Конституционно-правовые основы объединения субъектов российской федерации на примере читинской области и агинского бурятского автономного округа
А К А Д Е М И Я
У П Р А В Л Е Н И Я
М В Д Р О С С И И
На правах рукописи
БЕССОНОВА Виктория Викторовна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ И АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
А в т о р е ф е р а т диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2009
А К А Д Е М И Я
У П Р А В Л Е Н И Я
М В Д Р О С С И И
На правах рукописи
БЕССОНОВА Виктория Викторовна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ И АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2009
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Читинского государственного университета
Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент
Савосина Наталья Геннадьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Гончаров Игорь Владимирович
кандидат юридических наук, доцент
Калина Владимир Филиппович
Ведущая организация – Байкальский государственный университет
экономики и права
Защита диссертации состоится « » декабря 2009 года в 14.30, на заседании диссертационного совета Д - 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «____» декабря 2009 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.Л.Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием федерализма в современной России, при этом проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации является базовой. Сегодня наблюдается процесс укрупнения субъектов Российской Федерации через процедуру объединения (как правило, двух субъектов) и формирование в этой связи новых государственных образований. В 2005–2008 гг. объединительный процесс охватил 11 субъектов Российской Федерации, в результате число субъектов РФ сократилось с 89 до 83.
Укрупнение регионов следует рассматривать не только как ликвидация «сложносоставных» (или «матрешечных» - один в другом) субъектов Российской Федерации, но, прежде всего, как устранение искусственных границ тех территорий, которые обладают общей взаимосвязанной структурой экономики, инфраструктурой, социальной сферой.
Механизм объединения таких субъектов и образования нового субъекта Федерации имеет правовую и практическую апробацию в таких регионах, как Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ; Камчатская область и Корякский автономный округ; Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ.
Вместе с тем, объединение субъектов Российской Федерации как способ образования нового субъекта не ограничивается лишь установлением правового статуса вновь образованного субъекта. До сих пор остается огромное количество неразрешенных вопросов, в отношении применения законодательства, регламентирующего процесс объединения, а также организации деятельности органов власти в переходный период и после завершении процесса объединения. Все это нашло отражение в процессе образования Забайкальского края путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
В соответствии с действующим законодательством в состав Читинской области входит иной равноправный субъект Российской Федерации - Агинский Бурятский автономный округ. Он расположен в юго-восточной части Забайкалья и в статусе автономного округа - самостоятельного субъекта Российской Федерации - существует с 31 марта 1992 года. Многовековые традиции совместного проживания и жизнедеятельности народов на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, наличие тесных исторических, культурных, социально-экономических связей, общность инфраструктуры в сферах энергетики, связи и дорожной сети, единые природные ресурсы Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа определяют объективный характер объединительного процесса. Образование Забайкальского края предполагает концентрацию природных, материальных, интеллектуальных ресурсов на единой территории и формирование общей системы управления, что создаст благоприятные условия для выработки и реализации единой региональной политики по комплексному решению проблем развития промышленности и сельского хозяйства, освоения минерально-сырьевой базы, совершенствования инфраструктуры, усиления кооперационных связей производителей сельскохозяйственной продукции и предприятий перерабатывающей промышленности агропромышленного комплекса.
Необходимость осмысления конституционно-правовых последствий изменения статусов субъектов Российской Федерации - Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа при их объединении и образовании нового субъекта Российской Федерации - Забайкальского края, влияние данного процесса на правовой статус и порядок функционирования органов государственной власти объединяющихся субъектов, роль, место и значение административно-территориальной единицы с особым статусом в условиях нового государственного устройства страны обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Данное диссертационное исследование является одной из первых попыток научного осмысления процессов государственного преобразования, затрагивающих объединяющиеся субъекты Российской Федерации, в частности, Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ. На фоне общего количества публикаций, посвященных проблемам государственно-правового строительства, комплексное исследование, затрагивающее конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, отсутствует. В работе предпринята попытка системного анализа данной проблемы, в связи с чем она представляет собой актуальное исследование и имеет научный и практический интерес.
Степень разработанности темы. Проблемы нормативно-правового регулирования организации процесса объединения субъектов Российской Федерации в последнее время активно исследуются известными учеными-теоретиками, управленцами-практиками, юристами и другими специалистами. Это находит свое отражение в монографических изданиях, публикациях периодической печати, различных сборниках, материалах конференций. Большой вклад в изучение вопросов государственного строительства внесли общетеоретические труды видных ученых: С.С. Алексеева, В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, И.А. Ильина, Ф.Ф. Мартенса, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, В.С. Соловьева, М.М. Сперанского, А.С. Хомякова и др. Проведенному в диссертации исследованию и полученным выводам способствовали труды ученых, посвященные проблемам государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Г.В. Мальцева, С.И. Некрасова, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, В.И. Патрушева, А.В. Понеделкова, А.И. Попова, В.А. Прокошина, И.А. Умновой и других.
