Правовая охрана конституций (уставов) субъектов российской федерации
На правах рукописи
ГОШУЛЯК Алексей Витальевич
ПРАВОВАЯ ОХРАНА КОНСТИТУЦИЙ (УСТАВОВ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов – 2010
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет»
Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент
Синцов Глеб Владимирович
Официальные оппоненты – доктор юридических наук, профессор
Комарова Валентина Викторовна
кандидат юридических наук, доцент
Балашова Татьяна Николаевна
Ведущая организация – Учреждение Российской Академии Наук
«Институт государства и права РАН»
Защита состоится « » 2010 г. в час. на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки имени В. А. Артисевич Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».
Автореферат разослан «___» __________ 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Е.А. Крючкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов РФ в юридическом смысле характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Конституции и уставы субъектов РФ играют значительную роль в формировании регионального законодательства и образуют смысловое единство с Конституцией России, развивают и обогащают закрепленные в ней положения. Региональным основным законам должны соответствовать все юридические акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта РФ. Неукоснительное соблюдение конституционных норм, соблюдение режима конституционной законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц выступает важнейшим принципом организации и функционирования правового государства.
Обеспечению верховенства конституций и уставов субъектов РФ в региональном правовом поле служат механизмы правовой охраны основных законов. Мировой опыт свидетельствует о том, что реальное функционирование федеративного демократического правового государства, основанного на принципе разделения властей, возможно лишь при условии создания эффективной системы правовой охраны Конституции. Если механизм реализации конституционных установлений не будет действовать, то, весьма вероятно, сложится такая ситуация, когда закрепленные в ней положения расположатся на одной черте с неконституционной практикой.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена настоятельной необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, возникающих по поводу и в связи с охраной региональных основных законов.
Процесс создания эффективных механизмов правовой охраны в основном завершился на федеральном уровне: определен порядок толкования Основного закона; созданы и успешно действуют органы конституционного контроля и надзора, прежде всего, Конституционный Суд РФ. На современном этапе развития главная задача в данной области – совершенствование механизма взаимодействия всех органов в деле обеспечения верховенства и высшей юридической силы Конституции.
Ввиду того, что России имеет федеративное устройство, данная тематика актуальна и для субъектов РФ, где действуют собственные основные законы. В этом смысле вопрос правовой охраны конституций и уставов субъектов Федерации приобретает первостепенное значение для всей страны в целом, так как невозможно обеспечить верховенство Конституции РФ, если не будет реализована правовая охрана конституций и уставов ее составных частей.
В регионах продолжается непрерывный поиск наиболее оптимальных путей решения в сфере правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. На практике действуют различные механизмы правовой охраны региональных основных законов. Особая роль при этом принадлежит специализированным органам конституционного контроля – конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. Одним из основных направлений деятельности органов конституционного (уставного) правосудия является толкование конституций (уставов) субъектов РФ. В связи с тем, что данные органы созданы не во всех субъектах Федерации, следует признать, что процесс формирования системы правовой охраны региональных конституций (уставов) и, главным образом, таких ее механизмов, как официальное нормативное толкование конституций (уставов), в субъектах РФ еще не завершен.
Отметим также, что до настоящего времени вопросам правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ в научных исследованиях уделялось недостаточно внимания. Ранее были исследованы лишь отдельные аспекты ее осуществления. Данное обстоятельство актуализирует потребность в проведении настоящего диссертационного исследования. В работе автором предпринята попытка комплексного анализа правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, практики ее реализации.
Все это обусловило актуальность избранной темы диссертационного исследования, связанного с анализом правой охраны конституций (уставов) субъектов РФ.
Сразу оговоримся, что в нашем исследовании мы обходим вниманием такую форму правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, как порядок внесения конституционных (уставных) поправок и пересмотра конституций (уставов) субъектов РФ, которая, безусловно, также имеет прямое отношение к правовой охране региональных основных законов, так как объем одной диссертационной работы не позволяет углубленно изучить данные вопросы. Основное внимание будет уделено деятельности судебных органов по охране региональных основных законов.
