Федеральное управление социальным развитием российских регионов
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НЕФТЕГАЗОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
КОНЕВ ЮРИЙ МИХАЙЛОВИЧ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМ
РАЗВИТИЕМ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
Специальность 22.00.08 – социология управления
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора социологических наук
Тюмень 2004
Работа выполнена на кафедре маркетинга и муниципального управления Тюменского государственного нефтегазового университета
Научный консультант –
доктор философских наук, профессор Голенкова З.Т.
Официальные оппоненты:
доктор социологических наук, доцент Гаврин А.С.
доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент РАН Клеандров М.И.
доктор социологических наук, профессор,
член-корреспондент РАН Кузнецов В.Н.
Ведущая организация:
Академия государственной службы при Президенте РФ
Защита состоится 5 июля 2004 года в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.273.03 в Тюменском государственном нефтегазовом университете по адресу: Тюмень, ул. 50 лет Октября, 38.
С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Тюменского государственного нефтегазового университета.
Автореферат разослан «5» июня 2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
д. с. н., профессор Белоножко М.Л..
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
На рубеже XXI века, в условиях реформирования российского общества и государства, сложилась обстановка, характерная для переходного периода общественно-политического и социально-экономического развития.
Отличительной чертой этого этапа является процесс реконструкции российской государственности. До сих пор в среде политиков, ученых и специалистов идет дискуссия по поводу совершенствования российской Конституции, в особенности тех ее частей и разделов, которые касаются вопросов устройства государства, соотношения в нем целого и частей. По существу, в этих дискуссиях явно или завуалировано обсуждаются перспективы возможного развития России по одному из трех отмеченных путей: унитарному, федеративному и конфедеративному.
Внешне эти дискуссии посвящены улучшению федеративного устройства, переходу от формального федерализма к цивилизованному. Однако по существу сторонников радикальных перемен можно классифицировать по двум направлениям. Представители первого направления абсолютизируют единство, целостность, неделимость России, в системе которой фактически не оставалось бы места самоопределению народов, самостоятельности регионов различного уровня и форм управления. Другие стоят на позициях абсолютизации суверенитета регионов, их самостоятельности и независимости вплоть до преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что уже сам факт подобных дискуссий подтверждает наличие в современной России проблемы существенного реформирования сложившейся конструкции федеративного устройства.
В соответствии с этой задачей в Государственную Думу 5 марта 2002 года депутатами был внесен законопроект «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации».
С одной стороны, это предложение обусловлено Конституцией Российской Федерации, а с другой - потребностями практики государственного строительства.
До сих пор отсутствует законодательное закрепление установленных границ субъектов Российской Федерации, существует неопределенность правового порядка их изменения (отсутствие процедурных механизмов), имеются значительные расхождения между топографическим закреплением границ субъектов в землеустроительных документах и их реальным прохождением на местности, существует значительное количество межсубъектных территориальных споров. Таким образом, главная идея предложенного законопроекта заключалась не в возможности изменения границ между субъектами Российской Федерации, а в необходимости законодательного определения и закрепления статус-кво уже существующих границ между субъектами Российской Федерации.
Несмотря на целесообразность данного закона, он до сих пор не принят. Тем не менее, на современном этапе развития российского общества на решение проблемы создания подлинно федеративного государства направлена не только законотворческая деятельность российского парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации, но и научная мысль многих российских ученых.
Идет поиск оптимальной формы государственного устройства, которая гармонизировала бы естественное стремление регионов к большей самостоятельности с укреплением единства и целостности России.
По сути, региональная политика должна реализовать конституционное положение о формировании единого экономического, социального, правового пространства на всей территории Российской Федерации, а также способствовать созданию условий для сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития регионов Российской Федерации и преодоления на этой основе имеющихся различий между ними по уровню и качеству жизни.
Данные проблемы, возникшие в российском обществе, обуславливают актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Идея объединения народов и государств была актуальной еще в процессе первых попыток научного объяснения исторических феноменов. Уже тогда ученые пытались сформировать понятийный аппарат государственного устройства, его целевое предназначение, принципы разделения и объединения государств на основе заключения договоров, предоставления или не предоставления суверенитета и т.п.
Уже Лао-Цзы, основатель китайской философской школы даосизма, дал классификацию правителей как основу формирования определенного типа государства. Авторитарному типу правителя, который делает сердца простолюдинов пустыми, а желудки полными, ослабляя их волю и укрепляя их кости, чтобы они не имели знания и не смели действовать, соответствует жестко централизованный тоталитарный тип государства. Существует тип благородного правителя, который в отношении своих подданных и даже в отношении соседних стран предпочитает быть уступчивым. Такому типу правителя соответствует демократический тип государства. Эти идеи изложены в книге «Даодэцзин» (4-3 в.в. до н.э.)[1].
Большой интерес представляют взгляды Конфуция на роль правителя и государства в управлении людьми. Он писал: «Если наставлять людей с помощью законоположений, если ограничивать и сдерживать их с помощью наказания и казней, то, хотя они не будут совершать преступления, но в сердцах своих не будут испытывать отвращения к дурным поступкам. Если же наставить людей с помощью нравственных требований и установить правила поведения «сообразно ли» (этический принцип), то люди будут не только стремиться плохих дел, но и искренне возвратятся на праведный путь» (Конфуций 6-5в.в. до н.э)1
[2]
.
Платон (5-4 в.в. до н.э.) давал описание союзу нескольких государств и выделил признаки такого объединения, базирующиеся на заключении договоров и наличии суверенитета у составляющих союз частей. Он раскрыл причину становления городов-государств. Он писал, что город (государство) рождается тогда, когда каждый из нас сам для себя бывает недостаточен и имеет нужду во многих. Платон ввел в научный обиход понятие «олигарх», «олигархия», «демократ», «демократия», «тиран» и так же, как и Конфуций, подчеркивал развращающую роль тирании, как на самого тирана, так и на его подданных 1
[3]
.
Систематизированное учение о государстве представлено в работе Аристотеля «Политика». Он рассматривал государства как орган, возникающий ради потребности жизни, но существующей ради достижения благой жизни1
[4]. Аристотель выделил признаки различных типов государств, считая, что верховная власть должна быть в руках или одного, или немногих, или большинства, то есть тип монархического правления, аристократического правления или демократический.
Концепции этих ученых заложили основу политических теорий и конструкций государственности, разработанных философами, социологами, политологами последующих поколений.
Большую роль в обосновании договорных основ государственного устройства сыграл протестантизм и особенно кальвинизм, в основе которого была положена церковная идея договора. Церковная община, конгрегация образуются путем соглашения. Не ограничиваясь церковной сферой, кальвинисты переносили идею договора в политическую жизнь[5].
В дальнейшем основоположниками классической теории суверенитета стали Ж.Боден, Т.Гоббс и Б.Спиноза, которые различали государства суверенные и не суверенные. Это, как правило, подразумевало противопоставление централизованных государств монархического типа, с одной стороны, и групп территорий, менее жестко объединенных между собой посредством договора или вассальной зависимости («лиги», «конфедерации») — с другой[6].
Продолжили и развили теорию суверенитета, обосновав тенденции разделения суверенитета между федеральной властью и властью отдельных субъектов федерации Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Дж.Джей, А. де Токвиль, Г. Вайц и др., что стало первой серьезной попыткой определения юридической природы федерализма[7].
Уже в средние века появилась типология «унитарный - конфедеративный – федеративный». Значительный вклад в разработку такой типологии внесли последователь Кальвина Иоганн Альтузиус, по праву считающийся родоначальником теории федерализма, представивший федерализм в качестве системы и обосновавший учение об общественном договоре как основу публичного права; Дж. Локк, противопоставивший федерализм как сообщество людей остальной части человечества; Ж.Ж. Руссо, детально раскрывший причины и условия заключения общественного договора как основы формирования государства; А. Гамильтон, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства; Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер, разрабатывающие теорию федерализма на европейском континенте; Шарль Монтескье, сыгравший выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма и сделавший вывод о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, что в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Именно Монтескье увидел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства. Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. [8].
Г. Еллинек и П. Лабанд для понятия федерации выделили наиболее существенные моменты, которыми являются суверенность центральной власти, прямое подчинение ей граждан государства, существование государств-членов[9].
Терминологию федерализма как формы, способа государственного устройства, системы правления, формы межнациональных отношений, его сущность, структуру, взаимоотношения федерализма и федерации серьезно разрабатывал Даниэль Элазар[10].
Сущность федерализма в настоящее время рассматривают Ненин М.Н., Камышев Е.И., Манькова Н.К., Аникевич А.Г., Ховес В.Ю., Бобков Р.В., Багдасарян В.Э., Аринин А.Н.,, Ильин Н.Ю., Калина В.Ф., Каменская Г.В., Медведев Н.П., Стельмах В., Гоптарева И., Турунок С.Г., С. Митрохин, Тизенгольт Д.О., Чиркин В.Е.
Комплексный анализ проблем федерализации России на современном этапе был предметом научно-практических исследований таких видных ученых, как Р.Г. Абдулатипов, В.Н. Лысенко, Е.С. Сапиро, С.М. Шахрай, Л.В. Смирнягин[11]
.
Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта становления и развития федерализма, построения федераций проведен Колевым А., Косовым В.В., Кряжковым В.А., Подберезиным А.
Вопросами функционирования сложных социальных систем, применения системного подхода к анализу сложных социальных явлений занимались ученые Т.Парсонс, Р.Мертон, Г.Спенсер, Э.Дюркгейм, Л.Берталанфи, Р. Акофф, Дж. Касти, А.А. Богданов, В.Н. Садовский, А.И. Уемов, И.В.Прангишвили и др.
Анализ социального развития региона как объекта федерального управления, выявление региона как системы в контексте взаимодействия ее элементов провели Алисов А., Бобров В.В., Кузнецов В.Н., Левашов В.К., Гаврин А.С., Франчук В.И., Клеандров М.И., Барбаков О.М., Смирнов С.Н., Тургель И.Д., Уткин Э.А., Денисов А.Ф., Чумаченко Н.Г.
Дракер П., Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И., Голенкова З.Т., Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В., Григоров В. М., Щекин Г.В. проанализировали теорию социального управления, управления социальным развитием и выявили его основные принципы.