В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов, нашли свое отражение в трудах ряда ведущих ученых и правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Иванова, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотаревой, Б.С. Крылова, А.А. Ливеровского, В.Н. Лысенко, В.В. Невинского, С.А. Страшуна, В.Т. Третьякова, И.А. Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Вопросам конституционно-правового статуса конкретных субъектов Российской Федерации, в том числе, сложносоставных субъектов Российской Федерации, посвящены диссертационные исследования Ф.С. Бекировой, П.А. Громова, Н.М. Добрынина, С.С. Собянина, М.А. Суборова, И.Б. Юндунова.
Тем не менее, признавая достигнутое, следует отметить, что исследования, связанного с образованием нового субъекта Российской Федерации на основе объединения двух субъектов Российской Федерации, а именно Забайкальского края на основе объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в юридической науке не было.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Предметом исследования являются нормы права, составляющие конституционно-правовую основу образования Забайкальского края как субъекта Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление особенностей и проблем, возникших в ходе объединительного процесса Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, а также формулирование предложений по совершенствованию процесса укрупнения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования решались следующие задачи:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
- показать особенности федеративного устройства Российской Федерации:
- проследить эволюцию института федерализма и ее отражение на процессе объединения субъектов Российской Федерации;
- исследовать конституционно-правовой статус Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа как субъектов Российской Федерации;
- провести анализ конституционного процесса объединения субъектов Российской Федерации на примере Забайкальского края;
- проанализировать процесс формирования и статус органов государственной власти Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края в период объединения субъектов Российской Федерации и образования нового субъекта Росси;
- показать роль и значение административно-территориальной единицы с особым статусом в условиях нового государственного устройства Российской Федерации;
- сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего процесс объединения субъектов Российской Федерации.
Методология и методы исследования. Методологическая основа диссертационного исследования состоит в применении методов материалистической диалектики, системного анализа, исторического, сравнительно-правового, структурно-функционального, теоретико-прогностического, социологического, статистического и других. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении процесса изменения состава субъектов Российской Федерации во взаимосвязи с историей становления и эволюции федеративных отношений в России. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативно-правовой базы, регулирующей процесс объединения субъектов Российской Федерации в целом и Забайкальского края в частности. При подготовке предложений по возникающим вопросам правоприменительной практики или законодательных противоречий применялся теоретико-прогностический метод.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом к теоретической разработке проблемы конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
На основе проведения комплексного исследования выявлены методологические и исторические тенденции в конституционно-правовом развитии института федерализма Российской Федерации.
Рассмотрено, что практика объединения субъектов Российской Федерации является объективным процессом развития России как федеративного государства на современном этапе.
Обосновывается необходимость разработки и законодательного закрепления основных принципов Концепции развития федеративных отношений.
Диссертантом исследованы положения, регламентирующие порядок функционирования и статус органов государственной власти Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края в переходный период образования Забайкальского края.
Раскрыто правовое положение Агинского Бурятского автономного округа как административно-территориальной единицы с особым статусом во вновь созданном субъекте Российской Федерации – Забайкальском крае.
Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, составляющего конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ развития России как федеративного государства показывает, что объединение сложносоставных субъектов Российской Федерации является объективным процессом в современных условиях и направленным на совершенствование федеративных отношений в России – государства, уникального по форме своего национально-территориального устройства.
2. Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в новых субъект Российской Федерации обусловлено логическими процессами исторического развития двух субъектов Российской Федерации на основе общности территории, экономических процессов и взаимоотношений населения, проживающего на данной территории.
3. В целях эффективного развития федеративных отношений и целостного видения результатов объединительного процесса субъектов Российской Федерации предлагается разработка и утверждение Президентом Российской Федерации Концепции развития федеративных отношений, нормы которой регламентировали бы цель, задачи, приоритетные тенденции выбранного курса конституционного строительства, этапы и пределы укрупнения регионов, количество и статус субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения.