Научная задача диссертационного исследования состоит в выявлении юридической природы и содержания механизма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении специфики организации механизма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, нормативно-правового регулирования указанной сферы, сложившейся правоприменительной практики, а также выработке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства субъектов РФ в области правовой охраны их учредительных актов.
Вышесказанное предопределило задачи диссертационного исследования, которые заключаются в следующем:
- исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- дать авторское определение правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- изучить и обобщить историю становлений института правовой охраны региональных основных законов;
- определить специфику взаимодействия различных органов власти в процессе правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- выявить роль конституционного и судебного конституционного контроля в механизме правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- рассмотреть особенности толкования региональных основных законов конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации;
- выявить природу актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблематикой правовой охраны Основного закона занимались известные советские и российские государствоведы: С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, А.А. Белкин, И.Н. Барциц, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, В.К. Дябло, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, И.П. Ильинский, М.И. Клеандров, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Н.А. Михалева, В.С. Нерсесянц, М.А. Нудель, И.Л. Петрухин, Т.М. Пряхина, Б.Н. Топорин, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.В. Щетинин, М.А. Шафир, Б.С. Эбзеев и др. Серьезное прикладное исследование проблемы представлено Т. Я. Хабриевой[1].
Не отрицая важности исследований, проделанных перечисленными авторами, отметим, что в своих трудах они отводили основное место общему анализу правовой охраны Конституции Российской Федерации.
Специального исследования правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не проводилось. Основное внимание в работах, как правило, сосредоточено на организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Здесь следует отметить комплексные труды В.А. Кряжкова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, Ю.Л. Шульженко. К данному роду работ следует отнести и ряд диссертационных исследований: В.К. Бобровой – о проблемах регулирования статуса уставных судов субъектов РФ[2] ; А.Д. Болехивской – о правовой охране Конституции Российской Федерации[3] ; А.Г. Гатауллина – о теоретических и организационно-правовых основах судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации[4] ; М.А. Латкиной – о правовой охране Устава субъекта Федерации на примере Самарской области[5] ; Д.Ш. Пирбудаговой – о конституционном контроле в Республике Дагестан[6] ; К.М. Худолей – о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации конституционными (уставными) судами[7].
Труды перечисленных авторов были подробно изучены, проанализированы, а многие идеи использованы и развиты диссертантом в настоящей работе.
Все сказанное свидетельствует о том, что тема правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не исчерпала себя. Как было отмечено, специального комплексного исследования в данной области проведено не было. Кроме того, большинство исследований в науке конституционного права касались более узких проблем, а правовая охрана региональных основных законов как государственно-правовая действительность учеными-государствоведами почти не рассматривалась. Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность побудили нас взяться за настоящее исследование.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционное законодательство федерального и регионального уровней, иные нормативные правовые акты, регламентирующие правовую охрану региональных основных законов, а также практика их реализации в условиях современной действительности.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», положения иных федеральных законов, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили решения органов конституционного правосудия, принятых, в том числе, по вопросам толкования региональных основных законов, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по различным вопросам проблемы исследования, отчеты о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, их доклады о состоянии конституционной законности, обзоры судебной практики органов конституционной юстиции, газетные публикации по теме исследования.
Методологическая основа исследования. Правовая охрана конституций (уставов) субъектов РФ представляет собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. В связи с этим при разработке темы диссертационного исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы. Главенствующую роль при раскрытии темы диссертационного исследования имел общенаучный метод анализа и синтеза в сочетании со сравнительно-правовым и историко-правовым. Проводился формально-юридический анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, регионального законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, решений судов. Автором также были использованы такие методы как системный, логический, формально-юридический, институциональный, а также концептуальные положения общей теории государства и права. Для исследования отдельных вопросов применялись сбор, обработка и анализ практики деятельности органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации.
Применение названных методов позволило в рамках поставленных задач исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, изучить и обобщить историю становления данного института, рассмотреть вопросы толкования конституций (уставов) субъектов РФ, выявить специфику актов официального толкования конституций (уставов) субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в попытке комплексного изучения вопросов правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Автор одним из первых в науке конституционного права исследовал проблемы правовой охраны учредительных актов субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ, прокуратурой и иными субъектами правовой охраны конституций (уставов).