Анализ степени разработанности темы показал наличие общих концепций федерализма, социального управления, федеративного устройства государства, и отсутствие фундаментальных исследований несоответствия принципов взаимодействия федерального уровня с региональным современной ситуации, что препятствует формированию механизма федерального управления социальным развитием региона.
Актуальность темы и недостаточная степень ее изученности обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - социальное развитие региона (на примере Тюменской области).
Предмет исследования – федеральное управление социальным развитием региона.
Цель исследования – разработка концепции федерального управления социальным развитием региона и механизма ее реализации.
В рамках поставленной цели определены задачи исследования:
- Анализ становления и развития федерализма в России.
- Определение объекта федерального управления - социального развития региона как системы.
- Рассмотрение федерального управления как процесса и как системы.
- Сравнительный анализ американского и европейского зарубежного опыта федерального управления социальным развитием территорий.
- Выявление общественного мнения о степени эффективности современной системы федерального управления.
- Разработка концепции федерального управления социальным развитием регионов и механизма ее реализации.
Теоретической и методологической основой работы являются фундаментальные положения классиков философии, политологии, социологии, менеджмента, а также современных отечественных и зарубежных ученых и результаты прикладных исследований в области социологии управления, федерализма, региональной политики, развития неравновесных систем, системных подходов к обществу, моделирования социальных процессов, взаимодействия различных уровней власти.
Эмпирическая база и методы исследования. В качестве нее выступили Конституция Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации по проблемам региональной политики, экономики, документы органов государственного, регионального и местного управления по вопросам управления разными аспектами общественной жизни регионов, материалы органов статистики по социально-экономическому развитию регионов, результаты социологических исследований, проводимых органами государственной статистики Российской Федерации, регионального и местного уровней по вопросам изучения всех сторон общественной жизни, вторичный анализ материалов исследования российских и зарубежных социологов по проблемам управления обществом, в целом, и регионом, в частности, результаты проведенных автором и при участии автора экспертных опросов в законодательных и исполнительных органах власти федеральной власти и Тюменской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием принципов, методов, форм федерального управления социальным развитием регионов, в ходе которого:
- проанализированы социально-экономические, политические, социокультурные когнитивные предпосылки, детерминирующие проблематику федерального управления социальным развитием региона;
- проведено теоретическое и операциональное уточнение системы категорий, выполняющих инструментальную роль в диссертационном исследовании;
- раскрыты достоинства и недостатки исторического и зарубежного опыта становления и развития федерализма;
- обоснованы методологические подходы к исследованию федерального управления как процесса и системы;
- выявлено несоответствие современных принципов административно - государственного устройства тенденциям развития федерализма в России;
- доказана парадоксальность современного российского федерализма;
- обоснован выбор социального развития региона в качестве объекта федерального управления;
- обозначена роль мониторинга общественного мнения в повышении эффективности федерального управления социальным развитием регионом;
- разработана авторская концепция федерального управления социальным развитием региона и механизм ее реализации.
На защиту выносятся следующие положения:
- Актуализация проблемы федерального управления социальным развитием региона является закономерным результатом развития российской государственности, отражающим объективную необходимость в разработке инновационных принципов взаимодействия федерального и регионального уровня власти. Автор раскрывает несоответствие существующих основ федеративных отношений интересам всех регионов, и дотационных, и донорских.
- Утвержденный Конституцией 1922 года национально-территориальный принцип административно-государственного устройства с неизбежной закономерностью привел к распаду СССР. Исторический опыт мирового сообщества подтверждает нецелесообразность такого типа федеративной государственности. В диссертации предлагается в качестве альтернативы территориальный принцип федеративного устройства с повсеместным включением культурно-национальной и конфессиональной автономии.
- Авторский инструментарий социологического мониторинга общественного мнения по проблемам федерального устройства, взаимодействия федерального и регионального уровней власти, сущности и направленности социального развития, федерального управления социальным развитием региона. Своеобразием разработанного социологического инструментария является включение в него предыдущих, поэтапных, не только авторских, но и других инструментариев, что на взгляд диссертанта, обуславливает возможность объективного анализа общественного мнения и на основе этого объективных выводов.
- Предлагается концепция, модель федерального управления социальным развитием региона, механизм их реализации и система критериев выявления степени эффективности этих процессов.
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что его основные положения и выводы вносят определенный вклад в изучение процесса становления и развития федерализма в России и в теоретическую разработку проблемы федерального управления социальным развитием региона. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке законодательных актов различных уровней власти для обеспечения эффективного федерального управления регионами, оптимального построения федеративных отношений, формировании целевых программ социального развития региона, а также в учебном процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области социологии, регионологии, политологии, государственного и муниципального управления и др.
Апробация работы. Теоретические, методические и практические результаты, полученные в ходе исследования, излагались автором в докладах и сообщениях на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, в частности, на Всероссийском научном семинаре «Вузовская наука: теоретико-методологические проблемы подготовки специалистов в области экономики, менеджмента и права», на международной конференции «21 век: на пути к единому человечеству?» 2003 года и др.
Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли отражения в опубликованных работах общим объемом 49,85 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание изложено на 420 страницах машинописного текста; включая схемы, таблицы и список литературы, содержащий 348 наименований.
Основное содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования; формулируется цель, объект, предмет и задачи исследования; описываются его теоретические и методологические основы; раскрывается научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость работы, указываются методы исследования и основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Концептуальные основы процесса федерального управления социальным развитием регионов» дан ретроспективный анализ становления и развития федерализма в России, обоснован объект федерального управления, в качестве которого автор определил социальное развитие региона, выявлены подходы к рассмотрению федерализма как процесса и как системы.
В диссертации прослеживается развитие идеи объединения народов и государств от концептуальных подходов Конфуция, Лаоз-Цзы, Платона, Аристотеля до современных теорий федерализма. Автор диссертации при этом подчеркивает, что эти концепции были теоретической основой развития государственности в различных странах, с одной стороны, и результатом анализа практики государственного устройства, с другой.
На рубеже XV-XVI вв. в Западной Европе в процессе формирования капиталистических отношений и первоначального накопления капитала оформлялись национальные государства. Их опыт в определенной степени стал основой разработанной Н. Макиавелли доктриной государственного устройства, роли государя и методов его руководства страной, и обоснованием необходимости объединения государств для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии, что является необходимым элементом федеративного устройства государства.
До появления федераций ученые не разграничивали «унитарные» и «конфедеративные» государства. Типология «унитарный - конфедеративный – федеративный» появилась только после становления этих государств.
В диссертации, анализируя применение термина «федерализм» на примере концепции Б. Рассела, который видел основную проблему федерализма в разграничении власти различных государственных органов, раскрывается понимание традиционного федеративного устройства как добровольного объединения входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления между центром и территориями. На конкретных исторических примерах показано, что отношение центра и территориями бывало различное. Иногда законодательные, исполнительные и судебные власти сосредотачивались только в центре, а довольно часто делегировались и территориям.
Анализируя исторический опыт, диссертант показывает, что сложившиеся в тех или иных странах оказывают огромное влияние на тип, стиль, формы, методы государственного управления. Поэтому особое внимание автор диссертации уделяет анализу становления и развития государственности в России. Он показывает, что фактически до ХIX столетия в России не наблюдались тенденции доминирования государственного устройства на федеративных началах, хотя многие авторы и рассматривают древнюю Русь как пример конфедеративного государства. Фактически до прихода к власти Ивана Калиты Русь представляла собой «соседство» самостоятельных княжеств-городов. После Ивана Калиты шел процесс становления жестко централизованного российского государства. В начале ХIX века после победы над Наполеоном и присоединения к России восточных земель Польши, Дитвы, федеративного союза не образовалось. Эти земли представляли собой своеобразный российский протекторат, главой которого был, как правило, представитель царской фамилии.
Формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Хотя некоторые авторы считают, что к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов, диссертант не соглашается с такой точкой зрения, ибо децентрализация предполагает определенную автономность местных субъектов власти. Но, как известно губернаторы российских губерний находились в прямом подчинении центра. Частичное сохранение на обширной территории Российского государства традиционных норм права, быта и обычаев народов, своеобразный учет интересов местной элиты представлял собой хорошо продуманные дипломатические меры, которые способствовали сохранению российской державности.
После революции 1917 года в России, как известно, было продекламировано становление местного самоуправления на всех уровнях от городов до Верховного Совета. Но фактической самостоятельности не получил ни один из названных субъектов автономии. Точно также, как доказывается в диссертации, декларативным осталось и провозглашенное в 1922 году новое федеративное государство – СССР, которое включало в свой состав формально равные субъекты - социалистические республики, обладавшие фиктивным правом выхода из Союза. В действительности шел процесс создания централизованного унитарного государства.
Диссертант рассматривает как ошибочную политику властвующей элиты конца 1980-х годов, которая была направлена на разрушение унитарного государства путем реализации идеи «пирамиды суверенитетов» - от суверенитета личности к суверенному государству. Абсолютизируя эту идею, демократы первой волны стали реализовывать ее под лозунгом «освобождения России от окраин», что привело, как известно, не к превращению СССР в федеральное государство, а к его распаду.
Государственное строительство в постсоветской России происходило не на основе детального анализа ситуации, разработки прогнозно-проектной модели формирования будущего российского государства, а по принципу проб и ошибок, что обусловило несоответствие между закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года федеративной государственности и сложившейся реальной системой управления в стране.
В диссертации отмечено, что подписание в марте 1992 года Федеративного договора, который явился историческим выбором народов России в пользу укрепления и развития федеративного устройства государства, было попыткой решения главной проблемы - выбора между унитарным, федеративным и конфедеративным путями развития государства в пользу федеративного пути. По своей сути Федеративный договор исходил из признания фактического существования Российской Федерации. Он определил магистральный путь развития нашей страны на основе норм цивилизованного федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Тем самым был найден ключ к дальнейшему утверждению и развитию принципов цивилизованного федерализма, разрешению традиционных и новых противоречий на этом пути. К сожалению, ключ не подходил ни к одной двери, и поэтому надежды, возлагаемые на этот договор, осуществляются очень медленно. Это в значительной мере обусловлено тем, что, во-первых, в Конституцию 1993 года не включен полный текст федеративного договора, который предоставлял регионам большую автономию, чем Конституция. Во-вторых, был снят признак суверенности не только в отношении к регионам, но и к автономным республикам. В-третьих, в Конституции много противоречивых положений.
