президента признаков состава преступления. Отмечается, что слушания по существу и вынесение решения об импичменте президенту осуществляются в Сенате.
В третьем параграфе данной главы раскрываются общие подходы и особенности в конституционном регулировании полномочий президента Уругвая в области внутренней и внешней политики. Отмечается, что президент и правительство в целом имеют бльший объем полномочий по сравнению с законодательным органом страны – Генеральной ассамблеей. В частности, уругвайский президент уполномочен представлять государство внутри и вне страны, к его основным полномочиям относятся охрана порядка и спокойствия, обеспечение безопасности государства от внешних врагов, а также верховное командование всеми вооруженными силами и полицией.
Автор отмечает, что к числу наиболее значимых во внутриполитической сфере относятся такие полномочия президента в законодательной сфере, как право созыва чрезвычайных сессий Генеральной ассамблеи; право законодательной инициативы, включая право вносить в Генеральную ассамблею законопроекты с просьбой об их безотлагательном рассмотрении; право отлагательного вето на одобренные парламентом законопроекты; обнародование законов.
Исследованию функций президента в области внешней политики диссертант уделяет особое внимание. Они включают в себя издание декретов об установлении и разрыве дипломатических отношений, объявление войны, заключение и подписание международных договоров с другими государствами и другие. Подчеркивается, что важным инструментом влияния президента на проведение внешней политики Уругвая являются его полномочия в сфере кадрового формирования национальной дипломатической службы, включая функции назначения министра иностранных дел страны и чрезвычайных и полномочных послов Уругвая в зарубежные страны.
В четвертом параграфе автор исследует вопрос о полномочиях президента в области обороны и при возникновении чрезвычайных обстоятельствах.
Диссертант анализирует конституционные положения, касающиеся наделения президента Уругвая правом верховного командования всеми вооруженными силами государства. Отмечается, что президент возглавляет всю национальную систему обороны, имеет право подписывать мирные договоры. В случае внешней агрессии президент обязан принять срочные меры, направленные на обеспечение безопасности страны, и представить в течение двадцати четырех часов отчет об этих мерах и мотивах их принятия на заседании Генеральной ассамблеи.
В исследовании подчеркивается, что уругвайская конституционно-правовая доктрина стоит на позициях того, что чрезвычайные полномочия президента ни при каких обстоятельствах не могут затрагивать компетенции других ветвей власти, а также расширять конституционные права главы исполнительной власти[6]. На практике президент может получить парламентское одобрение на вводимые им чрезвычайные положения только в том случае, когда налицо имеются реальные признаки угроз безопасности государства, закрепленных в положениях Концепции национальной безопасности Уругвая.
Автор исследования отмечает, что чрезвычайные полномочия главы исполнительной власти серьезно усиливают позиции президента в системе высших органов государственной власти Уругвая. Вместе с тем механизм использования этих экстренных рычагов ограничен рядом парламентских сдержек, что ведет к недопущению злоупотреблений со стороны президента своими силовыми возможностями, обусловливая их применение достижением баланса интересов исполнительной и законодательной властей. Диссертант подчеркивает, что конституционная история современного этапа развития Уругвая не знает фактов использования президентом своих конституционных чрезвычайных полномочий.
В пятом параграфе автор представляет наглядную схему организации правительства (Совета министров) Уругвая, подробно характеризуя порядок его формирования, полномочия и ответственность.
В отличие от других латиноамериканских стран правительство Уругвая носит конституционный статус. В диссертации анализируются особенности конституционного порядка и практики назначения министров президентом. В сравнительном плане исследуются точки зрения правоведов двух традиционных партий Уругвая «Бланко» и «Колорадо» в отношении существующей практики формирования правительства.
Подчеркивается, что важное значение имеют полномочия правительства Уругвая в различных областях управления страной, ее экономикой и финансами, изучению которых автор уделяет особое внимание. Рассматривается сфера исключительной компетенции правительства.
В работе отражены особенности конституционно-правового статуса министров, их взаимоотношений с законодательным органом. Подчеркивается, что в уникальных условиях прихода к власти второй раз подряд представителей коалиции левых партий «Широкий фронт» особенно остро стоит вопрос не только о политической ответственности правительства, но и об индивидуальной ответственности государственных министров. В этой связи в диссертации достаточно места отводится анализу данной проблемы, показу взаимоотношений Совета министров с Генеральной ассамблеей. Проводится историко-правовой анализ развития института парламентского контроля, рассматриваются виды парламентского вотума недоверия правительству: индивидуальный, плюральный и коллективный.
В третьей главе - «Генеральная ассамблея – высший законодательный орган Уругвая», состоящей из четырех параграфов, автор анализирует конституционный статус парламента Уругвая и его двух палат.
В первом параграфе проводится изучение особенностей структуры и организации деятельности Генеральной ассамблеи, состоящей из Палаты представителей и Сената. В плане понимания природы и основных тенденций парламентского механизма в Уругвае подробному исследованию подвергается вопрос о роли и значении парламентских комиссий в работе законодательного органа.