На основе анализа федерального и регионального законодательства, правоприменительной практики рассмотрены теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ; показано становление и развитие института правовой охраны учредительных актов на уровне субъектов Федерации; выявлена роль конституционных и уставных судов субъектов РФ в правовой охране конституций (уставов) субъектов РФ; в комплексном и системном виде исследован институт толкования конституционных и уставных норм субъектов Федерации; определены основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе правовой охраны их конституций и уставов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Автором обосновывается широкий подход к понятию «правовая охрана Конституции (Устава) субъекта РФ, который заключается в освещении таких вопросов, как: сущность и содержание данного института, субъект и объект правовой охраны; формы и средства правовой охраны; принципы правовой охраны. Во-первых, правовая охрана характеризуется через место конституций (уставов) в законодательстве субъектов РФ и через наиболее универсальные, основополагающие их свойства. В связи с этим правовая охрана определяется как публичная деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы Конституции (Устава) на территории соответствующего субъекта РФ, а также неукоснительного и безусловного выполнения всех предписаний, установленных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, соблюдения конституционной законности. Во-вторых, являясь главными учредительными актами субъектов Федерации, конституции (уставы) принимаются на основе федеральной Конституции и обязаны ей соответствовать. Следовательно, важнейшей задачей правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является также обеспечение их соответствия актам более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам.
2. Объектом правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ является текст Основного закона того или иного субъекта РФ, а именно конституционные нормы. Под текстом конституций и уставов субъектов РФ следует понимать непосредственно сам их текст, законы, которые ее изменяют и дополняют, а также акты официального толкования конституций и уставов субъектов РФ. Причем объектом охраны является весь текст Основного закона, так как Конституция (Устав) вступает в силу полностью и все ее положения наделены равной юридической силой. Вместе с тем, при создании системы охраны конституций и уставов субъектов РФ необходимо учитывать тот факт, что большинство ее норм граждане исполняют добровольно, без какого-либо властного принуждения. Это связано в первую очередь с тем, что конституционно-правовые нормы призваны связать государство и должностных лиц, которые стремятся обеспечить свои интересы путем ущемления прав конкурирующих учреждений.
3. В работе выявлены основные отличия понятий «охрана конституций (уставов) субъектов РФ» и «защита конституций (уставов) субъектов РФ». Главное их отличие состоит в том, что охрана конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется путем установления средств предупреждения, пресечения и выявления любых нарушений конституций (уставов), а также путем установления механизма защиты конституций (уставов) от возможных нарушений в целях правильной реализации конституционных принципов, исключения любой подмены конституций (уставов) субъектов РФ. При этом установление механизма защиты не связано с нарушениями, его цель – их предупредить. Защита конституций (уставов) субъектов РФ напрямую связана с активными действиями государственных органов по осуществлению охраны конституций и уставов. В любом случае неисполнение норм, а также злоупотребление полномочиями должно повлечь неблагоприятные последствия для нарушителя. Вместе с тем, мало только наказать нарушителя, необходимо принять меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод.
4. В работе показана история становления института правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. Выделив два основных этапа развития рассматриваемого института (социалистический и постсоциалистический), автор подчеркивает, что институт правовой охраны учредительных актов субъектов РФ в годы советской власти полностью соответствовал аналогичному институту, установленному конституциями СССР и РСФСР на федеральной уровне. Отличительной чертой первого этапа является то, что в первых конституциях отсутствовали нормы, предусматривающие создание специализированных органов правовой охраны региональных основных законов. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами власти в рассматриваемой сфере не позволяли правовой охране быть эффективной. В 1991 году происходит распад Советского Союза. Россия пошла по пути развития независимого государства. Стали создаваться специализированные органы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ: комитеты конституционного надзора, конституционные суды республик. Сам факт создания подобных органов сыграл большую роль в становлении и развитии института правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ.
