Внешнеполитический механизм сша: эволюция, реформирование, проблемы (1947-2008 гг.)
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИИ НАУК
ИНСТИТУТ СОЕДИНЁННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ
На правах рукописи
САМУЙЛОВ СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ США:
ЭВОЛЮЦИЯ, РЕФОРМИРОВАНИЕ, ПРОБЛЕМЫ
(1947-2008 гг.)
Специальность 07.00.03 – Всеобщая история
(Новая и новейшая история)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени
доктора исторических наук
МОСКВА 2010
Работа выполнена в Институте Соединённых Штатов Америки и Канады Российской Академии Наук
Официальные оппоненты: ПЕЧАТНОВ Владимир Олегович -
доктор исторических наук, профессор;
ТРАВКИНА Наталья Михайловна -
доктор политических наук
ЗАКАУРЦЕВА Татьяна Алексеевна –
доктор исторических наук, профессор;
Ведущая организация - Дипломатическая Академия
Министерства иностранных дел
Российской Федерации
Защита состоится «_____» _______________________2010 г. в _______часов на заседании Диссертационного совета Д 002.244.02 при Институте Соединённых Штатов Америки и Канады РАН по адресу: Москва, 123995, Хлебный пер., дом 2/3, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института Соединённых Штатов Америки и Канады Российской Академии Наук
Автореферат разослан «______» ____________________________ 2010 г.
Учёный секретарь
Диссертационного совета,
кандидат политических наук Н.А. Гегелашвили
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Внешнеполитический курс на формирование благоприятной международной среды с целью содействия успешному осуществлению кардинальных преобразований внутри страны сегодня стал общепринятым в России.
В соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации 2008 г. одна из главных целей международной деятельности страны – это «создание благоприятных внешних условий для модернизации России, … повышения уровня жизни населения, консолидации общества…»[1].
Отличительная особенность нынешнего, переходного состояния международной системы заключается в том, что Соединённые Штаты Америки, не сумев создать однополярный мировой порядок после крушения СССР, остаются самой мощной в военном и экономическом отношении державой мира, с которой демократизирующейся России приходится взаимодействовать.
При этом имеются как значительные сферы совпадения американских и российских интересов, так и немалые области их расхождения. Россия более не воспринимается американцами «врагом», как это было во времена «холодной войны», но и не стала «союзником», подобным государствам-членам НАТО.
Другими словами, России в обозримой перспективе придётся сотрудничать с США там, где интересы двух стран совпадают или близки, и отстаивать свои интересы там, где они расходятся. Таким образом, задача «создания благоприятных внешних условий» в приложении к США трансформируется в задачу налаживания стабильного, устойчивого и предсказуемого взаимодействия с ними, для чего необходимо адекватное понимание американского внешнеполитического процесса.
Соединённые Штаты являются развитой, западной демократией. Их механизм формирования и реализации внешней политики значительно отличается от аналогичного механизма в России. Один из ведущих специалистов США по внешнеполитическому процессу времён «холодной войны» Александр Джордж обоснованно указывал, что американский президент для успешного осуществления своего курса вовне должен был убедить в его правильности Конгресс, общественность, средства массовой информации и «заинтересованные группы», т.е. различные лоббистские организации. Таким способом он был призван сформировать «фундаментальный и стабильный национальный консенсус» в поддержку своего внешнеполитического курса[2].
В противном случае, каждый из этих институтов, действуя ради каких-то своих текущих интересов, мог оказать серьёзное негативное воздействие на внешнюю политику президента или вообще поставить её под угрозу срыва.
С другой стороны, практика взаимодействия с США за десятилетия «холодной войны» показала, что Советский Союз совершил тогда немало серьёзных просчётов. Они приводили к негативным последствиям, значительно ослаблявшим позиции СССР в мире и порождавшим неоправданно высокие расходы на нужды внешней политики и обеспечение безопасности.
Одна из главных причин таких ошибок и просчётов заключалась в отсутствии у советского руководства адекватного понимания американского внешнеполитического процесса. В частности, значительно недооценивалась роль внутренних факторов и законодательной власти в лице Конгресса.
Анатолий Ф. Добрынин, без малого четверть века проработавший советским послом в США (1962-1986 гг.), рассуждал по этому поводу применительно к периоду разрядки в советско-американских отношениях 70-х годов XX века: «Тогдашнее советское руководство недооценивало значение внутриполитических факторов для любого американского президента… Не очень воспринимались в Москве и сообщения посольства о серьёзных разногласиях среди основных членов кабинета … В Кремле полагали, что президент – это босс, который всё может решить, если у него есть сильное желание»[3].
Нетрудно понять, что советское руководство попросту проецировало сущностные признаки советской государственности на Америку. В представлении советских руководителей того времени, если в СССР Генеральный секретарь ЦК КПСС был де-факто всесильным правителем, которому все должны были беспрекословно подчиняться, следовательно, и в США президент должен был бы быть таким же всемогущим. Если в СССР парламент (Верховный Совет) был чисто декоративным безвластным образованием, следовательно, и в США Конгресс по аналогии должен был бы носить третьестепенный характер. Если в СССР общественное мнение никак не влияло на внешнюю политику, значит, и американская общественность должна была бы быть такой же малозначительной.
Советское руководство не понимало сложной механики процесса формирования и реализации внешней политики Вашингтона, которая характерна для американской государственности и в настоящее время. Добрынин обоснованно писал, что «недооценка советскими руководителями американского Конгресса во внешней политике», которая была следствием «неуважения к собственному парламенту», недооценка роли внутренних факторов и общественного мнения послужила одной из главных причин быстрого завершения к концу 70-х годов периода разрядки напряжённости в советско-американских отношениях[4]
.
Практика внешнеполитической деятельности современной России показывает, что инерция приписывания США существенных особенностей российского внешнеполитического процесса и государственности в немалой степени сохраняется. А это, в свою очередь, чревато совершением новых ошибок по отношению к Соединённым Штатам, нанесением дополнительного ущерба российским интересам.
В силу сказанного актуальность исследования заключается, прежде всего, в необходимости получения объективных и адекватных знаний о механизме формирования и осуществления внешней политики США. Это позволит, во-первых, минимизировать вероятность совершения новых ошибок в отношении самой мощной державы мира, т.е. содействовать формированию благоприятных внешних условий применительно к США для внутреннего реформирования России.
Во-вторых, это заметно повысит шансы на налаживание стабильных, предсказуемых отношений с США по сложной формуле – «партнёр-соперник»
В-третьих, на основе таких знаний и представлений можно будет перенять положительный американский опыт во внешнеполитической деятельности.
Как известно, внешняя политика реализуется следующими основными методами: с помощью дипломатии, военной силы, средствами разведки, внешнеэкономическими методами, а также методами пропагандистско-идеологического воздействия. В США по закону главным внешнеполитическим ведомством выступает Государственный департамент, т.е. основной приоритет для достижения своих целей за рубежом они отдают дипломатии.
Военные методы осуществления внешней политики реализуются Пентагоном; разведывательные – ЦРУ, Агентством национальной безопасности (электронная разведка), Управлением Госдепартамента по разведке и исследованиям, Разведывательным управлением Министерства обороны (РУМО) и другими структурами «разведывательного сообщества». Внешнеэкономической деятельностью занимаются, в первую очередь, Министерство финансов, Министерство торговли, Министерство сельского хозяйства, Агентство международного развития (АМР). АМР выступает главным ведомством федерального правительства США по оказанию экономической помощи развивающимся государствами подчинено Госдепартаменту. В целом во внешнеполитическую деятельность в той или иной мере в начале XXI века было вовлечено порядка двадцати пяти различных федеральных ведомств и структур.
Изучение всего совокупного внешнеполитического механизма США (с анализом дипломатии, военной политики, разведки, внешнеэкономической политики и осуществляющих их десятков федеральных ведомств и структур) – это сложнейшая исследовательская задача. Её решение посильно лишь крупной научной организации.
Данная диссертационная работа имеет более скромные масштабы. Она нацелена на исследование того минимума объектов и явлений, который необходим для обретения адекватного понимания внешнеполитического процесса США. Это – надведомственный Совет Национальной Безопасности (СНБ), Госдепартамент с АМР и Конгресс.
Государственный департамент и АМР действуют не в вакууме, а в тесном взаимодействии с внешнеполитической частью президентского аппарата в лице СНБ и внешнеполитическими комитетами Конгресса.
СНБ, Государственный департамент (с подчинённым ему АМР) вместе с внешнеполитическими комитетами Конгресса, рассматриваемые как составные части единой правительственной системы, и образуют в совокупности и тесном сотрудничестве внешнеполитический механизм США в его узком институциональном понимании.
При этом данные институциональные компоненты функционируют на основе основополагающих признаков внешнеполитического сознания США, стереотипов восприятия внешнего мира, а также устоявшихся способов (моделей) политической деятельности. Эти признаки, стереотипы, и способы относятся к сфере американской политической культуры[5]. Соответственно, понятие «внешнеполитический механизм» по своему содержанию должно включать в себя и их, т.е. носить смешанный институционально-политико-культурный характер.
Исследование данных трёх институтов как компонентов единой и целостной правительственной системы в совокупности с устоявшимися, базовыми стереотипами, принципами и методами, на основе которых они действуют, и составляет минимум, необходимый для обретения адекватного понимания американского внешнеполитического механизма. При этом внутригосударственная обстановка и положение дел в мире выступают внутриполитической и международной средами, которые существенно влияют на деятельность механизма[6]
.
Соответственно, главным объектом исследования в диссертации является внешнеполитический механизм США в его целостном, институционально-политико-культурном понимании и узкой трактовке. Фактически исследуется не весь совокупный механизм, а его часть, ориентированная преимущественно на дипломатию. Но поскольку, Госдепартамент по закону выступает главным внешнеполитическим ведомством США, постольку и изучаемую составную часть можно считать основной.
