Контроль за соблюдением правил и его роль в воспроизводстве социального института дорожного движения
На правах рукописи
ХАЛИУЛЛИНА
Лейсан Ильгизаровна
КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВИЛ
И ЕГО РОЛЬ В ВОСПРОИЗВОДСТВЕ СОЦИАЛЬНОГО
ИНСТИТУТА ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
22.00.04 – социальная структура, социальные институты и процессы
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата социологических наук
Санкт-Петербург-2008
Работа выполнена в НОУ ИДПО Европейский Университет в Санкт-Петербурге
Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор
Волков Вадим Викторович
Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор
Веселов Юрий Витальевич
кандидат социологических наук, доцент
Белоусов Константин Юрьевич
Ведущая организация: Государственный Университет –
Высшая Школа Экономики (Москва)
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Социологического института Российской Академии наук
Защита состоится «29»сентября 2008 года в 16.30 час. на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 002.129.01 при Социологическом институте Российской Академии наук по адресу: 198005 Санкт-Петербург, 7-ая Красноармейская ул., 25/14, ауд. 518.
Автореферат разослан « » __________ 2008 года
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат социологических наук О.Н. Бурмыкина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ:
Актуальность исследования Показатели аварийности на дорогах и смертности в результате ДТП в России являются одними из самых высоких в Европе – и это при сравнительно невысокой степени автомобилизации и неадекватных методах ведения статистики правонарушений и смертей. По данным, представленным в Федеральной Целевой Программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», средняя смертность в результате ДТП в России - примерно двадцать четыре человека на сто тысяч жителей, что составляет более трети от общего числа всех летальных исходов в результате ДТП в Европе. Проблема выработки эффективной и действенной политики в сфере безопасности дорожного движения является крайне актуальной и требующей скорейшего решения.
Попытки объяснить существование неблагоприятной ситуации в сфере дорожного движения отсутствием адекватных правовых норм являются весьма распространенными как среди специалистов в области обеспечения безопасности дорожного движения, так и среди политологов, социологов и представителей иных общественных дисциплин [Cohen and Dehejia 2004; Moore 2001; Posner 1999]. Такой подход предполагает, что стоит лишь сформулировать и ввести в действие полный, непротиворечивый свод правил – и агенты станут автоматически им подчиняться. Однако, как отмечает Т.И. Заславская, между формальными правилами (нормами права) и действительными формами и способами, то есть практиками, функционирования социальных институтов нет однозначной взаимозависимости. Существует целый ряд факторов, опосредующих правила и практики. Важнейшим фактором, который оказывает влияние на практики функционирования институтов, являются действия организаций, контролирующих соблюдение правил [Заславская 2002]. Организацией, деятельность которой опосредует взаимодействие формальных правил и общественных практик в рамках института дорожного движения, является Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД).
Актуальность исследования связана с необходимостью и важностью изучения контролирующих действий, осуществляемых ГИБДД. Посредством координирующих мероприятий и санкций ГИБДД оказывает существенное влияние на поведение участников дорожного движения. Именно данная организация несет непосредственную ответственность за превращение «правил на бумаге» в «реальный», действующий институт, воплощенный в практиках следования правилам, то есть за воспроизводство института [Polinsky, Shavell 2001].
Тем не менее, в существующих исследованиях контролирующим действиям не уделяется должного внимания. Исследователи либо считают контролирующие действия производными от правил или норм [критическое рассмотрение такого подхода см.: Гельман 2003], либо рассматривают контролирующие организации в качестве элемента, разрушительного для функционирования социальных институтов [Роуз-Аккерман 2003]. Складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, изучение контролирующих действий чрезвычайно актуально как с теоретической, так и с практической точки зрения, с другой стороны, в существующих исследованиях данные действия не выступают в качестве самостоятельного фактора. Таким образом, проблемой настоящего исследования является сложившееся одностороннее представление о том, что действия контролирующих соблюдение правил организаций, подобных ГИБДД, следует рассматривать либо как пассивное приложение к институциональным правилам, либо в качестве феномена, деструктивного для функционирования института. Подобная точка зрения остается преобладающей несмотря на то, что в области теоретических изысканий (в частности в сфере экономической теории права) действия контролирующих организаций рассматриваются в качестве отдельного фактора, заслуживающего эмпирического изучения, а не априорного моделирования. Однако как исследования, так и практическая политика в сфере безопасности дорожного движения по-прежнему остаются фокусированными на системе правил, что ведет к неэффективному использованию ресурсов и административного потенциала государства.
Степень изученности проблемы Признание того факта, что контролирующие организации оказывают определенное влияние на деятельность социальных институтов, произошло сравнительно недавно. Вплоть до конца XIX века правоведение считалось объективной научной дисциплиной, близкой к естественным наукам. Судьям, законодателям и правоохранительным учреждениям отводилась роль интерпретации правовых максим и приложения их к соответствующим случаям [Mercuro, Medema 1999].
Исключением из общего правила являлся экономически ориентированный анализ права и правоохранительной деятельности, появление которого датируется XVIII веком. Среди авторов, внесших в него вклад, - Шарль Монтескье (1748), Чезаре Беккариа (1770), и Иеремия Бентам (1789). Однако лишь в XX веке, с появлением в юриспруденции школы «правового реализма», ведущим представителем которой являлся Карл Ллевеллин, и Чикагской школы (в частности работ Гэри Беккера) в рамках экономической теории, важная роль контролирующих организаций в функционировании институтов стала бесспорной как для теоретиков, так и для исследователей.
