Коррупция в российской федерации: сущность, особенности и основные направления противодействия (политологический анализ)
На правах рукописи
Безрукова Ирина Викторовна
КОРРУПЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии
Москва – 2011
Работа выполнена на кафедре политологии и социологии
Московского государственного социально-гуманитарного института
| Научный руководитель: | доктор философских наук, профессор ГЕРАСИМОВ Анатолий Васильевич |
| Официальные оппоненты: | доктор политических наук БОЧАРНИКОВ Игорь Валентинович |
| кандидат политических наук ТРИПОЛЬСКИЙ Владимир Борисович | |
| Ведущая организация: | Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации |
Защита диссертации состоится 12 мая 2011 г. в 13
часов на заседании диссертационного совета Д 212.141.20 по политическим наукам в Московском государственном техническом университете им. Н.Э. Баумана по адресу: 105005, г. Москва, Рубцовская набережная, д. 2/18, УЛК, ауд. 720.
С диссертацией можно ознакомиться в научно-технической библиотеке МГТУ им. Н.Э. Баумана по адресу: 105005, г. Москва, ул. 2-я Бауманская, д.5.
Автореферат разослан 25 марта 2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат философских наук, доцент
Власов С.А.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Развитие коррупции является одним из наиболее существенных деструктивных факторов, оказывающих влияние на состояние национальной безопасности Российской Федерации. Материальные, политические и морально-нравственные издержки резко возросших в последние десятилетия масштабов коррупции в нашей стране стали столь очевидными и опасными для ее дальнейшего развития, что проблема необходимости усиления антикоррупционной борьбы и повышения ее эффективности приобрела чрезвычайную социально-политическую значимость.
Следует отметить, что в последнее время вопросам противодействия коррупции в нашей стране уделяется повышенное внимание. Политика в этой сфере приобретает черты системности. Наблюдается стремление политического руководства страны охватить все наиболее значимые сферы общественных отношений, подверженных коррупционным рискам. За последние годы Российской Федерацией ратифицированы основополагающие международные правовые антикоррупционные акты в рамках ООН, Совета Европы, других международных и региональных организаций. Их положения имплементированы в российское законодательство. Российская Федерация вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО).
Приняты два базовых федеральных закона: «О противодействии коррупции» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Существенно скорректировано федеральное и региональное законодательство в различных сферах общественных отношений. Приняты также соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции, активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.
Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности.
Это, в свою очередь, предполагает необходимость исследования данного явления и выработки мер по противодействию ему в интересах обеспечения национальной безопасности Российского государства.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается следующими обстоятельствами:
Во-первых, коррупция все активнее становится фактически одним из атрибутов функционирования российского государства, неотъемлемой составляющей его взаимоотношений с гражданами, что порождает не только недопустимые диспропорции в системе управления и функционирования государственных институтов, но и влияет на формирование общественного сознания, которое утрачивает доверие к власти и веру в справедливость. Указанный негативный социальный феномен поразил практически все сферы нашей жизни от государственной службы и правоохранительных органов до здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы. Уровень и масштабы существующей в стране коррупции сдерживают экономическое развитие России, негативно отражаются на инвестиционном климате, снижают международную заинтересованность в сотрудничестве с нашей страной.
Во-вторых, необходимостью осмысления сущности и содержания коррупции как явления современной мировой политической практики, наиболее прогрессирующего в государствах, претерпевающих, подобно Российской Федерации, политическую и социально-экономическую трансформацию и подвергающихся воздействию различного рода деструктивных сил.
Неопределенность восприятия коррупции как деструктивного явления, подрывающего основы государственного строя, предполагает произвольность его толкования и, соответственно, принятие неэффективных мер по противодействию данному явлению.
В этой связи актуализируется необходимость уточнения понятия «коррупции», выявления его сущности как явления, а также определение его специфики применительно к современному этапу развития российской государственности.
В-третьих, актуальность темы обусловлена также необходимостью поиска методами политологических исследований перспективных и эффективных путей антикоррупционного функционирования политических институтов, обеспечения эффективной борьбы с коррупцией в современной России.
Хотя по своему содержанию и характеру противодействие коррупции имеет различные аспекты (экономический, социальный, организационный, правовой, административный и ряд других), наиважнейший из них, от которого в решающей степени зависит ее успешный исход, является ее политическая составляющая.
В этих условиях политологические исследования вопросов борьбы с коррупционными преступлениями, изучение накопленного опыта в зарубежных странах мировым сообществом необходимо для более последовательного проведения работы по борьбе с этим явлением, совершенствования законодательства, разработки стратегии и тактики противодействия коррупции в России.
В-четвертых, необходимостью переосмысления содержания и основных направлений государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции.
Несмотря на реализованный в течение последних лет комплекс антикоррупционных мер, ситуация в данной сфере не привела к позитивным результатам. Уровень коррупции в стране не только не снизился, но и на ряде направлений даже возрос, о чем свидетельствуют как экспертные данные международных институтов, так и результаты опросов среди населения страны. Необходима существенная корректировка государственной антикоррупционной стратегии, поскольку эффективность противодействия коррупции является насущной потребностью и одной из важнейших предпосылок успешного развития России и укрепления ее национальной безопасности.