Предметом исследования выступают конкретные компоненты (институты) внешнеполитического механизма – СНБ, Государственный департамент, Конгресс и его внешнеполитические комитеты. Кроме того, в работе исследовано множество конкретно-исторических, внешнеполитических ситуаций. Они помогают понять, как на практике действует внешнеполитический механизм и его составляющие.
Ввиду сложности предмета исследования оно носило комплексный, системный, институционально-политико-культурный характер. Соответствующим образом была организована и структура работы. Её первые две главы посвящены СНБ, вторые две главы - Государственному департаменту и АМР, пятая – Конгрессу. При этом особое внимание обращалось на значительные отличия российской и американской политических культур.
Цель исследования заключалась в получении адекватных, объективных и многосторонних знаний об исторической эволюции, устройстве и современном функционировании механизма формирования и реализации внешней политики США.
Советские американисты ещё в годы «холодной войны» выявили ряд существенных, устойчивых признаков национального менталитета американцев. Так, учёные В.А. Кременюк и Г.А. Трофименко, анализируя концепцию американской исключительности, обоснованно указывали на то, что она «представляет собой концентрированное выражение убеждённости в национальном превосходстве американцев, уникальности их нации и универсальности её исторического опыта»[7]. Советские исследователи подметили и то обстоятельство, что реальная история США совсем не соответствовала столь идеализированному представлению американцев о самих себе.
При таком отношении к самим себе американцы в течение десятилетий «холодной войны» тяготели к очень упрощенному чёрно-белому восприятию внешнего мира. При этом Советский Союз выступал «империей зла», а США, соответственно, считались американцами «империей добра». Изменилось ли что-либо в таком американском восприятии внешнего мира после окончания «холодной войны»? Поиски ответа на этот вопрос стали одной из практических задач диссертационного исследования.
Соответственно, для достижения поставленной научной цели было необходимо решить следующие конкретные исследовательские задачи:
- Во-первых, проследить историческую эволюцию Совета Национальной Безопасности и его аппарата, изменение их роли во внешнеполитическом механизме с момента возникновения совета в 1947 г. и до окончания второго срока президентства Дж. Буша мл., а также выявить основные принципы и методы, на основе которых СНБ действует в XXI веке;
- Во-вторых, проанализировать процесс острого соперничества между СНБ и его аппаратом, с одной стороны, и Госдепартаментом и многотысячным корпусом профессиональных дипломатов, с другой, за преобладание во внешнеполитическом механизме. Оно особенно остро проявлялось в 70-е и 80-е годы XX века. На этой основе необходимо было выявить своеобразную, устойчивую «формулу разделения труда» в сфере внешней политики, сложившуюся между этими институтами;
- В-третьих, выявить современную реальную роль Конгресса, т.е. законодательной власти, в процессе формирования и реализации внешней политики. При этом необходимо было проанализировать такие остроконфликтные процессы и ситуации, как: война во Вьетнаме и «Уотергейт» (1965-1975 гг.), попытка неудачной ратификации советско-американского Договора ОСВ-2 осенью 1979 г., «Ирангейт» (1986-1987 гг.), ратификация Договора РСМД (1988 г.) и другие;
- В четвёртых, проанализировать организацию, принципы и содержание деятельности Государственного департамента. Для этого, в частности, понадобилось рассмотреть такие особенности его деятельности как: взаимоотношения между политическим руководством и многотысячным корпусом профессиональных дипломатов, т.е. Заграничной службой; систему ежегодной географической ротации профессиональных дипломатов; деятельность их федерального профсоюза и другие;
- В-пятых, определить - произошло ли качественное изменение американского чёрно-белого восприятия мира и представлений американцев о собственной исключительности после окончания «холодной войны», и, если нет, то, каким образом всё это трансформировалось в начале XXI века;
- В-шестых, прояснить сущность реформирования Госдепартамента и АМР, начавшегося в XXI веке, и их перенацеливания на глобальное «продвижение демократии» в период президентства Дж. Буша мл.;
- В-седьмых, выявить как сильные, так и слабые стороны механизма с тем, чтобы в перспективе российская сторона могла заимствовать положительный американский опыт, а, с другой стороны, чтобы Россия могла использовать его слабые стороны с выгодой для себя при отстаивании своих национальных интересов;
Хронологические рамки исследования, преимущественно, охватывают шестидесятилетний период с момента создания Совета Национальной Безопасности в 1947 г. по 2008 г. При этом 50-е и 60-е годы рассматривались как предыстория острейших конфликтных столкновений между президентской властью и Конгрессом в 70-е и 80-е годы. А сами эти столкновения, в свою очередь, послужили исходным материалом для анализа и понимания сложившегося зрелого состояния внешнеполитического механизма в 90-е годы XX-го века и первые годы XXI-го.
Теоретико-методологические основы исследования. Автор преимущественно опирался на совокупность трёх методологических подходов: конкретно-исторического, системного и политико-культурного.
Большая инерционность в эволюции федерального правительства США как гигантской бюрократической машины, включая его внешнеполитические министерства и ведомства, необходимо требует применения исторического подхода при изучении современного состояния внешнеполитического механизма. Коротко говоря, чтобы понять настоящее, необходимо знать предшествовавшее ему прошлое.
Исторический подход понимается в данной работе как современный результат и итог накопления опыта и извлечения уроков из прошлой, предшествующей деятельности внешнеполитических институтов. Соответственно, в работе имеются главы и параграфы, в которых прослеживаются предшествующая историческая эволюция и практика функционирования изучаемых институтов.
Надведомственный президентский аппарат, Госдепартамент и внешнеполитические комитеты Конгресса выступают неотъемлемыми, тесно связанными компонентами единого целого – внешнеполитического механизма, т.е. единой системы. Данная реальность потребовала использования системного подхода. В частности, большое внимание уделялось изучению структуры этой системы, т.е. взаимоотношениям её составляющих. Другими словами, в тех главах, в которых рассматривался конкретный компонент механизма, неизбежно анализировались и его устойчивые взаимосвязи и взаимодействие с другими составными частями этого же механизма. В сочетании с историческим подходом было прослежено развитие этих взаимосвязей, показана на примерах «Уотергейта» и «Ирангейта» недопустимость их нарушения со стороны президентской власти.
Современное реформирование внешнеполитического механизма, (в первую очередь, дипломатического ведомства), специализация ряда его структурных подразделений, создание новых осуществляются в соответствии с устойчивыми, стереотипными представлениями американцев о внешнем мире, роли США в нём и необходимых методах (моделях) воздействия на него. Как уже говорилось, данные представления и методы относятся к сфере американской политической культуры. Они стимулировали применение в работе и соответствующего подхода. В частности, это проявилось в изучении содержания американских внешнеполитических стереотипов и в выявлении их несоответствия реалиям тех стран, которые принадлежат к другим, незападным культурам.
Источниковая база. В соответствии с поставленной целью - получить максимально достоверные и объективные знания о внешнеполитическом механизме, необходимо было отказаться от нередко практикуемого в российской американистике историографического подхода, когда вместо анализа реальных политических процессов изучаются концепции и представления американских политологов о них.
В связи с этим отличительной особенностью работы является опора, главным образом, на источники, а не на политологическую литературу, с целью получения наиболее достоверных и адекватных знаний об исследуемом предмете.
Под источниками имеются ввиду: мемуары бывших высокопоставленных внешнеполитических деятелей, Свод федеральных законов США, официальные правительственные данные о Госдепартаменте и его подразделениях, доклады исследовательских служб Конгресса, слушания в его комитетах, тексты законопроектов и законов в виде бюджетных резолюций, доклады независимых исследовательских комиссий, созданных для выработки рекомендаций по реформированию внешнеполитического механизма, и другие.
Среди мемуаристики, в первую очередь, следует выделить воспоминания А.Ф. Добрынина, которому удалось работать с шестью американскими президентами, начиная с Джона Кеннеди и заканчивая Рональдом Рейганом. Они содержат очень интересные оценки индивидуальных стилей руководства и психологии американских президентов, а также борьбы различных группировок внутри их администраций и в политическом Вашингтоне.
Из американской мемуарной литературы использовались воспоминания таких бывших президентов, госсекретарей, дипломатов и помощников по национальной безопасности как: Дуайт Эйзенхауэр, Джон Кеннан, Роберт Катлер, Теодор Соренсен, Ричард Никсон, Генри Киссинджер, Сайрус Вэнс, Збигнев Бжезинский, Джимми Картер, Рональд Рейган, Джордж Шульц, Джордж Буш – отец, Джеймс Бейкер, бывший посол в СССР – Джек Мэтлок, Колин Пауэлл, Мадлен Олбрайт, Билл Клинтон, бывший заместитель госсекретаря – Строуб Тэлботт.[8] Объём данного вида источников нередко превышает 1000 страниц.
Важным источником для проведения исследования стал Заключительный доклад так называемой Комиссии Харта-Рудмэна, точнее приложения к нему. Она так была названа по имени экс-сенаторов, возглавивших её. Комиссия работала в три этапа в 1998-2001 гг. На третьем этапе она должна была выработать рекомендации по реформированию институтов внешнеполитического механизма и процедур его функционирования с тем, чтобы они соответствовали вызовам, с которыми США могли столкнуться до 2025 г. До этого срока американцы тогда надеялись сохранить свою гегемонию в мире.
Для выработки рекомендаций на будущее, необходимо было знать текущее состояние внешнеполитических институтов. Так появились приложения к заключительному докладу, где оценивалось это состояние на середину 2000 г., т.е. в последний год президентства Б. Клинтона. Приложения включали 7 томов, в которых был произведён тщательный и всеобъемлющий анализ состояния основных компонентов внешнеполитического механизма[9].
Важным источником уникальных сведений об СНБ администрации Дж. Буша мл. стало исследование трёх специалистов из Министерства обороны США, тесно связанных с ним Национального университета по обороне и Колледжа сухопутной армии США.[10] В нём, в частности, содержится организационная схема аппарата СНБ.