Во втором параграфе анализируются полномочия Генеральной ассамблеи. Диссертант уделяет внимание рассмотрению важнейших направлений деятельности уругвайского парламента: законодательство, финансовые и бюджетные полномочия, участие в осуществлении внешней политики, ратификация международных договоров, оборонная сфера, формирование персонального состава высших судебных органов, процедура импичмента в отношении высших должностных лиц государства.
В иллюстративных целях в этом параграфе нашли отражение данные об итогах последних парламентских выборов в Уругвае осенью 2009 года.
На основе проведенного анализа автор приходит к выводу, что современной чертой во взаимоотношениях «парламент – президент» уругвайской конституционной системы является стремление Генеральной ассамблеи ограничить полномочия главы государства, усилить контроль за его деятельностью в сфере внутренней и внешней политики.
Третий параграф посвящен рассмотрению и анализу конституционно-правовой специфики законодательного процесса в Генеральной ассамблее, основными этапами которого являются выдвижение законодательной инициативы, представление законопроекта на рассмотрение парламента, его обсуждение, принятие текста и обнародование закона.
Отдельно освещается действующий правовой механизм народной инициативы в уругвайском конституционном праве, так называемый «отменяющий референдум», позволяющий осуществить упразднение ранее принятого законодательного акта путем организованного народного волеизъявления.
Автор исследует особенности процедуры выработки нормативного акта в рамках двух чтений в условиях правового паритета двух палат парламента. Описывается роль парламентских комиссий и секретариатов палат на различных этапах законодательного процесса. Диссертант детально разбирает уругвайскую специфику принятия законопроектов, поступивших в парламент с просьбой исполнительной власти о «безотлагательном рассмотрении».
В подразделе «А» третьего параграфа проводится рассмотрение особенностей законодательного процесса в Палате представителей Генеральной ассамблеи. Описывается порядок и организация работы сессий палаты, ее постоянных комиссий, процедурные особенности обсуждений законопроектов в двух чтениях.
В подразделе «В» третьего параграфа анализируются особенности статуса и законодательного процесса в Сенате. Автор резюмирует, что в исторической ретроспективе Сенат в Уругвае был призван выступать в качестве своеобразного «сословного» тормоза при одобрении законопроектов, принимавшихся более демократичной по составу Палатой представителей. В современный период Сенат рассматривается как парламентская структура, призванная обеспечивать нужный уровень качества законов в результате дополнительной проработки законопроектов, поступающих из нижней палаты[7].
В четвертом параграфе анализируется правовой статус членов высшего законодательного органа – депутатов и сенаторов Генеральной ассамблеи Уругвая. Автор останавливается на рассмотрении таких аспектов, как иммунитеты парламентариев, запрет совмещения должностей, их финансовая независимость от исполнительной власти. Проводится анализ специальных запретов уругвайским законодателям, несоблюдение которых влечет немедленное смещение с парламентских должностей.
Отмечается, что Конституция не предусматривает права досрочного отзыва депутатов и сенаторов избирателями. Они имеют право добровольно отказаться от своих полномочий в соответствии с предусмотренными процедурами. Подробно освещаются права и обязанности парламентариев, порядок замещения временных и постоянных депутатских вакансий специально избираемыми заместителями.
В четвертой главе «Верховный суд в системе органов государственной власти Уругвая» исследуются особенности конституционно-правового статуса и функционирования судебной ветви власти в Уругвае, проводится анализ ее правовой природы, тенденций развития, рассматривается вопрос о месте Верховного суда в системе высших органов государственной власти.
На основе анализа специфики исследуемой судебной системы диссертант констатирует, что судебная власть в Уругвае организована на основе двух основных критериев: децентрализации, который выражается в том, что все судебные органы первой инстанции действуют на основе полной независимости от вышестоящих судов (включая Верховный суд) в выполнении своих судебных полномочий; и централизации, выражающемся в том, что в компетенцию Верховного суда входит административное руководство и методическое сопровождение нижестоящих судов, а также их материально-техническое обеспечение.
Диссертант исследует современную судебную систему Уругвая с точки зрения определения роли и значения в ней Верховного суда. Отдельное освещение в исследовании получают квазисудебные автономные органы (Счетная палата, Суд административной юстиции и Суд по избирательным делам).
Отмечается, что в Уругвае отсутствует отдельный судебный орган конституционного надзора. Все вопросы, связанные с конституционностью норм и признанием законов не соответствующими Конституции по форме и содержанию, входят в компетенцию Верховного суда Уругвая, который выступает в качестве гаранта соблюдения Конституции высшими органами государственной власти – президентом, Генеральной ассамблеей и правительством.