5. Исследование института конституционного контроля, его признаков и отличий от конституционного надзора показали, что он играет ведущую роль в системе правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. В работе дается авторское определение конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, который представляет собой публичную деятельность специализированных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов, позволяющую в целях поддержания конституционной законности предупредить принятие неконституционных нормативных правовых актов, а также не допустить совершения неконституционных действий должностными лицами и гражданами. В работе делается вывод, что функция осуществления конституционного контроля принадлежит законодательным и исполнительным органам субъектов РФ. Однако для этих органов конституционный контроль не является главным направлением их деятельности, а составляет лишь малую часть их функций.
Несмотря на общую цель – обеспечение соответствия текущего законодательства Конституции, верховенства конституционных норм, говорить о синонимичности понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» недопустимо. Основное различие рассматриваемых понятий состоит в тех последствиях, которые наступают после обнаружения незаконного нормативного правового акта. Надзорный орган не имеет возможности окончательно решать вопрос о неконституционности правового акта или действия. Контролирующий орган, напротив, выносит окончательное решение по вопросу законности того или иного акта или действия и, в случае признания их незаконными, принимает меры к устранению конституционной коллизии.
6. В настоящей работе исследована частная форма конституционного контроля в субъектах РФ – судебный конституционный контроль, который представляет собой высшую форму конституционного контроля, осуществляемого постоянно действующими судебными органами государственной власти, посредством реализации государственно-властных полномочий по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов на всей территории субъекта РФ, защите основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, толкованию Конституции (Устава). Судебной власти присущи два вида осуществления конституционного контроля: общий конституционный контроль, осуществляемый судами общей и арбитражной юрисдикции, а также специальный конституционный контроль, реализуемый через специализированные органы конституционного контроля – конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции обусловлено различиями между абстрактным и конкретным нормоконтролем. Кроме того, в работе обосновывается целесообразность внесения в региональное законодательство об органах конституционного контроля соответствующих положений, относящихся к полномочиям конституционных (уставных) судов по осуществлению предварительного нормоконтроля. Для этого необходимо определить: какие правовые акты могут быть объектом предварительного контроля; кто вправе инициировать данную проверку; какова процедура рассмотрения подобных запросов.
7. Достижение эффективной правовой охраны региональных основных законов возможно только лишь в том случае, если законодательная, исполнительная, а также судебная власть (в лице конституционных (уставных) судов субъектов РФ) не будут противостоять друг другу, а, напротив, прилагать все усилия к достижению общих целей и задач. При этом судебная деятельность должна быть основой такого взаимодействия. В работе выделены следующие направления взаимодействия конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении конституционного контроля в сфере правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ:
1) Участие законодательных органов субъектов Федерации при формировании правовой базы для организации и функционирования региональных органов конституционной юстиции.
2) Участие региональных органов власти в формировании судейского корпуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
3) Осуществление конституционными (уставными) судами субъектов РФ функции по правовой охране конституций (уставов) путем:
а) проверки конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам региональных органов власти;
б) разрешения конституционными (уставными) судами субъектов РФ споров о компетенции между органами государственной власти, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
в) толкования конституционных (уставных) норм.
8. Правовая охрана конституций (уставов) субъектов Российской Федерации осуществляется путем их толкования. В условиях принципа разделения властей наиболее целесообразно наделение правом официального толкования конституций и уставов субъектов РФ именно региональных органов конституционного контроля в силу их самостоятельности и независимости. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации осуществляют толкование конституционных установлений при рассмотрении любого дела: и по запросам органов государственной власти, и по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом или иным нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и при разрешении споров о компетенции.
9. Толкование региональных основных законов представляет собой особый вид деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заключающийся в познании конституционной нормы самим интерпретатором, а также разъяснении нормы, т. е. доведении региональным органом конституционного контроля до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по официальному толкованию региональных основных законов не является заменой конституций (уставов) субъектов Федерации, она лишь способствует уяснению их подлинного смысла, обеспечивая тем самым правовую охрану учредительных актов.
10. В работе определена правовая природа и место актов официального нормативного толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Постановления органов конституционного контроля, принимаемые в связи с толкованием конституций (уставов) субъектов РФ, представляют собой особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов. Особенностью актов конституционного толкования является то, что они содержат не нормы права, а разъяснения о надлежащем применении конституционных норм. Другими словами, акты толкования являются «производными» от основных законов источниками конституционного права. Правотворчество, осуществляемое в ходе конституционного толкования, является побочным продуктом правосудия.