4. В целях совершенствования конституционно-правового статуса вновь образованных на основе объединения субъектов Российской Федерации формулируются предложения по внесению изменений в соответствующее российской законодательство. В частности, предлагается изменить статьи 4, 5, 10, 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и статью 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
5. Анализ положений Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 года №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» позволил выявить ряд недостатков в законодательном регулировании процесса образования органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации. В частности:
а) федеральным конституционным законом регулируются взаимоотношения между законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и должностными лицами субъекта Федерации, однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанная сфера общественных отношений находится в ведении самих субъектов Федерации;
б) ограничения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти вновь создаваемого субъекта Российской Федерации в условиях переходного периода;
в) неподконтрольность системы исполнительной власти объединяющихся и вновь образованного субъектов Федерации населению своих территорий и законодательной ветви власти субъекта Российской Федерации на протяжении переходного периода.
Вышесказанное предполагает внесение изменений в действующее российское законодательство.
6. На основе анализа Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 года №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» и практики деятельности органов государственной власти Забайкальского края доказывается, что наделение Агинского Бурятского автономного округа особым статусом административно-территориальной единицы является нецелесообразным в условиях функционирования Забайкальского края как субъекта Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации, в частности Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Автором изучены труды по конституционному праву, общей теории права и по другим юридическим наукам. В процессе работы над диссертацией проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе конституционные и законодательные акты советского периода (Конституции СССР, Конституции РСФСР, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, Декларация об образовании СССР, Постановления ВЦИК, Постановления ВЦИК и СНК, Законы СССР и РСФСР и др.), действующая конституционно-правовая база (Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы («О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»)), законы субъектов Российской Федерации (уставы Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края, Пермского края, Красноярского края), договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации.
В процессе подготовки исследования изучена практика объединительных процессов в Забайкальском крае и других субъектах Российской Федерации, опыт формирования и функционирования органов государственной власти Забайкальского края, Пермского края, Красноярского края и других, а также статистические данные.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на совершенствование конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере объединительного процесса субъектов Российской Федерации и их укрупнения. Выводы и предложения могут быть использованы федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации при совершенствовании объединительного процесса субъектов Российской Федерации, при принятии решений, затрагивающих механизм и последствия образования нового субъекта Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе и в научных исследованиях, а также в процессе преподавания в высших юридических образовательных учреждениях юридических дисциплин (теории государства и права, конституционного права и иных отраслей права) и специальных курсов по проблемам российского федерализма, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного и муниципального права Юридического института Читинского государственного университета.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, посвященных вопросам развития российской государственности, в частности: «Приграничное сотрудничество: Россия, Китай, Монголия» (международная научно-практическая конференция, 22-25 октября 2008 г., г. Чита), «Кулагинские чтения» (VII Всероссийская научно-практической конференция, 30 ноября - 1 декабря 2007 г., г. Чита, и VIII Всероссийская научно-практической конференция, 27-28 ноября 2008 г., г. Чита), «Россия-Китай: проблемы национальной и международной безопасности» (VIII Всероссийская научно-практическая конференция, 23-24 апреля 2009 г., г. Чита), «10 лет классическому юридическому образованию в Забайкалье» (региональная научно-практическая конференция, 24-25 мая 2007 г., г. Чита) «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» (Международная школа-практикум молодых ученых-юристов, 30-31 мая 2008 г., г. Москва), обсуждались на заседании кафедры государственного и муниципального права Читинского государственного университета.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в диссертационном исследовании, нашли отражение в 10 научных статьях общим объемом 3,03 п.л.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Конституционное (государственное) право России», «Правовое регулирование местного самоуправления в Забайкальском крае», спецкурсе «Избирательное право».
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследуемой проблемы, отмечается степень её разработанности в научной литературе, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основа, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов проведенного исследования и о структуре диссертации.
Первая глава «Институт федерализма Российской Федерации как основа государственного устройства» включает в себя четыре параграфа.
В параграфе 1.1. «Методологические основы исследования федерализма Российского государства» автор полагает, что содержательная характеристика государства на основе философско-методологического анализа позволяет выявить у государства как целостной системы определенную структуру, тип связей, способы взаимодействия, функционирования целого и частей, показать их роль и значение в обеспечении государственной целостности и комплексно подойти к такой сложносоставной государственно-правовой системе, какой является Российская Федерация.
Обращаясь к философским истокам исследования целостности государства, познания категорий целостности и единства государства, автор отмечает, что еще древнегреческие ученые Платон и Аристотель считали, что государственная целостность и единство препятствуют дезорганизации и анархии. Выдающуюся роль в познании диалектики целого и части сыграл Гегель: «... целое есть рефлектированное единство, части же составляют определенный момент или инобытие единства и суть разное многообразие. Целое равно им не как этому самостоятельному разному, а как им, вместе взятым»[1]. Систематическому научному и теоретическому осмыслению государства, его практической политике были посвящены труды выдающихся зарубежных мыслителей и философов Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и др. Идеи единства государства, соборности, концепции типов целостности и государственного единства развивали выдающиеся русские и российские философы И.А. Ильин, В.С. Соловьев, А.С. Хомяков и многие другие. Общая идея, которая двигала их учения, - это поиск такого универсального государственного устройства для всех стран, которое не было бы подтверждено изменениям в зависимости от воли и желания одного лица, одной ветви власти, было бы устойчивым, целостным, сохраняло преемственность исторического развития.