В настоящее время контролирующие организации, в частности ГИБДД (или ее эквиваленты), изучаются специалистами самых разных областей знания: социологами, криминологами, специалистами в области обеспечения дорожного движения (междисциплинарная сфера, включающая в себя «транспортную» социологию и психологию и другие дисциплины), юристами, наконец, экономистами.
Все существующие исследования могут быть поделены на две категории: часть их предполагает безусловный приоритет правил над деятельностью агентов, которые занимаются контролем за соблюдением правил (подход специалистов в области дорожного движения, криминологов, правоведов и социологов), другая часть предполагает приоритет действий агентов (экономические концепции).
К работам первой разновидности относятся исследования специалистов в области обеспечения безопасности дорожного движения (H. Almb; M. Cameron, K. Dowler; A. Kirchera; W. Leaf; L.M. Legget; S. Newstead; A. McCartt; L. Nilssonа; R. Noland; V. Shabanova; M. Sivak; S. Stylianou; J.R. Tishler; K. Vogel), криминологов (P. Harris; F. Jorgensen; I. Lichtenberg; H. Pederson; A. Smith), специалистов в области юриспруденции (R. Elvik; R. Fajardo; K. McCabe; E. W. Moore). Эти и подобные исследования объединены нами под общим заголовком «правовая модель» (термин заимствован у Маргит Кон (Сohn). В рамках данных подходов предполагается, что система формализованных правил способна определять поведение агентов, не оставляя места для случайных разночтений или сознательного оппортунизма.
Социологические исследования в области права также ориентированы на правила, однако, в отличие от исследований, придерживающихся «правовой модели», они придают большее значение социальному контролю и неформальным правилам, на которые ориентированы и которым подчиняются интеракции внутри правоохранительных организаций (J. Ryan; E. Paoline; W. King; B. Lange; H. Becker; В.А. Бачинин, К.Ю. Белоусов, В.М. Сырых). Данные работы можно объединить под заголовком «социальная модель».
К работам, ориентированным на «социальную модель», примыкают и исследователи критической направленности (critical legal studies), которые полагают, что правоохранительные агентства реализуют интересы определенных социальных групп, выделенных по гендерной, расовой принадлежности, по отношению к ресурсам (M. Petrocelli; A. Piquero; M. R. Smith; А.В. Кива, О.А. Коленникова, Л.Я. Косалс, Р.В. Рывкина).
Однако знание социальных норм, действующих в том или ином обществе, не всегда способно помочь в предсказании поведения агентов – равно как и знание формальных правил, поскольку действия агентов не детерминированы ни нормами, ни правилами. Именно этот момент подчеркивается экономической традицией анализа правоохранительных организаций. Разделом экономической теории, который изучает вопросы возникновения, эволюции и применения норм права, является «право и экономика» (law and economics). К нему принадлежит Чикагская школа, упомянутая нами выше, а также еще несколько крупных направлений: теория общественного выбора, институциональная и новая институциональная экономика (включая неоинституциональную экономику). Идее о том, что право может быть понято лишь через призму традиционных правовых концептов справедливости и законности (на которые ориентированы как «правовая», так и «социальная модель»), экономисты противопоставляют иное истолкование, дополняющее, а подчас и подменяющее традиционные понятия экономическими, в первую очередь понятием экономической эффективности. Среди авторов, внесших вклад в данную дисциплину, – Р. Коуз; Д. Норт; Г. Саймон; О. Уильямсон; J. Goodman; R. Innes; P. Jost; R. Langlois; P. Porter; R. Posner; E. Rasmusen; A. Torre; F. Tulder.
Таким образом, недостатка в исследованиях контролирующих соблюдение правил организаций не существует. Однако большинство исследователей не склонны полагать, что данные организации и агенты, их составляющие, представляют собой нечто большее, нежели пассивное приложение к правилам. В том числе это верно и для экономистов, для эмпирических исследований которых характерно, как отмечают Полински и Шейвел, следующее: «Поскольку исследования фокусируются на выработке социально оптимальной правоохранительной политики, по умолчанию предполагается, что правоохранители действуют исключительно в целях улучшения общественного благосостояния» [Polinsky, Shavell: 329]. В настоящей же работе мы полагаем, что ориентированная на реализацию собственного интереса деятельность контролирующих организаций является фактором воспроизводства социального института.
Объект исследования: Дорожно-Патрульная Служба (ДПС ГИБДД) как подразделение Государственной автоинспекции, которое отвечает за мониторинг и санкционирование нарушителей правил дорожного движения.
Предмет исследования: практики контроля за соблюдением правил, осуществляемые ДПС ГИБДД.
Целью исследования является изучение воспроизводства социального института дорожного движения.
Исходя из данной цели, задачи исследования сформулированы таким образом:
1. Проанализировать и сравнить основные подходы к социальным институтам (экономические, социологические);
2. Сопоставить подходы к организациям, которые занимаются контролем за соблюдением правил;
3. Составить и проанализировать перечень формальных правил, регламентирующих взаимодействие агентов правоохранительных организаций и участников дорожного движения;
4. Эмпирически исследовать и описать практики контроля за соблюдением правил, осуществляемые ДПС ГИБДД;
5. Опираясь на полученные данные, раскрыть представление о контролирующих действиях ГИБДД как факторе воспроизводства социального института дорожного движения.
