Система территориального общественного самоуправления: детерминанты и модели
Федеральное агентство по образованию
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Тюменский государственный нефтегазовый университет»
На правах рукописи
Шарашин Владимир Михайлович
СИСТЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ДЕТЕРМИНАНТЫ И МОДЕЛИ
специальность 22.00.08 – социология управления
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата социологических наук
Тюмень, 2008
Работа выполнена в Тюменском государственном нефтегазовом университете
Научный руководитель: Доктор социологических наук, профессор
Барбаков Олег Михайлович
Официальные оппоненты: Доктор социологических наук, профессор
Артюхов Андрей Викторович
Доктор социологических наук, профессор
Киричук Степан Михайлович
Ведущая организация: Институт социологии РАН
Защита состоится 22 ноября 2007 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.273.03 при Тюменском государственном нефтегазовом университете по адресу: г. Тюмень, ул. 50 лет Октября, 38.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного нефтегазового университета
Автореферат разослан 21 октября 2008 года.
Ученый секретарь диссертационного
совета, д.с.н., профессор Белоножко М.Л.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. На протяжении десятилетий советской власти, функционирования административно-командной системы принципы самоуправления отвергались. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Граждане, получив по Конституции целый ряд прав и свобод, так и не сумели до настоящего времени ими воспользоваться. В числе нереализованных право граждан на местное самоуправление является одним из первичных.
Современное законодательство, регулирующее местное самоуправление, позиционирует население как основной источник власти в муниципальных образованиях. Однако, заинтересованность местных сообществ в реализации собственных инициатив и непосредственного осуществления форм местного самоуправления является очень низкой. На современном этапе наиболее массовыми формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются муниципальные выборы и обращения граждан в органы власти. Но без развития различных форм самоуправления, без самоорганизации населения, а также его активности и инициативности эффективность всей системы местного самоуправления будет далеко не полной.
Развитие системы конструктивного взаимодействия населения и органов местного самоуправления, формирование условий для внедрения общественных инициатив в практику управления муниципальным образованием невозможно без создания и системного развития территориального общественного самоуправления (ТОС).
Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации населения для решения проблем внутригородских территорий основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. В то же время в городе Тюмени и других городах региона имеет место проблема низкой активности граждан в решении вопросов местного значения при практически полном отсутствии конструктивных гражданских инициатив, исходящих от населения локальных территорий, направленных на улучшение качества условий проживания. В связи с этим, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что недостаточная самоорганизация и инициативность местных сообществ ведет к апатии и равнодушию населения к решению проблем на территории своего проживания, нежеланию бороться за свои права и что-то изменять, тем самым не реализуется основной принцип местного самоуправления, гарантированного Конституцией Российской Федерации, о том, что основным источником и носителем власти в стране, в том числе и на уровне местного самоуправления, является народ. Однако, без системного развития территориального общественного самоуправления, без грамотной самоорганизации населения и осознания жителями ответственности за управление местными делами невозможно полноценное и эффективное функционирование любого муниципального образования.
В диссертации акцентируется внимание на разработке системы территориального общественного самоуправления, методов включения населения в активную деятельность для создания оптимальных условий работы и отдыха городских жителей. На основе проведенного диссертантом социологического исследования, выявлены интересы, потребности различных групп населения, а также их возможности в решении проблем, обеспечивающих достойную жизнедеятельность не только городского сообщества, но и каждого человека.
Проведенный диссертантом анализ теоретико-прикладной литературы по данной тематике свидетельствует о том, что, несмотря на множество работ по различным аспектам территориального общественного самоуправления, конкретное решение проблем, ставших предметом данного диссертационного исследования, не было реализовано. Этим определяется выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы управления в обществе, поиск оптимальных форм разграничения полномочий между органами власти и местными сообществами, а также степень участия населения в процессах управления были и остаются в центре внимания ученых со времен античности и вплоть до наших дней.
Так, проблемы поиска и анализ форм осуществления населением властных полномочий присутствуют в трудах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля, которые изучали системы управления городов-государств Древней Греции. Именно в трудах упомянутых ученых впервые встречается описание идеи демократии как осуществления власти в городах и государствах непосредственно населением и через избранные этим населением органы управления1.
Анализ проблем самоуправления и участия населения в осуществлении власти, в контексте общих проблем развития общества и государств, встречается в трудах ученых периода буржуазных революций – Томаса Гоббса, Жан-Жака Руссо, Шарля Монтескье, Алексиса де Токвиля и др2.
Значительный вклад в осмысление идей ученых периода древности и эпохи буржуазных революций об участии населения в процессах управления внесли Т.Парсонс, М.Вебер и Б.Н.Чичерин3. В исследованиях Р.Даля, Й.Шумпетера, А.Н.Медушевского, Р.Х.Кочесокова, И.К.Пантина представлен анализ реализации форм народовластия и тенденций его развития4.
_______________________
1 Аристотель Политика. Афинская полития. - М.: «Мысль», 1997. - 462 с.; Платон. Государство. Законы. Политик / Предисл. Е.И. Темнова. - М.: Мысль, 1998. - 798 с.
2 Гоббс Томас Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. - М.: Мысль, 2001. - 478 с.; Монтескье Шарль Луи О духе законов. - М.: Мысль, 1999. - 672 с.; Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. - 554 с.
3 Вебер М. История хозяйства. Город / Пер. с нем.; Под ред. И. Гревса; Коммент. Н. Саркитова, Г. Кучкова. - М.: «КАНОН-пресс-Ц», «Кучково поле», 2001. - 576 с.; Парсонс Т. Система современных обществ / Пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева. Под ред. М.С. Ковалевой. - М.: Аспект Пресс, 1997. - 270 с.; Чичерин Б.Н. Политические мыслители древнего и нового мира. - Спб.: Издательство «Лань», Санкт-Петербуржский университет МВД России, 1999. - 336 с.