Степень научной разработанности проблемы
Правомерно отметить, что в России и мире в целом по проблемам коррупции и мерам по противодействию ей имеется обширная отечественная и зарубежная документация и научная литература.
До недавних пор в научных работах, посвященных деструктивным явлениям, связанным с коррупцией, основной акцент авторы делали на экономических, социальных, правовых, морально-этических аспектах проблемы, тогда как политическим аспектам этого социального явления уделяли значительно меньше внимания. В данной работе предпринята попытка исследовать пути и возможности формирования более эффективной антикоррупционной политики в современной России, при этом делается акцент на анализе ее общественно-политического измерения.
Обращаясь к политологическому анализу коррупции как яркому социальному феномену и ее влиянию на национальную безопасность России, автор отдает отчет в том, что комплексное решение этой задачи возможно лишь на базе междисциплинарного взаимодействия таких дисциплин, как экономика, политология, социология, юриспруденция и другие. Именно этим объясняется деление источников на следующие группы.
Первую группу источников составляют труды ученых, внесших значительный вклад в научно-методическую и практическую разработку проблемы. Так, содержательные характеристики коррупции и ее проявления в современной отечественной политической практике нашли отражение в работах В.В. Астанина, Б.В. Волженкина, А.И. Гурова, А.И. Долгововой, Н.А. Егоровой, А.И. Кирпичникова, А.Н. Кузнецова, С.М. Максимова, А.И. Мизерий, Г.К. Мишина, А.А. Прохожева, Н.В. Селихова и других ученых.
Указанными авторами исследованы причинно-следственные аспекты коррупции и их влияние на национальную безопасность страны в границах общей теории безопасности.
Вторую группу источников составляют труды, посвященные исследованию коррупции в различных сферах общественной жизни. Речь идет о юридической, политической, экономической и моральной оценке этого негативного явления. Наибольший интерес представляют исследования И.Е.Кузнецовой, В.В. Лунева, В.К. Максимова, В.А. Номоконова, Г.А. Сатарова, С.С. Сулакшина и других.
Третью группу источников представляют работы, нацеленные на поиск и научное обоснование путей наиболее эффективного предотвращения коррупции и борьбы с ней.
В частности непосредственно вопросам противодействия коррупции посвящены работы С.В. Аленкина, Д.И. Аминова, И.В. Бочарникова,
С.В. Васильева, В.И. Гладких, А.И. Долговой, А.Ю. Зубкова, Н.М. Лунеева, В.В. Казанцева, С.М. Шахрая и ряда других известных ученых.
Непосредственно по теме диссертации в последнее десятилетие появился ряд работ. Среди них исследования С.В. Алексеева, М.Ю. Жужома, А.М. Ломова, Л.З. Мачаладзе, В.В. Сыроватко и других ученых.
Четвертая группа представлена работами зарубежных авторов по проблемам коррупции и противодействия данному явлению. Большое внимание зарубежными исследователями в данной области уделяется не только глобальным и региональным проблемам коррупции, но и развитию данного явления непосредственно в России.
Среди работ зарубежных авторов, посвященных восприятию и анализу развития коррупции в России, а также проблемам противодействия коррупции, выделяются исследования таких специалистов, как С. Роуз-Аккерман, Г. Герберт фон Арним, Дж. Най и др.
Пятую группу источников, использованных автором в работе над диссертацией, составляют нормативные правовые акты национального и международного уровня по противодействию коррупции, принятые в последние годы.
Таковыми в частности являются универсальные и региональные международные нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции, а также антикоррупционные законодательство и практика зарубежных стран, материалы международной экспертизы российского антикоррупционного законодательства, разработки и рекомендации МВФ, Мирового банка, НПО «Трансперенси Интернешнл» и других международных организаций.
Среди отечественных нормативных правовых актов, сыгравших важную роль в формировании антикоррупционной стратегии, следует выделить такие документы, как Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции и др.
Таким образом, можно говорить о том, что в отечественной и зарубежной науке создана определенная база для дальнейшего углубленного исследования проблем противодействия коррупции. Тем не менее, несмотря на значительный объем публикаций и документов, посвященных коррупции и ее проявлениям в современной политической практике, непосредственно проблема противодействия коррупции не является достаточно разработанной.
Изучение имеющегося материала позволяет очертить круг наименее разработанных, либо вообще не разработанных вопросов, определить некоторые дискуссионные моменты.
Прежде всего, следует отметить, что в изучении сущности и содержания коррупции преобладают правовые и экономические подходы. В то же время указанная проблематика значительно реже анализируется с политологической точки зрения. Соответственно, использующиеся при этом понятия еще не обрели категориального статуса и нуждаются в дальнейшей разработке. Имеющиеся работы посвящены лишь отдельным политологическим вопросам нейтрализации или преодоления коррупции. Однако целостного, системного решения проблемы противодействия коррупции в прямой постановке в рассмотренных теоретических источниках не просматривается.
Важно также подчеркнуть недостаточность политологической оценки коррупционных процессов, происходящих во всех сферах общественной жизни российского государства. Объективная действительность достаточно убедительно показывает всю сложность и опасность указанного явления, которое давно вышло за рамки бытовых отношений и переместилось в сферу политической власти, политических отношений и процессов, которые непосредственно влияют на национальную безопасность страны.