11. Для правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют значения не столько решения по делам о толковании региональных основных законов, сколько правовые позиции, содержащиеся в данные решениях. Нормативное содержание актов конституционного толкования усматривают именно в правовых позициях, содержащихся в решениях органов конституционного контроля. Под правовыми позициями конституционных (уставных) судов субъектов РФ следует понимать правовые выводы суда, являющиеся результатом толкования судом конституционных норм, а также истолкования им конституционного смысла положений регионального законодательства, служащие правовым основанием для вынесения итогового решения конституционного (уставного) суда. Правовые позиции, содержащиеся в актах толкования, не могут рассматриваться в качестве первичных нормативных положений, потому что они следуют судьбе толкуемых норм: отмена и изменение последних означает также утрату прямого действия актов конституционного толкования.
Теоретическая значимость исследования заключаются в том, что автором проведено комплексное исследование конституционно-правового института охраны учредительных актов субъектов Российской Федерации. Авторская концепция проблемы будет способствовать формированию научно-теоретической базы правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ; может быть использована для последующих исследований в данной области.
Практическая значимость. Выводы, содержащиеся в исследовании, расширяют знания о системе правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Высказанные в нем рекомендации и предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов власти, судебной практике.
Результаты исследования могут найти применение не только в юридической и законодательной практике, но и в учебном процессе при преподавании общих и специальных курсов конституционного права, а также при разработке учебных, учебно-методических пособий по данной тематике.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем обсуждения диссертации на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет».
Автором доложены результаты исследований на VII и VIII Всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2008-2009); на VII и VIII Всероссийских научно-практических конференциях «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2008-2009).
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в девяти научных статьях, две из них изданы в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации соответствует основному замыслу исследования и состоит из введения, трех глав (семь параграфов), заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и научная новизна темы исследования, сформулированы цели и задачи работы. Обозначены предмет и объект диссертационного исследования, его теоретическая и эмпирическая основа, средства достижения цели работы и решения ее задач. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов. В этой главе дается понятие правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, его содержание, а также раскрываются вопросы становления и развития института правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
В параграфе 1.1 «Понятие правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и ее содержание» дается определение учредительным актам субъектов РФ, определяется их место в правовом пространстве России, выделяются их свойства. По мнению автора, устав субъекта РФ – это предусмотренный Конституцией РФ учредительный акт субъекта Федерации, обладающий высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ, которому должны соответствовать все региональные нормативно-правовые акты. Данное определение применимо также к конституциям республик.
Среди свойств конституций (уставов) субъектов РФ выделяются те их них, которые обладают всеобщим характером. Это учредительный характер и высшая юридическая сила.
На основе анализа свойств региональных основных законов делается вывод о том, что Конституция и Устав субъекта Российской Федерации, с одной стороны, признается главным учредительным актом того или иного субъекта Федерации, а с другой стороны, принимается на основе и в соответствии с федеральной Конституцией. Следовательно, важнейшей задачей правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является обеспечение соответствия региональных правовых предписаний указаниям нормативных правовых актов более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам.
Диссертантом дается авторское определение понятия «правовая охрана конституций и уставов субъектов Российской Федерации» – это публичная деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы Конституции (Устава) на территории соответствующего субъекта РФ, а также неукоснительного и безусловного выполнения всех предписаний, установленных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, соблюдение конституционной законности.
В работе обосновывается необходимость отличать понятия «правовая охрана конституций (уставов) субъектов РФ» и «защита конституций (уставов) субъектов РФ». Главное их отличие состоит в том, что охрана конституций и уставов субъектов РФ осуществляется путем установления средств предупреждения, пресечения и выявления любых нарушений конституций и уставов, а также путем установления механизма защиты конституций и уставов от возможных нарушений в целях правильной реализации конституционных принципов, исключения любой подмены конституций и уставов субъектов РФ. При этом установление механизма защиты не связано с нарушениями, его цель – их предупредить.