В отношении оценки современного состояния Госдепартамента главным источником служил 22-й том Свода федеральных законов, посвящённый международным отношениям. В нём имеется отдельная секция, посвящённая организации дипломатического ведомства[11]. Кроме того, широко использовалась информация, содержащаяся в различных рубриках официального сайта Госдепартамента в сети Интернет.
Различные секции 22 тома и специальный доклад, подготовленный Службой Генерального инспектора Госдепартамента были использованы для выявления модели карьерного роста дипломатов в рамках Заграничной службы[12].
Система ежегодного географического перераспределения части профессионального дипломатического корпуса была определена на основе доклада Главного счётного управления (ГСУ) Конгресса[13], являющегося мощным аналитическим и контрольным органом парламента,
Результаты реформирования дипломатического ведомства, которое впервые за несколько десятилетий предпринял экс-генерал К. Пауэлл, были определены в основном по двум документам. Это один из промежуточных докладов ГСУ и специальный доклад базирующегося в Вашингтоне Совета по международным делам (СМД)[14], являющегося независимым «мозговым центром».
Оценка перестройки Госдепартамента под руководством Кондолизы Райс для осуществления глобального «продвижения демократии» мирными, дипломатическими методами, делалась на основе анализа текста её программного выступления в январе 2006 г., публикаций в журнале дипломатической службы, доклада СМД.
Также в качестве источника использовался издающийся в Вашингтоне еженедельник «Нэшнл Джорнэл», довольно объективно освещающий деятельность федеральной исполнительной власти, включая её внешнеполитическую составляющую. В нём публикуются материалы высококвалифицированных экспертов, а также данные о кадровых перестановках.
Для анализа деятельности внешнеполитических комитетов Конгресса, прежде всего, использовались приложения к заключительному докладу Комиссии Харта-Рудмэна и специальный доклад Исследовательской службы Конгресса[15].
Кроме того, широко использовались другие доклады Исследовательской службы Конгресса, его периодические издания «Конгрэшнл Куортерли Альманак», «Конгрэшнл Рекорд», «Конгрэшнл Куортерли Уикли Репорт» и другие.
В работе использовались статьи американских политиков и экс-политиков, а также экспертов, опубликованные в периодической печати США и информационной сети Интернет. В первую очередь, внимание обращалось на газеты «Вашингтон пост», «Нью-Йорк таймс», «Лос-Анджелес таймс», еженедельники «Тайм», «Ньюсуик», «Ю.С. Ньюс энд Уорлд Репорт» и другие[16].
Научная новизна работы заключается в том, что она является первым в российской американистике авторским, комплексным, институционально-политико-культурным, диссертационным исследованием механизма формирования и реализации внешней политики США. В ней впервые с 1972 г. анализируется устройство и функционирование главного внешнеполитического ведомства США - Государственного департамента, а также сущность его реформирования в 2001-2008 гг.
Степень изученности проблемы. Фундаментальные труды по истории и внешней политике США российских американистов таких, как: Г.А. Арбатов, С.М. Рогов, В.А. Кременюк, Э.А. Иванян, А.И. Уткин, Т.А. Шаклеина, В.Н. Гарбузов, А.Г. Арбатов, А.Д. Богатуров, В.В. Журкин, А.А. Кокошин, С.А. Караганов, В.О. Печатнов, В.А. Никонов, С.В. Кортунов – послужили широкой исходной базой для разработки и изучения конкретной тематики внешнеполитического механизма.
Наилучшими работами по её комплексному исследованию в советский период были два коллективных сборника, подготовленные Институтом США и Канады тогда ещё Академии Наук СССР. В них главы, посвящённые конкретным компонентам механизма, были написаны отдельными авторами. Каждый из них, как правило, пользовался собственным методом исследования. Кроме того, советские учёные в то время были вынуждены отдавать дань навязанной им догматической марксистской идеологии, что заметно снижало уровень их научных изысканий[17].
Ныне академик А.А. Кокошин в своём фундаментальном труде «США: За фасадом глобальной политики» в 1981 г. предпринял единственную попытку в советский период авторского, комплексного анализа внешнеполитического механизма, посвятив это тематике отдельную главу[18].
При этом в советский период, если и признавалось заметное усиление роли Конгресса во внешнеполитическом процессе после Вьетнама и «Уотергейта», то это считалось временным явлением, непродолжительным отклонением от нормы.
Анализ целого комплекса мер, предпринятых Конгрессом после уотергейсткого кризиса, по ограничению прерогатив президентской власти, включая внешнюю политику, был проведён в монографии автора, посвящённой «Уотергейту»[19]. В ней также был рассмотрен «Ирангейт» и обоснован вывод, что, по меньшей мере, в 80-е годы никакого ослабления роли Конгресса во внешнеполитическом процессе не произошло.
Первая попытка восстановления традиции исследования американского внешнеполитического механизма в послесоветский период была предпринята автором настоящей работы. Это было сделано в виде отдельной главы в коллективной монографии «Политика США в меняющемся мире» Института США и Канады, опубликованной в 2004 г.[20]
В ней, в частности, делался вывод, что Конгресс после войны во Вьетнаме довольно жёстко контролировал военные операции Пентагона вплоть до воздушной войны НАТО против союзной Югославии 1999 г. Другими словами, и на протяжении 90-х годов значительная роль законодательной власти во внешнеполитическом процессе не ослабевала.
Ранее в советской американистике предпринимались попытки отдельных исследований по СНБ[21], Госдепартаменту и Конгрессу. Каждая из трёх научных тематик исследовалась отдельными авторами. Политико-культурные аспекты в этих работах отсутствовали.
По дипломатическому ведомству монографических и диссертационных исследований не проводилось. Ему были посвящены лишь отдельные главы и разделы в коллективных сборниках и авторских работах.
Роль Конгресса во внешней политике изучалась гораздо более широко и глубоко несколькими учёными. Конгрессу и его верхней палате – Сенату были посвящены помимо глав в коллективных сборниках ещё и ряд авторских монографий[22].
Всеобъемлющее понимание бюджетного процесса содержится в серьёзном монографическом исследовании Н.М. Травкиной[23].
Все указанные работы советских и российских учёных послужили надёжным фундаментом для настоящей диссертации.
Первым в российской американистике авторским, комплексным, монографическим исследованием по тематике внешнеполитического механизма США стала книга автора, вышедшая в начале 2009 г., объёмом 23,5 авт. листа[24]. Её содержание, основные идеи, концепции и выводы соответствуют настоящей диссертационной работе
В США исследованиям механизма посвящена не слишком обширная научная литература. По-видимому, сказывается сложность тематики. Чаще всего её американцы характеризуют как процесс принятия внешнеполитических решений (foreign policy decision making).
В американской научной литературе по механизму наиболее распространённый жанр – это коллективные сборники, главы в которых написаны отдельными авторами. Каждый из них стремится следовать своему методологическому подходу. В этих главах, как правило, анализируется процесс принятия решений в какой-то конкретной кризисной внешнеполитической ситуации, т.е. проводится case study. Либо может анализироваться деятельность конкретного института внешнеполитического механизма. Практическая цель таких исследований – выявить недостатки процесса принятия решений и предложить рекомендации по их совершенствованию.
Либо это могут быть коллективные сборники по исследованию президентской власти, в которых редкие главы посвящены анализу деятельности и кадрового наполнения внешнеполитического аппарата президента и его взаимоотношений с корпусом профессиональных дипломатов[25]. И те и другие сборники нередко служат в качестве учебных пособий для американских студентов-международников.
Такая американская литература, включая и авторские монографии[26], написана в рамках политической культуры США. Другими словами, вышеуказанные идеализированные представления об «американской исключительности», чёрно-белом восприятии внешнего мира являются для авторов само собой разумеющимися аксиомами, которые не подлежат сомнению. Соответственно, их рекомендации по совершенствованию внешнеполитического механизма нацелены на реформирование бюрократических структур, т.е. носят институциональный характер.
Работы с критическим анализом фундаментальных характеристик американского внешнеполитического сознания и устоявшихся стереотипов, т.е. базовых ментальных признаков политической культуры, встречаются крайне редко. Автору удалось найти лишь одну такую авторскую монографию[27].
Кроме того, вышеуказанные исследовательские доклады контролирующих правительственных структур, независимых комиссий и служб Конгресса по реформированию внешнеполитического механизма гораздо более компактны, изложены тезисно, с обильным использованием цифровых данных и математических методик. Главное - они основаны на многочисленных опросах правительственных чиновников снизу доверху.
Другими словами, эти источники гораздо в большей мере отражают реальную жизнь правительства США, чем научная литература. Последняя при работе над диссертацией носила второстепенный характер.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Теоретическое значение работы заключается, прежде всего, в том, что в ней впервые в российской американистике предложено институционально-политико-культурное определение понятия «внешнеполитический механизм США». Ранее в его понимание вкладывалось в основном институциональное содержание.
Практическое значение автор видит в следующем. Содержание диссертации и её выводов, а также подготовленные по её тематике монография, аналитические материалы и опубликованные десятки статей должны содействовать улучшению понимания политическим классом России сущности государственности и внешнеполитического процесса США, их качественных отличий от соответствующих российских институтов и явлений. А это, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности политики России в отношении США, налаживанию стабильного сотрудничества с американцами по сложной формуле – «партнёр-соперник», сведению к минимуму вероятности совершения новых ошибок на американском направлении российской внешней политики.
Кроме того, диссертация может послужить хорошей основой для подготовки специального учебного курса лекций для студентов-международников и стать частью традиционных для них курсов - «мировая политика» и «история международных отношений».
Апробация результатов диссертационного исследования. Некоторые положения работы нашли отражение уже в кандидатской диссертации автора по кризису президентства Р. Никсона, защищённой в Институте США и Канады в 1987 г. Она включала в себя и анализ напряжённых взаимоотношений СНБ и его аппарата с внешнеполитической бюрократией. А также – в опубликованных соответствующей монографии и статьях.
В основном диссертация была апробирована путём обсуждения в рамках института и опубликования авторской монографии с аналогичным названием, опубликования многочисленных научных статей, перечень которых прилагается. А также с помощью выступлений на научных конференциях и семинарах.