К настоящему моменту, таким образом, назрела объективная необходимость систематизации имеющихся взглядов и развития теоретической базы, связанной с понятием «коррупция», а также с разработкой комплекса действенных политических механизмов противодействия коррупции в Российской Федерации. Все это позволило определить объект и предмет исследования, сформулировать его цель и задачи.
Объектом исследования является коррупция как общественно опасное явление, ее сущность, содержание и формы проявления в жизнедеятельности современного общества.
Предмет исследования – социально-политические проблемы преодоления коррупции в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в политологическом анализе коррупции как негативного социального явления, ее влияния на национальную безопасность России, разработка и обоснование теоретических выводов и практических предложений по совершенствованию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений по противодействию коррупции.
Задачи исследования:
1. Провести политологический анализ подходов к определению сущности, природы и причин коррупции.
2. Раскрыть содержание видовой структуры современных коррупционных проявлений.
3. Исследовать условия и причины возникновения и проявления коррупции в современной отечественной практике.
4. Выявить и научно обосновать пути и способы совершенствования государственной антикоррупционной стратегии на современном этапе развития российской государственности.
Решение перечисленных задач, по мнению автора, позволит уточнить представления о феномене коррупции как социально-политическом явлении современной действительности, выработать конкретные рекомендации научно-практического характера, направленные на совершенствование государственной антикоррупционной политики.
Методологическую основу исследования составляют основные диалектические принципы всеобщей взаимосвязи и развития социально-политических явлений и процессов, а также принципы объективности, историзма, детерминизма, философские и общенаучные методы познания. В диссертации использован понятийно-категориальный аппарат политологической науки применительно к объекту и предмету исследования.
Источниковую базу исследования составляют труды по проблемам национальной безопасности отечественных и зарубежных авторов, издания, публикации и иные информационно-справочные материалы, содержащие сведения о состоянии и развитии коррупции в мире и в Российской Федерации, а также положения международного права, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.
В качестве эмпирического материала в диссертации используются результаты мониторинга развития коррупции в России, осуществляемого рядом международных институтов, а также официальная статистка органов государственной власти Российской Федерации о состоянии и мерах по противодействию коррупции.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем:
1. В результате политологического анализа проблемы коррупции выделены и проанализированы важнейшие этапы развития исследований данного явления, а также различные концептуальные подходы по противодействию коррупции.
2. Осуществлен политико-правовой анализ основных определений коррупции, существующих в отечественной и зарубежной науке, а также в международных нормативно-правовых документах.
3. Представлено авторское определение коррупции, а также классификация основных ее видов, проявляющихся в современной политической практике.
4. Выявлены факторы, обусловливающие активизацию проявлений коррупции в современной отечественной политической действительности.
5. На основе анализа отечественного опыта противодействия коррупции определены причины неэффективности принимаемых мер по противодействию коррупции, а также основные направления деятельности органов государственной власти по совершенствованию государственной антикоррупционной стратегии.
Положения, выносимые на защиту:
1. Интерпретация сущности и содержания коррупции, представляющего собой социально-политическое явление, неразрывно связанное с процессами реализации властных полномочий, в том числе на государственном уровне, и предполагающее достижение выгоды, посредством подкупа и продажности должностных лиц, от которых зависит принятие решений на том или ином уровне.
2. Классификация различных проявлений коррупции в мире и в современной отечественной политической действительности, основаниями которой являются сферы ее проявления, статус субъектов, уровень, а также степень общественной опасности данного явления.
3. Результаты анализа и оценки состояния коррупции в Российской Федерации, а также причин и условий, обусловивших активизацию ее развития в последние десятилетия. Принимаемые в последние годы на уровне органов государственной власти меры, в том числе законодательного характера, не оказали значимого влияния на состояние и уровень коррупции в стране. Более того, в условиях глобального экономического кризиса проявления коррупции стали более масштабными и системными, принимая характер наиболее значимой угрозы национальной безопасности Российской Федерации.
4. Основные направления совершенствования деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции в Российской Федерации. Сложность и многогранность целей и задач по противодействию коррупции в Российской Федерации требует всеобъемлющего системного, комплексного подхода. Это означает, что государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаимосвязанных, взаимодополняющих мер, объединённых одной целью и привлекаемых для её достижения государственных, общественных, профессиональных, творческих и иных органов и организаций.
Теоретическая значимость исследования содержится в выработке приоритетных направлений совершенствования государственной антикоррупционной политики, включающих реализацию комплекса мер по совершенствованию нормативно-правовой базы в области противодействия коррупции, организационно-институциональных мер по повышению эффективности государственной службы, а также формирования общенациональной системы противодействия коррупции на основе консолидации усилий всех институтов государственной власти и гражданского общества.
Положения и выводы, изложенные в диссертации, могут представлять методологическую и теоретическую основу для продолжения исследований феномена коррупции. В перспективе - это создание целостной концепции противодействия коррупции в интересах обеспечения национальной безопасности государства.
Практическая значимость работы заключается в представленных теоретических выводах и предложениях, которые могут быть использованы при выработке государственной антикоррупционной политики, осуществлении практических действий по предупреждению, нейтрализации и противодействию коррупции в Российской Федерации.