4Даль Роберт А. О демократии / Пер.с англ. А.С.Богдановского; Науч.ред.пер. О.А.Алякринский. М.: Аспект Пресс, 2000.; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЕН), 1997. - 650 с.; Шумпетер Йозеф. Капитализм, социализм и демократия: Пер.с англ. М.: Экономика, 1995. - 417 с.
В работах В.А.Александрова и Н.Н.Покровского, К.А.Анкушевой, Н.А.Балюк, П.Кирьян, Н.А.Миненко, А.И.Куприянова, В.М.Кружинова, Н.М.Пашкова, В.Е.Зубова, А.Храмцова представлено исследование опыта общинного самоуправления в России и на территории Сибири в том числе, которое является исторической основой территориального общественного самоуправления5.
Проблематика изучения форм участия и вовлечения населения в процессы местного самоуправления активно изучается современными авторами и является содержанием таких законодательных актов, как Конституция Российской Федерации и Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большой вклад в осмысление действующих нормативных актов и правоприменительной практики в сфере участия населения в местном самоуправлении и развитии института ТОС внесли ученые-юристы, работы которых построены на анализе законодательных норм и поиске оптимальных путей и способов их реализации. В контексте темы диссертационной работы следует отметить труды С.А.Авакьяна, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, И.В.Выдрина, Н.В.Постового, Р.В.Бабуна, В.Г.Игнатова, В.А.Баранчикова6.
Актуальность повышения роли местных сообществ и создаваемых ими организаций в управлении делами муниципальных образований отражены в работах Д.А.Левчик, Г.Ю.Ветрова, Е.А.Абросимовой и В.Н.Якимец, Е.Б.Веприковой и др7. Данные ученые представляют неправительственные организации, изучающие процессы местного самоуправления (Московский общественный научный фонд (МОНФ), Фонд «Институт экономики города».
Вопросы, связанные с формированием новых подходов управления муниципальными образованиями, а также вопросы моделирования социальных процессов на местном уровне и значение в их реализации социально активных местных сообществ отражены в трудах В.Б.Зотова и З.М.Макашевой, С.М.Киричука, К.Г.Барбаковой, О.М.Барбакова, Н.А.Костко, А.С.Гаврина, А.В.Дюк, А.Н.Силина, Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой8.
_______________________________
5Александров В.А., Покровский Н.Н. Власть и общество. Сибирь в XVII в. - Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1991. - 401 с.; Балюк Н.А. Сибирская деревня: модели устойчивого развития (опыт ретроспективного анализа). // Региональные социокультурные процессы: тематический сборник / Под ред. Н.Г.Хайруллиной. - Тюмень: Изд-во ТюмГНГУ, 2004. - Вып. 2. - 276 с.; Куприянов А.И. Русский город в первой половине XIX века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири. - М.: «АИРО-XX», 1995. - 160 с.; Миненко Н.А. Русская крестьянская община в Западной Сибири. XVIII – первая половина XIX века. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1991. - 265 с.; Западная Сибирь: история и современность: Краеведческие записки. Вып. 6 / МУ «БИС»; НГПИ / Сост. Л.Ф. Семенова. - Тюмень: Мандр и К, 2004. - 400 с.
6Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. - 2-е изд., перераб. и доп. - В 2 т. Т. 2. - М.: Юристь, 2006. - 778 с.; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2005. - 192 с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. - 552 с.; Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник. - М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - 400 с.
7Абросимова Е.А., В.Н.Якимец Социальное партнерство. Российский опыт. - СПб.: ЦРНО, Интерлент, 2001. - 192 с.; Ветров, Г.Ю. Участие общественности в разработке и реализации муниципальных программ социально-экономического развития / Г.Ю. Ветров, Р.А. Попов. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. - 205 с.; Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития. // Социологические исследования. - 2002. - №2. – с. 31-39.
8Барбакова К.Г., Барбаков О.М., Гаврин А.С., Костко Н.А. Искусство управления городом: социальные эксперименты на виртуальном пространстве. - Курган: «Зауралье», 2005. - 272 с.; Гаврин А.С. Прогнозирование и моделирование в социальном управлении: Учебное пособие. - Тюмень: ТюмГНГУ, 2001. - 109 с.; Киричук С.М. Управление муниципальным образованием: Курс лекций. - Тюмень: Вектор Бук, 2003. - 400 с.; Костко Н.А. Социальное управление развитием региона: Монография. Тюмень: ТГИМЭУиП, - 2003. - 284 с.; Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б.Зотова - СПб.: Лидер, 2005. - 493 с.
Изучение организации ТОС, его места и значения в системе местного самоуправления, а также перспектив его развития представлены в работах А.А.Гордиенко, В.Н.Бондаря, Н.А.Желтуховой, Г.И.Грибановой, Е.А.Демьянова, А.А.Васильева9.
Объект исследования – территориальное общественное самоуправление.
Предмет исследования – проблемы и перспективы развития территориальных общественных самоуправлений в системе местного самоуправления.
Цель диссертационной работы – разработка универсальных моделей социальной направленности территориального общественного самоуправления.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
- Теоретическое и операциональное уточнение категориального аппарата.
- Анализ теоретических аспектов территориального общественного самоуправления, а также его значения для развития демократии.
- Выявление сущности, содержания и форм деятельности территориального общественного самоуправления.
- Законодательное обоснование территориальных, организационных и финансово-экономических основ реализации деятельности ТОС.
- Определение места и значения территориального общественного самоуправления в системе субъектно – объектных управленческих взаимодействий органов местного самоуправления с населением.