Теоретическая и эмпирическая база исследования
Теоретической базой исследования выступили концепции и исследования социальных институтов: социологические (Э. Гидденс), экономические (Д. Норт) и философские (Л. Витгенштейн); положения о социальных агентах и деятельности, свойственные неоинституциональной экономической теории и экономической социологии (П. Вайзе, В.В. Волков, Ю.В. Веселов, Д. Норт, В.В. Радаев, Ю. Эльстер); эмпирические исследования и теоретические положения, разработанные в области «права и экономики» (Г. Беккер, Р. Коуз).
Эмпирическая база исследования:
- 16 полуструктурированных интервью, проведенных с сотрудниками государственной автоинспекции (инспекторами Дорожно-Патрульной Службы ГИБДД, сотрудниками отдела пропаганды ГИБДД, начальствующим составом);
- Данные наблюдений за деятельностью инспекторов ДПС ГИБДД (фиксированные в полевом дневнике);
- 15 свободных интервью, взятых «в поле» у инспекторов ДПС ГИБДД;
- Публикации в периодической печати и Интернете, а также телевизионные репортажи, связанные с темой обеспечения безопасности дорожного движения и деятельностью ГИБДД.
Методами исследования являлись:
- анализ документов (периодических изданий, Интернет-ресурсов и телевизионных репортажей, освещающих вопросы обеспечения безопасности дорожного движения и работы ГИБДД);
- неконтролируемое полевое наблюдение, единицей которого являлась интеракция инспектора ДПС ГИБДД и участника дорожного движения (данные наблюдения фиксировались в полевом дневнике);
- свободное интервьюирование;
- стандартизованное полуструктурированное интервьюирование.
Исследование осуществлялось в два этапа.
На первом этапе (2002-2006 гг.) проводились сбор эмпирического материала и анализ литературы по проблеме исследования.
На втором этапе (2003-2008 гг.) анализировались полученные результатов, оформлялись теоретическая, эмпирическая и аналитическая части диссертации.
Научная новизна исследования:
- Изучены и описаны практики контроля за соблюдением правил, реализуемые инспекторами Дорожно-Патрульной Службы ГИБДД: практика идентификации нарушителя правил дорожного движения, практика переговоров и практика санкционирования.
- Выявлены основные факторы, которые влияют на практики контролирующей деятельности инспекторов ДПС ГИБДД: экономическая мотивация инспектора (которая предписывает ему максимизировать полезность и экономить на издержках), институциональные и организационные ограничения деятельности.
Теоретическая значимость исследования:
- Разработана оригинальная классификация издержек правоохранительной деятельности.
- Разработана оригинальная модель спроса на правонарушения, формируемого контролирующей соблюдение правил организацией (ГИБДД), которая дополняет модель предложения правонарушений, сформулированную Г.Беккером.
Практическая значимость
- Исследование помогает понять значение контролирующих соблюдение правил организаций для функционирования социальных институтов, в частности, раскрывает представление о контролирующей деятельности ДПС ГИБДД как факторе воспроизводства института дорожного движения.
- Данная работа и подход, в ней используемый, может способствовать выработке более адекватной политики в сфере обеспечения дорожной безопасности.
В соответствии с целью и задачами исследования положения, выносимые на защиту:
1. Концепции институтов как правил, принятые в социологическом и экономическом институционализме, отличаются: правила в социологии обладают как регулятивной, так и конститутивной силой, то есть не только ограничивают человеческую деятельность, но и создают предпосылки для ее осуществления (в отличие от исключительно регулятивных правил экономической теории).
2. Контролирующее действие, которое реализуют сотрудники ДПС ГИБДД, не является механической реакцией на правила, а представляет собой целенаправленное действие, преследующее собственный интерес и стремящееся экономить на издержках - типичное «экономическое действие».
3. Институциональные и организационные ограничения значимо влияют на контролирующую деятельность сотрудников ДПС ГИБДД, однако выступают не в качестве ее абсолютных детерминант, а в качестве мягких ограничителей, то есть допускают возможность манипулирования.
4. Практики контроля за соблюдением правил (идентификация правонарушителя, переговоры и санкционирование) являются важным фактором воспроизводства социального института дорожного движения, поскольку оказывают воздействие на калькуляцию выгод и издержек от совершения правонарушения, осуществляемую потенциальным нарушителем. Санкции, применяемые сотрудниками ДПС ГИБДД в отношении правонарушителей, увеличивают издержки и риски нарушающего правила поведения, заставляя потенциальных правонарушителей делать выбор в пользу поведения, следующего правилам.
5. Особое значение для воспроизводства социального института имеет такое организационное ограничение, как «план», которое создает ненулевой спрос на правонарушения со стороны ГИБДД.
Апробация результатов исследования: результаты исследования отражены в научных статьях (в том числе в журналах «Гуманизация образования», «Новая правовая мысль», «Экономическая социология»), а также были представлены автором на Международной конференции «Векторы развития современной России» (Москва, 2005), Всероссийской научно-практической конференции (Саранск, 2005), Десятой международной научно-практической конференции «Здоровьесберегающее образование: опыт, проблемы, прогнозы» (Казань, 2007).
Структура работы. Диссертация состоит из Введения, двух глав, шести параграфов, Заключения, библиографии, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи исследования, предлагается понятийный аппарат, формулируется научная новизна и демонстрируется практическая значимость работы.
ГЛАВА I. «Институт»: социологические и экономические концепции».