Общий объём публикаций по теме диссертации составляет приблизительно 72,5 авт. листа (авторские монографии – 41,3 а.л., статьи и главы в коллективных монографиях - 31,2 а.л.).
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В рамках внешнеполитического механизма, включая Совет Национальной Безопасности, дипломатическое ведомство и Заграничную службу, реализуется традиционный принцип американской государственности и политической культуры обеспечения максимума добровольности и согласия управляемых с порученной им работой и минимума принуждения. Причём, данный принцип реализуется как в отношении подчинённых президенту федеральных министерств и ведомств, так и в отношении служебного роста профессиональных (карьерных) работников госаппарата.
В итоге принцип максимума добровольности и минимума принуждения способствует получению наибольшей отдачи от федеральных министерств и конкретных их работников, действующих в рамках внешнеполитического механизма.
2. В главном внешнеполитическом ведомстве США, Госдепартаменте, как в теории, так и на практике, реализуется принцип выдвижения наверх наиболее талантливых и способных дипломатических кадров на основе жёсткого конкурсного отбора
Американцы научились продвигать в верхние руководящие слои карьерной бюрократии федеральных министерств не лояльных и послушных вышестоящему начальству (политическим назначенцам) людей средних способностей, а подлинные таланты. Система «продвигайся наверх или уходи» (up or out) довольно жёстко осуществляет это.
При этом и Конгресс, и в первую очередь профсоюз карьерных дипломатов – Американская Ассоциация Заграничной службы, зорко следят за тем, чтобы продвижение наиболее способных сотрудников наверх не подменялось фаворитизмом со стороны начальства.
3. В американском внешнеполитическом механизме Конгресс, т.е. законодательная власть, выступает самостоятельным действующим лицом, самостоятельным субъектом и жёстко защищает систему разделения властей. Он имеет право не только по собственной инициативе создавать новые, корректировать или отменять действующие внешнеполитические и военные программы. Конгресс также наделён полномочиями реформировать организационную структуру федеральных министерств и ведомств в сфере внешней политики и на практике их реализует. Для Конгресса, также как и для исполнительной власти, характерны компромиссные методы деятельности.
4. Шесть десятилетий существования и деятельности Совета Национальной Безопасности привели методом проб и ошибок к постепенному выявлению наиболее целесообразного «разделения труда» между СНБ и Госдепартаментом. Его смысл состоит в том, что помощник по национальной безопасности должен сознательно уступать первую роль при формировании и реализации внешней политики государственному секретарю и Госдепартаменту, как это и предусмотрено законом. При этом он не должен занимается саморекламой перед СМИ, а аппарат СНБ не должен осуществлять исполнительные функции, т.е. подменять собой федеральные внешнеполитические министерства.
Такое «разделение труда» сложилось к началу 90-х годов, после ряда острых потрясений и столкновений между президентской властью и Конгрессом и стало общепринятым для политической элиты США. Система СНБ обрела зрелое, сложившееся состояние и структуру.
5. Слабые стороны внешнеполитического механизма обусловлены спецификой национального менталитета американцев и их политического сознания. Отсутствие историзма, неизбывная вера в собственную «исключительность» и универсализм американской системы ценностей, склонность к мессианизму и упрощенному чёрно-белому восприятию внешнего мира, приводят к отрицанию большого культурно-цивилизационного разнообразия мира, отрыву содержания американских внешнеполитических идей и концепций от реальностей других стран и народов, отказу изучать их отличия от США.
Действуя на основе таких отвлечённых идей, политическая элита США совершала в прошлом, совершает в настоящее время и, вероятнее всего, будет совершать в будущем грубые внешнеполитические ошибки. Войны во Вьетнаме, Ираке, Афганистане, недавние попытки демократизации Палестины и Пакистана – убедительное тому подтверждение.
6. Попытка неоконсерваторов и правых республиканцев в администрации Дж. Буша мл. утвердить в начале XXI столетия имперскую однополярную структуру мирового порядка потерпела неудачу. Они явно переоценили современные политические и военные возможности США и степень готовности американского общества поддержать их имперские амбиции.
Возникший в 2008 г. глобальный финансово-экономический кризис, инициатором которого стали США, поставил под сомнение и целесообразность их лидирующей роли в мировой экономике.
Пришедшая к власти в начале 2009 г. новая демократическая администрация Б. Обамы извлекла определённые уроки из неудач республиканцев, косвенно признала возникновение полицентричного мироустройства, выдвинула на передний план дипломатию в качестве главного инструмента осуществления внешней политики, отказалась от односторонних действий.
7. Вера в универсализм и отказ американцев изучать отличия от них других государств, т.е. познавать их внутреннее содержание, ведут к тому, что о мощи и силе какого-либо государства США судят по внешним признакам, по тому, насколько уверенно и решительно оно действует на международной арене.
Пользуясь философским категориями, можно сказать, что о внутреннем содержании какого-либо государства или международного процесса американцы судят по их внешним формам и проявлениям.
Для современной России сказанное означает следующее. Российскому руководству не следует дожидаться, когда у него появятся сильные внутренние тылы, в виде мощной, свободной, саморазвивающейся экономики и многочисленного среднего класса. Следует начать действовать более решительно и наступательно при отстаивании национальных интересов страны уже в настоящее время. Реакция США и в целом Запада будет вполне предсказуема: «Если они столь решительны во внешней политике, значит, и внутри страны имеется мощный потенциал». В таком случае Россия быстро обретёт достойное место в мире.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении к работе даётся обоснование её актуальности, представление об объекте и предмете исследования, формулируются главная цель и конкретные задачи диссертационного исследования. Здесь же объясняются теоретико-методологические основы работы в виде совокупности трёх подходов: конкретно-исторического, системного и политико-культурного, указываются её хронологические рамки, глубоко анализируется её источниковая база. Кроме того, во введении оценивается степень научной новизны работы, её практическая значимость, излагаются основные положения, которые выносятся на защиту. Также указывается общий объём публикаций в 72,5 а.л., в которых основные положения диссертации прошли апробацию.
Первая глава – «Совет Национальной Безопасности: Становление и эволюция (1947-1980 гг.)» посвящена созданию, процессу становления и проблемам острой межведомственной борьбы нового внешнеполитического института федерального правительства США в лице СНБ, прежде всего, с Государственным департаментом, которая наиболее острые формы приняла в 70-е годы прошлого века. Одновременно в главе большое внимание уделяется ряду конкретно-исторических ситуаций.
Совет Национальной Безопасности (СНБ) - это высший, надведомственный, президентский форум, на котором рассматриваются наиболее важные, стратегические проблемы внешней политики и обеспечения безопасности США. Законом определяется, что председателем и одновременно членом СНБ является президент США. К другим постоянным членам совета относятся: вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, а также другие министры и их заместители, которых президент сочтёт необходимым назначить в СНБ в зависимости от рассматриваемого вопроса.
СНБ был создан, как удалось прояснить автору, на основе уроков и опыта Второй мировой войны, в первую очередь, травмирующего для американцев неожиданного разгрома Тихоокеанского военно-морского флота США японской авиацией 7 декабря 1941 г. в гавани Пирл-Харбор на Гавайских островах. К концу войны в Конгрессе с целью предотвращения аналогичных трагических событий в будущем были разработаны законопроекты по реформированию процесса принятия и реализации решений в сфере обеспечения национальной безопасности.
В июле 1947 г. в соответствии с Законом (Актом) о национальной безопасности и с одобрения президента-демократа Гарри Трумэна был создан СНБ. По этому же закону учреждались объединённое Министерство обороны (МО) с единым оборонным бюджетом и единый разведывательный орган федерального правительства в лице Центрального разведывательного управления (ЦРУ).
По закону основная функция СНБ заключается в том, чтобы «давать советы президенту в отношении объединения (integration) внутренней, внешней и военной политики … с целью более эффективного сотрудничества военного ведомства и других министерств и агентств правительства в делах, имеющих отношение к национальной безопасности».
После учреждения СНБ каждая американская администрация стремилась создать хорошо отлаженный механизм руководства политикой национальной безопасности путём извлечения уроков из ошибок своих предшественников.
В 1953 г. президентом-республиканцем Д.Эйзенхауэром был учреждён пост помощника президента по национальной безопасности, которому был переподчинён аппарат СНБ. Назначение на новую должность не требовало «совета и согласия» Сената. В 50-е годы численность аппарата совета возросла до 72 человек.
Как удалось выяснить соискателю, в 50-60-е годы помощники по национальной безопасности (Роберт Катлер, Макджордж Банди, Уолт Ростоу) играли преимущественно административную роль, не стремились превратиться во влиятельные политико-формулирующие фигуры. Их основные функции сводились к объективному информированию президентов о позициях внешнеполитических министерств и ведомств по конкретному вопросу до принятия решения по его разрешению, а затем контролю за его исполнением внешнеполитическими ведомствами. При этом все президенты – и республиканец Д. Эйзенхауэр, предпочитавший коллегиальный стиль руководства и часто проводивший заседания СНБ, и президенты-демократы Дж. Кеннеди и Л. Джонсон, предпочитавшие единоличное принятие внешнеполитических решений, главную роль во внешнеполитическом механизме отводили Государственному департаменту и государственному секретарю, как и предусмотрено законом.
Для усиления контроля за выполнением принятых решений по распоряжению Кеннеди в 1962 г. была создана Ситуационная комната, которую разместили в Белом доме рядом с кабинетом помощника по национальной безопасности. Через неё Белый дом напрямую связали с каналами коммуникаций Госдепартамента, Пентагона и некоторыми каналами ЦРУ.
Пришедшие к власти в начале 1969 г. республиканцы во главе с президентом Ричардом М. Никсоном пошли по пути резкой концентрации власти в рамках президентского аппарата, включая СНБ. Главными фигурами в этом процессе выступили выходцы из Калифорнии, ближайшие помощники президента Роберт Холдеман – руководитель аппарата Белого дома и Джон Эрлихман – помощник по внутренней политике. Они были чужаками в политическом Вашингтоне.