Достоверность результатов исследования обеспечивалась формально-логической непротиворечивостью и корректностью исходных методологических позиций автора, применением апробированных методик и инструментария, обоснованным выбором данных мониторинга развития коррупции в Российской Федерации, позволивших сделать аргументированные предположения и выводы. Для обеспечения объективности результатов исследования использовалось консультирование со специалистами по рассматриваемой проблеме.
Апробация работы.
Основные положения обсуждались на кафедре политологии и социологии Московского государственного социально-гуманитарного института, факультете переподготовки и повышения квалификации Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, получили практическую апробацию в аналитических докладах и разработках по проблеме противодействия коррупции в ходе работы в Министерстве обороны Российской Федерации.
Основные результаты исследования нашли отражение в пяти научных статьях, общим объемом 3.5 п.л., из них в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки – 2.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка литературы. Объем диссертации составляет 141 страницу.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении дается обоснование актуальности темы диссертационного исследования, характеризуется состояние ее разработанности в научной литературе, формулируются его объект, предмет, цель, задачи, новизна и положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретические основы политологического анализа коррупции» исследуется феномен коррупции, ее эволюция и современное состояние, а также наиболее известные подходы к осмыслению ее природы и сущности, анализируются современные дефиниции. Осуществляется политологический анализ наиболее распространенных видов коррупции, представлена их авторская классификация.
Первый параграф первой главы «Феномен коррупции как объект политологического анализа» посвящен анализу различных подходов к определению природы и сущности коррупции с момента первого упоминания о ней в древнейших научных и литературных памятниках вплоть до настоящего времени.
Как показало исследование, коррупция относится не только к наиболее распространенным явлениям современной политической реальности, но и имеет достаточно глубокие социально-политические и исторические корни.
В частности, одно из первых упоминаний о коррупции в системе государственной службы нашло отражение в архивах Древнего Вавилона (вторая половина XXIV в. до н. э.). В то же время неразвитость политических отношений, связанных с отправлением властных полномочий, соответствующим образом влияла на проявления и восприятие коррупции.
Более широкое распространение и, соответственно, одно из первых определений коррупция получила в Древней Греции. Именно здесь, наряду с развитием процессов государственного строительства, активно проявлялись и негативные процессы, связанные с коррумпированностью органов власти, приведшие, в конечном итоге, к системному кризису и упадку греческих античных городов-полисов.
Аналогичным образом коррупция проявила себя и в политической системе Древнего Рима. Её первые проявления были отмечены уже в период становления древнеримской государственности. Так, уже в V веке до н.э. в величайшем древнеримском памятнике – 12 таблицах (законодательном своде Республики) – термин «corrumpere» уже привычно используется в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью». Здесь также на этапе общесистемного кризиса Римской империи, коррупция стала важнейшим фактором разрушения её государственности.
Дальнейшее распространение коррупции (прежде всего в Европе), приобретение ею относительно массового характера начинается в период раннего Средневековья. Главными причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост численности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной власти с представителями торговли. Коррупция в этот период рассматривается как первооснова любого отступления от закона и обретает во многом каноническое значение – как проявление греховной сущности общества. Соответственно, и противодействие коррупции принимало в основном религиозный характер.
Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже XV – XVI веков и совпадает с расцветом данного явления в большинстве европейских государств. Характерной чертой европейской политической практики этого периода стало почти открытое культивирование коррупционных традиций в высших эшелонах власти.
Важный импульс к осмыслению коррупции в этот период дали труды Н. Макиавелли, которому и принадлежит одно из наиболее первых определений коррупции, используемых, в том числе и в настоящее время. Согласно Н. Макиавелли, коррупция – это использование публичных возможностей в частных интересах. Т. Гоббс в работе «Левиафан» отмечал, что «коррупция есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам».
Таким образом, была определена не только социальная характеристика коррупции, но и ее политическая составляющая в виде деструктивного влияния на состояние государственной власти. Все это, безусловно, способствовало восприятию коррупции как явления политической практики, непосредственным образом связанного с государственной деятельностью. Начиная с этого времени, под коррупцией понимается подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей.
Новый этап в формировании современного значения понятие коррупции в своей основе совпадает с периодом появления в Европе централизованных государств и ныне существующих правовых систем. В этот период проблема коррупции была значительно освещена в работах просветителей-энциклопедистов Ж.-Ж. Руссо и Ш. Монтескье. В их трудах данное явление также рассматривалась в основном как социальная болезнь, дисфункция общества. Ш. Монтескье, например, коррупцию характеризовал как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные. Идеология же общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона.
Важным этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX веков. С одной стороны, в этот период отмечается новый этап усиления государственного регулирования и, соответственно, роли и значимости власти чиновников. С другой, – зарождение крупного бизнеса и обострение на этой основе конкурентной борьбы предполагало уже не эпизодический подкуп отдельных государственных служащих, а прямое подчинение деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала, другими словами, речь шла уже о «скупке государства». Эти процессы были характерны для большинства государств того времени, в том числе и для таких развитых в политическом отношении как США и Великобритания, о чем свидетельствовали громкие коррупционные скандалы.