В диссертации отмечается, что Конституция, закрепляя только общие принципы федеративного устройства, предоставила их конкретизацию, выработку механизмов их реализации ученым, чиновникам, руководителям и т.д. Отсюда практика федеративных отношений не уменьшила степени централизации, а предоставила в первую очередь бюрократическому аппарату различных уровней власти трактовать конституционные принципы весьма своеобразно, искажая в своих решениях сущность федерализма.
Поставив перед собой задачу в диссертационном исследовании предпринять попытку создания модели федерального управления социальным развитием региона, соответствующего принципам и законам федеративного государства, диссертант, прежде всего, рассмотрел регион как систему взаимообусловленных ее элементов, определил их показатели, связи между ними и взаимодействия.
Это было сделано, для того, чтобы раскрыть содержание социального развития региона, управление которым является определенным критерием жизнеспособности федеративного государства.
Прежде всего, с использованием известных принципов системного подхода, автор диссертационного исследования разрабатывает концептуальные положения системного исследования социального развития региона как объекта федерального управления.
Существует достаточно много определений региона в разных областях человеческого знания, каждое из которых характеризует какую-либо сторону этого понятия. При проведении классификации существующих подходов к определению понятия «регион» можно рассмотреть его все составляющие.
Л. Г. Олех отмечает, что регион представляет собой и понятие из сферы правосознания, а деятельность в регионе выступает объектом правового регулирования. Поэтому, по его мнению, существует иерархия регионов, которую необходимо выявлять в соответствие со специфической детерминацией между ними. В первом приближении регион определяется Олехом Л.Г. как самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой, обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, эколого-экономическими, этнически-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий средством формирования и функционирования федерации[12].
Н.Н.Некрасов предлагает такую трактовку региона, как территориального развития производственных сил и производственных отношений, что позволяет рассматривать территориальное образование с позиций его экономической и социальной природы[13].
В.И.Сигов рассматривает регион как экономическую и социальную общность: «В основе региона лежит экономическая общность определенной территории, отраслевая структура хозяйства которой охватывает все фазы процесса воспроизводства: производство, распределение, обмен и потребление. В регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования»[230,с.3-8].
С.Барзилов и А.Чернышов понимают под регионом «социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно - историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления»[14].
Таким образом, в современной научной литературе регион рассматривается с различных позиций социального, экономического, культурного, естественно - исторического и политического пространства.
Следовательно, понятие «регион» включает в себя несколько составляющих, которые, в диссертации выявлены для того, чтобы можно было решать социальные проблемы на данном уровне.
В диссертации показано, что очень спорным является само понятие «социальное развитие региона». Исходя из того, что основой социальных процессов является, как подчеркивал Т. Парсонс, социальное взаимодействие, субъектами которого являются люди, то целью социального развития в регионе являются комфортность жизнедеятельности личности и социальных общностью данного региона. Под комфортностью жизнедеятельности населения диссертант понимает качество жизни, критериями которого является не только экономический уровень жизни, но и реализация личностных интересов в трудовой деятельности, в карьерном статусе, в общении, в социокультурных предпочтениях, в личной и общественной безопасности и т.д.
Естественно, что социальное развитие – это процесс, который реализуется в деятельности всего населения, но предполагает, что целевой установкой этого процесса является личность, а развитие экономики, различных социальных институтов, социально-организационных структур, представляет собой лишь средство. Такое видение социального развития региона может реализоваться только при условии соответствующего управленческого подхода во взаимодействии федерального и регионального уровней управления.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что целью управления регионом будет являться расширенное воспроизводство условий жизнедеятельности человека как наивысшей ценности российского общества XXI века.
В диссертации показано, что возврата к унитарному централизованному государству в Росси быть не может, ибо в современной международной и российской ситуации это может привести к дальнейшему распаду России. При этом подчеркивается, что укрепление федерализма может идти постепенно, на основе глубокого теоретического анализа сложившейся ситуации, выявления тенденций, на их основе создание оптимальных моделей федерализма и очень взвешенного внедрения теоретических разработок в практику.
Такой подход требует в качестве исходного этапа уточнения категории как инструмента анализа действительности. В этой связи в диссертации рассматривается динамика содержания центральных категорий, связанных с необходимостью решения поставленной проблемы – это категории «федерализм», «федерация».
В научной литературе можно встретить много различных определений федерализму. Тем не менее, сам термин «федерализм» во многом остается неясным и противоречивым. Чаще всего им пользуются для описания особой формы государственного устройства - федерации, либо - территориального распределения политической власти (то есть ее децентрализации, в результате которой территориальным единицам предоставляет-
ся часть властных полномочий)[15].
Как считают Ненин М.Н., Камышев Е.И., Манькова Н.К., Аникевич А.Г., Ховес В.Ю., Бобков Р.В., федерализм – это сложное и многоаспектное понятие. На их взгляд, наиболее распространена точка зрения, согласно которой термин «федерализм» отождествляется с понятием «федеративное государственное устройство» (федерация)[16].
Термин «федерализм», происходящий от латинского Federal - договор или союз, один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство[17].
Еще термин «федерализм» («federalism») происходит от латинского «foedus» («соглашение»). По мнению Даниэла Элазара, одного из наиболее авторитетных исследователей проблем федерализма, латинский «foedus» близок по смыслу древнееврейскому «brit» – фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и, одновременно, соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора, выполнения взаимных обязательств[18].
По определению Р.Г.Абдулатипова, к примеру, «Суть федерализма заключается в выводе системы управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ»[19]. В.Э.Багдасарян определяет его так: «Федерализм представляет собой компромиссную историческую модель, как балансировка между векторами центробежных и центростремительных сил. В метаисторической перспективе можно даже говорить о переходном характере федеральных систем»[20]. По определению А.Н. Аринина, близкому к известной характеристике Д.Элазара, суть понятия «федерализм» состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя свободы и прав человека партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий[21]. А.Д. Степанский полагает, что «в федеративных государствах (в отличие от унитарных) их составные части («субъекты федерации») имеют привилегию устанавливать собственные правовые нормы в определенных сферах (в каких именно - принципиально важный вопрос)»[22].
В диссертации разводятся понятия «федерализм» и «федерация». Федерализм рассматривается как принцип государственного устройства, федерация – как форма. Принцип федерализма означает формирование государственности на основе разделения властных полномочий. Это разделение может быть
- Законодательно оформленным в Конституции.
- Соглашением, принятым разными уровнями власти.
- Смешанным, то есть конституционно-договорным.
Федерация как форма государственного устройства, базируясь на одном из этих принципов, может отличаться от подобных федераций четкостью разделения полномочий или их дублированием, количеством и качеством делегирования полномочий, жесткой степени подчиненности по вертикали, то есть степенью демократизма. Эти различия характеризуют не только федеративные государства, но и унитарные, которые тоже могут иметь различную степень демократизма. Степень демократизма в той или иной форме государственности, как показано в диссертации, зависит не от формы государственного устройства, а от наличия или отсутствия гражданского общества, или от степени влияния его на деятельность властных структур различных уровней.
Во второй главе диссертации «Зарубежный опыт федерального управления социальным развитием регионов» проводится анализ форм федерального управления в США и Европе, рассматриваются их достоинства и недостатки.
Федерализм как форма государственного устройства в виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления Соединенных Штатов Америки, с одной стороны, является системой разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, и с другой, не менее важной, краеугольной основой организации и функционирования, как политической системы американского государства, так и жизни всего американского общества.
Принятая Конституция 1787 г. ознаменовала создание нового государства, имеющего специфические характеристики. Во-первых, провозглашенная Конституция в США, действующая и в настоящее время - явилась децентрализованной иерархией, где штаты не стали просто административными единицами, существующими исключительно как проводники политики, разрабатываемой центральной властью. Их полномочия были закреплены в Конституции, в которой было отражено, что штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.
Во-вторых, за штатами были закреплены очень много политических решений, а перечисленные полномочия федерального правительства сравнительно немногочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и военной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например, обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, которые должны их решать их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.
Таким образом, подчеркивается в диссертации, в настоящее время на территории США, которое является федеративным государством, действует Конституция 1789 г. Безусловно, было принято множество поправок, но и сегодня основа Конституции такая же, как и в 1789 г. И до сих пор она является правовой основой американского федерализма и своего рода символом, который помогает держать нацию вместе.
Конституция США отличается логичностью и ясностью построения, лаконизмом, без излишней детализации. Она состоит из 7 статей, разделенных на части (разделы).
В настоящее время США состоят из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Федеральный округ Колумбия, образованный в результате уступки части территорий штатами Мэриленд и Виргиния в пределах города Вашингтон, статусом штата не обладает.
Штаты, как субъекты федерации, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из союза. Каждый штат имеет свою Конституцию, свои законодательные органы - легислатуры, свою исполнительную власть, во главе которой стоит губернатор, свою судебную систему.
Таким образом, анализ теоретических принципов конституционной структуры США и практики их реализации свидетельствует о том, что она является отражением тех взглядов на принципы формирования правительства, которых придерживались люди, причастные к ее созданию, и в то же время выступает как важнейший фактор воспитания верности американской нации принципам, лежащим в основе модели государственного устройства США, которые сформированы самой американской историей. Политические принципы, которые управляют американским обществом сегодня, в свое время произошли и выросли в штатах. Штаты, возникшие изначально как маленькие суверенные нации, путем конфедерации в целях общего интереса образовали союз.
Проведенный диссертантом анализ федерального устройства США позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, значение федерализма в конституционной системе США состоит в том, что он обеспечивает эффективное управление огромной и многообразной страной и тем самым способствует эффективному созданию условий для быстрого роста национального благосостояния и могущества, а, с другой, отводит важную роль, структурную и политическую, штатам. При такой форме государственного устройства правительства штатов и местные правительства становятся активными партнерами в федеративной системе, осуществляя управление с учетом национальных, региональных и экономических особенностей штатов. И получается, что именно федерализм в США стал ключевым фактором, позволявшим на протяжении всей американской истории обеспечивать культурное многообразие в рамках общей системы.