- Создание механизма оценки эффективности осуществления ТОС и активности местного населения в процессах самоуправления (самоуправленческой активности).
- Разработка комплексной программы развития ТОС и самоуправленческой активности населения.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные концепции, разработанные Платоном и Аристотелем, которые определили основы теоретического знания о государстве, обществе и участии населения в процессах управления, а также классиками социологии Максом Вебером, Георгом Зиммелем (теория социального действия) и Толкоттом Парсонсом (структурно-функциональный анализ). В диссертации использовались также научные теории современных авторов в области социологии управления, муниципального права, социальной технологизации и моделирования социальных процессов в сфере местного самоуправления.
Эмпирическая база и методы исследования. В качестве эмпирических источников исследования выступают:
_______________________________________
9Бондарь В.Н. Инициатива не наказуема! //Муниципальная власть. - 1999. № 2 с. 28-37.; Гордиенко А.А. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе. - Новосибирск: Издательство мэрии города Новосибирска, 2005. - 230 с.; Грибанова Г.И. Роль местного самоуправления в формировании гражданского общества в современной России / Г.И. Грибанова, Н.В. Шубина. - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2005. - 197 с.; Васильев А.А. Основы территориального общественного самоуправления: Научно-методическое (практическое) пособие. - Н.Новгород: Издательство Гладкова О.В., 2004. - 202 с.
- Нормативно-правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, регулирующие процессы местного самоуправления и иных отраслей права, относящихся к тематике исследования.
- Данные Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области.
- Материалы административного департамента и управ административных округов Администрации города Тюмени.
- Результаты пилотажных социологических исследований, проведенных автором в 2005-2007 годах по проблемам диссертационной работы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- Представлен авторский анализ и методология теоретических концепций территориального общественного самоуправления и его значения для развития демократии.
- Раскрыта социальная сущность формирования территориального общественного самоуправления и систематизированы его основы
- Обосновано, что ТОС является одним их факторов и институтов развития демократии.
- Определено место и значение территориального общественного самоуправления в системе управления муниципальным образованием и проведено моделирование системы ТОС.
- В процессе изучения научной литературы по исследуемой теме, а также анализа результатов, проведенных автором социологических исследований и иных эмпирических источников, разработаны:
- индекс самоуправленческой активности населения, который представляет собой механизм и математическую модель оценки эффективности осуществления ТОС, а также уровня активности местного населения в процессах самоуправления;
- модель и механизм развития ТОС и самоуправленческой активности населения в пределах муниципального образования;
- комплексная межведомственная программа повышения самоуправленческой активности населения.
Теоретическая значимость заключается:
- в систематизации концептуальных основ развития территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях;
- в обосновании актуальности развития самоуправленческой активности населения и вовлечения местных сообществ в конструктивный диалог с органами МСУ;
- в формировании инструментария разработки социальной технологии комплексного развития ТОС и повышения самоуправленческой активности населения муниципального образования.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что эмпирические данные, выводы, разработанные автором модели и технологии могут быть использованы органами местного самоуправления, как города Тюмени, так и других муниципальных образований для формирования политики и принятия нормативных актов, регулирующих развитие территориального общественного самоуправления.
Разработанные диссертантом механизм формирования и реализации комплексной программы развития ТОС и самоуправленческой активности населения являются готовой социальной технологией для внедрения её в практику муниципального управления.
Материалы диссертации могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Система государственного и муниципального самоуправления» и «Муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Теоретические, методические и практические результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, излагались автором на международных, всероссийских, региональных и вузовских научно-практических конференциях.
Разработанный диссертантом проект «Методическое сопровождение развития территориального общественного самоуправления в городе Тюмени» получил поддержку и был реализован за счет средств муниципального гранта Администрации города Тюмени в 2008 году.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 185 наименований и приложений. Основное содержание, включая схемы, рисунки, таблицы изложено на 169 страницах машинописного текста.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении поставлена проблема исследования и обоснована актуальность темы работы, определены степень ее научной разработанности в социологической и юридической литературе, объект и предмет исследования, сформулированы его цель и задачи, приведены теоретико-методологическая и эмпирическая основы диссертационного исследования, раскрыта его новизна, а также ее теоретическая и практическая значимость.
В первой главе «Теоретические и методологические аспекты территориального общественного самоуправления» диссертантом рассмотрены содержательные характеристики и проведена теоретическая интерпретация основных категорий, таких как «демократия», «местное самоуправление», «муниципальное управление», «община», «местное сообщество», а также определена их сущность и значение для развития территориального общественного самоуправления.
В диссертации подчеркивается, что проблема поиска оптимальных форм участия населения в процессах управления жизнью в обществе, в том числе и на местном уровне власти, изучалась учеными различных эпох и научных дисциплин. Основной категорией и основной формой участия людей в осуществлении власти является демократия, феномен которой стал наиболее распространенным явлением, характеризующим участие население в управлении обществом. Проведенный в процессе диссертационного исследования анализ концепций ученых античности и эпохи просвещения на природу феномена демократии показал, что форма управления в государстве, когда народ управляет сам собой, является очень неустойчивой, зачастую неэффективной и далеко не оптимальной для организации власти в обществе 10. Однако с развитием производства, ростом урбанизации, модернизацией традиционных обществ посредством буржуазных революций и увеличением значимости в политической жизни организованных сообществ граждан (профессиональных союзов, рабочего класса и т.д.) – актуальность применения принципов демократии в управлении государством значительно возрастает.
Так, в современном мире большинство государств, в том числе и Россия, провозглашают себя демократическими. Обязательным элементом демократического государства является наличие системы местного самоуправления, которая основывается на том, что население должно самостоятельно осуществлять управление и быть носителем и источником власти на территориях своего проживания.