Во второй половине XX столетия наиболее отчетливо коррупция проявилась в политической практике стран так называемого «третьего мира», государственный аппарат которых изначально был подвержен системной коррупции. Еще более актуальной проблема стала на рубеже 80-90-х годов XX столетия, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Не обошли коррупционные процессы и так называемые развитые ведущие страны мирового сообщества. Окончание холодной войны и последовавшая затем интенсификация глобализационных процессов в мировой экономике придали феномену коррупции новое качество глобальной проблемы современности. В коррупционный водоворот начинают вовлекаться не просто отдельные люди или отдельные институты власти, а целые страны и даже региональные группы стран.
Таким образом, коррупция как явление мировой политической практики имеет глубокие исторические корни и длительный этап эволюции, на протяжении которого шло постоянное осмысления его природы и сущности. Тем не менее, несмотря на повышенное внимание к данному явлению выдающихся мыслителей и ученых, целостной концепции восприятия коррупции выработано не было. Результатом многовекового периода исследования данного явления стало многообразие определений, которые можно систематизировать по двум направлениям.
В соответствии с первым, более узким, пониманием коррупция это извлечение чиновником личной выгоды из своего положения в системе государственной власти или из связанного с ним своего общественного статуса при обязательном условии осуществления сделки с другой стороной, находящейся вне государственной службы или внутри нее. Такого рода сделку государственного чиновника с другой стороной принято называть взяткой, а саму ситуацию подкупом. При этом взятка не всегда дается в денежной форме, распространены взятки в виде предоставления услуг не только самому чиновнику, но и его родственникам, близким и т.п.
При втором, более широком, понимании коррупция это любое извлечение выгоды из своего положения в системе государственной власти или из связанного с ним своего общественного статуса в корыстных целях. В этом смысле коррупция понимается как разложение государственной власти, разрушение механизмов, обеспечивающих ее функционирование в общественных интересах, и формирование и укрепление механизмов ее функционирования в интересах отдельных лиц, структур, организаций, разложение самой системы государственного управления.
Обобщающим выводом при анализе различных точек зрения восприятия коррупции является определение коррупции как одной из форм отношений, в которой одна из сторон непременно является представителем власти, с другой стороны ему противостоит субъект, заинтересованный в противоправном получении неких услуг (благ и т.д.).
На основе анализа изученных источников в исследовании представлено авторское определение, в соответствии с которым, коррупция представляет собой социальное явление, заключающееся в разложении общества и государства, когда государственные служащие, лица, уполномоченные на выполнение государственных и иных управленческих функций, в том числе и в частном секторе, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности вопреки интересам службы и установленным нормам права и морали в целях личного обогащения или в групповых интересах.
Такое определение, на наш взгляд, в наибольшей степени отражает сущность данного явления, отражает специфику отношений особой зависимости между субъектами политической, хозяйственной и иной деятельности, которая предполагает оказание разного рода услуг за разнообразное, официально не предусмотренное вознаграждение.
В содержательном плане коррупция связана с включением должностного лица в определенную систему отношений, взаимодействий, в которые он в силу своего положения не может быть включен явно.
Источником коррупции выступает капитализация властного административного ресурса, т. е. превращение власти в товар. Субъект коррупционных притязаний различного рода коммерческие структуры и криминальные организованные сообщества; объект уже не отдельные служащие, а государство как социальный институт. Цель конвертация финансовых ресурсов в политические в обмен на продажу неделегируемых исключительных прав государственной власти в частные или корпоративные структуры.
В условиях глобализации источником международной коррупции становится капитализация уже глобального политического ресурса; субъектом транснациональные корпорации, действующие под прикрытием государства-лидера или надгосударственного учреждения; объектом национальное государство, регион или культура, подпадающие под диктат корпоративной внешней воли в политическом аукционе распродажи единственно значимого товара природных ресурсов. Из ядра политической системы данного общества государство превращается в брокера чужих экономических и политических интересов, духовных ценностей. Это, в свою очередь, определяет необходимость детального исследования коррупции во всем многообразии ее проявлений, с тем чтобы определить наиболее эффективные меры противодействия ей как на национальном, так и на международном уровне.
Второй параграф первой главы диссертации «Сущность и содержание основных типов современной коррупции» посвящен разработке авторской классификации коррупции.
Несмотря на то, что как в зарубежной, так и отечественной науке накоплен определенный опыт классификации коррупции, тем не менее, очевидно, что существующие подходы к классификации коррупции отличаются крайним разнообразием, а также отсутствием четкого определения критериев, что не в полной мере способствует анализу коррупции и ее проявлениям в современной политической практике.
В исследовании представлена авторская классификация коррупции, в основе которой заложены строго определенные критерии (основания). Таковыми в частности, применительно к предмету исследования являются: сферы проявления коррупции, статус ее субъектов, ее уровень, а также степень общественной опасности данного явления.
Поскольку коррупция как социальное явление в наибольшей мере проявляется в таких основных сферах жизнедеятельности людей как политика и экономика, то, очевидно правомерным будет и определять такие ее основные виды, как политическая и экономическая.
Особую значимость в современной политической практике имеет политическая коррупция, поскольку она непосредственно связана с реализацией властных полномочий на всех уровнях - от отдельного социума до международных отношений и в силу этого пронизывает все сферы жизнедеятельности современного общества.