В заключении подводятся итоги и формулируются выводы по исследованию. В диссертации подчеркивается, что система высших органов государственной власти Уругвая представляет собой достаточно своеобразную модель, нетипичную для абсолютного большинства латиноамериканских стран. Ее своеобразие характеризуется спецификой взаимоотношений президента, правительства и законодательного органа. Несмотря на значительные полномочия исполнительной власти в лице ее главы - президента, Генеральная ассамблея наделена существенными конституционными функциями контрольного характера по отношению к правительству. Депутаты обладают нетипичным для большинства латиноамериканских стран правом вынесения вотума недоверия отдельным министрам или правительству в целом. Но в отличие от европейской модели смешанной республики, вотум недоверия, выносимый Генеральной ассамблеей правительству, не распространяется на его главу – президента страны. Вся ответственность за деятельность правительства ложится только на его членов – министров, а президент как глава правительства, не может быть отправлен в отставку. Со своей стороны глава государства имеет полномочия по досрочному роспуску Генеральной ассамблеи и назначению новых парламентских выборов. Эти полномочия нетипичны для статуса глав исполнительной власти в других латиноамериканских странах.
Автор подчеркивает, что, отражая тенденции общего демократического развития стран Латинской Америки, система высших органов государственной власти Уругвая претерпевает определенные изменения. Высказывается предположение, что существующая в Уругвае конституционная система в дальнейшем будет в той или иной степени претерпевать изменения в сторону усиления парламентских черт в своей форме правления, в стране будет укрепляться тенденция к росту роли политических партий и развитию гражданского общества.
Общее «полевение» политических режимов во многих странах Латинской Америки в последнее время создает новую политическую обстановку в этом регионе. Радикальный фланг левых сил составляет Венесуэла (президент Уго Чавес), Боливия (президент Эво Моралес) и, конечно, Куба. К умеренно левым относятся режимы Аргентины, Бразилии, Чили, Сальвадора и других. «Левый поворот» дает дополнительный импульс к развитию гражданского общества и, естественно, оказывает влияние на деятельность государственно-правовых систем всех стран латиноамериканского региона. Это, в частности, подтвердили итоги президентских и парламентских выборов в Уругвае осенью 2009 года, в результате которых главой государства демократическим путем избран бывший леворадикальный деятель Х. Мухика, а в законодательном органе подавляющее большинство мест второй раз подряд получили представители левой коалиции «Широкий Фронт».
Список публикаций по теме диссертации:
- Генеральная ассамблея как высший законодательный орган Уругвая // Право и управление. XXI век. -2009. № 2 (11). –С.81-87.
- Конституционные принципы построения высших органов государственной власти Уругвая // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. –2009. № 3 (18). –С.165-167.
- Особенности формирования высших органов государственной власти в Уругвае // Публичное и частное право. -2010. № 5. –С.159-164.
[1] В частности: Correa Freitas, Ruben. Derecho constitucional contemporneo. Montevideo: Fundacin de Cultura Universitaria, 2007; Korzeniak, Jos. La Constitucin explicada y un poco de humor. Montevideo: Planeta S.A., 2007; Garchitorena, Jos. Manual prctico de derecho electoral uruguayo. Montevideo: Fundacin de Cultura Universitaria, 2004; Urruty, Carlos Alberto. La obligatoriedad del voto en Uruguay: sus fundamentos. Corte Electoral de Uruguay: experiencia comparada, 2007. URL: http: //www.cepchile.cl/dms/archivo.../caurruty_LibroModernizacion.pdf и др.
[2] В частности: Quesada, Luis Jimena. La tcnica legislativa a la luz del ordenamiento constitucional uruguayo. Universitat Jaume I De Castelln Y Universitat De Valncia, Espaa, 2009.
URL: http://turan.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/jimena.pdf; Garca Montero, Mercedes, Snchez Lpez, Francisco. Las comisiones legislativas en America Latina: una clasificacion institucional y empirica. Barcelona: Institut de Ciencies Politiques I Socials, 2002; Lsing, Norbert. La justicia constitucional en Paraguay y Uruguay. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2002. URL: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=dconstla&n=2002.
[3] В частности: Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. М.: Анкил, 2001; Лафитский В.И. Законодательный процесс // Парламент и президент (опыт зарубежных стран). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, 1995; Окунева Л.С. Президентская республика: о чем говорит латиноамериканский опыт? М.: Московский журнал международного права № 4, 1996, Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. М.: Экзамен, 2006, Чиркин В.Е. Глава государства: Сравнительно-правовое исследование. – М.: Норма, 2010.
[4] Correa Freitas, Ruben. Derecho constitucional contemporneo. Montevideo: Fundacin de Cultura Universitaria, T.2, 2007. P. 25-26.
[5] Gros Espiell, Hctor. Uruguay: Presidencialismo o parlamentarismo? Сuestiones Constitucionales № 7, 2002. URL: http: //www.juridicas.unam.mx/publica/ rev/ссonst/cont/7/ard/ard3.htm.
[6] Gros Espiell, Hctor. Medidas prontas de Seguridad y Delegacin de Competencias. Montevideo: Estudios Constitucionales, 1998. Р. 72-73.
[7] Garca Montero, Mercedes. El procedimiento legislativo en Amrica Latina. Salamanca: Amrica Latina Hoy, vol. 038, 2004. P. 52.