Современные авторы, оценивая роль местного самоуправления, для развития демократии приводят различные характеристики. Так, С.М.Киричук подчеркивает, что «во всем мире местное самоуправление является одним из важнейших институтов демократического общества». О.Е.Кутафин и
___________________________
10 Платон. Государство. Избранное. - М.: АСТ, 2004. - 496 с.; Гоббс Томас Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. - М.: Мысль, 2001. - 478 с.
В.И.Фадеев, исследуя сферу муниципального права России, констатируют: «местное самоуправление является одной из главных основ демократического строя, обеспечивая соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной» 11. Подобные мнения встречаются также в работах Е.М.Ковешникова, Н.В.Постового, А.А.Гордиенко, В.Н.Лазарева Е.Б.Веприковой, которые местное самоуправление характеризуют как институт внедрения демократических основ в политическую и общественную жизнь России и как форму народовластия на уровне муниципальных образований 12.
Анализ различных теоретических и нормативных источников по теме диссертационного исследования позволил определить, что ТОС является инструментом и одним из основных факторов (индикаторов) развития демократии на уровне территорий муниципального образования, который сочетает в себе элементы как непосредственной, так и представительной демократии (рис. 1).
* - формы непосредственной демократии, которые в соответствии с действующим законодательством напрямую населением не осуществляется; данное право делегировано соответствующему представительному органу
Рис. 1. Формы реализации населением непосредственной и представительной демократии
____________________________________________________________
11 Киричук С.М. Управление муниципальным образованием: Курс лекций. - Тюмень: Вектор Бук, 2003. - 400 с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. - 552 с.
12 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: НОРМА, 2002. - 272 с.; Лазарев В.Н. Социальные основы местного самоуправления. - Белгород: «Логия», 2004. - 298 с.; Веприкова Е.Б. Участие населения в решении вопросов местного значения как приоритет реформирования и основа дееспособности местного самоуправления. // Городское управление. - 2004. - №7. - с. 88-90.
Основой единства демократии и ТОС являются общность ценностей, составляющих их содержание, также общность принципов, лежащих в основе механизма их реализации, и общий круг субъектов, которыми являются граждане – члены местных сообществ.
Институт территориального общественного самоуправления в современной России развивается почти два десятилетия, однако его
историческими корнями можно считать имеющийся у различных народов обычай решать свои вопросы и проблемы без использования публичных органов власти, т.е. непосредственно на сходе, вече, круге, курулате и т.д. Значение общины для развития государственности Алексис де Токвиль трактовал следующим образом: «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что начальные школы для науки»13.
Диссертационное исследование подтвердило факт, что русская община была не только исторической основой местного самоуправления, но и является историческим предшественником территориального общественного самоуправления, потому что именно общиной заложена основа самоорганизации населения определенной территории не для организации публичной власти и взаимоотношений с вышестоящими органами государственной власти, а для формирования общественной инициативы и коллективного решении населением вопросов и проблем своей территории.
В современной социологической и юридической литературе термин «община» интерпретируется как местное сообщество. Диссертационное исследование позволило определить, что взгляды на природу местных сообществ А.А.Гордиенко, А.А.Васильева, Г.И.Грибановой и Е.А.Демьянова являются наиболее обоснованными, согласно которым под местным сообществом признается население, объединенное по принципу общности интересов и наличию у членов местного сообщества устойчивых социальных связей, а не по факту случайного проживания на определенной территории14.
В диссертационном исследовании приводится авторская классификация местных сообществ, через призму которой характеризуется территориальное общественное самоуправление.
Анализ трактовок ТОС в нормативных актах разных лет позволил диссертанту определить, что данный институт имеет в своей основе двойственную – административно-общественную природу. Данной точки зрения придерживаются Р.В.Бабун и Г.И.Грибанова15.
В ходе диссертационного анализа автором определено значение территориального общественного самоуправления в разрезе институтов управления и самоуправления современного Российского общества, а также его место в системе управления на уровне муниципального образования.
_________________________________
13 Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. - 554 с.
14 Васильев А.А. Основы территориального общественного самоуправления: Научно-методическое (практическое) пособие. - Н.Новгород: Издательство Гладкова О.В., 2004. - 202 с.; Демьянов Е.А. Территориальная общность как субъект самоуправленческой активности. // Проблемы местного самоуправления. - 2004. - №2. - с. 21-26.
15 Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2005. - 192 с.; Грибанова Г.И. Роль местного самоуправления в формировании гражданского общества в современной России / Г.И. Грибанова, Н.В. Шубина. - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2005. - 197 с.
Изучение практики осуществления ТОС за рубежом, в России и муниципальных образованиях Тюменской области позволило разработать авторскую классификацию территориальных общественных самоуправлений, а также определить основную цель, принципы и функции ТОС, объект, субъект и схему организации его функционирования (рис. 2).
Рис. 2. Схема организации функционирования территориального общественного самоуправления
Население ТОС непосредственно либо через исполнительный орган реализует собственные инициативы посредством различных механизмов и способов (они могут быть реализованы при содействии органов местного самоуправления или различных коммерческих структур), что ведет к реализации задач, стоящих перед ТОС, и достижению цели существования территориального общественного самоуправления.
Изучение трактовок и подходов к толкованию системы территориального общественного самоуправления, анализ практики его функционирования в Тюмени, обусловили следующую авторскую трактовку системы ТОС, которая представляет собой совокупность форм реализации ТОС непосредственно населением и специально избранными органами, осуществление которых происходит в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующего организационные, территориальные и финансово-экономические основы ТОС, а также конструктивное взаимодействие с субъектами социальной инфраструктуры, действующими в границах ТОС. Систему территориального общественного самоуправления диссертант представил в виде схемы, состоящей из нескольких элементов, каждому из которых в ходе диссертационного исследования даны авторские интерпретации (рис. 3).