Признаками политической коррупции являются:
а) отсутствие явной противоправности;
б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти, как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами);
в) использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.
Обобщая основные признаки, автор диссертации исходит из того, что «политическая коррупция» это социально-политическое явление, характеризуемое как социально-политическая борьба за власть с использованием методов коррупции.
Другим наиболее распространенным видом коррупции является экономическая коррупция, под которой понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды, как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.
Наиболее распространенными проявлениями коррупции в этой сфере являются:
- коммерческий подкуп;
- получение взятки;
- провокация взятки или коммерческого подкупа;
- незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;
- другие действия, в основе которых лежит подкуп или дача взятки.
Спецификой экономической коррупции является также и то, что значительная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит таким образом «продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в целях присвоения иных государственных ресурсов, что определяет тесную взаимосвязь экономической и политической коррупции.
По статусу субъектов различаются следующие виды коррупции:
а) коррупция в органах власти;
б) коррупция в частном секторе.
В основе коррупции в органах власти лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления.
При этом наиболее подверженными коррупции областями деятельности являются: государственные закупки; операции с земельными участками; сбор налогов; назначение на ответственные посты в органах государственной власти; местное самоуправление.
Наиболее очевидными проявлениями коррупции в негосударственных организациях либо в частном секторе коррупции является сращивание бюрократии и бизнеса. Данный феномен не является собственно российским «изобретением» и известен в мире с того момента, когда чиновник научился незаконно использовать свои властные полномочия и возможности для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности.
Другим проявлением коррупции в сфере негосударственных отношений является деятельность различного рода неправительственных организаций. В частности, обращает на себя внимание получившая широкое развитие в России так называемая правозащитная деятельность, в рамках которой российским гражданам оказывается не столько содействие в отстаивании их прав, но и различного рода услуги, как «обойти закон».
По уровням функционирования коррупцию можно разделить на низовую, верхушечную и вертикальную.
Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на среднем и низшем уровнях государственной и муниципальной службы и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и деятельность юридических лиц, которые взаимодействуют с чиновниками тех же уровней (регистрации, штрафы, лицензирование и различные разрешения и т.п.).
Верхушечная коррупция охватывает политиков, работающих в органах власти, высшее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (лоббирование и принятие законов, государственные заказы, изменение форм собственности и т.п.).
Между верхушечной и низовой коррупцией часто налажены отношения взаимной зависимости, детерминированности, общности организационного, социально-психологического характера. Это позволяет выделить «вертикальную» коррупцию, соединяющую оба вида коррупции и свидетельствующую о ее переходе к организованным формам – коррупционным сетям и сообществам.
По степени общественной опасности коррупционные проявления различаются как коррупция-проступок и коррупция-преступление. Их отличием является то, что коррупционные проступки содержат действия, не наказуемые в уголовном порядке такие, как использование служебного положения для «перекачки» государственных денежных средств в целях их «обналичивания», предоставление льгот для своей корпоративной группы, использование служебного положения для воздействия на СМИ для получения личной и корпоративной выгоды и т.д.
В целом же все рассмотренные выше проявления коррупции так или иначе связаны с подкупом должностных лиц. В силу этого они относятся к так называемой «жесткой», или явной, коррупции. В то же время в политической практике достаточно широко распространены и неявные (неочевидные) проявления коррупции, которые, по классификации некоторых авторов, относят к «мягкой» коррупции.
К таковым, в частности, относятся фаворитизм, лоббизм, семейственность, клановость, местничество и некоторые другие.
Наиболее распространенным видом так называемой «мягкой» коррупции является фаворитизм, под которым понимается оказание услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности. При этом в самом фаворитизме выделяется непотизм, представляющий собой организацию системы власти, построенной на родстве, и кронизм система власти, опирающаяся на друзей.
Другим проявлением «мягкой» коррупции является клановость и местничество, получившие широкое развитие в ряде регионов Российской Федерации. В основе данного явления лежит осознание принадлежности того или иного лица к отдельной от общества группе, имеющей специфические корпоративные интересы, отличающиеся от интересов остального общества, что способствует объединению носителей власти в особый клан, корпорацию. Чрезвычайно развита в современной отечественной политической практике и такая форма «мягкой» коррупции, как семейственность, когда под патронажем высокопоставленного регионального чиновника осуществляется коммерческая деятельность его ближайших родственников.
Таким образом, как показывает анализ наиболее распространенных видов коррупции, данное явление характеризуется чрезвычайным многообразием, а также способностью к мимикрированию в зависимости от складывающихся реалий. Поэтому приведенная классификация коррупции не может считаться законченной и в большей степени может послужить своего рода основой для дальнейших изысканий в этом направлении. Более того, в условиях постоянно меняющихся социально-политической, экономической, психологической и духовно-идеологической ситуаций в жизнедеятельности современного общества могут образовываться новые формы коррупционных проявлений. Это предполагает необходимость постоянного мониторинга состояния и эволюции данного явления в целях выработки эффективных мер по противодействию данному явлению.
Во второй главе «Коррупция в Российской Федерации и пути ее преодоления» представлен политологический анализ состояния коррупции в России, а также наиболее значимых проблем, препятствующих эффективной реализации антикоррупционной стратегии. Раскрываются основные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и общественных объединений по противодействию коррупции в Российской Федерации в современных условиях.