В первом параграфе рассматриваются социологические подходы к социальным институтам: структуралистские подходы (Э. Дюркгейм, Т. Парсонс), акционистские подходы (Ч. Кули, Г. Мид), а также подход к социальным институтам, принятый в рамках аналитической философии (Л. Витгенштейн, П. Уинч).
Классическим для социологии является структуралистский подход, суть которого заключается в следующем: социальные институты - внеположные индивидуальному сознанию ограничительные факторы, функция которых заключается в поддержании социального порядка. По сути, в данном определении в сжатой форме содержится формулировка проекта социологии: постулат о существовании социальной реальности, которая отлична от индивидуальной реальности и естественных условий существования и обладает свойством определять поведение индивидов.
Социальным институтам в таком понимании свойственны несколько характерных черт:
1. Любые отклонения от заданной институтами последовательности, «неправильные действия» встречают организованное противостояние, санкции.
2. Институты не только ограничивают, но также и наделяют агентов определенными полномочиями. Иными словами, правила, составляющие институт, бывают как регулятивными, так и конститутивными. Д. Серл следующим образом формулирует разницу между этими двумя категориями: «регулятивные правила, - пишет он, - регулируют некие существовавшие до и независимо от них формы активности, конститутивные же правила не просто регулируют определенные разновидности человеческой деятельности, но конституируют саму возможность деятельности». Например, правила игры в шахматы конститутивны для игры в шахматы. Не будь их – не было бы и игры. Правила дорожного движения, в свою очередь, являются регулятивными правилами, поскольку дорожное движение способно существовать и в их отсутствие.
3. Институты воспринимаются как неотъемлемые элементы социального мира, как нечто непроблематичное, характеризующееся «твердой» онтологической реальностью, детерминирующее поведение людей.
Акционистские подходы, представленные такими именами, как Г. Мид, П. Бергер, Т. Лукман, И. Гофман, в свою очередь, склонны уделять больше внимания действиям агентов, представляя институты и общество в целом как результат множества устойчивых взаимодействий индивидов. Например, в концепции П. Бергера и Т. Лукмана институт предстает как взаимная типизация людьми привычных действий других. Однако, как показывает анализ, в концепции действия, свойственной данному направлению социологии, акцентируется все же не столько самостоятельность действия, сколько его социальная обусловленность.
Отдельным направлением, разрабатывающим проблематику институтов, является аналитическая философия (Л. Витгенштейн, С. Крипке, П. Уинч), в которой институты понимаются как практики следования правилам. Аналитические философы утверждают, что между правилами и следованием правилам можно провести границу, поскольку ни в одном правиле не формулируются все возможные критерии его применения. Правилам нельзя следовать индивидуально, приватно, поскольку условием правильности выполнения какого-либо действия служит то, что другие люди оценивают выполнение действия как правильное (практически то же утверждение мы встречаем у Вебера). Следовательно, при определении того, следует ли человек правилам, надо принимать во внимание не только его собственную оценку, но и реакции на его действия других людей.
При этом контроль за соблюдением правил также не является механическим действием, всецело определенным правилами, но, как и следование правилам, представляет собой практику. Следовательно, тезис о том, что следование правилу есть некая практика, которая не детерминирована правилами, должен быть дополнен тезисом о том, что определение того, следует ли кто-то правилу или нет (что есть ошибка), также является практикой, подчиняющейся собственным правилам, и нуждается в изучении.
Внимание аналитических философов, однако, направлено на смысловой аспект действия, а не действие как праксис, то есть мотивированную, целенаправленную практическую деятельность. Способность индивидов к осуществлению именно такой разновидности действия принимает в качестве базовой предпосылки экономическая теория.
Во втором параграфе выделены и описаны три основные свойственные экономической теории концепции институтов: концепция института как равновесия, института как совокупности норм, и, наконец, института как совокупности правил.
Первый из подходов трактует институты как равновесие, он ассоциируется с именами К. Менгера и Ф. Хайека. Этот подход опирается на допущение, что рациональные индивиды, взаимодействуя с другими рациональными индивидами, продолжают модифицировать собственное поведение до тех пор, пока не будет найдено равновесие, по достижении которого дальнейшие изменения не смогут привести к увеличению общей полезности.
Второй подход (представленный, в частности, Дж. Коулманом) трактует институты как нормы. Представители подхода подчеркивают, что при анализе поведения агентов внимание следует уделять не только собственной рациональности агентов, но и нормам и ценностям, присущим группе, к которой принадлежит индивид (это и есть институты).
Третий подход (Дж. Коммонс, О. Уильямсон, Д. Норт и другие) рассматривает институты как правила. Представители данного подхода полагают, что люди ведут себя определенным образом в силу существования некоторых правил поведения. Эти правила – и в этом их отличие от норм - имеют принудительную силу, поскольку в случае их нарушения действия агентов могут быть санкционированы со стороны уполномоченных "третьих лиц".
В заключительной части параграфа рассмотрены основные различия, которые существуют между социологическими и экономическими концепциями институтов. Анализ показал, что таких различий три:
1. Концепции «экономического человека», свойственной экономической теории, противостоит концепция «человека социологического», свойственная социологии.
2. Подходу методологического индивидуализма, присущему экономической теории, противостоит холистический подход, принятый в социологии.
3. Экономическая теория склонна рассматривать индивидуальное действие как действие рациональное, в то время как социология базовой моделью действия полагает действие, подчиненное правилам.