Никсон со времён своего вице-президентства в 50-е годы питал глубокое недоверие к карьерной бюрократии, включая многотысячный корпус профессиональных дипломатов Госдепартамента. Обладая склонностью к жёстким, единоличным методам руководства, он лично начал формировать и осуществлять внешнюю политику своей администрации. Госсекретарю и Госдепартаменту при этом отводилась второстепенная роль.
По этой причине помощником по национальной безопасности был назначен видный внешнеполитический эксперт Республиканской партии, «генератор идей», профессор Гарвардского университета Генри Киссинджер, а государственным секретарём Уильям Роджерс, не являвшийся сильной личностью. Киссинджер создал и возглавил сильно централизованную систему СНБ, состоявшую из шести специализированных комитетов.
С одобрения Никсона он и аппарат СНБ присвоили себе исполнительные функции, что не предусмотрено законом. Киссинджер в обход Госдепартамента и Пентагона стал главным переговорщиком администрации по важнейшим внешнеполитическим направлениям и начал комментировать свои шаги перед представителями СМИ. Переговоры проводились в обстановке секретности. Это позволило, в первую очередь, осуществить быстрый и решительный поворот к разрядке напряжённости в отношениях с СССР и Китаем. Численность аппарата СНБ к 1972 г. возросла до 112 человек. Между Киссинджером и Добрыниным была установлена прямая телефонная связь, что также держалось в строжайшем секрете.
При такой ситуации Конгресс, по мнению соискателя, в немалой степени утратил контроль за реализацией внешней политики, поскольку Министерство обороны и Госдепартамент часто оказывались в неведении относительно важнейших внешнеполитических инициатив Никсона-Киссинджера.
США в конце 60-х, первой половине 70-х годов, как выявил автор, терпели унизительное поражение в войне в «маленькой азиатской стране» - Вьетнаме. Конгресс под напором мощного антивоенного движения постоянно сокращал военный бюджет с тем, чтобы быстрее «уйти из Вьетнама». Никсон начал проводить политику «вьетнамизации», в частности, постепенно уменьшать в Республике Южный Вьетнам численность более чем полумиллионного контингента американских сухопутных сил. К началу 1973 г. антивоенное движение постепенно сошло на нет.
В то же время, СССР в 60-е годы ускоренными темпами наращивал свой стратегический ядерный потенциал и в начале 70-х годов добился примерного паритета с американцами. США же тогда не могли адекватно ответить поскольку Конгресс из-за Вьетнама отказывался финансировать программы создания новых стратегических вооружений. В итоге, как считает соискатель, в период президентства Р.Никсона США оказались в положении внешнеполитической и внутренней слабости, что и послужило главным побудительным мотивом для перехода к политике разрядки напряжённости.
Концепция разрядки с СССР, предложенная Никсоном и Киссинджером, как полагает автор, носила для американской политической элиты и общественности смелый и новаторский характер, была кардинальным отходом от предшествующей политики «сдерживания коммунизма». Она подразумевала, что Советский Союз на международной арене будет выступать одновременно и соперником и партнёром. Соперником, прежде всего, в идеологическом плане, партнёром в том, «чтобы воспрепятствовать превращению идеологического конфликта в ядерную войну»[28].
Никсон и Киссинджер официально признали ядерный паритет и «равенство» с СССР, что шло вразрез с взглядами американцев на себя как на «исключительную» нацию, превосходство которой над всеми народами и государствами рассматривалось как норма. Они заключили с СССР в 1972 г. Договор ОСВ-1, ограничивавший стратегические ядерные вооружения, и бессрочный договор по противоракетной обороне (Договор по ПРО), запрещавший её разработку.
Конечно же, Никсон и Киссинджер признали «равенство» с СССР только символически. Они, по мнению автора, прекрасно понимали, что Советский Союз оказался равен Соединённым Штатам только в сфере ядерных вооружений, во всех других областях он уступал. Следовательно, США, по-прежнему, должны были лидировать в мире. Они хотели с помощью системы взаимосвязанных «вознаграждений и наказаний» принудить СССР играть в мире подчинённую роль.
Главным средством «вознаграждения» Никсон и Киссинджер считали советско-американское торгово-экономическое соглашение, заключённое в 1972 г. Они надеялись, что значительное расширение экономического сотрудничества с Советским Союзом подтолкнёт его руководство к сдержанности в странах «третьего мира» и отказу поддерживать антизападные, антиколониальные революции.
Как полагает соискатель, после убедительной победы Никсона на президентских выборах 1972 г. он и Киссинджер имели хрошие шансы утвердить новую, сложную концепцию внешней политики в умах представителей политической элиты, американской общественности и СМИ. Однако, разразившийся уотергейтский кризис сорвал реализацию таких замыслов.
Никсон после переизбрания вознамерился подчинить своему жёсткому контролю довольно независимый от находящейся у власти администрации вашингтонский корпоративный правящий слой, состоящий из тесных «тройственных союзов» высшей карьерной бюрократии федеральных министерств, соответствующих комитетов Конгресса и лоббистских организаций. Любая администрация ради обеспечения успешности своей политики вынуждена идти на компромисс с данными «тройственными союзами».
Никсон, Холдеман и Эрлихман с помощью создания «суперкабинета» министров решили сломать эту структуру власти и лишить данный слой, а следовательно, и Конгресс, независимости.
В итоге в начале 1973 г. между президентом и его аппаратом, с одной стороны, и Конгрессом, с другой, возникла политическая конфронтация. В Конгрессе сразу же в нескольких комитетах началось расследование уотергейтского инцидента, что привело к стремительному разрастанию скандала и превращению его в кризис президентства Р. Никсона. Ближайшие помощники президента были вынуждены уйти в отставку, затем получили различные сроки тюремного заключения.
Уже к лету 1973 г. Никсон из-за «Уотергейта» утратил поддержку в Конгрессе, со стороны общественности и СМИ. С исторической точки зрения «Уотергейт», завершившийся досрочной отставкой Никсона в августе 1974 г., был случайностью. Но, как полагает автор, эта случайность стала одной из причин быстрого завершения периода разрядки в советско-американских отношениях.
Анализируя другие причины неудачи разрядки, соискатель приходит к выводу, что и советская, и американская стороны несут ответственность за это. Возможно, советская сторона – в большей мере, в первую очередь, из-за резко расширившейся в 70-е годы поддержки «национально освободительных движений» в развивающихся странах, что шло вразрез с ожиданиями американцев.
Но и политическая элита США, по мнению соискателя, оказалась не готовой к одобрению концепцию разрядки по формуле «партнёр-соперник». Об этом свидетельствует, в первую очередь, «пристёгивание» Сенатом в 1974 г. поправки Джексона-Вэника к торгово-экономическому соглашению с СССР с последующим отказом Москвы от него. Тем самым был утрачен для СССР главный торгово-экономический стимул разрядки. Об этом же свидетельствует и создание Комитета по существующей опасности (КСО), нового «мозгового центра» в ноябре 1976 г., в рамках которого либералы и консерваторы объединились против разрядки.
Ради политического выживания Никсон в сентябре 1973 г. назначил популярного Киссинджера ещё и государственным секретарём. Он оказался единственным в истории США политиком, совместившим два важнейших поста и получившим беспрецедентные внешнеполитические полномочия.
На деле такое совмещение, продолжавшееся более двух лет, оказалось малопродуктивным. Как помощник по национальной безопасности Киссинджер должен был вырабатывать беспристрастную, «надведомственную» позицию по конкретному вопросу, что в Госдепартаменте рассматривалось чуть ли не как измена. Если же он отстаивал точку зрения дипломатического ведомства, то со стороны представителей других внешнеполитических министерств на заседаниях СНБ звучали обвинения в ведомственной пристрастности.
В ноябре 1975 г. новый президент Дж. Форд освободил его от поста помощника. Новым помощником по национальной безопасности был назначен генерал-лейтенант Брент Скаукрофт, бывший до этого заместителем Киссинджера. Киссинджер до конца президентства Форда оставался государственным секретарём.
Проработав несколько лет государственным секретарём, он убедился в ошибочности его и Никсона методов осуществления внешней политики в обход Госдепартамента. Он понял, что новаторская внешняя политика, чтобы быть стабильной и продолжительной, должна быть укоренена в постоянно действующей бюрократической машине, т.е. среди высокопоставленных, карьерных чиновников внешнеполитических министерств, в первую очередь, Госдепартамента. Со временем её основные идеи должны быть внедрены в «умы и сердца нации». И, если президент не доверяет государственному секретарю, то лучше его заменить, а не использовать помощника по национальной безопасности в качестве главной фигуры во внешнеполитическом процессе [29].
К середине 70-х годов после войны во Вьетнаме и «Уотергейта» роль Конгресса и американского общественного мнения во внешнеполитическом процессе резко возросла.
Демократической администрации Дж. Картера – бывшего губернатора Джорджии, пришедшей к власти в начале 1977 г., пришлось отказаться от командных методов руководства, которые он и его команда практиковали в своём штате. Им пришлось быстро осознать значительную роль Конгресса и всего вашингтонского правящего слоя, состоящего из упоминавшихся «тройственных союзов», в деятельности федерального правительства.
Помощником по национальной безопасности Картер назначил Зб. Бжезинского, своего внешнеполитического наставника, «генератора идей» и признанного к тому времени внешнеполитического эксперта Демократической партии. Бжезинский в силу своих амбиций и энергии, как считает соискатель, стремился играть такую же значительную роль во внешнеполитическом механизме, какую играл Киссинджер в республиканских администрациях. Он, поддерживая на словах стремление Картера создать кабинетную форму правления, т.е. напрямую вовлечь внешнеполитических министров в процесс формирования внешней политики и, соответственно, понизить роль СНБ, на деле с помощью ряда административных уловок быстро превратился во влиятельную политико-формулирующую фигуру.