Первый параграф второй главы «Состояние, факторы и содержание современных тенденций развития коррупции в России» посвящен анализу причин резкого всплеска коррупции в постсоветской России и тенденций ее развития в ближайшей перспективе.
Принимаемые в последние годы на уровне органов государственной власти меры, в том числе законодательного характера, не оказали значимого влияния на состояние и уровень коррупции в стране. Более того, в условиях глобального экономического кризиса проявления коррупции стали более масштабными и системными, принимая характер наиболее значимой угрозы национальной безопасности Российской Федерации[1].
Так, по данным МВД России, в 2008 году правоохранительными органами было выявлено более 40,5 тысячи преступлений коррупционной направленности, каждое 3-е из них уличение во взяточничестве (12,5 тысячи). По 9,8 тысячи преступлений этого вида уголовные дела направлены в суд. К уголовной ответственности привлечено 6 тысяч человек. 1 300 осуждены за взяточничество.
В 2009-2010 годах ситуация в этой области значительно ухудшилась, об этом и заявил Президент России на заседании Совета законодателей 14 июля 2010 года. По словам Д.А. Медведева, общий объём таких преступлений против интересов государственной службы и службы в органах самоуправления составил 43 тысячи, что свидетельствует о значительном росте коррупции. На 10 %, по словам Президента России, возросло и число выявленных преступлений по факту получения взятки.
Все это является свидетельством того, что ситуация с коррупцией в России достигла угрожающих масштабов. И эту угрозу можно отметить по всем направлениям: феномен коррупции поразил политическую и институциональную, экономическую, судебную и правоохранительную, образовательную и воспитательную сферы, сферу социальной защиты, медицинскую, инвестиционную сферу, сферу международной торговли и серьезно подрывает саму государственность России.
Таким образом, коррупция как социальное явление охватывает все основные сферы жизнедеятельности российского общества. В результате, национальным интересам России наносится огромный и невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты ослабляются. Усугубляется социальное, экономическое и политическое неравенство граждан, увеличивается бедность, растет социальная напряженность.
Причинами данного состояния коррупции является ослабление контролирующих и управленческих функций органов государственной власти. Сложившаяся к настоящему времени модель административно-государственного управления, несмотря на кажущуюся жесткость, тем не менее не обеспечивает должный контроль за расходованием средств федерального бюджета, а также за исполнением должностными лицами своих функциональных обязанностей, что способствует развитию коррупции на всех уровнях и во всех сферах жизнедеятельности общества.
Помимо этого применительно к современному этапу развития Российской Федерации представляется возможным выделить ряд проблем, которые в значительной мере стимулируют коррупцию:
во-первых, сохраняющаяся нестабильность политического устройства общества на всех уровнях, которая культивирует пренебрежительное отношение государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям;
во-вторых, несформированная полностью система естественного разделения труда между властными институтами и свободными агентами рынка;
в-третьих, неразвитость и несовершенство законодательства;
в-четвертых, слабость гражданского общества и др.
Основным источником коррупции, таким образом, является не «жесткость» системы, а ее неопределенность. На переходном этапе общество характеризуется слабостью как правовой базы, так и институтов государства, что проистекает от слабости и неразвитости всей административной и политической системы.
Важнейшей причиной, способствующей развитию коррупции, является также отсутствие системности в противодействии данному явлению. Несмотря на принятые в последние годы документы в сфере противодействия коррупции, деятельность органов государственной власти в этой сфере носит разрозненный и бессистемный характер. В значительной мере противодействие коррупции осуществляется на низовом уровне и не затрагивает институциональные основы коррупции. Все это в комплексе определяет низкую эффективность реализуемой политики в сфере противодействия коррупции.
Во втором параграфе второй главы «Приоритетные направления государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции» определяются основные направления совершенствования деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции.
Сложность и многогранность целей и задач по противодействию коррупции в Российской Федерации требует всеобъемлющего системного, комплексного подхода. Это означает, что государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаимосвязанных, взаимодополняющих мер, объединённых одной целью и задействующих в её достижении государственные, общественные, политические, профессиональные, творческие и иные органы и организации.
Основу политики в данном направлении должна составить, прежде всего, нормативно-правовая база. Это предполагает, необходимость систематизации и кодификации всего российского законодательства с целью обеспечения его непротиворечивости, постоянного совершенствования правовой базы с учетом эффективности действующих нормативных правовых актов.
Важнейшим условием формирования антикоррупционного законодательства является также устранение пробелов в правовом поле, связанных с отсутствием четких трактовок и определений, в том числе коррупционных деяний и их признаков, в понятийном аппарате юриспруденции.
Не менее значимым фактором формирования антикоррупционного законодательства является имплементация в отечественное право положений международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в сфере противодействия коррупции (Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1998 года и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года).
Помимо этого в законодательстве Российской Федерации необходимо закрепить систему комплексного регулирования деятельности публичных должностных лиц. Основным элементом этой системы должно являться единство требований и ограничений, связанных с реализацией публичных полномочий и исполнением служебных обязанностей государственной службы, муниципальной службы, правоохранительной службы, службы в рядах Вооруженных Сил, судебной и законодательной власти, в государственных компаниях и корпорациях.