При всей несхожести данные концепции не являются строго взаимоисключающими и могут сосуществовать в рамках единого подхода. Представление о человеческом действии, целенаправленном и активном, способном как подчиняться правилам, так и манипулировать ими, следует позаимствовать из неоинституциональной экономической теории. Однако и социологическая традиция, в коалиции с философской, может привнести в экономическую теорию важные элементы. Во-первых, социологическое понимание институциональных правил сложнее и реалистичнее экономического. В социологии институциональные правила выполняют двоякую функцию: с одной стороны, они санкционируют неправильные способы социального поведения, с другой - производят смыслы действия. Во-вторых, традиция аналитической философии в приложении к социальной теории обогащает экономическое представление о действии концепцией практик - практик следования правилам и практик контроля. Понимание действия как практики позволяет отойти от свойственного экономистам представления о безграничных возможностях формального моделирования.
Таким образом, институт - это система правил, регламентирующих интеракции между агентами, практики следования правилам, а также механизмы контроля и практики контролирующей деятельности.
В третьем параграфе охарактеризованы три концепции «механизмов контроля», то есть организаций, контролирующих соблюдение правил.
Во-первых, проанализированы криминологические работы, работы специалистов в области юриспруденции и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения («правовая модель»); во-вторых, рассмотрены социологические работы в области права («социальная модель»). В-третьих, подвергнуты анализу работы, выполненные в парадигме «право и экономика».
Исследования, примыкающие к «правовой модели», предполагают, что правила имеют приоритет над действиями агентов. Контролирующие организации рассматриваются с инструментальной точки зрения. По умолчанию, исследователи отказывают им в собственной мотивации, поскольку предполагается, что данные организации преследуют сугубо общественно значимые цели (например: R. Elvik; P. Harris; F. Jorgensen; W. Leaf; L.M. Legget; E. W. Moore; S. Newstead; R. Noland; A. Smith; J.R. Tishler).
В эмпирических исследованиях в рамках данных подходов анализируются недочеты в организации дорожного движения, связанные с деятельностью организаций, занимающихся контролем за соблюдением правил, и производится поиск способов устранения этих недостатков.
Социологические исследования в области права («социальная модель») также ориентированы на правила, а не на действия агентов, однако они придают большее значение неформальным правилам (нормам, сетям), которым подчиняются интеракции внутри контролирующих организаций (J. Ryan; E. Paoline; W. King; B. Lange; В.А. Бачинин, В.М. Сырых).
Наконец, третий подход – исследования правоохранительных организаций, проводящиеся в рамках «право и экономика». Экономический подход к праву отличается как от позиции исследователей, ориентированных на «правовую модель», так и от точки зрения исследователей, ориентированных на модель социальную. Экономисты склонны подчеркивать, что действия индивидов являются самостоятельными, рациональными и не детерминированы системой институциональных правил или социальных норм. В рамках права и экономики можно выделить четыре основные школы: Чикагская школа (Г. Беккер, Дж. Стиглер), теория общественного выбора (Дж. Бьюкенен, М. Олсон), институциональное течение (О. Уильямсон, Д. Норт, Р. Коуз, Т. Эггертссон), наконец, критические исследования (A. Piquero; M. R. Smith; А.В. Кива, О.А. Коленникова, Л.Я. Косалс).
В качестве рабочего определения организации было выбрано определение, данное Д. Нортом. Норт полагал, что организации, контролирующие соблюдение правил, входят в структуру института в качестве важного элемента. В то же время он противопоставлял институты и организации, подчеркивая, что цели института и цели организации могут не совпадать. Согласно Норту, институциональные правила представляют собой «правила игры» в обществе, а организации можно уподобить игрокам, которые, принимая во внимание существующие правила, в то же время стремятся использовать их в своих целях.
В области эмпирических экономических исследований контролирующих организаций все обстоит несколько иначе, нежели в теории. Несмотря на значительные изменения, которые в недавнее время претерпела экономическая теория, эмпирические исследования по-прежнему фокусируются на социально оптимальной правоохранительной политике, и, как следствие, по умолчанию предполагают, что правоохранители действуют исключительно в целях улучшения общественного благосостояния. Рациональным преступникам противопоставляются пересоциализованные агенты контролирующих организаций, которым отказано в экономической мотивации. Данное неявное допущение должно быть скорректировано: агенты контролирующей стороны вовлечены в целенаправленную, преследующую собственные интересы деятельность.
ГЛАВА II «Дорожно-Патрульная Служба ГИБДД: практики контроля за соблюдением правил. Воспроизводство института дорожного движения».
Институт дорожного движения - это система правил (Правил дорожного движения и норм, сформулированных в Кодексе об Административных правонарушениях), практики следования этим правилам, а также формальные механизмы контроля за их соблюдением и практики контроля. Функция правил – обеспечение того, чтобы агенты трактовали сходные случаи взаимодействия сходным образом. Таким образом, правила способствуют координации действий агентов, позволяя им экономить на принятии решений, уменьшая неопределенность. Однако само по себе составление даже относительно полного и непротиворечивого свода правил не гарантирует того, что действия агентов будут ими детерминированы, поэтому в дополнение к системе правил предусмотрены также механизмы контроля. Контроль осуществляет особая организация, ответственная за мониторинг и санкционирование правонарушителей, – Государственная автоинспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД).
Проведенное автором эмпирическое исследование осуществлялось в 2003-2006 годах, в Санкт-Петербурге (2003-2004) и Казани (2004-2006). В Санкт-Петербурге исследовался один из районов города, в Казани – несколько.