Рис. 3. Система территориального общественного самоуправления в городе Тюмени
Анализ системы территориального общественного самоуправления в городе Тюмени позволил диссертанту сделать вывод, что ТОС, как институт и одна из форм демократии на уровне местного самоуправления, является сложной социальной системой, состоящей из совокупности взаимосвязанных элементов как внутренней, так и внешней среды.
Для регулирования территориального общественного самоуправления на федеральном и местном уровнях власти создана прогрессивная нормативная база, призванная быть методической основой деятельности ТОС. Однако в практике местного самоуправления города Тюмени единая методика осуществления и развития территориального общественного самоуправления пока не разработана. Поэтому необходима разработка стратегии развития ТОС и его унифицированной, понятной и доступной для населения методической базы что стало одной из важнейших задач данной диссертационной работы.
Во второй главе «Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления» обосновано, что на современном этапе развития российского общества стабильное и эффективное функционирование местного самоуправления напрямую зависит от тесного и конструктивного взаимодействия муниципальных органов власти с местным населением. Теоретической основой изучения социальных действий и взаимодействий в различных социальных системах (в том числе и таких как муниципальные образования) являются концепции и положения, разработанные такими учеными, как М.Вебер, Т.Парсонс, Г.Зиммель, П.Сорокин16.
Проведенный диссертационный анализ объектов и субъектов управления на уровне местного самоуправления, а также изучение норм Федерального закона №131 от 06.10.2003 и нормативно-правовых актов города Тюмени позволили диссертанту отразить структуру непосредственных субъектно-объектных управленческих и непрямых (опосредованных) взаимодействий между различными структурами управления города Тюмени в виде схемы.
Рис. 4. Схема субъектно-объектных управленческих взаимодействий в городе Тюмени
Таким образом, в ходе диссертационного исследования определено, что субъектами управления на местном уровне власти являются:
- население муниципального образования;
- локальные местные сообщества (ТОС);
- органы местного самоуправления, основная задача которых – обеспечение полноценной жизнедеятельности местных жителей посредством управления муниципальным хозяйством;
____________________________
16 Парсонс Т. О структуре социального действия. – М.: Академический Проект, 2000. – 880 с.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонов: Пер. с англ. - М.: Политиздат, 1992. – 543 с.
- органы государственной власти, которые по Конституции не входят в систему органов местного самоуправления, но являются активным субъектам управления делами муниципальных образований.
В диссертации разработана модель взаимодействия органов местной власти с населением, состоящая из трех блоков, в рамках которых определено значение территориального общественного самоуправления для разрешения проблем локальных внутригородских территорий.
Диссертантом проведено социологическое исследование проблем и перспектив развития территориального общественного самоуправления в городе Тюмени и степени участия населения в самоорганизации по месту жительства. Исследование включало в себя 2 стадии:
1. Контент-анализ муниципальных СМИ города Тюмени. Единицей анализа диссертант определил одно новостное сообщение, затрагивающее деятельность территориальных общественных самоуправлений города Тюмени.
Данные изучения публикаций газеты «Тюменский курьер» (муниципального печатного СМИ города Тюмени), а также официального портала Администрации города Тюмени в сети Internet (www.tumen-city.ru) за период с 2005 по 2007 годы, результаты которого следующие:
- новости о работе ТОС и о возможности создания такой организации выходят очень редко и носят в основном не разъясняющий, а декларативный характер;
- население города в своем подавляющем большинстве не информировано о существовании и деятельности института ТОС.
2. На второй стадии диссертантом проведено авторское пилотажное социологическое исследование мнения населения городского округа и экспертов. На первом этапе в роли респондентов выступили 564 жителя города Тюмени (население). На втором этапе диссертант провел экспертный опрос. В качестве экспертов выступили 34 работника Администрации города Тюмени, которые по роду своих служебных обязанностей занимаются вопросами ТОС (служащие), и председатели советов ТОС города в количестве 22 человек (актив ТОС).
Одним из основных показателей развития гражданского общества в стране является наличие и активная деятельность различных некоммерческих организаций (третьего сектора). Самоорганизация людей в общественные некоммерческие организации, а также в иные коллективные формирования для реализации собственных инициатив во всем мире считается одним из основных показателей развития общества. В связи с этим диссертант исследовал уровень участия опрошенных жителей города Тюмени в работе различных некоммерческих организаций и общественных формирований.
Рис. 5. Уровень участия населения в работе различных некоммерческих организаций и общественных формирований, %
Активность участия населения в коллективном решении проблем двора, микрорайона, которая в свою очередь и является одной из основ ТОС, представлена на следующем рисунке.
Рис. 6. Уровень участия населения в коллективном решении проблем территории своего проживания, %
Данные рисунков 5 и 6 свидетельствуют о том, что жители локальных внутригородских территорий в своем большинстве не участвуют в процессах самоорганизации для совместного решения местных проблем (пассивны). Однако ответы респондентов на вопрос о том, решаются ли коллективно и организовано проблемы территории их проживания, указали на то, что проблемы есть и люди совместными усилиями готовы их решать, но население необходимо правильно организовать для совместной деятельности. Этот вариант ответа указали 44% опрошенных (рис. 7). Данный факт говорит о том, что значительная часть местного населения при всей своей пассивности готова к совместному решению локальных проблем и задач.
Рис. 7. Решают ли жители организованно и коллективно проблемы района своего проживания, %
Из результатов проведенного исследования следует, что 76% опрошенных жителей поддерживают идею развития ТОС в городе, но по различным причинам 58% не желают принимать участие в их работе (рис. 8).