Защита конституций и уставов субъектов РФ напрямую связана с активными действиями государственных органов по осуществлению охраны конституций и уставов. В любом случае неисполнение норм, а также злоупотребление полномочиями должно повлечь неблагоприятные последствия для нарушителя. Вместе с тем, мало только наказать нарушителя, необходимо в первую очередь принять меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод.
В параграфе 1.2 «Становление и развитие института правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» анализируются история развития рассматриваемого института. Выделяются два этапа становления правовой охраны учредительных актов субъектов РФ: социалистический (с 1917- до конца 80-х) и постсоциалистический (с конца 1991-по настоящее время).
Советские Конституции прямо не говорили о конституционном контроле и конституционном надзоре, но осуществление контрольных и надзорных функций вытекало из смысла их норм. Похожая ситуация наблюдалась в субъектах Федерации. Изначально в субъектах Федерации закрепилась парламентская форма конституционного контроля, где вся полнота власти сосредотачивалась в руках органа верховного народного представительства. В связи с учреждением поста Президента, контрольные полномочия в области правовой охраны региональных конституций (уставов) разделились между Главой субъекта Федерации и парламентом, то есть закрепилась президентско-парламентская форма конституционного контроля. Рядом надзорных полномочий наделялись органы прокуратуры.
В конце 1991 года происходит распад Советского Союза. С распадом Советского Союза закончился первый период становления системы конституционного контроля и надзора как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В работе выделяются особенности конституционного контроля и надзора, характерные для социалистического этапа становления института правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ:
1. Господствовал повсеместный принцип верховенства высших представительных органов власти над республиканскими.
2. Наряду с парламентской системой контроля, формировались звенья, функции которых носили надзорный характер. Учреждал новый институт – конституционной надзор. Предусматривался и новый орган правовой охраны Основного закона – Комитет конституционного надзора СССР. После учреждения Комитета конституционного надзора СССР аналогичные органы были созданы в ряде республик.
Особую роль в системе органов правовой охраны региональных основных законов выполняют конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. До момента их создания полномочиями в исследуемой нами сфере обладали различные государственные органы, что не позволяло правовой охране конституций и уставов субъектов РФ быть предельно эффективной. Отрицательным моментом является то, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ созданы не во всех субъектах РФ, что значительно снижает их роль в деле охраны региональных конституций и уставов.
Глава 2 «Конституционный контроль в субъектах РФ как основная форма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов. Раскрывается понятие, сущность и содержание конституционного контроля, судебного конституционного контроля в субъектах РФ. Отдельно рассматривается вопрос взаимодействия конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении правовой охраны конституций (уставов).
В параграфе 2.1 «Понятие, сущность, содержание конституционного контроля в субъектах Российской Федерации» дается определение конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, который представляет собой публичную деятельность специализированных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов, позволяющую в целях поддержания конституционной законности предупреждать принятие неконституционных нормативных правовых актов, а также не допустить совершения неконституционных действий должностными лицами и гражданами.
В работе определяется соотношение «конституционный контроль» и «конституционный надзор». По мнению диссертанта, несмотря на общую цель – обеспечение соответствия текущего законодательства Конституции, верховенства конституционных норм, говорить о синонимичности понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» недопустимо. Основное различие рассматриваемых понятий состоит в тех последствиях, которые наступают после обнаружения незаконного нормативного правового акта. Надзорный орган не имеет возможности окончательно решать вопрос о неконституционности правового акта или действия. Контролирующий орган, напротив, выносит окончательное решение по вопросу законности того или иного акта или действия, и в случае признания их незаконными, принимает меры к устранению конституционной коллизии.
В результате признания регионального нормативного правового акта неконституционным, дефектным соответствующим органом государственной власти (например, конституционным (уставным) судом субъекта РФ), наступают определенные правовые последствия.
Можно назвать следующие правовые последствия принятия незаконных региональных правовых актов:
- приостановление действия акта;
- прекращение действия акта или его изменение компетентным государственным органом;
- признание регионального акта конституционным (уставным) судом субъекта РФ недействительным;
- признание акта судом общей или арбитражной юрисдикции недействующим и отказ от его применения.