Исследование началось в 2003 году с участия в дежурствах инспекторов ДПС ГИБДД Санкт-Петербурга и свободного интервьюирования, проводимого в ходе наблюдения. Анализ данных, полученных в ходе свободного интервьюирования, позволил сформировать опросник для интервью, по которому в дальнейшем стало осуществляться полуструктурированное интервьюирование респондентов. С разрешения респондентов использовался диктофон, но чаще такого разрешения они не давали, и интервью фиксировалось в блокноте. В 2004 году исследование продолжилось в Казани по той же схеме. Ввиду того, что на предварительной стадии исследования между двумя городами не было выявлено существенных различий в деятельности ДПС, для интервьюирования использовался тот же опросник. Также велось наблюдение за инспекторами ДПС в процессе выполнения ими должностных обязанностей (единицей наблюдения была интеракция между инспектором и участником дорожного движения). Как и в Санкт-Петербурге, исследование выполнялось не в конкретные сроки, а периодически возобновлялось по мере получения доступа к новым респондентам. Эмпирическое исследование было завершено в 2006 году. В ходе его было взято 15 свободных интервью и 16 полуструктурированных интервью, также был составлен полевой дневник наблюдений.
В четвертом параграфе рассматриваются основные нормативные документы, регламентирующие процесс правоохранительной деятельности. Дается характеристика Дорожно-Патрульной Службы как функциональной части ГИБДД, ее организационной структуры, основных функций, которая она несет. Показано, что формы и способы несения дорожно-патрульной службы являются строго регламентированными. При выполнении служебных обязанностей инспектор должен быть одет в особую форму одежды и иметь при себе необходимые удостоверения, подтверждающие его личность; его поведение и действия должны подчиняться служебным распоряжениям. Основными способами несения службы являются, во-первых, контроль за поведением участников дорожного движения; во-вторых, предостережение их от совершения противоправных действий либо пресечение правонарушений; в-третьих, осуществление распорядительно-регулировочных действий. Основными документами, регламентирующими взаимодействие участников дорожного движения и агентов ДПС, по данным, полученным в ходе интервьюирования, являются Правила дорожного движения и Кодекс об административных правонарушениях РФ (АК). Важно отметить, что свойственные инспекторам представления о правилах, составляющих институт, находятся в соответствии с нормативной концепцией структуры институционального правила как состоящего из пяти основных элементов (атрибута, цели, условий, элемента долженствования и санкций).
В пятом параграфе на материале эмпирического исследования описываются основные практики контролирующей деятельности инспекторов ДПС и факторы, которые на нее влияют.
Практика контролирующей деятельности – это специфическая форма, которую принимает экономическое действие под воздействием ограничительных факторов.
Сложносоставная деятельность контроля за соблюдением правил слагается из трех практик: практики идентификации правонарушителя, практики переговоров и, наконец, практики санкционирования.
Описывая процесс идентификации правонарушений, респонденты преимущественно ссылались на собственный опыт и на особого рода интуицию, которая позволяет безошибочно выхватывать из потока машину правонарушителя и находить граммы наркотических веществ в переполненных фурах. В случае наличия большого количества правонарушений, происходящих в одно и то же время, по словам респондентов, существует определенный порядок предпочтений: выбирается либо наиболее серьезное правонарушение, либо правонарушение, идентификация которого требует наименьших издержек (в качестве такового указывалось правонарушение, пространственно близкое к инспектору). Также зачастую инспекторы имеют личные предпочтения (например, некоторые из них склонны чаще останавливать машины зарубежного производства, нежели отечественного). Специфическим вариантом идентификации является фабрикация правонарушений, которая осуществляется в случае наличия у инспектора специальной мотивации.
Вторая практика – практика переговоров, в процессе которых инспектор ДПС и участник дорожного движения, остановленный по подозрению в совершении правонарушения или при тотальном или выборочном контроле документов, обсуждают между собой факт совершения, качество и стоимость совершенного правонарушения. Возможны несколько вариантов переговоров: правонарушитель может оспаривать «правильность» какого-либо правила дорожного движения, сам факт совершения преступления, наконец, серьезность и стоимость правонарушения.
На переговоры оказывают влияние несколько основных переменных: серьезность правонарушения, полученная «сверху» ориентировка и субъективная оценка риска стать объектом применения санкций за получение взятки.
Наконец, последняя практика – санкционирование. Санкционирование может быть как формальным, так и неформальным. Формальные санкции определены в Кодексе об административных правонарушениях (часть 12), они включают в себя уплату денежного штрафа (начисляемого в МРОТ) и изъятие прав. Сложно сказать, какой из вариантов санкционирования является более эффективным, однако все инспекторы сходятся во мнении о том, что существующие штрафные санкции недостаточно велики, чтобы сдерживать правонарушителей. Следует также отметить, что суровость формальных санкций в значительной степени амортизируют неформальные практики применения этих санкций.
Неформальные санкции более разнообразны, чем формальные, но получить от инспекторов информацию о неформальном санкционировании довольно сложно. Инспекторы предпочитают рассказывать о том, как они, либо их друзья, отказываются санкционировать правонарушителей неформальным способом. По косвенным сведениям, полученным от водителей, в качестве оплаты правонарушения могут фигурировать «материальная помощь ГИБДД»: бытовая, офисная техника; согласие «поработать дружинником»; «небольшие сувениры» (сигареты или кофе). Самая распространенная разновидность неформальных санкций – передача некоторой суммы денег.