Рис. 8. Отношение жителей города к работе ТОС, %
Мнения респондентов о том, как необходимо повышать активность участия населения в процессах самоорганизации в пределах внутригородских территорий, в своем большинстве (61,5%), сошлись на том, что данную проблему необходимо решать в комплексе мероприятий, которые должны быть реализованы органами власти с привлечением сил общественности (рис. 9). 
Рис. 9. Основные направления повышения активности участия населения в коллективном решении проблем территории своего проживания, %
Проведенное диссертантом исследование показало, что население внутригородских территорий слабо информировано о работе органов местного самоуправления, в своем большинстве пассивно к участию в различных формах осуществления населением местного самоуправления и к коллективному решению проблем территории проживания. Развивать активность участия населения в процессах местного самоуправления и ТОС, по мнению респондентов, необходимо с использованием комплексного подхода.
На втором этапе исследования диссертант применил метод сравнительного анализа мнений опрошенного населения и экспертов.
Таблица 1.
Формы осуществления местного самоуправления, в которых наиболее
активно участвует население», %
| Формы | Эксперты | Население |
| Выборы. | 80,4 | 89,7 |
| Референдумы. | 19,6 | 6,1 |
| Голосование по отзыву депутата, должностного лица, либо преобразования муниципального образования. | 0 | 0,9 |
| Сходы граждан. | 32,1 | 8,5 |
| Правотворческая инициатива граждан. | 0 | 0,4 |
| Территориальное общественное самоуправление (ТОС). | 48,2 | 6,0 |
| Публичные слушания. | 7,1 | 4,1 |
| Собрания граждан. | 33,9 | 24,1 |
| Конференции граждан (собрания делегатов). | 10,7 | 2,7 |
| Опрос граждан (органом местного самоуправления). | 5,4 | 10,3 |
| Обращения граждан в органы местного самоуправления. | 46,4 | 11,0 |
Более половины респондентов и среди экспертов, и среди жителей города согласились с тем, что «Население не готово к участию в решении общегородских проблем».
Мнения экспертов о том, что является основными причинами недостаточно активного участия населения в коллективном решении проблем территории проживания, распределились следующим образом (табл. 2.).
Таблица 2.
Причины недостаточно активного участия населения в коллективном решении проблем территории своего проживания, %
| Причины | Служащие | Актив ТОС |
| Пассивность, безынициативность и потребительское отношение к жизни у большинства жителей | 64,7 | 68,2 |
| Отсутствие организаторов (инициативных людей) среди местных жителей и их недостаточная поддержка органами власти | 44,1 | 0 |
| Высокий уровень социального пессимизма, разобщенность и усталость людей | 41,2 | 50 |
| Отсутствие свободного времени | 35,3 | 36,4 |
| Недоверие к органам власти и их работе | 29,4 | 36,4 |
| Низкий статус общественной работы | 8,8 | 9,1 |
| Отсутствие помещений для сбора людей | 2,9 | 31,8 |
Итак, основными направлениями повышения активности населения в процессах самоорганизации и коллективном решении проблем, по мнению экспертов, стали: привлечение СМИ к освещению положительного опыта коллективных инициатив местного населения, развитие территориального общественного самоуправления, а также поддержка органами власти самоуправленческих инициатив населения внутригородских территорий.
Лидирующие позиции среди ответов респондентов на вопрос об основных целях деятельности ТОС на современном этапе заняли: информирование органов власти о проблемах населения территории ТОС и содействие планам и программам органов МСУ. Таким образом, председатели советов территориального общественного самоуправления, и муниципальные служащие видят в органах ТОС обоюдного посредника и представителя интересов органов местной власти и населения.
Основными проблемами развития ТОС в городе эксперты отметили пассивность местного населения и финансовую слабость органов территориального общественного самоуправления.
При ответах на вопрос, какие средства должны привлекать органы ТОС для реализации собственных инициатив, служащие и активисты ТОС выделили разные источники финансирования (рис. 10).
Рис. 10. Основные источники финансирования ТОС, %
Эксперты в своем большинстве отметили, что количество ТОС в Тюмени будет увеличиваться, тем самым была подчеркнута актуальность и необходимость развития института территориального общественного самоуправления в городе, развивать который наиболее эффективно в комплексе нормотворческих, информационных, организационных мероприятий (в рамках комплексной программы) (табл. 3).
Таблица 3.
Меры, которые необходимо принимать для развития ТОС в городе Тюмени», %
| Мероприятия | Служащие | Актив ТОС |
| Развивать различные механизмы бюджетного и внебюджетного финансирования инициатив ТОС. | 50,0 | 81,8 |
| Более интенсивно информировать население, о возможностях и положительном опыте самоорганизации жителей, через СМИ. | 76,5 | 50,0 |
| Органы власти должны чаще инициировать совместные мероприятия с активистами ТОС. | 20,6 | 40,9 |
| Чаще проводить обучающие семинары и встречи с активистами ТОС. | 8,8 | 18,2 |
| Развивать ТОС в рамках определенной комплексной программы. | 58,8 | 77,3 |
| Ничего предпринимать не надо, пусть все остается как есть. | 2,9 | 0 |
Развивать ТОС в городе Тюмени необходимо в комплексе нормативно-правовых, материальных, финансовых и информационных направлений совместной работы органов местного самоуправления, населения внутригородских территорий и действующих органов ТОС.
В ходе диссертационного исследования разработана авторская методика, применяя которую можно оценивать активность участия населения в процессах местного самоуправления - самоуправленческую активность, под которой автор понимает форму целенаправленной деятельности населения локальных территорий по участию в процессах местного самоуправления, а также процессах самоорганизации и реализации собственных инициатив при решении локальных проблем и задач.