В тоже время, несмотря на различия в управлении штатами, национальное единство США полностью сохраняется, т.к. в основе американской конституционной системы заложены важные для федеративного государства механизмы, не позволяющие субъектам федерации действовать независимо от приоритетов национального правительства и принимать решения хотя бы по некоторым вопросам, не сообразуясь с этими приоритетами.
В основе современной конституционной модели лежит принцип дуалистического федерализма. Формально, если следовать логике Конституции, федеральные органы и органы штатов независимы. С момента избрания президента и Конгресса США - институтов, формируемых на основе выборов, проводимых по штатам, - связь между ними обрывается. Каждый из уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким мыслился федерализм «Отцам-основателям». Но реальный механизм федерации далек от его первоосновы. Жизнь переплетает федерацию и штаты тысячами нитей, интегрируя их в единое целое.
К. Вейзверт и С. Шремм особо подчеркивают тот факт, что последние несколько лет в США проходят под знаком неоспоримой и повышенной активизации деятельности в сфере федеративного строительства и межправительственных отношений властей различного уровня, начиная с федерального и кончая муниципальным. Обращаясь к данному феномену, они вполне обоснованно отмечают, что на текущий момент вопросы федеративного развития и межправительственных отношений в стране "занимают крайне важное место", хотя по некоторой сложившейся традиции они так пока еще и не смогли "трансформироваться в риторику предвыборной президентской кампании или оказаться в самом фокусе общественного внимания"[23].
Развитие современной федеративной государственности в ее американском измерении можно и следует подразделить на два основных направления - глобальное и частное. Первое из них распространяется на фундаментальные, качественные и долгосрочные во временном измерении тенденции эволюции как в организационно-структурном построении федерации, так и в самом характере функционирования совокупного процесса федеративного государственного обновления и переустройства США.
Роль штатов и местных органов власти, пользующихся традиционно более высоким доверием у большинства американцев по сравнению с Вашингтоном, стала постепенно возрастать и расширяться, если не в абсолютном, то в относительном масштабе. Возрастание в экономике роли высокотехнологичных отраслей производства и современных информационных технологий лишь укрепило и ускорило данный процесс. За последние 20-25 лет он заметно стабилизировался и приобрел устойчивую тенденцию.
Оценивая в общих чертах развитие американского федерализма в последние годы, в диссертации подчеркивается его роль как своеобразного эффективного баланса в «самоограничении» властных полномочий между центром, субъектами и местными органами власти.
Анализ принципов федерализма, заложенных американской Конституцией более двухсот лет назад и их реализация в федеративных отношениях этого периода свидетельствует о редком для истории единстве теоретических концепций и реальной ситуации, что говорит о несомненных достоинствах не только отцов-основателей США, разработавших эту Конституцию, но и соблюдаемого их последователями принципа преемственности.
В диссертации проведен анализ становления и развития федерализма в европейских странах, где в связи с развивающимся национальным объединением европейских государств – Европейского союза – развернулось множестов дискуссий о новых процессах в развитии форм государственно-территориального устройства в европейских странах. В этой связи все чаще говорят о механизмах и методах федерализма для регулировании государственных отношений.
Единую Европу, по мнению Морис Круаза и Жан-Луи Кермон, разделяют западноевропейские страны по их государственному устройству на 3 категории[24]
. В первую входят собственно федерации: Германия, Австрия, Швейцария и ставшая не так давно федерацией Бельгия.
Во вторую группу включаются государства, содержащие в своем составе автономии, или государства федерализирующиеся (находящиеся на пути к образованию федерации). В свое время этот термин употреблялся в отношении Бельгии, где процесс федерализации прошел основные стадии и был завершен реформой 1994 года. К таким "региональным государствам" относятся Испания и Италия, в которых полномочия законодательной власти по некоторым вопросам были переданы на более низкий государственный уровень[25]
.
Наконец, в третью группу входят унитарные государства, проводящие политику децентрализации. К ним относятся Франция, Португалия, Великобритания.
Таким образом, в данном диссертационном исследовании автор рассматривает опыт федерального устройства таких государств как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия. Именно в них, как уже было отмечено выше, в той или иной мере сформированы основные результаты федерализма, которые можно использовать и учитывать при создании федерального построения государства в России
Важность исследования федерализма в Германии подчеркивается тем обстоятельством, что в Европе – это государство имеет наиболее давние нормы федерализма. Федеративное устройство, будучи впервые закреплено в Конституции Северо-Германского союза 1867 г., затем последовательно воспроизводилось Конституциями Германской империи 1871 г., Веймарской республики 1919 г., Основным законом ФРГ 1949 г. Последовательность Германии в решении вопросов федерализма нашла свое подтверждение и в новой исторической ситуации, которая сложилась осенью 1990 г. в процессе объединения Германии. Именно в этом и заключается уникальность исторического опыта германского федерализма.
Итак, преемственность германского государства была отражена в Основном законе, который представляет собой правовую базу германского федерального устройства.
«Кооперативный федерализм» в Германии имеет двухуровневую систему, где каждый уровень отделен друг от друга и имеет элементы самостоятельности, собственные компетенции для выполнения своих задач.
Проведенный анализ статей Основного закона Германии позволяет заключить, что властные полномочия в землях определяются в их Конституциях, и не прописываются в Общем законе. В этом своеобразие федеративных отношений в Германии.
Еще одно федеральное государство, имеющее давние корни федерального устройства в Европе – это Швейцария.
Федеративное государство Швейцария возникло вследствие объединения нескольких самостоятельных государств, которые согласно Конституции 1848 г. передали часть своей Государственной власти союзному государству.
Прежде всего, как показано в диссертации, в Швейцарии федерализм тесно связан с демократией.
Следующая страна, государственное устройство которой рассматривается в данном диссертационном исследовании, это Австрия.
Австрийская Конституция определяет предметы ведения федерации по принципу перечисления. Все остальные предметы подпадают в соответствии с нормами остаточной статьи (п.1 ст.15 B-VG) под ведение земель. Существуют четыре основные группы (или виды, типы) предметов ведения (юрисдикции), представляющие ту или иную комбинацию (сочетание) законодательных и исполнительных прав федерации и земель.
Проведенный анализ показал, что специфической особенностью является тот факт, что в Австрии существует очень детализированное и жесткое конституционно-правовое регулирование распределения полномочий. Именно для данного процесса федеральная Конституция 1920 г. прописала права и обязанности конституционного суда.
Таким образом, в диссертации показано, что федеративное устройство Австрии представляет собой достаточно сложную и, как следствие этого, наиболее совершенную, модель разграничения компетенции, предусматривающую размежевание предметов ведения и полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали.
В третьей главе диссертационного исследования «Современная российская практика федерального управления социальным развитием регионов» выявлены парадоксы современного российского федерализма, проведен сравнительный анализ социального развития Тюменского региона и России и анализ общественного мнения о степени эффективности современной системы федерального управления.
Диссертант отмечает, что сегодня Российская Федерация - это сочетание конституционной и договорной «федеративной» моделей, которая закреплена в основном Законе Российской Федерации – Конституции. Но Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, а конкретизация основных ее постулатов, выработка механизмов их реализации дело дальнейшего ее обеспечения в рамках договоров, законодательных актов. При этом реализация основных положений Конституции в конкретный план, проект и технологии может сформировать принципиально разные модели, так как большинство конституционных принципов российского федерализма дают лишь общие направления развития его элементов, не подлежат однозначной интерпретации, и часто противоречат друг другу.
В диссертационном исследовании приводится классификация парадоксов и противоречий современного российского федерализма по следующим основаниям.
- Противоречие между реальной практикой федеративных отношений и соответствующими статьями Конституции. Так, например, согласно Конституции Россия является федерацией, а реальности в федеративных отношениях имеются элементы унитаризма и конфедерализма. Унитаризм проявляется, прежде всего, в стремлении центра к жесткой системе единоначалия и централизации. Конфедерализм – в действиях властных структур субъектов федерации по присвоению ряда полномочий по закону принадлежащих федеральному правительств.
- Сохранение традиций. В России изначально население привыкло к жесткой централизации государственной власти. Россияне в массе своей не стремятся к федерации. Как и в царской России, так и в СССР, тоталитарное государство сформировало определенную психологию населения, которую можно обозначить принципом, чем меньше власти, тем меньше ответственности.
Противоречия между статьями Конституции:
- Конституция Российской Федерации провозглашает равноправие ее субъектов в части 1, 4 статьи 5. В то же время часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 65, статья 66, часть 2 статьи 68 Конституции определяют наличие асимметричности Российской Федерации, то есть различный Конституционно-правовой статус образующих ее субъектов. При этом, необходимо отметить, что асимметрия федерации связана с национальным признаком в составе субъектов федерации. Несмотря на все записи в Конституции о равенстве субъектов, республики «по факту» имеют немало преимуществ, притом не только «церемониальных». По этому поводу периодически вспыхивает недовольство региональных элит в остальных субъектах федерации. Однако любые попытки изменить статус республик чреваты громадным политическим риском, даже если статус меняется косвенно, через подъем статуса иных субъектов федерации. Необходимо время, постепенность в решении этого вопроса.
- В диссертации подчеркивается, что равенство субъектов Российской Федерации должно стать не только декларируемым, но и фактическим.
- Существует проблема сложносоставных субъектов, то есть территориального вхождения автономных округов в области. Конституция на этот счет разъяснений не дает, это доказывает, что Конституция России переполнена противоречиями, притом неразрешимыми. Промежуточное решение этой проблемы подсказал Конституционный Суд Российской Федерации, который предоставил окончательное решение самим участникам конфликта. Разумный подход к решению этой непростой проблемы пробивает себе дорогу и здесь. Если на этапе становления новой российской государственности многие округа заявили о своем «независимом» положении, то сегодня экономическая целесообразность берет верх. Пошел обратный процесс — сегодня идет публичная дискуссия о статусе Бурятского, Агинского, Коми-Пермяцкого и ряда других автономных округов и их возможном объединении с субъектами федерации, в состав которых они входят. Все спекуляции вокруг статуса субъектов федерации возможны лишь в условиях несовершенного законодательства, имеющего пробелы относительно неурегулированных проблем. Как только мы их восполняем, принимаем федеральные законы, устанавливающие четкие «правила игры», спекуляции прекращаются. Не так давно Государственная Дума приняла, а Президент Российской Федерации подписал Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». С его принятием у субъектов появляется возможность на деле понять свое значение в системе государственного устройства Российской Федерации.