Смысл методологического потенциала определяется, во-первых, в существовании целого комплекса важных для познания государства идей; во-вторых, в неделимости: невозможности существования частей друг без друга; в-третьих, в приоритете целого над частями; в-четвертых, в наличии агрегативных свойств, т.е. свойств, возникающих только при соединении частей (применительно к государству — это обороноспособность, безопасность и т.д.).
В XX в. в отечественной философии и методологии науки значительное внимание уделялось разработке концепции целостности. Автор приводит взгляды различных философов о предназначении определения целостности[2], её аспектах, подходы к определению и различению категорий «система» и «целое»[3].
Многочисленные приведенные в параграфе диссертационного исследования философские определения категорий «целостность», «единство», «система» позволяют выявить логические схемы объяснения изучаемого объекта, в частности государства как целостного, так и системы. Все это приводит к предположению о том, что целое (государство) детерминирует свои части (субъекты). Соответственно выделяются структурный, функциональный и генетический типы целостности, связанные между собой и позволяющие осмыслить разные подходы к пониманию целостности государства как объекта исследования философии права.
Наиболее близким понятием, выражающим структурный тип целостности государства, является понятие «организация». Отсутствие единой правовой системы в государстве как целостной системе, несоответствие системы власти и управления даже в одном или нескольких субъектах государства с системой в целом, отсутствие единообразного применения законодательства, а также разнопорядковость правового статуса субъектов и организации власти внутри субъектов — это разрушение структурного типа целостности государства. Специфика функционального типа целостности государства состоит в том, что он определяется многообразием взаимосвязанных функций, а природа самих элементов при этом не столь важна. Данное обстоятельство связано, прежде всего, с распределением функций между субъектами, т.е. разграничением полномочий и компетенций между государством в целом и его субъектами, абсолютно равными между собой элементами. В качестве порождающих элементов генетического типа целостности могут рассматриваться культура, менталитет, история, так как они постоянно воспроизводят один и тот же тип целостности с присущими ему признаками — народом, титульной нацией и т.д.
Развитие российской государственности и анализ методологических основ исследования проблемы федерализма как теоретической концепции позволяют сделать вывод о новом направлении государственного устройства, связанного с уменьшением количества «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Автором работы приведены различные высказывания ученых, позволяющие разобраться в многочисленных дискуссиях и выработать оптимальную модель федерализма для Российской Федерации[4]
. При этом в России понятие федерализма не может и не должно служить оправданием раздробления единой суверенной власти.
В связи с этим, федерализм как система, способ и принцип организации государства и форма его устройства выполняет две основные функции: 1) обеспечение единства государства, единства не только территориального, но и национального, поскольку Россия — страна с многонациональным этносом; 2) рассредоточение власти, ее рационализация, распределение компетенции и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации не только по вертикали, но и по горизонтали.
По мнению автора, именно эти функции являются точкой соприкосновения и территориального, и национального факторов в организации и деятельности государства.
При рассмотрении проблем федерализма государства важнейшее значение имеет территориальный аспект. Поскольку если рассматривать территориальность как элемент тождественности государства самому себе, то в этом случае всякое изменение границы государства — урон, ущерб, наносимый внутреннему устройству государства. Расширение или сужение границ его субъектов как составных частей государства, остро воспринимается обществом. Для государства равенство, тождество самому себе включает фиксируемость и неизменность границ.
В своей значимости не уступает временной аспект целостности государства, преемственность государства в его традициях: наименование государства, его атрибутика и т.д. При их изменении нарушается самоотождествление. Для морального, политического сознания людей важно сознавать, что они исторически живут в одном и том же государстве или его части. Изменение наименования субъекта Российской Федерации – это всегда отступление от исторической традиции, сложившейся на момент принятия решения о новом наименовании республики, края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения.
К элементам целостности государства автор относит гражданскую принадлежность отдельных индивидов, т.е. принадлежность каждого к гражданству государства, а не к отдельным нациям и народностям. Однако во вновь образованных субъектах Российской Федерации принадлежность к определенной нации, религии подчеркивается и такой территории присваивается особый статус.