Функция осуществления конституционного контроля принадлежит Главе субъекта РФ, законодательным и исполнительным органам субъектов РФ. Однако для этих органов конституционный контроль не является главным направлением их деятельности, а составляет лишь малую часть их функций.
В параграфе 2.2 «Судебный конституционный контроль в субъектах Российской Федерации и его роль в правовой охране конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» определяется понятие судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, который представляет собой высшую форму конституционного контроля, осуществляемого постоянно действующими судебными органами государственной власти, посредством реализации государственно-властных полномочий по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов на всей территории субъекта РФ, защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, толкования Конституции (Устава). Кроме того, если рассматривать конституционный контроль в соотношении с судебным конституционным контролем, то оказывается, во-первых, понятие «конституционный контроль» включает в себя понятие «судебный конституционный контроль». Во-вторых, общий конституционный контроль и надзор осуществляют практически все публичные органы власти, а судебный конституционный контроль призваны осуществлять только специализированные органы.
В работе делается вывод, что исключение неконституционной нормы из правового пространства достигается совместными усилиями судами различных уровней. При этом абстрактный нормоконтроль осуществляется органами конституционной юстиции, а конкретный нормоконтроль – сфера судов общей и арбитражной юрисдикции. Главное, чтобы конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации действовали на всей территории страны.
В параграфе 2.3 «Взаимодействие конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении правовой охраны конституций (уставов)» выделяются следующие направления взаимодействия конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении конституционного контроля в сфере правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ:
1) Участие законодательных органов субъектов Федерации при формировании правовой базы для организации и функционирования региональных органов конституционной юстиции.
2) Участие региональных органов власти в формировании судейского корпуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
3) Осуществление конституционными (уставными) судами субъектов РФ функции по правовой охране конституций (уставов) путем:
а) проверки конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам региональных органов власти;
б) разрешения конституционными (уставными) судами субъектов РФ споров о компетенции между органами государственной власти, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
в) толкования конституционных (уставных) норм.
На основе проведенного анализа диссертант приходит к выводу, что достижение эффективной правовой охраны региональных основных законов возможно только лишь в том случае, если законодательная, исполнительная, а также судебная власть (в лице конституционных (уставных) судов субъектов РФ) не будут противостоять друг другу, а напротив, прилагать все усилия к достижению общих целей и задач. При этом именно судебная деятельность должна быть основой такого взаимодействия.
Глава 3 «Толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как форма их правовой охраны» состоит из двух параграфов. Раскрывается понятие и основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов РФ конституционными (уставными) судами. Акты толкования учредительных актов рассматриваются в качестве внешней формы выражения их правовой охраны.
В параграфе 3.1 «Понятие и основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации конституционными (уставными) судами» диссертант приходит к выводу, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, обеспечивая правовую охрану конституций (уставов) субъектов РФ, осуществляют толкование конституционных установлений при рассмотрении любого дела: и по запросам органов государственной власти, и по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом или иным нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и при разрешении споров о компетенции. Наличие в субъекте Федерации органа, осуществляющего официальное толкование конституций (уставов), будет способствовать обеспечению верховенства регионального Основного закона на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и единообразной правоприменительной практики.
По мнению диссертанта, толкование региональных основных законов представляет собой особый вид деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заключающийся в познании конституционной нормы самим интерпретатором, а также разъяснении нормы, т. е. доведении региональным органом конституционного контроля до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм. В процессе толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации органы конституционного правосудия выявляют действительную волю законодателя в единстве ее объективной и субъективной составляющей с целью устранения неопределенности в понимании смысла конституционных положений и обеспечения единообразного их применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений.
На основе комплексного анализа решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ по делам о толковании региональных учредительных актов, делается вывод о том, что правотворчество, рассматриваемое в контексте деятельности конституционных (уставных) судов субъектов, есть необходимое и закономерное проявление сущности официального нормативного толкования конституционных норм, которое обеспечивает верховенство и прямое действие норм региональных основных законов, что, в свою очередь, способствует их правовой охране.
Толкование конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется посредством использования различных приемов и способов толкования: грамматического, систематического, логического, историко-политического. Анализ постановлений по делам о толковании региональных основных законов показывает, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ используют все перечисленные приемы интерпретации.