- Очевидное противоречие наблюдается в административно-территориальном делении России, которое заключается в несоразмерности субъектов федерации. Конечно, административные границы этих субъектов давно вросли в общественный быт, так как уже много десятилетий служат для него территориальной формой существования. В рамках этих границ сложились региональные элиты, ими пользуется и просыпающийся провинциальный патриотизм. Поэтому необходимо создавать законодательный механизм принятия соответствующих решений по мере развития ситуации. Такие условия уже созданы, о чем свидетельствует факт наличия более 30 территориальных споров и претензий между субъектами Российской Федерации. Основная задача - создать законодательный механизм разрешения данных споров, так как до сих пор отсутствует законодательное закрепление установленных границ субъектов Российской Федерации, существует неопределенность правового порядка их изменения (отсутствие процедурных механизмов), имеются значительные расхождения между топографическим закреплением границ субъектов в землеустроительных документах и их реальным прохождением на местности, существует значительное количество межсубъектных территориальных споров. Таким образом, главная идея заключается не в возможности изменения границ между субъектами Российской Федерации, а в необходимости законодательного определения и закрепления территориальных границ между субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации провозглашает, с одной стороны, в статье 4 распространение ее суверенитета на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. С другой стороны, статья 5 предоставляет всю полноту власти субъектам федерации вне пределов ведения центра, дает возможность самоопределению народов в Российской Федерации, а статья 66 и 68 признает республики в составе Российской Федерации. Такое противоречие можно разрешить законодательным закреплением целостности и единства Российской Федерации. Если же границы субъектов в пределах Российской Федерации и будут меняться, то только в связи с необходимостью экономического развития в рамках регионального развития. При этом главным фактором этого процесса должна быть экономическая, а не какая-либо иная целесообразность. Кроме этого необходимо разграничить полномочия по установлению и изменению административных границ субъектов Российской Федерации по уровням власти: какие конкретные полномочия отнесены к федеральным органам государственной власти, что в этом процессе правомочны делать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и какими правами и обязанностями обладают органы местного самоуправления. При этом, прохождение административной границы субъектов Российской Федерации устанавливается и изменяется по взаимному согласию граничащих между собой субъектов Российской Федерации, определяемому итогами проведенных в них референдумов по данному вопросу. Для решения вопросов, возникающих при осуществлении деятельности по правовому оформлению общего участка административной границы между субъектами Российской Федерации, могут образовываться согласительные комиссии, в состав которых на паритетных началах входили бы представители специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти Российской федерации и органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. И что особенно важно, согласительные комиссии образуются Правительством Российской Федерации.
- Конституция закрепляет статьей 4, 8, 74, 75 верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории единство правового и экономического пространства. Но при этом дает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11). Известно, что давно существует и все более укрепляется представление, будто бы полнотой государственной власти в субъектах располагают власти этого субъекта, и что федерация может действовать на территории субъекта только через «приводные ремни» его властей. Федерация предстает как бы слоистой, трехслойной (федеральный слой, региональный, муниципальный). Львиная доля претензий региональных элит к центру порождена именно этим заблуждением. На самом же деле взаимоотношения гражданина и федерации являются многоканальными. В каждой населенной точке территории России гражданина обслуживают все три ветви власти одновременно — федеральная, региональная, муниципальная. При этом каждая занята своими функциями и каждая в пределах этих функций должна действовать независимо от других. Этот принцип и должен реализовываться на федеральном уровне, независимо от того, в каком субъекте Российской Федерации живет гражданин.
- Как известно, существуют гигантские диспропорции в уровнях развития регионов. Неравенство уровней развития регионов есть в каждой стране мира, но расчеты специалистов показывают, что в России они особенно велики. Хуже того, с самого начала реформ они стали нарастать. Бремя реформ легло на регионы крайне неравномерно, многие из них оказались в отчаянном положении вовсе не из-за лености своих жителей, а прежде всего из-за хозяйственной специализации, которая сложилась в советское время, а в годы реформ оказалась невостребованной. Федерация обязана прийти к ним на помощь, которая инициировала бы процесс сокращения диспропорций регионального развития. Более того, здесь проблема совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации тесно переплетается с вопросами оптимизации региональной политики. Не случайно в Концепции национальной безопасности Российской Федерации в ряду основных направлений защиты конституционного строя в России сформулирована задача по «выработке и реализации региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов». Региональная политика государства должна обеспечить субъектам Российской Федерации возможность как можно более полного использования своего внутреннего экономического, ресурсного, социального и национально-культурного потенциала. Цель региональной политики должна заключаться в мобилизации всех ресурсов для вывода дотационных территорий в самодостаточные или образование самодостаточных регионов путем объединения. Региональная политика должна реализовать конституционное положение о формировании единого экономического, социального, правового пространства на всей территории Российской Федерации, а также способствовать созданию условий для сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития регионов Российской Федерации и сглаживания на этой основе аномально высоких различий между ними по уровню и качеству жизни. Региональная политика призвана укрепить федеративные отношения, гармонизировать взаимоотношения между федеральным центром и регионами, способствовать решению проблемы сложносоставных субъектов федерации, вопросов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, проблемы договорных отношений между центром и субъектами федерации, бюджетного федерализма и вопросов асимметрии федерации, связанной с национальным признаком в составе федерации. Процессы регионализации в Российской Федерации, функционирование ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, создание федеральных округов не исключают возможности совершенствования государственно-территориального устройства.
- Наблюдается избыточное, с точки зрения общефедеральных интересов, сосредоточение властных полномочий в руках исполнительной власти в субъектах федерации. Это явление в корне противоречит статьям Конституции России о разделении властей и единстве системы государственной власти (статья 5, 77, 78). Являясь прямым наследием советского периода, оно привычно для граждан и не вызывает у них, как правило, должного сопротивления. Поэтому для восстановления баланса властей в регионах нужны меры федерального уровня.
В диссертации показано, что противоречия в законодательных документах порождают определенные проблемы, которые требуют скорейшего решения для развития российского общества:
1. Перекосы бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм — самая сложная и наименее разработанная часть федерализации России. Здесь уродливо сосуществуют черты жесткого унитаризма сталинского типа (например, подчиненность бюджетных управлений в регионах федеральному Минфину) и щедрые неоговоренные трансферты из федерального бюджета в региональные, на что решится не всякая федерация. Можно сказать, что в расходной части межбюджетных отношений царит «беспечный» федерализм, а в доходной — самый суровый унитаризм, поскольку и виды всех налогов, и ставки по ним определяет только федеральный уровень. Самым ярким проявлением этой нелогичности стал массовый провал региональных властей во внешнем заимствовании, что и зафиксировал новый Бюджетный кодекс. Большинство регионов вышли за рамки, предписанные этим кодексом, притом в некоторых из них (например, в Республике Саха (Якутия) эти заимствования больше их годового бюджета. Генеральный путь расчистки бюджетной неразберихи — это передача регионам прав на собственную налоговую базу, но передача вместе с ответственностью за ее расходование.
2. Пробуксовка местного самоуправления. На старте реформ было много надежд на то, что местное самоуправление станет школой воспитания активных граждан, даст выход политической самодеятельности и будет с энтузиазмом встречено общественностью страны. Этого не произошло. В немалой степени это связано с отсутствием нужных навыков в российской культуре (вернее, с их утратой после 70 лет тоталитаризма). Однако большую роль сыграли и промахи руководства страны и регионов. Главные из них — отсутствие у местного самоуправления независимых налогов, громадные различия между городами по величине налоговой базы, неприязненное (как правило) отношение к ним со стороны властей субъекта федерации. По Конституции России именно федеральный уровень (а не региональный, как, например, в США) несет ответственность за развитие местного самоуправления, поэтому именно ему предстоит найти способы решительного перелома сложившихся тенденций. Развитие данного института в демократической России является таким же императивом, как и федерализм.
3.Поддержка депрессивных районов. Программы поддержки существуют во многих странах. Для России это имело бы особый политический эффект, так как Российская Федерация, осуществляя эту программу на свои деньги, вступала бы в непосредственный контакт с территориями, притом контакт, не оговоренный с властями субъектов (сотрудничество с ними желательно, но необязательно). Границы таких районов могут при этом не совпадать с административными границами субъектов. В эту форму федерального воздействия на региональное развитие страны следовало бы переводить часть средств, которые идут сейчас по каналам трансфертов.
4.Постоянная корректировка курса федерализации. Однако процесс этот крайне медленный по своим темпам и инерционный, поэтому его корректировка должна проводиться с предельной осторожностью.
Парадоксы федерального управления социальным развитием региона, рассмотренного в предыдущих разделах данного диссертационного исследования, проявляется, прежде всего, в субъектно-объектных взаимодействиях, отражающих динамику социально-экономических процессов региона.
В диссертационной работе автор анализирует основные направления социально-экономического развития Тюменской области.
Тюменская область - самостоятельный субъект РФ. На ее территории находятся два равноправных ей субъекта РФ, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, что относит ее к разряду "сложно построенных" субъектов РФ. Согласно постановлению Конституционного суда РФ, территория и население Тюменской области едины, органы государственной власти формируются всем населением области в соответствии с федеральными законами и договорами. Тем не менее, в выборах Губернатора Тюменской области и депутатов в Государственную Думу принимает участие все население, включая население обоих округов. А в выборах органов власти (законодательной и исполнительной) округов принимают участие только население данного округа.