В параграфе 1.2. «Особенности федеративного устройства Российской Федерации» отмечается, что для современного этапа развития государства определяющими основы федерализма стали три документа: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г., всенародно принятая Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.
Следуя приведенному в статье 1 Конституции России определению Российской Федерации, исходными концептуальными положениями провозглашены принципы демократизма и федерализма. Автор считает, что государство признается демократическим и является таковым только при условии, что оно признает принцип равенства в отношениях между людьми и между народами и прилагает необходимые усилия для осуществления его на практике.
Современную позицию российского федерализма образуют принципы формирования федерализма - равноправие и самоопределение народов, объединение территориальных образований внутри страны в федеративное государство на конституционной основе, организация федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков, признание государственного суверенитета Федерации, и принципы функционирования федеративного устройства - равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического пространства и разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Данные базовые положения федерализма последовательно раскрываются и анализируются на предмет их рассмотрения как предпосылок изменения субъектного состава Российской Федерации.
В параграфе 1.3. «Эволюция института федерализма и ее отражение в процессе объединения субъектов Российской Федерации» автор связывает возникновение института образования нового субъекта Российской Федерации с историческим развитием государственного устройства России.
Процесс федерализации открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которой учреждалась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР). Анализ массива исторических документов показывает, что федерализация проводилась строго «сверху», а стихийные процессы «снизу» жестко подавлялись. Этапы развития государственного устройства характеризовались изменением форм автономии, получавших регламентацию их статусов.
Например, все ныне существующие автономные округа Российской Федерации изначально создавались как территориальные единицы краев и областей[5]. Первым был образован Коми-Пермяцкий национальный округ в 1925 г., Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальные округа были образованы в 1937 г. (с 1958 г. соответственно Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский). Автор приходит к выводу, что определенный Конституцией России разностатусный состав Российской Федерации является результатом эволюции института федерализма и принятие Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» является подтверждением неравноправности субъектов Российской Федерации и призвано решить, прежде всего, проблематику «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
В параграфе 1.4. «Конституционно-правовые основы процесса объединения субъектов Российской Федерации» определено, что изменение субъектного состава в сторону уменьшения произошло благодаря реализации возможности образования в составе Российской Федерации нового субъекта в соответствии с механизмом, определенным в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее – Рамочный ФКЗ). Первоначально проект закона предусматривал 5 способов образования нового субъекта РФ, однако за основу был взят курс федерального центра на укрупнение субъектов и в окончательном варианте конституционная формулировка «образование нового субъекта» получила регламентацию в виде объединения двух и более граничащих между собой субъектов, а также присоединения иностранного государства или его части к Российской Федерации. В каждом случае объединения субъектов Российской Федерации, законодатель, учитывая специфику объединяющихся регионов, устанавливает различия в законодательном регулировании этого процесса.
Автором исследуется вопрос о возможности существования федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа», так как напрямую положениями Конституции России это не предусмотрено. Вывод о допустимости принятия такого федерального конституционного закона находит свое подтверждение только в правоприменительной практике, анализ которого позволяет утверждать об урегулированности им всех вопросов в соответствии с требованиями Рамочного ФКЗ.
Подробный анализ теоретических и практических положений Рамочного ФКЗ, а также Федерального конституционного закона 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» позволил выделить ряд особенностей, на которые указывает диссертант.
Нормы Рамочного ФКЗ устанавливают не только порядок (процедуру) принятия в состав Российской Федерации и образования нового субъекта, но и основные условия такой процедуры, которые должны быть дифференцированы в зависимости от способа образования нового субъекта РФ и отграничены от последствий объединительного процесса.
Предлагается изменить названия статей 4 и 5 Рамочного ФКЗ и изложить их следующих образом: «Статья 4. Условия и последствия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» и «Статья 5. Условия и последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта», а также включить статью 5.1 «Изменение наименования субъекта Российской Федерации», которая бы раскрывала случаи изменения наименования субъекта РФ, влекущего и не влекущего за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта, так как последнее не относится к условиям образования нового субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 5 Рамочного ФКЗ).
В процессе образования нового субъекта РФ государственные интересы имеют приоритет над интересами населения. Так, автор замечает, что «добровольная основа» объединения субъектов должна получить обязательную поддержку Президента Российской Федерации, право инициирования проведения референдума по вопросу объединения субъектов Российской Федерации предоставлено не населению, а высшим должностным лицам заинтересованных субъектов.