Законодательное закрепление условий, препятствующих совершению представителями власти коррупционных правонарушений, определение субъектов, осуществляющих пресечение таких правонарушений, и ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений необходимо для дальнейшей интеграции Российской Федерации в мировое сообщество как государства, поставившего задачу по защите прав и свобод человека и гражданина в разряд приоритетных.
Крайне необходимо, на наш взгляд, и присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок. Отсутствие результатов работы в этом направлении является одним из основных факторов, способствующих восприятию России как одного из коррумпированных государств мира, о чем свидетельствует данные Индекса восприятия коррупции, составляемого организацией «Transparency International», а также результаты Доклада группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации.
Таким образом, проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят комплексный характер. При этом очевидно также и то, что в значительной мере они связаны с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции.
В первую очередь, это касается Парламента страны – Федерального собрания. Ведущая роль Парламента в формировании государственной политики в сфере противодействия коррупции определяется также и тем, что данный орган государственной власти находится в центре общенациональной системы этики поведения, основанной на принципах демократической подотчетности. Это определяет его исключительную роль как в процессе организации и сохранения системы государственного управления, так и непосредственно в сфере противодействия коррупции.
Для того, чтобы Парламент мог в полной мере реализовывать эти свои функции крайне необходимо, чтобы, во-первых, в его составе находились люди, никоим образом не вовлеченные в коррупционные связи, а во-вторых, его полномочия должны простираться дальше возможностей принятия антикоррупционного законодательства.
Не менее значимым направлением государственной антикоррупционной политики является комплексная реализация организационно-институциональных мер по повышению эффективности государственной службы. Следует отметить, что хотя институт органа исполнительной власти, как в странах Западной Европы, так и в России называется одинаково, по сущности правового устройства это совершенно разные институты. В нашей стране институт органа исполнительной власти урегулирован законодательством таким образом, что он является, по сути, органом власти не государства, а того или иного руководителя, его возглавляющего.
Этот институциональный недостаток государственной службы Российской Федерации по сравнению с государственными службами ряда стран образует одну из основных причин коррупции. На практике это проявляется в провоцировании превышения полномочий должностными лицами министерств и ведомств и, соответственно, в их неподконтрольности не только обществу, но и вышестоящим органам.
Другим важнейшим направлением преобразований в этой области должно стать установление публично-правового статуса для государственных служащих Российской Федерации, а также исчерпывающее урегулирование статуса всех публичных должностных лиц Российской Федерации.
Это, в свою очередь, предполагает выстраивание системы жёсткого и регламентированного кадрового отбора на должности государственной (муниципальной) службы, а также законодательное закрепление системы контроля за сделками и финансовыми операциями публичных должностных лиц и членов их семей и введение уголовной и (или) административной ответственности за «незаконное обогащение» публичных должностных лиц.
Реализация на практике данных организационно-институциональных изменений в системе государственной и муниципальной службы будет способствовать сокращению поля для проявлений коррупции.
В то же время очевидно, что никакие преобразования в системе государственного управления не приведут к положительному результату, если не будет обеспечена консолидация усилий всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции.
Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. Поэтому игнорирование гражданского общества при разработке стратегии борьбы с коррупцией означает отказ от использования одного из самых мощных и потенциально эффективных инструментов. Сам факт привлечения гражданского общества к разработке стратегии такой борьбы придаст процессу противодействия коррупции общенациональный характер и обеспечит эффективность реализации антикоррупционных мер как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.
Для этого необходимо предпринять целый комплекс мер. Прежде всего, необходима, на наш взгляд, государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Помимо этого, в поддержке нуждается также деятельность общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию. Это необходимо для того, чтобы повысить ответственность самого гражданского общества в решении задач по противодействию коррупции, а также исключить случаи недобросовестного использования антикоррупционной проблематики в интересах достижения конъюнктурных политических целей, нанесения ущерба международному имиджу России.
Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.
В заключении формулируются теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на оптимизацию и дальнейшее совершенствование деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также иных органов государственной власти Российской Федерации в области противодействия коррупции.
Основные положения диссертации изложены в 5 публикациях автора.
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:
1. Безрукова И.В. Феномен коррупции в истории человеческой цивилизации // Безопасность Евразии. – 2009. – № 4. – С. 357-361 (0.5 п.л.).
2. Безрукова И.В. Политико-правовые аспекты противодействия коррупции в Российской Федерации // Право и образование. – 2011. – № 3. (0.5 п.л.).
Другие публикации по теме исследования:
3. Безрукова И.В. Основные виды современной коррупции // Проблемы безопасности (электронный журнал. 29 ноября 2010 года 17.15). – 2010.
– № 3 (1 п.л.).
4. Безрукова И.В. Приоритетные направления государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции // Вестник Московского государственного социально-гуманитарного института.
– 2010. – № 4. – С. 18-25 (0.8 п.л.).
5. Безрукова И.В. Современные проблемы терминологического определения коррупции // Научная перспектива. – 2011. – № 2. – С. 50-53 (0.7 п.л.).
[1] В частности, например, по последним опубликованным данным (в октябре 2010 года) Россия в рейтинге коррумпированности оказалась на 148 месте.