С одобрения президента уже с 1978 г. он стал бесцеремонно вторгаться в сферу компетенции Госдепартамента, в частности, совершил поездку в Китай, затем возглавил проведение переговоров по нормализации американо-китайских отношений, начал комментировать перед СМИ политику администрации.
Государственным секретарём был назначен представитель «восточного истэблишмента» С. Вэнс. Бжезинский предложил и Картер одобрил простую структуру системы СНБ, состоявшую всего из двух комитетов. Один возглавил Вэнс, второй – сам Бжезинский. В сферу компетенции последнего он включил: переговоры с СССР по Договору ОСВ-2, разведку и урегулирование международных кризисов.
По мнению автора, администрация Картера первоначально под руководством заместителя Бжезинского Гарвардского профессора Сэмюэля Хантингтона выработала вполне здравую концепцию развития советско-американских отношений. В ней признавалось, что эти отношения, вероятнее всего, останутся «смесью сотрудничества и соперничества». При этом Бжезинский был призван отстаивать линию соперничества с СССР, а Вэнс – линию сотрудничества. Сам Картер откровенно признавался, что «у него не было более сложной и деликатной задачи, чем сбалансировать эти две линии».
Ему не удалось ни «сбалансировать» эти линии, ни создать единую команду. Малозаметные вначале противоречия между Бжезинским и Вэнсом быстро перешли в нескрываемую враждебность двух внешнеполитических группировок. Картер же был не способен дисциплинировать своих подчинённых, метался между этими группировками. В итоге внешняя политика Вашингтона оказалась противоречивой и непоследовательной.
Общий сдвиг вправо массовых настроений в США к концу 70-х годов, усиление шовинистических настроений и возрождение традиционной враждебности к СССР содействовали постепенному усилению линии и группировки Бжезинского во внешнеполитическом механизме. Этому же способствовал и ввод советских войск в Афганистан в декабре 1979 г., что было воспринято крайне негативно во всём мире.
В апреле 1980 г. С. Вэнс вышел в отставку, первоначальная внешнеполитическая команда администрации окончательно развалилась. Картер «заморозил» ратификацию Договора ОСВ-2 и ввёл ряд санкций против СССР. Линия на соперничество с Советским Союзом одержала верх.
Завершается первая глава анализом предложений об оптимальной роли помощника президента по национальной безопасности во внешнеполитическом механизме, которые Г. Киссинджер и Зб. Бжезинский выдвинули в начале 80-х годов.
Оба согласились с тем, что помощник должен быть одновременно и советником президента, который, опираясь на аппарат СНБ, вырабатывает собственную, лишённую ведомственных предвзятостей альтернативу решения конкретного вопроса. Помощник должен и возглавлять деятельность системы СНБ, поскольку ни одно внешнеполитическое ведомство не будет долго терпеть преобладание в этой системе представителя другого ведомства.
В то же время, Киссинджер считал, что помощник должен сознательно уступать первую роль во внешнеполитическом процессе государственному секретарю, отказываться от общения с СМИ и внешнеполитических комментариев, находиться в тени. Комментарии - это удел президента и государственного секретаря.
Бжезинский же высказался за повышение статуса помощника и превращение его в руководителя внешней политики более высокого по рангу, чем государственный секретарь, его назначение с «совета и согласия» Сената, наделение аппарата СНБ исполнительными функциями.
Дальнейшая внешнеполитическая практика показала, что идеи и предложения Киссинджера оказались востребованными и были воплощены в действительность.
Во второй главе – «Совет Национальной Безопасности: Обретение зрелого и стабильного состояния (1981-2005 гг.)» - преимущественно рассматривается состояние аппарата СНБ в период первого срока президентства Рональда Рейгана (1981-1985 гг.), влияние «Ирангейта» (1986-1987 гг.) на систему СНБ и анализируется современное, зрелое состояние этой системы, сложившееся в период президентства Джорджа Буша-отца (1989-1993 гг.).
Будучи избранным президентом на пике враждебности американской общественности к СССР в 1980 г., правый республиканец Р. Рейган поставил во главе внешнеполитических ведомств исключительно «ястребов» (Фред Икле – директор Агентства по разоружению и контролю над вооружениями; Каспар Уайнбергер – министр обороны, Ричард Перл – его помощник, Уильям Кларк – помощник по национальной безопасности, Ричард Пайпс – высокопоставленный сотрудник аппарата СНБ, Уильям Кейси – директор ЦРУ и др.). Многие из них пришли из КСО.
Первоначально в аппарате СНБ, который традиционно состоит из представителей Госдепартамента, Пентагона, ЦРУ и академического сообщества, дипломатов вообще не было. Как полагает соискатель, это подтверждало то, что администрация Рейгана не собиралась вести серьёзные переговоры с СССР, в первую очередь, в сфере контроля над вооружениями. Она взяла курс на модернизацию ядерных стратегических сил и традиционное достижение «мира с позиции силы».
По мнению автора, единственным исключением во внешнеполитической команде правых стал Дж. Шульц, возглавивший Госдепартамент с середины 1982 г. Его попытки возобновить переговоры с СССР (на американских условиях) и организация советско-американских саммитов вылились в многолетнюю изнурительную «бюрократическую войну» с окружением президента и руководством других внешнеполитических ведомств. Со своей стороны, самому Рейгану была свойственна отстранённость от принятия сложных внешнеполитических решений и нежелание вмешиваться в конфликты подчинённых.
Несмотря на рекомендации Киссинджера, в своей идеологической непримиримости к «коммунизму» Рейган подтолкнул аппарат СНБ к противозаконным тайным действиям, направленным на низвержение революционного, сандинистского режима в Никарагуа – одной из центрально-американских стран. Сандинисты избрали «социалистическую», т.е. просоветскую ориентацию, что вызывало негодование Рейгана и его «ястребов». Конгресс, опасаясь «нового Вьетнама», отказывался выделять значительные средства на финансирование «контрас», партизанских формирований свергнутого проамериканского режима, которые периодически вторгались в Никарагуа.
Тогда по воле президента аппарат СНБ занялся проведением тайных операций, т.е. вновь присвоил себе исполнительные функции ЦРУ и Пентагона. Американское оружие стали тайно продавать Ирану, а вырученные средства направлять на финансирование «контрас». Когда поздней осенью 1986 г. сведения об этом просочились в американские СМИ, вновь возникла острая политическая конфронтация между президентским аппаратом и Конгрессом. Рейган самоизолировался. С конца 1986 г. и в течение 1987 г. правые республиканцы были вынуждены уйти в отставку подобно ближайшему окружению Р. Никсона во времена «Уотергейта». Им на смену пришли республиканцы-центристы.
Помощником по национальной безопасности был назначен Фрэнк Карлуччи, специалист по «тушению политических пожаров» в Республиканской партии, затем его сменил темнокожий генерал Колин Пауэлл. Они произвели чистку в аппарате СНБ и уволили всех сотрудников, причастных к проведению тайных операций.
Рейган согласился для расследования «Ирангейта» создать специальную комиссию во главе с бывшим сенатором-республиканцем Джоном Тауэром. Отчёт комиссии Тауэра, выпущенный в феврале 1987 г., в жёсткой форме требовал, чтобы аппарат СНБ никогда более не присваивал себе исполнительные полномочия. Комиссия также рекомендовала повысить роль помощника по национальной безопасности и сделать его председателем на заседаниях СНБ. Рейган одобрил это.
Проведённое автором исследование позволило понять, что современная система СНБ более менее сложилась в период президентства Дж. Буша - отца и практически оставалась стабильной и устойчивой в 90-е и начале 2000-х годов.
Современная система СНБ состоит из следующих основных компонентов: самого Совета Национальной Безопасности и его аппарата, межведомственного Комитета руководителей внешнеполитических министерств и ведомств (КР), межведомственного Комитета заместителей этих руководителей (КЗ) и многих межведомственных комитетов на уровне помощников глав министерств и ведомств, т.е. руководителей внутриведомственных управлений. Их число обычно колеблется в пределах 20-30. Некоторые из этих комитетов могут иметь собственный аппарат. Другими словами, современная система СНБ имеет четыре иерархических уровня.
Основная задача такой четырёхуровневой системы – максимально разгрузить президента от принятия решений по текущим, малозначительным проблемам, добиться выработки межведомственного компромисса по решению этих проблем на наиболее низком иерархическом уровне, представить на рассмотрение президента лишь наиболее важные, стратегического характера вопросы.
Максимально возможная разгрузка президента – одна из главных функций помощника по национальной безопасности. Кроме того, как удалось выяснить соискателю, он обязан: представить президенту всю необходимую информацию (в первую очередь, разведывательную) по рассматриваемой проблеме, вовлечь высокопоставленных участников заседаний СНБ в процесс выработки политики, представить президенту на основе межведомственных согласований полный набор альтернатив решения конкретной проблемы (включая собственный, надведомственный вариант). При этом шансы и риски, связанные с реализацией каждого варианта, должны быть выявлены, а также должны быть учтены внутренние трудности, с которыми может столкнуться разрешение проблемы.
Помощник также должен обладать рядом административных способностей, в частности уметь: завоевать доверие Конгресса, глав внешнеполитических ведомств, влиятельных экспертов среди внешнеполитического карьерного чиновничества, многих иностранных лидеров, представителей СМИ.
В реальности идеальные помощники президента, обладающие указанными способностями, встречаются очень редко. По мнению автора, в наибольшей мере к такому идеалу приближались Б. Скаукрофт в администрациях Дж. Форда и Дж. Буша – отца и К. Пауэлл в последние годы президентства Р. Рейгана.
Важнейшей составной частью структуры СНБ является его аппарат. При Клинтоне его численность достигла в 1999 г. 208 человек, 100 из которых составляли аналитики. Причём, 35 человек были из дипломатического ведомства, 12 из Министерства обороны и 23 из ЦРУ, остальные – из академического сообщества. При Дж. Буше мл. численность аппарата возросла до 225 человек, а количество аналитиков до 110.