В следующем разделе параграфа рассмотрены факторы, влияющие на осуществление инспектором ДПС контролирующей деятельности. Выделены и проиллюстрированы эмпирическими примерами следующие факторы:
- экономическая мотивация инспектора ДПС, которая предписывает ему максимизировать полезность и экономить на издержках,
- институциональные и организационные ограничения его деятельности.
Экономическая мотивация инспектора побуждает его максимизировать собственное благополучие и экономить на издержках контролирующей деятельности. Издержки, сопровождающие (и осложняющие) правоохранительную деятельность инспектора ДПС, можно поделить на две категории: издержки «упущенных возможностей» и процедурные издержки.
Издержки упущенных возможностей включают в себя издержки выбора профессии и издержки формального санкционирования (поскольку оформление протокола в соответствии со всеми формальными правилами исключает возможность получения ренты, и наоборот). Процедурные издержки, в свою очередь, включают в себя, во-первых, издержки доказательства правонарушения самому правонарушителю и, во-вторых, издержки оформления соответствующих документов.
В то же время контролирующая деятельность инспекторов не свободна от ограничений институционального порядка. Действительно, основная инстанция, к которой апеллирует инспектор при доказательстве правонарушения, – это правила дорожного движения и правила, сформулированные в Кодексе об Административных правонарушениях (последние определяют санкции за нарушение правил). В определенном смысле сами правила и производят правонарушителей.
Однако контроль за соблюдением правил дорожного движения осуществляется не тотальный, а выборочный, селективный. Отбору подлежат как правила, так и контролируемые агенты. Приоритеты в данном случае расставляют организационные ограничения работы инспекторов, которые, во-первых, определяют категории участников дорожного движения, правонарушения которых не могут стать достоянием официальной статистики, и, во-вторых, формируют положительный спрос на правонарушения.
Категории граждан, которые не подлежат санкционированию со стороны инспекторов ДПС (или подлежат санкционированию в ограниченных пределах), определены в нормативных актах и документах для служебного пользования. В частности, к таким категориям относятся сотрудники специальных служб, дипломатические машины.
Еще одно организационное ограничение, которое оказывает существенное влияние на деятельность инспекторов, – это «план» по правонарушениям. В отличие от первого ограничения, определяющего кого следует оставить безнаказанным, «план» - ограничение позитивное. По словам респондентов, «план» предписывает, какое количество правонарушителей, совершивших определенные правонарушения, следует произвести. Таким образом, «план» задает своего рода «нижнюю планку» контролирующей активности инспекторов.
В шестом параграфе подводятся итоги исследования.
Правила дорожного движения практически идентичны для многих юрисдикций, также повсеместно предусмотрены санкции за нарушение правил движения, многие нормативные документы, регулирующие взаимодействие участников дорожного движения, сохраняют свое значение на протяжении десятилетий (например, Конвенция о дорожном движении, принятая в Вене в 1968 году). Однако практики следования правилам агентов отличаются, следовательно, институты функционируют по-разному. Неудивительно: как подчеркивают представители аналитической философии, правило и следование правилу – отличные вещи. Т.И. Заславская также справедливо отмечает, что практики следования правилам не являют собой эманацию правил. Воспроизводство практик следования правилам не является механическим - агенты не социализируются автоматически так, чтобы следовать формальным правилам - но зависит от действий контролирующей стороны.
Действия эти, в свою очередь, имеют два взаимосвязанных аспекта. Они регулируют соблюдение правил, образующих социальный институт, то есть удерживают поведение подконтрольных агентов в некоторых рамках, а также практически структурируют окружающую действительность, создавая (во взаимодействии с агентами, поведение которых подлежит контролю) факты нарушения правил, которые опосредуют применение правил.
Как показывает исследование, сотрудники ГИБДД, ответственные за санкционирование, склонны к оппортунистическому и преследующему собственный интерес поведению не в меньшей степени, нежели агенты, поведение которых они призваны контролировать, поэтому их поведение может быть описано в экономических категориях максимизации и издержек. Специфическая форма, которую это поведение принимает, охарактеризована нами как практики контролирующей деятельности: инспекторы ДПС ГИБДД контролируют соблюдение правил дорожного движения, однако не механически, а селективно, опосредуя логику правил собственной логикой.
Во-первых, правила прилагаются не ко всей, а только к некоторой, ограниченной части социального мира. Например, не подлежат санкционированию машины, управляемые представителями администрации и специальных служб. Подобные категории могут стать детерминантами применения правил: изменять значение правового правила в зависимости от категории граждан, к которым его применяют.
Во-вторых, классификации и отбору подлежат не только агенты, но и сами правила. Процедурные издержки доказательства правонарушения (сопровождающие стадию переговоров) могут приводить к ослаблению или, в пределе, к отмене контроля за соблюдением некоторых правил.
В-третьих, что касается такой важной категории фактов, как административные факты правонарушений, правота тезиса об опосредованности применения норм права практиками контролирующей деятельности в данном случае наиболее очевидна, так как административные факты отчасти конструируются заранее, в соответствии с планом правонарушений.
Проведенный анализ позволяет прийти к заключению, что издержки формального санкционирования для агентов контролирующей стороны очень высоки, в то время как неформальное санкционирование дешево, поскольку, с одной стороны, делает правонарушителю «скидку» на правонарушение, ослабляя превентивный эффект правил и санкций, и, с другой стороны, дает инспекторам возможность реализовать свой экономический интерес. Следовательно, оформление случаев правонарушения является невыгодным как для участников дорожного движения, так и для агентов контролирующей стороны. Каким образом, в таком случае, формируется статистика правонарушений?