Самоуправленческая активность является наглядной качественной характеристикой населения муниципального образования и соответственно уровня его демократического развития. Уровень самоуправленческой активности населения диссертант рассмотрел как количественный показатель, используя для этого индексный метод, широко применяемый в статистике и иных смежных дисциплинах.
Для расчета индекса считается целесообразным применить принцип агрегатной формулы общего индекса цен, предложенной немецким экономистом Г. Пааше. Эмпирической основой расчета индекса являются данные формализованных социологических опросов. Уровни каждого из показателей самоуправленческой активности (столбец 1, таблицы 4) в своей сумме характеризуют уровень самоуправленческой активности населения, который возможно рассчитать с использованием инструментария индексного метода.
Рассмотрим пример динамики самоуправленческой активности жителей поселка Верхний Бор города Тюмени.
Данные о показателях самоуправленческой активности населения поселка Верхний Бор в 2006 и 2007 годах по результатам социологического опроса, проведенного автором представлены в таблице 4.
Таблица 4.
Показатели самоуправленческой активности населения п.Верхний Бор города Тюмени
| 2006 год | 2007 год | |||
| Показатели самоуправленческой активности | Количество опрошенного населения, qi2006 | Доля участвующего населения, yi2006 | Количество опрошенного населения, qi2007 | Доля участвующего населения, yi2007 |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| ед. изм. | ||||
| чел. | коэфф. | чел. | коэфф. | |
| Выборы. | 100 | 0,65 | 100 | 0,88 |
| Референдумы. | 100 | 0,01 | 100 | 0,02 |
| Голосование по отзыву депутата, должностного лица, либо преобразования муниципального образования. | 100 | 0 | 100 | 0,01 |
| Сходы граждан. | 100 | 0,05 | 100 | 0,1 |
| Правотворческая инициатива граждан. | 100 | 0 | 100 | 0 |
| Территориальное общественное самоуправление (ТОС). | 100 | 0,1 | 100 | 0,2 |
| Публичные слушания. | 100 | 0,02 | 100 | 0,1 |
| Собрания граждан. | 100 | 0,23 | 100 | 0,3 |
| Конференции граждан (собрания делегатов). | 100 | 0,09 | 100 | 0,09 |
| Опрос граждан (органом местного самоуправления). | 100 | 0,07 | 100 | 0,08 |
| Обращения граждан в органы местного самоуправления. | 100 | 0,19 | 100 | 0,14 |
| Субботники. Уборка территории. Благоустройство. | 100 | 0,41 | 100 | 0,5 |
| Спортивные. Иные досуговые мероприятия и праздники. | 100 | 0,12 | 100 | 0,16 |
| Коллективные обращения в различные организации (сбор подписей). | 100 | 0,13 | 100 | 0,09 |
| Митинги. Акции протеста. | 100 | 0,03 | 100 | 0 |
| Работа с молодежью и ветеранами. | 100 | 0,06 | 100 | 0,08 |
| Охрана общественного порядка. | 100 | 0 | 100 | 0,01 |
Расчет индекса:
Из приведенных выше расчетов следует, что уровень самоуправленческой активности населения поселка Верхний Бор в 2006 году был на 28% ниже по сравнению с аналогичным показателем 2007 года.
На основе анализа теоретико-методологической литературы и результатов проведенных авторских социологических исследований, мнения населения и экспертов, диссертант разработал модели развития системы территориального общественного самоуправления для совершенствования механизма их взаимодействия с органами власти, бизнесом и некоммерческими организациями с целью улучшения качества жизни населения.
В третьей главе «Совершенствование механизмов развития территориального общественного самоуправления» на основании анализа нормативных и методических источников, практики осуществления ТОС в Тюмени, а также проведенных социологических исследованиях, диссертантом разработаны следующие модели территориального общественного самоуправления:
- Динамическая модель ТОС, построение которой позволит изучить основные этапы развития территориального общественного самоуправления: от зарождения идеи до ликвидации, с выявлением основных проблем на каждом из этапов (ретроспективно-системный анализ).
Использование динамической модели обосновано тем, что для комплексного изучения территориального общественного самоуправления, процессы его организации и функционирования актуально рассмотреть в динамической последовательности этапов его осуществления, с параллельным анализом проблем, существующих на каждом из них, и механизмов их преодоления, а также порядке и пробелах правоприменительной практики в сфере функционирования ТОС.
- Модель внутренней среды ТОС – сетевая модель построения оптимальной внутренней организации и работы ТОС (рис. 11).
Сетевая модель внутренней среды ТОС представляет собой совокупность (систему) составляющих элементов и объектов, входящих во внутреннюю среду территориального общественного самоуправления, которые имеют между собой сложные связи. Использование данной модели актуально для изучения оптимальной организации деятельности органов и системы управления ТОС.
Рис. 11. Модель внутренней среды ТОС
Модель внутренней организации ТОС сочетает в себе и административно-территориальное устройство и функционально-отраслевые функции ТОС. Подобная сетевая структура территориального общественного самоуправления характеризует его как орган, сочетающий в себе свойства представительной и исполнительной власти на локальном внутригородском уровне.
- Модель внешней среды ТОС – сетевая модель, представляющая собой совокупность субъектов социальной инфраструктуры внутригородской территории, а также места и значения в ней ТОС (модель социального партнерства на локальных территориях). Модель организации внешней среды ТОС необходима, прежде всего, для выявления в границах ТОС субъектов социальной инфраструктуры, объединяя их ресурсы и возможности в процесс развития территории. Основным, координирующим и организующим элементом в системе этого взаимодействия должны являться органы ТОС (рис. 12).