Основные функции аппарата СНБ, как это удалось выяснить автору, сводятся к следующему: работа на президента в кризисных международных ситуациях, помощь в проведении переговоров во время президентских саммитов, формулирование президентской внешней политики для министерств и американской общественности, организация зарубежных поездок президента, межведомственное согласование формирования внешней политики и её осуществления. Кроме того, аппарат разрабатывает и публикует документ «Стратегия Национальной Безопасности США», который готовится путём довольно длительных согласований приблизительно с 25 правительственными ведомствами.
Аппарат структурно организован по директоратам (отделам). Его структура не регламентируется законом, и каждый президент видоизменяет её в соответствии со своими предпочтениями. Отделы имеют как региональную, так и функциональную специализацию (см. вставку по аппарату СНБ Дж. Буша мл.).
В конце второй главы автором делаются общие выводы по первым двум главам, посвящённым СНБ. Главный из них заключается в том, что методы выработки сложного межведомственного компромисса при принятии решений в системе СНБ, а не директивного командования, обеспечивают высокую отдачу от деятельности внешнеполитических министерств и ведомств, т.е. высокую административно-управленческую эффективность внешнеполитического механизма. Но они не гарантируют от грубых просчётов во внешней политике Вашингтона. Почему? Ответ даётся в последующих главах.
Кроме того, полностью подтвердилась эффективность «скромной» роли помощника по национальной безопасности, предложенная Г. Киссинджером.
В третьей главе, которая называется «Государственный департамент во внешнеполитическом механизме США», анализируются важнейшие аспекты роли дипломатического ведомства во внешнеполитическом процессе. В частности, рассматриваются: основные функции государственного секретаря, деятельность ряда важных подразделений Госдепартамента, взаимоотношения между многотысячным корпусом профессиональных дипломатов и сменяемым политическим руководством этого министерства, устройство Заграничной службы, система ежегодной географической ротации дипломатов, деятельность их федерального профсоюза и другие вопросы.
По Конституции президент США наделён полномочиями заключать договоры с другими государствами и назначать послов «по совету и согласию» Сената. Для оказания помощи президенту при осуществлении внешней политики Конгресс в 1789 г. учредил пост государственного секретаря. Одновременно был создан и Государственный департамент, как главное внешнеполитическое ведомство.
Государственный департамент – это важнейший институт внешнеполитического механизма. Он призван с помощью дипломатии реализовывать глобальную стратегию США, которая вырабатывается президентом и его надведомственным аппаратом.
Структура аппарата Совета Национальной Безопасности
администрации Дж. Буша мл.
Функциональные директораты ( отделы)
Директораты, возглавляемые заместителями помощника
Географические директораты
Источник: Whittaker A., Smith Fr., McKune E. The National Security Policy Process: The National Security Council and Interagency System. Research Report. Wash. (D.C.): “College of the Armed Forces, National Defense University, U.S. Department of Defense”, 2005. P. 58.
Соискатель выявил путём изучения деятельности внешнеполитического механизма в последние десятилетия, что у государственного секретаря имеются две основные альтернативы руководства своим министерством.
Первая, наиболее часто практикуемая, основана на том, что государственный секретарь и его ближайшее лояльное ему окружение считают себя неотъемлемой частью находящейся у власти команды президента. Тогда они реализуют её внешнеполитическую стратегию с учётом своих внутриполитических интересов, действуя нередко вопреки интересам и взглядам профессионального дипломатического корпуса.
Многотысячный корпус профессиональных дипломатов США – это карьерное чиновничество Госдепартамента, которое относится к юрисдикции Заграничной службы (Foreign Service). Карьерные дипломаты десятилетиями постепенно поднимаются вверх по служебной лестнице на конкурсной основе до ряда высших, руководящих постов. Дипломатический корпус, в целом, представляет в Вашингтоне интересы иностранных государств и не связан с внутренними интересами президента и его администрации. Этот корпус подчинён госсекретарю и небольшой по численности группе политических назначенцев (political appointees), которые приходят и уходят со сменой очередной администрации.
Наиболее типичными представителями такой модели руководства в последние десятилетия были государственные секретари: Генри Киссинджер (1973-1977 гг.) и Джеймс Бейкер (1989-1992 гг.). После окончания «холодной войны» сходным образом действовали Уоррен Кристофер и Мадлен Олбрайт (1993-2001 гг.) в период президентства Билла Клинтона. В 2005-2009 гг. такого же способа руководства дипломатическим ведомством придерживалась и Кондолиза Райс.
При такой модели существует значительное недоверие между Заграничной службой и политическим руководством Государственного департамента.
Вторая модель реализуется реже. Она означает, что государственный секретарь становится подлинным руководителем, «патриотом» своего ведомства и начинает отстаивать позиции и интересы дипломатического корпуса перед президентом и его аппаратом. Реализация такой модели требует определённого мужества и даже жертвенности со стороны государственного секретаря.
При этом варианте высока вероятность того, что госсекретарь начнёт восприниматься президентом и его окружением как «чужак» и как лицо, противодействующее президентской внешней политике. Это может привести к его досрочной отставке. Как удалось выяснить автору, наиболее яркими фигурами, придерживавшимися такой модели в последние десятилетия, были государственные секретари Сайрус Вэнс (1977-1980 гг.) и Колин Пауэлл (2001-2005 гг.).
Но только при таком способе руководства Госдепартаментом, вызывающем доверие корпуса профессиональных дипломатов, возникают реальные возможности для реформирования дипломатического ведомства. Не случайно, оба указанных госсекретаря преуспели в реформировании Госдепартамента, а Закон (Акт) о Заграничной службе 1980 г. до сих пор действует с последующими поправками.
Соискатель на основе углублённого анализа мемуаров Киссинджера и Вэнса выявил некоторые неформальные особенности деятельности Госдепартамента, которые сохраняются десятилетиями и, как правило, выпадают из поля зрения американских политологов. Они таковы.
Во-первых, основные его структурные подразделения – региональные (географические) и функциональные управления, обладают высокой степенью автономности. И, поскольку при выработке позиции дипломатического ведомства по конкретному вопросу необходимо учесть мнение каждого управления, интересы которого этот вопрос затрагивает, постольку деятельность Госдепартамента отличается большой медлительностью. И он не пригоден для быстрого разрешения кризисных международных ситуаций. Эта сфера деятельности охватывается либо системой СНБ, либо небольшой группой ближайших к президенту доверенных лиц.
В-вторых, дипломатия по своей природе нацелена на неспешное проведение переговоров по конкретным вопросам и получение тактических выгод, на проявление осторожности и терпения. По этой причине Госдепартамент не способен на выработку долгосрочной внешнеполитической стратегии, крутые повороты во внешней политике. Это удел президента, его аппарата и системы СНБ.
В-третьих, подчинить деятельность Госдепартамента, где управления обладают большой самостоятельностью, а из сотен посольств идёт бесконечный поток телеграмм (с конца 2004 г. – электронных посланий), единой стратегической направленности – очень непростая задача. Сложно найти сильного государственного секретаря, которому по силам её решение. При слабом госсекретаре дипломатическое ведомство функционирует как совокупность почти независимых управлений.
Соискатель выявил, что среди многих функций госсекретаря наиболее важные следующие: быть главным внешнеполитическим консультантом президента, проводить важнейшие переговоры, руководить Госдепартаментом, следить за эффективностью Заграничной службы, рекомендовать президенту кандидатуры американских послов.
При государственном секретаре и его первом заместителе, который заменяет первого во время его многочисленных зарубежных поездок, имеется относительно небольшой аппарат, состоящий из нескольких подразделений. Важнейшими из них являются - Бюро по управлению ресурсами (БУР), которое занимается формированием и реализацией бюджета дипломатического ведомства; Центр по операциям, который круглосуточно отслеживает обстановку в мире; Группа планирования политики (ГПП – Policy Planning Staff), созданная ещё в 1947 г. Джорджем Кеннаном и являющаяся внутриведомственным «мозговым центром».
Госсекретарь и его первый заместитель в начале 2000-х годов направляли работу шести других заместителей, которые, в свою очередь, руководили деятельностью 26 региональных и функциональных управлений. Каждое из них возглавлялось помощником госсекретаря. Госсекретарь, его заместители, его помощники и их заместители составляют высший руководящий слой дипломатического ведомства.
ГПП – это престижный внутриведомственный «мозговой центр». В конце 90-х годов он насчитывал приблизительно 30 человек, из них аналитиков из академического экспертного сообщества было 20. Основная его задача - выявить глобальные тенденции международной жизни и «выработать на этой основе рекомендации госсекретарю для продвижения американских интересов и ценностей».
Более конкретно, ГПП принимает активное участие в разработке ведомственных документов «стратегического» характера, включая «дипломатическую» часть Стратегии национальной безопасности, готовит тексты выступлений госсекретаря, разъясняет сущность американской дипломатии своей общественности. Также группа занимается совместно с БУР формированием ведомственного бюджета на следующий год. По американским представлениям, «планирование политики» на год – это среднесрочная перспектива. Кроме того, соискатель выявил, что, по мнению сотрудников группы, «динамичная природа дипломатии делает долгосрочное планирование неуместным».
Третьим по иерархии должностным лицом в Госдепартаменте является заместитель по политическим делам. Это высшая должность, до которой может подняться профессиональный дипломат, При этом он должен уже иметь высший дипломатический ранг – Карьерный посол (Career Ambassador).
Этот заместитель возглавляет самый главный участок деятельности Госдепартамента – ему подчинены все региональные (географические) управления. Кроме того, он представляет дипломатическое ведомство в Комитете заместителей системы СНБ. В 2005-2008 гг. этим заместителем был профессиональный дипломат Николас Бернс.
Главным региональным является многочисленное Управление по делам Европы и Евразии. В 2005-2008 гг. его возглавлял карьерный дипломат Дэниел Фрид, специализирующийся по России и Восточной Европе. Подобно другим, это управление состоит из отделов, которые занимаются группами рядом расположенных стран. Россией в 2008 г. занимался отдельный отдел. Внутри отделов имеются директора по конкретным странам, либо группам небольших стран. Они выступают «единственным сосредоточением ответственности за руководство и координацию деятельности Госдепартамента и других ведомств правительства США в отношении страны или стран, которые они курируют».