Предлагается изменить редакцию статей 10 и 11 Рамочного ФКЗ, чтобы они в большей степени отвечали принципам демократизма и народовластия. Сущность изменений заключается в том, что объединительный процесс должен получить, прежде всего, поддержку населения объединяющихся субъектов, высказанную при обсуждении предстоящего обращения к Президенту Российской Федерации. Также следует закрепить порядок, сроки и исчерпывающий перечень оснований отклонения Президентом Российской Федерации направленного обращения об объединении субъектов Российской Федерации.
Обозначается необходимость изменения формулировки вопроса, выносимого на референдум, в целях исключения возможности его множественного толкования, так как он разбивается на шесть самостоятельных вопросов. Предлагается также внесение в Рамочный ФКЗ и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения, согласно которому в случае, если заинтересованными субъектами Российской Федерации являются край (область) и входящий (входящие) в его (ее) состав автономный округ (автономные округа), то референдум края (области) по вопросу об образовании нового субъекта Российской Федерации проводится на территории края (области) без учета территории автономного округа (автономных округов), что позволит обеспечить правильный подсчет голосов.
Проводя анализ процесса объединения субъектов Российской Федерации, автором отмечается, что регулирование процессов изменения субъектного состава Российской Федерации методами юридического, организационного и экономического характера нельзя признать безупречно приемлемыми. Необходимо активизировать работу по совершенствованию правовой базы и финансового взаимодействия. Целостное видение результатов объединительного процесса субъектов Российской Федерации должно быть отражено в едином документе - Концепции развития федеративных отношений, утвержденной Президентом Российской Федерации, нормы которой регламентировали бы цель, задачи, основные направления выбранного курса объединительного процесса субъектов Российской Федерации, этапы и пределы укрупнения регионов, их количество и статус.
Вторая глава «Конституционно-правовые основы объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» состоит из трех параграфов.
В параграфе 2.1. «Конституционно-правовой статус Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа как субъектов Российской Федерации» излагаются общетеоретические основы статуса и характеристики общепринятых в науке конституционного права категорий «субъект федерации», «статус субъекта Федерации». Автор приходит к выводу, что конституционно - правовой статус субъекта Федерации - это сложная конструкция, включающая ряд элементов, одним из которых является его правосубъектность как сумма (синтез) его право- и дееспособности, т. е. способности иметь полномочия и осуществлять их.
Далее раскрывается статус Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в объеме, закрепленном в Основных законах данных субъектов. Приводится краткая историческая справка, характеризующая территориальный и численный состав данных сложносоставных субъектов Российской Федерации. Анализируя порядок принятия и содержание Устава – Основного закона Читинской области, который последовательно раскрывает элементы статуса области, автор отмечает большую степень заимствования конституционных норм. Приводятся примеры искаженного толкования Конституции Российской Федерации. Автор отмечает нарушение логичности структурного построения элементов, составляющих правосубъектность Читинской области.
Устав Агинского Бурятского автономного округа в первой же статье закрепляет возможность изменения статуса субъекта. В содержании Устава округа прослеживается национальная линия образования данного субъекта Российской Федерации. Исследуя содержательную сторону Устава округа, автор полагает возможным исключить ряд норм для сохранения чистоты юридической содержательности Конституции субъекта России
Сравнительно-правовой анализ Уставов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа заканчивается выводами о нуждаемости в защите, в представлении особых гарантий Агинскому Бурятскому автономному округу, необходимых для подтверждения равнозначности статусов «входящих» и «включающих» субъектов Российской Федерации.
Учитывая региональные и национальные особенности, отраженные в Основных законах Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, автором предлагается порядок закрепления специфики конституционно-правового статуса Забайкальского края, состоящий из нескольких звеньев: 1) права и обязанности, характеризующие субъект РФ как публично-территориальное образование, обладающее своей особой государственной властью и являющееся участником федеративных отношений; 2) права и обязанности, составляющие финансово-экономический компонент статуса; 3) обязанности, составляющие такой компонент статуса, определяемый как ответственность субъекта Федерации и его органов государственной власти перед федеральным центром; 4) права, составляющие гарантийный компонент статуса (его образует целая система политических, правовых, экономических и иных гарантий статуса).
В параграфе 2.2. «Формирование и статус органов государственной власти субъекта в период объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» проанализированы конституционные основы образования Забайкальского края и формирования органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации.
В Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе процесс об образовании нового субъекта РФ – Забайкальского края был инициирован 6 октября 2006 года при направлении обращения к Президенту России, которое содержало объективные предпосылки объединения, предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов была направлена информация о правопреемстве нового субъекта, о функционировании существующих и формировании новых органов государственной власти Забайкальского края, о финансовой поддержке объединяющихся субъектов РФ.