Статистику определяет «план». Побуждая инспекторов ГИБДД действовать в соответствии с формальными требованиями, «план» создает ненулевой спрос на правонарушения. Формальные санкции, применяемые агентами ГИБДД в отношении правонарушителей, значительно увеличивают издержки и риски нарушающего правила поведения, тем самым уменьшая в глазах потенциальных правонарушителей привлекательность подобного поведения, заставляя делать выбор в пользу поведения, следующего правилам. Таким образом воспроизводится институт дорожного движения.
Проведенный анализ позволяет нам прийти к выводам, изложенным в Заключении:
- Агенты, ответственные за соблюдение институциональных правил (инспекторы ДПС), имеют собственную логику действия, поэтому оптимальный способ моделирования их поведения – представить его как совокупность экономических действий, оппортунистических, рационально ориентированных, но в то же время не свободных от ограничений.
- Социологи и экономисты рассматривают различные аспекты правил. Экономисты обращают внимание лишь на регулятивную функцию правил, а социологов (в частности Э. Гидденса) интересуют правила как в их контролирующем, так и конститутивном аспекте. Социологи справедливо подчеркивают, что далеко не все аспекты правил могут быть объяснены в терминах теории рационального выбора: конститутивные правила являются условием формулировки самой этой теории и не могут быть объяснены в ее терминах.
- Правонарушение является не «продуктом» действия одного лишь преступника, а социальным фактом и производным от действий множества людей.
- Структуралистский образ социального института должен быть дополнен представлением об организациях, контролирующих соблюдение правил: на поведение людей влияют не только правила, но и агенты контролирующей стороны. В то же время подход экономической теории должен быть скорректирован представлением о практиках следования правилам и практиках контроля за соблюдением правил, заимствованным из аналитической философии. Только рассматривая контролирующее действие как практику, возможно понять, с какого рода издержками сталкиваются индивиды и чью именно полезность они реализуют, не ограничивая себя констатацией того факта, что они минимизируют издержки и максимизируют полезность (как это зачастую делают экономисты). Таким образом, социальный институт предстает как совокупность правил, регламентирующих интеракции агентов, практики следования правилам, а также механизмы контроля за соблюдением правил (организация) и практики контроля.
- Для более объективного понимания того, каким образом поддерживается социальный порядок и как формируются правонарушения, модель предложения правонарушений, сформулированная в экономической теории для объяснения поведения правонарушителей, должна быть дополнена моделью спроса на правонарушения, который определяется правоохранительной организацией.
- Экономически ориентированное правоохранительное действие не обязательно ведет к аномии или анархии, но может способствовать (как показано в нашем эмпирическом исследовании) установлению и поддержанию локального порядка в рамках социального института, его воспроизводству.
Основное содержание работы отражено в публикациях автора общим объемом 5 п.л., важнейшие из которых:
В ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования РФ
Халиуллина Л.И. Что значит «правильно»? Сообщество, эксперты, практики определения правилосообразности (на примере ГИБДД) / Л.И. Халиуллина // Гуманизация образования. – 2007. - № 4. - С.77-81. – 0.6 п.л.
В других журналах и изданиях
Халиуллина Л.И. Практики контролирующей деятельности как средство воспроизводства социального института (на примере института дорожного движения) / Л.И. Халиуллина // Культура & общество [Электронный ресурс]: Интернет-журнал МГУКИ / Моск. гос. ун-т культуры и искусств – Электронный журнал. – М.: МГУКИ. - 2007. - № гос. регистрации 0420600016. – 0.6 п.л.
Халиуллина Л.И. Социально-экономические факторы, оказывающие влияние на правоохранительную деятельность инспекторов ДПС / Л.И. Халиуллина // Х международная научно-практическая конференция «Здоровьесберегающее образование: опыт, проблемы, прогнозы». – Казань: Изд-во НЦ БЖД. – 2007. – 182 с. - С.160-167. – 0.3 п.л.
Халиуллина Л.И. Спрос на правонарушения и практика контроля за соблюдение правил дорожного движения / Л.И. Халиуллина // Экономическая Социология. - 2005. - Т.6, № 1 (Январь). - С.69-77. – 0.5 п.л.
Халиуллина Л.И. Экономика наказания: методология исследования, практика контроля, спрос на правонарушения (case: дорожно-патрульная служба) / Л.И. Халиуллина // Векторы развития современной России: Материалы четвертой международной научно-практической конференции. - М.: МВШСЭН. - 2005. - 272 с. - С.118-124. – 0.3 п.л.
Халиуллина Л.И. Институт права как регулятор деятельности государственных структур управления (методологические заметки) / Л.И. Халиуллина // Актуальные проблемы образования и педагогики; диалог истории и современности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Саранск. – 2005. - 284 с. – С.185-188. – 0.25 п.л.
Халиуллина Л.И. Конструирование институционального факта правонарушителя в повседневных практиках инспекторов дорожно-патрульной службы (магистерская диссертация, на правах рукописи) / Л.И. Халиуллина. – Санкт-Петербург, 2003. – 45 с. – 2.8 п.л.
Халиуллина Л.И. Институт дорожного движения: конструирование юридического факта правонарушения / Л.И. Халиуллина // Новая правовая мысль. – 2003. - №2 (3). - С.32-36. – 0,25 п.л.