Автор рассматривает социальное развитие Тюменского региона по основным критериям, характеризующим эффективность федерального управления, а именно: социально-экономические показатели развития региона; исполнение бюджета области; демографическая ситуация; уровень жизни населения; уровень здравоохранения и образования; социальная ситуация в регионе
Анализ основных социально-экономических показателей позволил сделать вывод о том, что по 2003 год развитие Тюменского региона было позитивным, что явилось, прежде всего, следствием оптимального и эффективного управления всех властных структур, начиная с федеральных и заканчивая региональными и местными органами власти.
Тюменская область является одним из регионов с устойчивой социально-экономической обстановкой, о чем свидетельствует проведенный в диссертации сравнительный анализ статистических данных по важнейшим социально-экономическим показателям Тюменской области, ХМАО, ЯНАО и Российской Федерации.
Современный этап развития Тюменской области характеризуется началом интеграционного процесса между тремя субъектами федерации, входящими в состав региона.
По оценке рейтингового агентства "Эксперт РА", Тюменская область относится к числу регионов с минимальным экономическим и финансовым риском для инвесторов. Сегодня Тюменская область занимает четвертое место среди субъектов РФ в рейтинге территорий с минимальным экономическим риском и пятое - среди территорий с минимальным финансовым риском.
В диссертации рассмотрение социально-экономической ситуации в Тюменском регионе на основе сравнительного анализа статистических данных было предпринято для того, чтобы подтвердить достаточную эффективность управления жизнедеятельностью населения региона языком цифр. Но как известно, статистика не всегда объективна. Контрольной формой исследования роли различных уровней управления социальным развитием региона диссертантом был выбран экспертный социологический опрос.
Уровень эффективности федерального управления регионом можно определить только при условии сопоставления мнений различных субъектов всех структур власти (регионального, федерального, местного управления и законодательного, исполнительного), так как, в целом, населению, во-первых, неизвестно, какой уровень власти принимает те или иные решения, а, во-вторых, неважно, кто разрабатывает стратегию и тактику организационно-управленческих процессов, а, главное, каковы мотивы этих решений, и как они отражаются на степени комфортности и жизнедеятельности групп, проживающих в Тюменском регионе. Поэтому проведенное социологическое исследование представляло собой форму экспертного опроса, объектами которого были представители властных структур различных уровней.
В социологическом экспертном опросе приняло участие 152 эксперта. Из них 55,3% – мужчин и 44,7% – женщин. Основное число принявших участие в опросе экспертов находятся в возрасте от 31 до 40 лет и от 41 до 50 лет (по 31,6%). Во властных структурах работает только 18,4% молодежи до 30 лет и 18,4% людей старше 50 лет. Образовательный уровень экспертов высокий – 97,4% опрошенных имеют высшее образование и только 2,6% – среднее и среднеспециальное.
35,3% экспертов работают в законодательной власти федерального уровня, 17,8% – законодательной власти регионального уровня, эксперты, работающие в исполнительных органах власти, распределились следующим образом: на федеральном уровне – 36,8%, на региональном – 5,9% и в муниципальных органах власти – только 3,8% экспертов.
Стаж работы принявших участие в опросе экспертов достаточно высокий: от 5 до 10 лет в органах власти работает около половины экспертов – 44,7%, свыше 10 лет – еще одна треть (28,9%), от 3 до 5 лет – 10,8% и до 1 года – только 7,8% экспертов.
В зависимости от статусных характеристик мнения представителей властных структур разделились следующим образом.
Сегодня наибольший вклад в управление социальным развитием региона, по мнению, принадлежит законодательным и исполнительным органам власти регионального уровня. Так считают по 40,7 % представителей законодательных органов власти федерального 81,8 % представителей законодательных региональных органов, 42,9 % экспертов из исполнительных органов власти федерального уровня и 100 % экспертов работающих в региональных органах исполнительной власти.
Рис. 1. Мнение экспертов относительно вклада уровней власти в управление социальным развитием региона в настоящее время.
Рис. 2 Мнение экспертов относительно вклада уровней власти в управление социальным развитием региона в будущем
Интересная позиция экспертов, работающих в исполнительных властных структурах. Если на современном этапе развития региональной политики 33% экспертов-муниципальщиков отмечают вклад федерального уровня в управлении регионом, то в будущем, по их мнению, управление социальным развитием региона принадлежит самому региону (так считают все 100% респондентов из числа опрошенных представителей муниципальных органов власти).
Все представители региональных органов исполнительной власти и в будущем, и на современном этапе развития российского общества отдают предпочтение региональному уровню, оценивая вклад различных уровней власти в управление социальным развитием регионов.
Значительно от них отличается мнение экспертов из исполнительных органов власти федерального уровня. Они все-таки оценивают и вклад муниципального уровня.
Таким образом, эксперты на современном этапе развития Российского федерализма отдают наибольшее предпочтение региональному уровню власти в деле управления развитием регионов.
Автору представлялось важным проанализировать, на каком этапе управления федеральные органы власти имеют наибольшую степень влияния на региональную власть.
Были проанализированы три формы региональной власти: законодательная; исполнительная; судебная.
Рис. 3 Влияние федеральных органов власти на формы управления регионом
Анализируя позицию экспертов относительно их оценки воздействия федерального управления на социальное развитие региона, можно сделать вывод о том, что основное количество экспертов всех уровней и форм власти считают данное воздействие позитивным, приносящим пользу региону и не вызывающим негативное восприятие вмешательства центра в региональное развитие
Эффективность федерального управления в свою очередь зависит и от политической активности любого члена общества.
Следующая проблема, решаемая в процессе социального исследования – это выявление мнения экспертов относительно степени социальной напряженности в России, Тюменской области и в городах и районах Тюменской области, на примере которой прослеживается в диссертационном исследовании роль и влияние федерального управления на социальное развитие региона.
Анализ результатов опроса экспертов показал, что их оценка социальной напряженности в России и в целом по Тюменской области недостаточно оптимистична (см. рис.4).
Рис. 4 Социальная напряженность в России и Тюменской области.
Еще один вопрос, интересующий автора данного диссертационного исследования это какие формы социального развития региона включаться в федеральное управление.
Таблица 1
Степень обязательности форм деятельности федерального управления для социального развития регионов.
| Формы деятельности | Обязательность для федерального управления | ||
| да | нет | Затрудняюсь ответить | |
| Социальная защита населения | 90,7 | 8,0 | 1,3 |
| Здравоохранение | 94,6 | 5,4 | - |
| Образование | 95,8 | 4,2 | - |
| Культура | 80,9 | 13,2 | 5,9 |
| Развитие экономики | 89,2 | 10,8 | - |
| Улучшение быта населения | 29,8 | 66,7 | 3,5 |
| Содержание объектов социальной сферы | 35,0 | 60,0 | 5,0 |
| Социальная безопасность | 72,7 | 16,7 | 10,6 |
| Решение проблем жителей сельской местности | 34,9 | 57,1 | 7,9 |
| Создание дополнительных рабочих мест | 53,1 | 45,3 | 1,6 |
| Трудоустройство молодежи | 62,7 | 32,8 | 4,5 |
В связи с тем, что в процессе использования выявился значительный уровень влияния федерального управления на социальное развитие региона, автору предоставлялось важным выяснить, какие же критерии видят эксперты для повышения эффективности федерального управления социальным развитием региона.
Таблица 2
Критерии эффективного федерального управления социальным
развитием региона.
| Критерии | Да | Нет | Затрудняюсь ответить |
| Уровень жизни населения | 96,0 | 2,7 | 1,3 |
| Экология окружающей среды | 65,2 | 24,2 | 10,6 |
| Отсутствие безработицы | 78,1 | 18,8 | 3,1 |
| Развитие сельского хозяйства | 79,0 | 16,1 | 4,8 |
| Развитие промышленности | 86,2 | 9,2 | 4,6 |
| Высокий уровень сферы обслуживания | 40,7 | 45,8 | 13,6 |
| Доступное и качественной здравоохранение | 92,8 | 4,3 | 2,9 |
| Доступная и качественная система образования | 95,2 | 4,8 | - |
| Стимулирующая развитие экономики налоговая система | 88,2 | 5,9 | 5,9 |
| Согласованное развитие разных территорий региона, выравнивание условия жизни их населения | 62,9 | 25,7 | 11,4 |
| Современный дизайн территорий | 17,2 | 65,5 | 17,2 |
| Высокий уровень соц. культурного развития территорий | 39,7 | 42,9 | 17,5 |
| Снижение преступности | 87,5 | 10,9 | 1,6 |
| Снижение наркомании | 87,5 | 10,9 | 1,6 |
| Информационное обеспечение различных аспектов жизнедеятельности населения | 57,1 | 30,2 | 12,7 |
| Развитие предпринимательства | 71,4 | 20,6 | 7,9 |
Сопоставление результатов анализа статистических материалов и социологического опроса показало, что достаточно стабильное социально-экономическое положение Тюменского региона обусловило оптимистическую оценку экспертами направленности и содержания федерального управления социальным развитием региона и взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Но перспективы развития большая часть экспертов связывают с активизацией регионального уровня управления, что соответствует и мнению диссертанта.
В четвертой главе диссертации «Инновационная парадигма концептуальных основ федерального управления социальным развитием регионов» автор определил современные принципы построения Российской Федерации и на основе этого сформулировал концепцию федерального управления перспективным социальным развитием регионов.
В диссертации система современных принципов формирования государственности рассматривается в качестве инновационной парадигмы, которая определяет не только тенденции теоретического осмысления этой проблемы, но и ее практической реализации.
Обоснованием такого подхода является авторское понимание содержания категории «парадигма», которое опирается на детальный анализ философских, социологических и общенаучных трактовок этого понятия.
Как известно, Платон рассматривал парадигму как основополагающий первообраз, который определяет подражание ему как образцу. В научных концепциях нового времени и современности, развивая этот тезис Платона, квалифицировали парадигму в качестве исходного образца дисциплинарной матрицы, теоретико-методологическим основанием научного поиска и т.д. При этом Т. Кун подчеркивал, что парадигма меняется с изменением исторических процессов и накопления теоретического знания в той сфере, для которой она выступала основополагающим принципом[26].
В диссертации дается следующее определение данной категории. Парадигма – это система принципов, определяющих содержание и форму, как теоретических концепций, так и реально существующих социальных и природных феноменов. Динамика процесса накопления знаний о постоянно развивающейся действительности обуславливает смену парадигм. Такое понимание этого понятия обуславливает его инструментальную роль в исследовании теории и практики исторического развития.