Применяя метод сравнительно-правового анализа, раскрывается понятие переходного периода образования нового субъекта в составе Российской Федерации, в течение которого осуществляется формирование органов государственной власти Забайкальского края. Переходный период автор обозначает как закрепленный специальным федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта Российской Федерации отрезок времени, начало которого связано с моментом образования нового субъекта Российской Федерации или с днем вступления в силу данного закона, а окончание - с завершением формирования высших органов государственной власти нового субъекта России.
Рассмотрены особенности функционирования законодательных (представительных) органов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В связи с тем, что из ведения указанных представительных органов изымаются полномочия по принятию решений по вопросу выражения недоверия губернатору Читинской области, главе администрации Агинского Бурятского автономного округа, губернатору Забайкальского края и назначенных ими должностных лиц, автор полагает, что имеет место явная избыточность в ограничении полномочий законодательных (представительных) органов власти, т.е. вся система исполнительной власти объединяющихся и вновь образованного субъектов Федерации становится практически неподконтрольной населению своих территорий на весь переходный период. Автор приходит к выводу, что необходимость введения в законодательную практику подобной меры не аргументирована.
В том же русле рассмотрены и отдельные полномочия губернатора Забайкальского края, который вправе утверждать временную структуру органов исполнительной власти края и назначать подчиненных ему должностных лиц без согласования с Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой. Подобные положения позволяют утверждать, что исполнительная власть округа выводится из под контроля законодательной, чем создается дисбаланс в системе сдержек и противовесов при разделении властей.
Обращено внимание на то, что в случае досрочного прекращения губернатором Читинской области и главой администрации автономного округа своих полномочий их обязанности исполняют должностные лица, назначенные Президентом. В данном случае федеральный центр вторгся в сферу полномочий субъектов Федерации, поскольку это противоречит части 2 статьи 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, законодательством субъектов РФ, как правило, предусматривается процедура правопреемства в случае досрочного прекращения высшими должностными лицами исполнения своих полномочий. Так, Уставами Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа предусматривалось, что в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации, законодательный (представительный) орган принимает решение о представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта.
Статус и полномочия законодательного (представительного) органа, губернатора, исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, раскрыты при проведении анализа содержания Устава Забайкальского края. Автором проводится анализ результатов голосования за кандидатуру губернатора и выборов в Законодательное собрание Забайкальского края.
В параграфе 2.3. «Административно-территориальная единица с особым статусом в условиях нового государственного устройства Российской Федерации на примере Агинского Бурятского округа» отмечается, что в действующем федеральном законодательстве не указываются ни основные параметры, по которым можно было бы определить цель создания административно-территориальных единиц с особым статусом (ускорение социально-экономического развития, повышение эффективности государственного управления, создание особых условий для экономического роста, защита коренных малочисленных народов и др.), ни основные характерные черты таких территориальных единиц (особенности действия на данных территориях законодательства, национальные, географические, климатические, демографические или иные особенности), ни основная идея создания территориальных единиц с особым статусом.
Автором предлагаются различные варианты, раскрывающие особый статус административно-территориальной единицы, обозначаются положительные и отрицательные последствия введения новой единицы государственного устройства Российской Федерации. Анализируя опыт создания подобных единиц в Пермском крае, Красноярском крае и, прежде всего, Забайкальском крае, автор предполагает, что необходимость определения элементов особого правового статуса федеральным законодателем очевидна. В отсутствие подобного закона предлагается законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации принять специальный закон субъекта и разделить особый статус территории по сферам: в сфере государственного строительства; в сфере местного самоуправления; в сфере экономики и финансов; в сфере социального развития; в национально-культурной сфере. Однако автор придерживается мнения, что наделение особым статусом территории малых народов означает, что одна нация находится под особой защитой и гарантией со стороны государства, а другие нации подпадают под общие условия защиты и реализации своих прав, что представляет собой механизм, обеспечивающий «возмещение неравенства», которое на практике означает перераспределение общегосударственных ресурсов и средств в пользу малых народов за счет больших.
В заключении диссертации изложены выводы и предложения, которые в концентрированном виде отражены в положениях, выносимых на защиту, и, по мнению диссертанта, представляют наибольший интерес и практическую значимость. Основные из них выражены в следующем:
- история формирования территориальной организации России представляет собой сложный и кропотливый процесс. Стремительность реформирования Российской Федерации наложила своеобразный отпечаток на форму государственного устройства России, породив проблематику в правовом статусе и субъектном составе РФ.
- в Российской Федерации на современном этапе процесс государственного строительства, касающийся формы государственного устройства, связывают с объединением автономных округов с областями, краями, в состав которых они входят. Во вновь образованных субъектах РФ подчеркивается принадлежность к определенной нации и такой территории присваивается особый статус, содержание которого по-своему раскрывается каждым новым субъектом Российской Федерации.