В параграфе 3.2 «Акты толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как внешнее выражение их правовой охраны» диссертант приходит к выводу, что постановления органов конституционного контроля, принимаемые в связи с толкованием конституций (уставов) субъектов РФ, представляют собой особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов. Особенностью актов конституционного толкования является то, что они содержат не нормы права, а разъяснения о надлежащем применении конституционных норм. Другими словами, акты толкования являются «производными» от основных законов источниками конституционного права. Правотворчество, осуществляемое в ходе конституционного толкования, является побочным продуктом правосудия. Акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ есть внешняя форма выражения правовой охраны конституций и уставов субъектов Федерации.
Под правовыми позициями конституционных (уставных) судов субъектов РФ диссертант понимает правовые выводы суда, являющиеся результатом толкования судом конституционных норм, а также истолкования им конституционного смысла положений регионального законодательства, служащие правовым основанием для вынесения итогового решения конституционного (уставного) суда. Правовые позиции, содержащиеся в актах толкования, не могут рассматриваться в качестве первичных нормативных положений, потому что они следуют судьбе толкуемых норм: отмена и изменение последней означает также утрату прямого действия актов конституционного толкования.
В заключении подведены основные итоги, сформулированы выводы, являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертации изложены в публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Гошуляк А.В. Постановления конституционных и уставных судов субъектов РФ о толковании как форма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Бизнес в законе. 2009. №1. С. 22-25 (0,3 п.л.).
2. Гошуляк А.В. Конституционные и уставные суды субъектов РФ как основной инструмент обеспечения конституционной законности // Бизнес в законе. 2009. №2. С. 12-16. (0,3 п.л.).
Статьи в других изданиях:
3. Гошуляк А.В. Реализация и охрана конституций и уставов субъектов Российской Федерации // Россия на пути к правовому государству: правовые и исторические аспекты переходного периода: сборник научных статей. Вып. 1. Пенза: Изд-во ПГУ, 2008. С. 60-66 (0,4 п.л.).
4. Гошуляк А.В. Конституция РФ – инструмент построения «открытого государства» и необходимости ее охраны // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: сборник статей VII Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: ПДО, 2008. С.36-38 (0,2 п.л.).
5. Гошуляк А.В. Формы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: сборник статей VII Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: ПДО, 2008. С.84 – 87 (0,3 п.л.).
6. Гошуляк А.В. Деятельность органов государственной власти субъектов РФ в решениях конституционных и уставных судов // Право. Свобода. Личность: сборник научных трудов. Пенза: Изд-во ПГУ, 2008. С. 168-172 (0,3 п.л.).
7. Гошуляк А.В. Юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: сборник статей VIII Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: ПДО, 2009. С. 39 – 42 (0,3 п.л.).
8. Гошуляк А.В. Проблемы конституционализма в России как федеративном государстве // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: сборник статей VIII Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: ПДО, 2009. С.36-40 (0,3 п.л.).
9. Гошуляк А.В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации как источник конституционного права // Правовая политика государства: теория, история, практика: сборник научных статей. Вып. 5. Пенза: Изд-во ПГУ, 2009. С. 91-102 (0,8 п.л.).
ГОШУЛЯК Алексей Витальевич
ПРАВОВАЯ ОХРАНА КОНСТИТУЦИЙ (УСТАВОВ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
[1] Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998.
[2] Боброва В.К. Проблемы конституционно-правового регулирования статуса уставного суда субъекта РФ // Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2000.
[3] Болехивская А.Д. Правовая охрана Конституции Российской Федерации // Дисс.... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006.
[4] Гатауллин А.Г. Теоретические и организационно-правовые основы конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации // Дисс.... доктора юрид. наук. М., 2009.
[5] Латкина М.А. Правовая охрана Устава субъекта Российской Федерации (опыт Самарской области) // Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004.
[6] Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля в Республике Дагестан // Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002.
[7] Худолей К.М. Толкование конституций и уставов субъектов Российской Федерации конституционными (уставными) судами // Дисс…. канд. юрид. наук. Пермь, 2007.