Диссертант обосновывает эвристичность предлагаемой парадигмы в качестве основы авторской концепции федеративного устройства современного российского государства.
Парадигмальная система принципов включает:
- Федеративное российское государство может развиваться только при условии, что его основой будет принцип федерализма. Предлагаемые многими авторами сочетание принципов федерализма с принципами унитаризма как фактора, обеспечивающего целостность России, противоречит сущности федеративных отношений.
- Государственное устройство должно базироваться на едином для всех регионов территориальном принципе.
- Конституция 1993 года не соответствует динамике реального развития российского общества, и поэтому не может обеспечить укрепление федеративных отношений в России. В связи с чем необходима тщательная подготовка и принятие новой Конституции, способной реализовать целевую направленность государства как демократического и социально ориентированного.
- Необходим сбалансированный подход к федерализму, суть которого заключается в соблюдении равновесия между децентрализацией и выстроенным на строго правовой основе централизмом. Идея равномерной децентрализации предполагает, что власть не концентрируется в чрезмерных объемах на региональном уровне, а рационально перераспределяется между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для разрушения любого другого. При этом за федерацией закрепляются функции контроля, необходимые для поддержания устойчивости всей системы, которая в значительной мере должна базироваться на признании русского языка в качестве единого государственного на всей территории российского государства.
- Принцип федерализма предполагает четкое разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной структурами властью, основанное на законодательно закрепленном Конституцией равенстве всех регионов.
- В связи с тем, что в России существует конституционно-договорные федеративные отношения, этот принцип на определенный период можно оставить, но с обязательным требованием полной адекватности Конституции и Федеративного договора. Учитывая перспективное развитие российской федеративной государственности, необходимо предусмотреть постепенный переход к конституционному федеративному государственному устройству.
- Федерация России, направленная на развитие демократии, свободу личности, соблюдение прав человека и социальных общностей, предусматривает широкое развитие национально-культурной и конфессионально-культурной автономий, формирование гражданского общества, включающего в качестве обязательного фактора многопартийность и другие формы проявления гражданской активности.
В диссертации авторская парадигма явилась основанием построения оптимальной модели федеративного государственного устройства и федерального управления социальным развитием региона.
Как известно, государственное устройство любой страны закреплено законодательно, в частности, в Конституции Российской Федерации прописан принцип формирования государственного устройства России, в качестве которого взята федеральная основа. Федерализм, как и было уже доказано выше, является принципом строительства государства, принципом государственного устройства. И федеральное управление является принципом управления на основе федерализма, в соответствие с которым строится и управляется федеративное государство или федерация. В предыдущих разделах это было прописано.
В связи с тем, что принцип государственного устройства закреплен в основном законе страны: Конституции, - то модель структуры Российской Федерации изменить невозможно, либо надо принимать новую Конституцию с закреплением реорганизации устройства государства, но в этом нет необходимости. Сегодня ученые, политики, руководители разных уровней и форм власти регулярно предлагают новые модели государственного устройства России. Для того, чтобы их реализовать и применить на практике, необходимо было бы каждый год менять и принимать Конституцию, да и эксперименты на людях чреваты непрогнозируемыми последствиями и в принципе не должны проводиться.
Таким образом, для того, чтобы построить модель федерального управления социальным развитием региона, не нужно менять модели государственного устройства страны, а необходимо изменить содержание этой модели, принципы взаимодействия ее элементов, функции и методы управления объектами. В соответствие с этим положением автор диссертационного исследования формирует модель федерального управления социальным развитием регионов.
Российская Федерация включает в себя разные типы структурных образований, в частности, автономные республики, автономные области, регионы. Причем эти образования строится по следующим принципам:
- Территориально-национальный (автономные республики, автономные области, автономные округа).
- Территориальный (регионы).
- Местный (муниципальный) (внутри республик, областей, округов, регионов).
Россия вступила в новый этап строительства своей государственности. Конституция конкретизируется конкретным практическим содержанием законодательных актов и договоров. На взгляд диссертанта, в современных условиях необходимы более рациональные и точные методы формирования российского государства на основе федерализма, то есть разработка научных моделей механизма такого строительства. При моделировании такого рода проводится сравнительный анализ взаимодействия различных элементов федерализма, их взаимоотношений, функций и законодательного обеспечения. Такая модель изображена на схеме.
Таким образом, парадигма концепции федерального управления социальным развитием региона обуславливает построение оптимальной модели, включающей два блока: модель структуры государственного федеративного устройства и модель федерального управления социальным развитием региона (рис. 5-7).
Можно рассмотреть принятую в модели схему взаимодействий элементов в системе федеративного государственного устройства на принципах федерализма (см. рис.7). Прежде всего, необходимо отметить, что основным источником, заказчиком и хозяином в федеративном государстве является гражданское общество, которое непосредственно или через своих
Федеративное устройство Федеральное управление
(уровни власти) социальным развитием региона
Рис. 5 Оптимальная модель в концепции федерального управления социальным развитием региона
представителей принимает, дополняет, изменяет Конституцию. Оно, таким образом, выступает как источник, заказчик, хозяин для государственной иерархической структуры, влияя на ее поведение выражением своей реакции. В дополнение к Конституции элементы иерархии федеративного государства: субъекты федерации и центр - вступают в конституционно-договорные взаимоотношения между собой.
Иерархия уровней элементов федеративного государственного устройства рассматривается не сама по себе, а как открытая система, взаимодействующая с Конституцией, договорами и законодательными актами и гражданским обществом. Конституция, договора, законодательные акты служат для иерархии организационно-управленческой основой, на базисе которой формируется структура федеративного государства. Тем самым, между гражданским обществом и элементами федеративного государственного устройства: центра и субъектов федерации - организуется взаимодействие. Это взаимодействие заключается, с одной стороны, в реакции или ответе (сопротивлении или одобрении) гражданского общества на действия того или иного элемента государственности в тот или иной момент времени путем выборов, референдумов, через СМИ, с помощью митингов, забастовок, революций, а с другой стороны, в действиях элементов федерации, их активности или неактивности, то есть уровнем их наличной власти и стремлением его повысить в каждый момент времени.
| Принципы: - федерализм; - единый территориальный принцип построения федерации; -баланс между централизмом и децентрализацией; -разграничение полномочий между уровнями власти; - конституционное федеративное государственное устройство; -формирование гражданского общества -национально-культурная и конфессионально-культурная автономии; | Центр Высший уровень власти | Функции -Стратегическая -Законодательная -Регулятивная -Безопасность страны | ||
| Региональный уровень власти | Функции -Тактическая -Законодательная -Регулятивная на уровне региона -Безопасность региона | |||
| Муниципальный уровень власти | Функции -Самоуправление -Законодательная -Регулятивная на уровне муниципальных образований -Безопасность муниципальных образований |
Рис. 6. Принципы и функции федеративного государственного устройства.
Таким образом, в модели формируется система федерального управления, где в иерархии федеративного государственного устройства происходит перераспределение функций управления, а соответственно, и власти, между составляющими ее элементами в соответствии с принятыми в иерархии взаимодействиями.
Как уже было отмечено, иерархическая структура федеративного устройства включает в себя центр и субъекты федерации, причем построенные по разным принципам, указанным выше. Для упорядочения взаимоотношений между центром и субъектом и повышения их эффективности предлагается сделать единым принцип строительства федерации – территориальный с национально-культурной автономией. Властные полномочия распределены между этими всеми элементами федерации в соответствие с Конституцией, договорами и законодательными актами, причем под какого-либо элемента подразумевается возможный уровень (сила, степень) ее влияния на жизнь и поведение остальных партнеров, составляющих систему федерации. Объем властных полномочий любого элемента можно оценить с помощью набора показателей или критериев, характеризующих уровень элемента, величину находящихся в ее распоряжении людских, финансовых, материальных, информационных, интеллектуальных, законодательных, распорядительных и
| ФЕДЕРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ | |||||||
| ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ВЛАСТИ | Цель – комфортность жизнедеятельности населения | ||||||
| РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ВЛАСТИ | Средства – властные полномочия | ||||||
| МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ВЛАСТИ | Методы – конституционные | ||||||
| ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО | |||||||
Рис. 7. Федеральное управление социальным развитием региона
иных видов ресурсов, размер и местоположение контролируемой ею территории, престижность в глазах общественного мнения и экспертов и т.д.
Используя математические методы, можно количественно оценить вклад каждого показателя в расчет объема полномочий. Разграничение предметов ведения разных уровней и форм власти также дает эту возможность и позволяет выявить максимальные, и минимальные полномочия, которые дают законные верхние и нижние границы власти центру и субъекту федерации, определяемые Конституцией, договорами, законодательными актами.
Основные условия модели формулируются следующим образом:
- Все взаимодействия элементов модели происходят в правовом поле, то есть все партнеры законопослушны.
- Количественно перераспределение власти и полномочий в структуре модели определяются реакцией двух основных партнеров федеральной модели гражданского общества (их суммой). Понятно, если сопротивление одного элемента больше, соответственно действие другого меньше. То же самое характерно и для элементов иерархии федеративного устройства.
Таким образом, для сохранения устойчивости в системе взаимоотношений федеративного государства необходим баланс власти и полномочий. Это означает, что в единицу времени каждый элемент получает или отдает от партнеров или партнерам по иерархии порцию власти равную сумме (положительных и отрицательных) потоков власти, текущих через нее. При этом, необходимо, выполнение первого условия модели – законопослушания, когда все законы и распоряжения выполняются. По положению 2 на убыль и прибыль власти влияет также интенсивность реакции гражданского общества и государства.
Построенная таким образом модель замкнута и корректна, то есть при известных входных данных однозначно определяет решение. На входе этой модели будут федеративное устройство государства, его элементы, структура, их известные властные полномочия и поведенческие характеристики. Решением будет являться перераспределение власти в структуре федеративного устройства, вычисленные потоки власти и иные, относящиеся к делу, характеристики системы. Такая модель описывает схему взаимодействий в системе федеративного государства, которая предстает как самоорганизующаяся, неоднородная с различными прямыми и обратными связями, когда можно измерить уровень власти как результат игры всех компонент. Можно назвать такую систему правовой, когда будет найден баланс во взаимодействиях ее элементов при соблюдении законодательных норм.