- Конституция России не требует, чтобы процесс образования новых субъектов в составе Российской Федерации во всех случаях проходил по одним и тем же правилам. Законодатель, принимая федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации, учел специфику объединяющихся регионов, установив различия в законодательном регулировании этого процесса.
- необходимо формирование целостного представления той модели федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов РФ необходимо стремиться, установление законодательного предела укрупнения, принятия мер к исключению возможного возникновения дисбаланса представительства объединяющихся субъектов Российской Федерации в Федеральном Собрании. На федеральном уровне необходима разработка и утверждение Президентом Российской Федерации Концепции развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу. Необходимо тщательное планирование, прогнозирование, мониторинг возможных случаев укрупнения субъектов Федерации, поиск оптимального алгоритма его осуществления;
- результаты объединительного процесса в виде структурной организации территории РФ положительны: сокращается число субъектов РФ, что способствует улучшению государственного управления. Однако утверждать, что произошли существенные изменения в социально-экономическом положении всех объединившихся субъектов РФ, не представляется возможным. Процесс укрупнения субъектов Российской Федерации следует осуществлять на добровольной, законодательно закрепленной, финансово обеспеченной основе.
Основные положения диссертации отражены в десяти научных статьях общим объемом 3,03 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК России:
1. Бессонова В.В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. №2. 2009. – 0,63 п.л.
2. Бессонова В.В. Целостность Российской Федерации в разрезе территориального и национального аспекта // Конституционное и муниципальное право. №10. 2009. – 0,4 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Бессонова В.В. Административно-территориальная единица с особым статусом – новая единица государственного устройства страны // VII Всероссийская научно-практическая конференция «Кулагинские чтения». Часть 3 – Чита: ЧитГУ, 30 ноября -1 декабря 2007. - 0,2 п.л.
4. Бессонова В.В. Проблемы определения особого статуса административно - территориальной единицы в концепции развития государственного устройства Российской Федерации в целом и местного самоуправления в частности // Гражданское общество и развитие местного самоуправления: сборник статей / Забайкал.гос.-гум.пед.ун-т. – Чита: Изд-во ЗабГГПУ, 2008. – 0,2 п.л.
5. Бессонова В.В. Функционирование законодательного органа государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации – Забайкальского края // VIII Всероссийская научно-практическая конференция «Кулагинские чтения». Часть 3 – Чита: ЧитГУ, 27-28 ноября 2008. - 0,2 п.л.
6. Бессонова В.В. Особенности статуса Забайкальского края как приграничной территории в условиях российского федерализма // Приграничное сотрудничество: Россия, Китай, Монголия: Сборник докладов Международной научно-практической конференции, - Чита: Экспресс-издательство, 22-25 октября 2008. – 0,2 п.л.
7. Бессонова В.В. Административно-территориальная единица с особым статусом как субъект гражданских правоотношений //10 лет классическому юридическому образованию в Забайкалье: материалы региональной научно-практической конференции. – Чита: ЧитГУ, 24-25 мая 2007.- 0,2 п.л.
8. Бессонова В.В. Проблемы свободного волеизъявления народа при объединении субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление, №1, 2009. – 0,4 п.л.
9. Бессонова В.В. Закрепление особого статуса административно-территориальной единицы в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Закон и практика. № 4. 2008. – 0,2 п.л.
10. Бессонова В.В. Эволюция института федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. №4. 2009. – 0,4 п.л.
Бессонова Виктория Викторовна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ
ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ И АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Подписано в печать
Усл. печ. л. Зак. Тираж 100 экз.
[1] Г.В.Ф. Гегель. Философия права. Академия наук СССР. Институт философии. Из-во «Мысль», М., 1990. С.75
[2] Чинчиков АЛ. Целостность государства (Вопросы теории). М., 1995. С. 26.; Морозов В.В., Морозов БД. Диалектика: системы и развитие. Минск, 1978. С. 39.; Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 20.; Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1976. С. 183.
[3] Юдин Б.Г. Понятие целостности в структуре научного знания // Вопросы философии. 1970. № 12; Блауберг И.В., Юдин Б.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 61-64.; Абрамова Н.Т. Целостность и управление. М., 1974. С. 33.
[4] Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М, 2002. С. 23.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 92.; Аринин Л.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 80. Лобанов И.В. Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации: Автореф.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 15.; Хабибулин А.Г. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999. С. 224.
[5] Сажин Г.М. Совет депутатов трудящихся национального округа. М., 1972. С.3-11.