Рис. 12. Сетевая модель внешней среды ТОС
Моделирование системы территориального общественного самоуправления и происходящих в ней процессов актуально, так как оно позволяет на абстрактной модели отразить и рассмотреть основные элементы и процессы, происходящие в системе, а также выявить проблемы и пути их преодоления.
Исследование практики осуществления территориального общественного самоуправления в городе Тюмени позволило диссертанту сделать вывод, что на современном этапе у органов власти (как региональных, так и местных) не выработана четкая политика в отношении ТОС, не определены ни перспективы, ни концепция его дальнейшего развития. Также органы местного самоуправления не реализуют ни одной комплексной программы активизации населения и задействования его ресурсов для решения местных вопросов (хотя ряд механизмов и мероприятий все-таки вводятся в практику управления, но они не носят системного характера). С целью устранения данного недостатка диссертантом предлагается Комплексная межведомственная программа повышения самоуправленческой активности населения, механизм реализации которой предполагает вовлечение граждан в процессы местного самоуправления и объединение ресурсов и возможностей субъектов управления на локальных территориях муниципальных образований (власть, бизнес, некоммерческий сектор) в один инновационный процесс совместного решения местных проблем.
Целью разработанной программы является повышение эффективности местного самоуправления путем активизации ресурсов местного сообщества и возможностей межсекторального взаимодействия субъектов управления в рамках территории муниципального образования.
Основные этапы формирования и реализации комплексной программы:
1. Стратегия программы - включает в себя цели и задачи программы, а также концепции в соответствии с которыми она должна реализовываться, в данном случае это концепции «социального партнерства» и «общественного участия».
2. Анализ сферы применения - заключается в определении и изучении социальной среды и состояния различных процессов и явлений, в которых предполагается осуществление программных мероприятий.
3. Методология программы - представляет собой описание и обоснование следующих этапов:
- определение субъектов и участников реализации программы;
- определение и анализ механизмов реализации программы.
4. Содержательная часть программы - это рабочий план, состоящий из программных мероприятий, сроков исполнения и ответственных структур за ее реализацию.
5. Легитимация программы - принятие программы как нормативного документа исполнительным или представительным органом местного самоуправления.
6. Реализация программы, т.е. процесс последовательного осуществления программных мероприятий.
7. Промежуточный контроль - оперативная периодическая оценка хода реализации программы.
8. Оценка эффективности - дается по определенным количественным и качественным показателям на основе анализа результатов реализации программы.
Механизм реализации разработанной программы повышения самоуправленческой активности населения предполагает объединение ресурсов и возможностей органов власти, бизнес структур, некоммерческих организаций и населения в один инновационный процесс совместного решения местных проблем (рис. 13).
Рис. 13. Система реализации комплексной межведомственной программы повышения самоуправленческой активности
Объединение уже реализуемых мероприятий и технологий органами местного самоуправления с предложенными диссертантом инновационными механизмами повышения самоуправленческой активности населения в рамках одной программы является примером технологизации управленческой практики и научного знания. Предложенную авторскую программу можно считать комплексной социальной технологией развития муниципального образования.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, систематизированы результаты работы.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
Монографии.
1. Шарашин В.М. Территориальное общественное самоуправления в городе Тюмени. – Тюмень: Сити-пресс, 2008. – 128 с. (8,0 п.л.)
Статьи в журналах, рекомендованных ВАК.
2. Шарашин В.М. Проблемы и перспективы развития территориального общественного самоуправления (на примере г. Тюмени) // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – Тюмень: ТюмГНГУ, № 3 (14). – 2007. – С. 32–37 (0,3 п.л.)
Статьи.
3. Шарашин В.М. Социально-этические проблемы муниципальной службы // Качество образования в северном филиале ВУЗа: факторы и технологии. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – Надым, 2003. – С. 67–70 (0,2 п.л.)
- Шарашин В.М. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением // Вузовская наука: теоретико-методологические проблемы подготовки специалистов в области экономики, менеджмента и права. Выпуск 3. – Тюмень: Вектор Бук, 2004. – С. 188–190 (0,2 п.л.)
- Шарашин В.М. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением // Менеджмент в социальной сфере /Под ред. А.Н.Силина. Выпуск 6. – Тюмень: Вектор Бук, 2004. – С. 179-184 (0,3 п.л.)
- Шарашин В.М. Субъектно-объектные управленческие взаимоотношения в муниципальных районах Тюменской области в свете вступления в силу ФЗ №131 // Вузовская наука: теоретико-методологические проблемы подготовки специалистов в области экономики, менеджмента и права. Выпуск 4. – Тюмень: Вектор Бук, 2006. – С. 125–128 (0,2 п.л.)
- Шарашин В.М. Направления взаимодействия органов ТОС и ТСЖ в границах определенных внутригородских территорий // Математические методы и модели в управлении, экономике и социологии: Сб. науч. тр. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2006. – С. 208–211 (0,2 п.л.)
- Шарашин В.М. Самоуправленческая активность населения как показатель и ресурс развития муниципального образования // Математические методы и модели в управлении, экономике и социологии: Материалы Всероссийской научно – практической конференции. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2008. – С. 350-359 (0,6 п.л.)
- Шарашин В.М. Внедрение в практику регионального управления «концепции общества знания» // Общество знания и роль интеллигенции в его становлении и развитии. Материалы международной конференции. – Тюмень: Вектор Бук, 2008. – С. 57-62 (0,3 п.л.)
- Шарашин В.М. Применение индексного метода для оценки показателей активности участия населения в процессе местного самоуправления // Материалы докладов XV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев. - М.: Издательство МГУ, 2008. (0,1 п.л.)
- Шарашин В.М. Технологии повышения самоуправленческой активности населения муниципального образования // Материалы докладов XV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев. – М.: Издательство МГУ, 2008. (0,1 п.л.)