Таким образом, на этапе современного развития федерализма, он фактически является конституционно-договорным, причем этот принцип должен быть распространен на все регионы. Необходимо постепенно снижать различия между автономными республиками и регионами.
Гражданское общество является своеобразным контролером реализации закрепленной в Конституции основных принципов построения российского государства.
После апробации рассмотренных положений на практике в течение определенного времени можно будет менять Конституцию.
В заключении формулируются основные положения и рекомендации, подводя итоги диссертационного исследования.
Публикации. По теме диссертации опубликованы следующие работы:
- Конев Ю.М. Региональная политика поддержки системы высшего образования: проблемы, опыт, прогнозы // Взаимодействие властных структур и вузов на современном этапе развития общества: Тезисы докладов международной научно-практической конференции. – Тюмень, ТГНГУ, Тюменский международный колледж, 1996. – 0.4 п.л.
- Конев Ю.М., Зыков В.В. Высшая школа: проблемы перемен // Образование – общество - властные структуры: модель взаимодействия в XXI веке: материалы международной научно-практической конференции. – Тюмень, Вектор Бук, Тюменский международный институт экономики и права, 1997. – 0.3 п.л./0.2 п.л.
- Конев Ю.М. Национально-культурная автономия как фактор стабильности в федеративных отношениях. // Итоговые материалы международного научно- практического семинара: «современный федерализм: края, области в составе Российской Федерации» (статус, модели взаимоотношения с федеральным центром). – Тюмень, Вектор Бук, 1997 - 0.8 п.л.
- Конев Ю.М. Муниципальные органы власти: проблемы повышения квалификации служащих // Власть и вузы материалы всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень, Вектор Бук, Тюменский международный институт экономики и права, 1999г. – 0,5 п.л.
- Конев Ю.М. Экономическое образование - одна из основных задач в дальнейшем повышении квалификации руководителей местного самоуправления // сборник материалов научно-практической конференции «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы Тюменской области». – Тюмень, изд. «Вектор Бук», 1999. – 0,2 п.л.
- Конев Ю.М. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления (сборник статей). - Москва, Издание Совета Федерации ФС РФ, выпуск №14, 2001. - 0,5 п.л.
- Конев Ю.М. Не навреди. // Межрегиональный журнал «Россия и рынок» (приложение к журналу «Человек и закон»). - Москва, «Ри Р Пресс» № 1, 2001 г. - 0,8 п.л.
- Конев Ю.М. Вызов времени и ответ высшей школе /В кн.: Инновации в системе образования /гл. ред. В.Г. Новиков. – Тюмень: ТГИМЭУиП, 2002. – 1.5 п.л..
- Конев Ю.М. Проблемы законодательного обеспечения государственной региональной политики // Федеральный центр и субъекты федерации. Противостояние или взаимодействие (сборник статей и документов). – Москва, Издание Государственно и Думы ФС РФ, 2002. – 0.4 п.л.
- Конев Ю.М. Правовые проблемы региональной политики // Проблемы законодательного обеспечения федерализма и региональной политики (сборник статей и документов). – Тюмень, Издание Государственной думы ФС РФ, 2002 г. – 0.4 п.л.
- Конев Ю.М. Актуальные проблемы Российского федерализма и их законодательное обеспечение // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации (информационно-методический бюллетень), Издание Государственно и Думы ФС РФ, выпуск 3 (25). Москва, 2002 г. – 0.3 п.л.
- Конев Ю.М. О законодательном обеспечении развития регионов Российской Федерации // журнал «Государство и рынок» (информационно-публицистическое издание, приложение к журналу «Человек и закон»), - Москва, издатель ООО «Ри Р Пресс», выпуск первый, 2002. – 0.6 п.л.
- Конев Ю.М. О реализации законодательной инициативы по проекту федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» // журнал «Вестник Тюменской областной Думы» № 9, - Тюмень, издатель «Вектор Бук», 2002 г. -0,3 п.л.
- Конев Ю.М., Собянин С.С. Энциклопедия «Россия: федеральные округа и регионы (география, недра, история, население, религия, власть, экономика, социальная сфера, достопримечательности, стратегия развития) Тюменская область // Международный университет «Содружество». – Москва, 2002 г. - 0,7 п.л.
- Конев Ю.М., Лукьящен А.В. Государственная инновационная политика, как фактор динамического регионального развития Российской Федерации // сборник «Активная инновационная политика - основа экономического возрождения России (Материалы второй окружной конференции в Уральском Федеральном округе). 2002. – 0,5 п.л.
- Конев Ю.М. Современные принципы построения России /Материалы к лекциям по курсу «Государственное и муниципальное управление». Часть 1. – Тюмень: Изд-во ТГИМЭУиП, 2003. – 3,5 п.л.
- Конев Ю.М. Сильные регионы - сильное государство // Представитель власти Сибири, Информационно е обеспечение ИА: ООО «Медиа – программы Сибирь» газета «Представитель власти» № 19, 2003. - 0,4 п.л.
- Конев Ю.М., Гришин В.И., Климов А.А. Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. Информационно-методический бюллетень, выпуск 4 (26), 2003. - 0,8 п.л.
- Регионы как объект федерального управления. - Тюмень: Вектор Бук, 2003. – 9.8 п.л.
- Конев Ю.М. Тюменский регион как объект федерального управления: принципы, специфика, модели //Известия вузов «Нефть и газ». – 2004. - № 4. – 0.2 п.л.
- Конев Ю.М. Национально-культурная автономия как фактор становления и развития федерализма в России //Региональные социокультурные процессы. Тематический сборник /Под ред. Хайруллиной Н.Г. – Тюмень, 2004, № 2. – 1,2 п.л.
- Конев Ю.М. Основы процесса федерального управления социальным развитием регионов. /Материалы к лекциям по курсу «Государственное и муниципальное управление». Часть 2. – Тюмень: Изд-во ТГИМЭУиП, 2004. – 4,2 п.л.
- Конев Ю.М. Федерализм в России: ретроспектива, современность и перспектива. – Тюмень: Вектор Бук, 2004. – 20,7 п.л.
- Конев Ю.М., Барбаков О.М. Социальное развитие Тюменского региона //Региональные социокультурные процессы. Тематический сборник /Под ред. Хайруллиной Н.Г. – Тюмень, 2004, № 2. – 1,0 п.л./0.7 п.л.
- Конев Ю.М. Законодательное обеспечение эффективной деятельности нефтегазового комплекса Тюменского региона //Известия вузов «Нефть и газ». – 2004. - № 2. – 0,25 п.л.
ЛР № 004651 от 10.04. 00 г.
Подписано к печати 04.06.2004 г.
Заказ № 275 Уч. - изд. л. 2,72
Формат 60x84/16 Усл. печ. л. 2,75
Отпечатано на RISO Тираж 100 экз.
Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права
625000, Тюмень, ул. 30 лет Победы, 102
[1] Антология мировой философии. Том 1. – М.: Мысль, 1969. – 576с.
[1] Антология мировой философии. Том 1. – М.: Мысль, 1969. – 576с.
[5] Ж. Кальвин /В кн.: Американская социологическая мысль.- М.- 1996
[6] Ж.Боден, Т.Гоббс и Б.Спиноза /В кн.: Американская социологическая мысль.- М.- 1996
[7] Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Дж.Джей, А. де Токвиль, Г. Вайц /В кн.: Американская социологическая мысль.- М.- 1996
[8] Иоганн Альтузиус, Дж. Локк, А. Гамильтон, Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер, Шарль Монтескье, Ж. Кондорсе, А. Тюрго. //В кн.: Американская социологическая мысль.- М.- 1996
[9] Еллинек Г. Права современного государства. СПб, 1908
[10] Элазар Д. Сравнительный федерализм. - Полис, № 5.
[11] Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства в России. /Журнал «Казанский федералист», №2, 2002.; Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. /Науч. докл. / Моск. науч. обществ. фонд, N 63) - М., 1998
[12] Олех Л.Г. Философия регионализма. //Регионология, №11, 1998
[13] Некрасов Н.Н. Региональная экономика - М.: Экономика, 1975
[14] Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль.-1997. - №2.
[15] Гоптарева И.Б. Концептуальные основы политической категории федерализма. //Теоретический журнал «Credo New», №1, 2002.
[16] Ненин М.Н., Камышев Е.И., Манькова Н.К., Аникевич А.Г., Ховес В.Ю., Бобков Р.В. Политология. В 2-х частях. - Красноярск, КГТУ, 1998.
[17] Ильин Н.Ю. Вопросы теории федерализма (государственно- правовой аспект). /Журнал «В мире права», №1, 2001.
[18] Бусыгина И., Захаров А. Федерализм. / Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований). - 2002, № 4(23).
[19] Абдулатипов Р. Как нам реструктурировать федерацию? На смену временным мерам должна прийти продуманная стратегия. - Независимая газета, 18.07.2001
[20] Багдасарян В.Э. Российский федерализм как путь к гибели государственности. В кн.: Россия в условиях трансформаций, Историко-политологический семинар. Материалыонд развития политического центризма, 2001
[21] Гоптарева И.Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения. /Теоретический журнал «Credo New», №13, 1998; Элазар, Д. 1995. Сравнительный федерализм. - Полис, № 5.
[22] Степанский А.Д. Разобраться бы надо в том, что такое федерация. В кн.: Россия в условиях трансформаций, Историко-политологический семинар. Материалы фонда развития политического центризма, 2001
[23] Weissert C.S. Schram S.F. The State of American Federalism, 1999-2000. - In: Pablius: The Journal of Federalism. vol. 30
[24] Косов В.В. Процесс федерализации в Западной Европе: миф или реальность. // Вестник Нижегородского гос. Университета. - № 2
[25] Bidegaray C., L'Etat autonomique: forme nouvelle ou transitoire en Europe? Paris: Economica, 1994
[26] Социологическая энциклопедия. Том 2. /Под ред. В.Н. Иванова и др. – М.: Мысль, 2003.