Отдельный параграф в главе автор посвятил Заграничной службе, созданной в 1924 г. В нём рассматривается система карьерного роста профессиональных дипломатов – «продвигайся наверх или уходи» (up or out), их должностные уровни и оклады, основные принципы карьерного роста и другое.
По состоянию на 2005 г. общая численность работников Госдепартамента превышала 27 тысяч, включая персонал посольств. Из них приблизительно 11 тысяч принадлежали к Заграничной службе, 7,8 тыс. работали в сфере Гражданской службы (не являлись дипломатами), 8, 4 тыс. составляли нанятые иностранцы.
Служебный рост карьерных дипломатов, подобно другим государственным служащим, осуществляется на основе «принципа заслуг» (merit principle) с учётом их «способностей, знаний и умений по результатам справедливого и открытого конкурса, который гарантирует всем участникам равные возможности»[30].
Как выяснил автор, президентом установлено девять классов базовых должностных окладов (уровней) для карьерных дипломатов, наивысшим из которых является первый. Внутри одного уровня имеется ещё 14 подуровней. По состоянию на начало 2006 г. базовый наивысший оклад в рамках 1-го класса составлял 119 тыс. долл. в год, а 9-го класса – 37 тыс. долл. Выше 1-го класса должностей располагается Старшая Заграничная служба (СЗС - Senior Foreign Service), охватывающая несколько сотен высокопоставленных дипломатов, проявивших незаурядные дипломатические способности.
Ежегодно происходит переаттестация желающих добиться повышения карьерных дипломатов на всех уровнях. Аттестационные комиссии состоят из более высоких по рангу работников Госдепартамента и представителей общественности: бизнеса, профсоюзов, неправительственных организаций.
Система карьерного роста нацелена на выявление и продвижение наверх, прежде всего, наиболее талантливых и способных. В федеральном законе так и записано, что государственный секретарь обязан обеспечить «продвижение постоянного предсказуемого потока талантов вверх по административной лестнице вплоть до их вхождения в Старшую Заграничную службу»[31].
Смысл системы «up or out» заключается в том, что карьерный дипломат должен постоянно повышать свою квалификацию и самосовершенствоваться с тем, чтобы постепенно, но постоянно подниматься по иерархической лестнице на основе положительных результатов аттестаций. Если он этого не делает или результаты аттестаций не являются положительными, он по истечении максимального срока пребывания на конкретном должностном уровне должен покинуть дипломатическую службу, даже если не достиг пенсионного возраста. В конце 90-х годов XX в. данные сроки для дипломатов, относящихся к 4-1 классам, составляли 10-15 лет.
Обычно срок службы карьерных дипломатов составляет 27-30 лет. При этом по достижении 65 лет они должный уйти на пенсию в обязательном порядке.
Карьера профессионального дипломата складывается из ряда последовательных «служебных туров» (service tour). При этом дипломат отрабатывает служебный тур за рубежом, возвращается в Вашингтон и какой-то период работает в Госдепартаменте, затем вновь на конкурсной основе получает назначение за рубеж. Продолжительность тура варьируется от одного года в сложных по условиям пребывания и нестабильных государствах до 3-4 лет, например, в благополучных странах Европы.
Смену служебных туров обеспечивает система географической ротации дипломатических кадров, которой ежегодно может быть охвачено до 3,5 тыс. человек. Ежегодно составляется перечень вакансий в рамках всего Госдепартамента, который предлагается на рассмотрение тех дипломатов, у которых в текущем году истекает срок очередного служебного тура. В заявке на новое назначение соискатели указывают до 6-ти новых возможных назначений, исходя из перечня вакансий по принципу убывания их важности для претендента.
Затем две внутриведомственные аттестационные комиссии совместно с соответствующими подразделениями Госдепартамента обеспечивают удовлетворение поданных заявок, при этом стараются в максимально возможной степени учесть предпочтения претендентов.
Наибольшее число претендентов (до 20 и более) на одну должность существует в развитые страны Европы, Австралию и т.п. Наименьшее, или их вообще нет – в страны с тяжёлыми условиями пребывания. Показательно, что дипломатам создают материальные стимулы. За работу в «тяжёлой» стране (Азии, Африки или Латинской Америки) выплачивалась надбавка в начале 2000-х годов в 15-25%, Если существовал риск для жизни, то выплачивалась ещё одна надбавка также в размере 15-25%.
Теоретически руководство Госдепартамента могло бы в приказном порядке заполнить пустые вакансии в сложных странах. Однако, это не делалось, предпочтение отдавалось принципу добровольности. Как выяснил автор, страны СНГ, включая Россию, относятся к категории сложных по условиям пребывания. В посольствах в них годами ряд дипломатических постов остаётся пустующим.
В отдельном параграфе главы анализируется деятельность Американской Ассоциации Заграничной службы (ААЗС), выступающей с 1973 г. федеральным профсоюзом корпуса профессиональных дипломатов. Ассоциация ежегодно заключает коллективный договор с политическим руководством Госдепартамента от имени Заграничной службы с целью защиты «справедливых трудовых отношений» в деятельности профессиональных дипломатов.
Ассоциация, существующая, преимущественно, на членские взносы её членов, издаёт свой ежемесячный Журнал Заграничной службы (Foreign Policy Journal). Он интересен, в основном, откровенными статьями дипломатов, работающих во «взрывоопасных» регионах и странах. Их оценки, нередко, резко контрастируют с официальными оптимистичными заявлениями политиков.
ААЗС, в частности, зорко следит за тем, чтобы повышение кадров по «принципу заслуг» не подменялось фаворитизмом со стороны начальства. В целом, автор пришёл к выводу, что ассоциация является сильным профсоюзом.
Четвёртая глава – «Реформирование Госдепартамента и Агентства международного развития в период президентства Дж. Буша мл. (2001-2008 гг.)» - посвящена изучению двух серьёзных, но разных по содержанию реформаторских усилий, которые были предприняты госсекретарями К. Пауэллом и К. Райс.
Как выяснил соискатель, Госдепартамент является таким федеральным министерством, которое наиболее трудно поддаётся реформированию. Одна из главных причин заключается в элитарности и высокомерии дипломатического корпуса по отношению к Конгрессу, как следствие, отказу последнего финансировать реформирование дипломатического ведомства.
Наиболее влиятельной независимой комиссией, выработавшей рекомендации по реформированию Госдепартамента в 90-е годы XX века, т.е. после окончания «холодной войны», была та, которую возглавил упоминавшийся Ф. Карлуччи. «Комиссия Карлуччи» в начале 2001 г. выпустила свой заключительный доклад, в котором говорилось, что «аппарат формирования внешней политики США… находится в состоянии серьёзной неисправности». В нём также указывалось на нехватку 700 профессиональных дипломатов, устаревшую ведомственную сеть коммуникаций и обветшалые и небезопасные здания посольств за рубежом.
К. Пауэлл, назначенный Бушем новым государственным секретарём, пользовался большим авторитетом в Конгрессе в силу своего предшествующего успешного опыта правительственной деятельности. Законодатели не скупились поэтому на финансирование его реформаторских усилий.
Пауэлл, как выявил соискатель, сумел многого добиться в плане административно-управленческого реформирования Госдепартамента. Он выдвинул трёхгодичную Инициативу по дипломатической готовности с целью быстрой ликвидации «кадрового голода». Ежегодные расходы на рекламирование дипломатической службы возросли в 16 раз и достигли 1,2 млн. долл. Число абитуриентов, желающих стать дипломатами и сдавших успешно вступительные экзамены возросло с 727 человек в 2001 г. до 1,5 тысяч в 2003 г. В итоге, как уже говорилось, в 2005 г. численность Заграничной службы возросла до 11 тысяч, а в середине 90-х годов она составляла лишь 7,5 тыс.
Пауэлл сразу же установил тесное взаимодействие с Конгрессом и ААЗС. В здании Конгресса на Капитолии была выделена специальная комната, где впервые разместились представители Отдела Госдепартамента по связям с Конгрессом. Он впервые снял запрет на прямые контакты дипломатов с Конгрессом.
Пауэллу также впервые удалось осуществить современную компьютеризацию Госдепартамента. С осени 2004 г. была установлена электронная связь с посольствами, и на смену медлительной вековой практики обмена бесчисленными телеграммами пришёл быстрый обмен электронными посланиями.
В связи с резко возросшей в последние годы угрозой терроризма во многих государствах Пауэлл пообещал «полностью пересмотреть способы сооружения зданий наших посольств». Во главе Управления по операциям с зарубежными зданиями (УОЗЗ) он поставил военного строителя. В итоге бюджет УОЗЗ вырос с 700 млн. в 2001 г. до 4 млрд. долл. в 2004 г., было осуществлено множество проектов по строительству новых безопасных зданий и разработано 5 типовых новых архитектурных проектов. Конгресс, АБУ и сами дипломаты были удовлетворены.
Как выявил автор, Пауэллу удалось намного улучшить морально-психологическую обстановку в Госдепартаменте. Профессиональные дипломаты впервые за многие годы почувствовали, что их руководитель защищает их интересы и проявляет заботу о них. Они ответили повышенной лояльностью. Независимый, вашингтонский «мозговой центр» Совет по международным делам (Foreign Affairs Council), близкий к руководству Заграничной службы и ААЗС, оценил достижения Пауэлла как «экстраординарные» и «даже исторические»[32].
Лично для него цена успехов была высокой. Правые республиканцы и неоконсерваторы во главе с вице-президентом Р. Чейни и министром обороны Д. Рамсфелдом, сделав ставку на силовое «продвижение демократии», оттеснили Пауэлла и Госдепартамент в рамках внешнеполитического механизма на задний план. Не желая быть изгоем, Пауэлл в конце 2004 г. объявил о своей отставке. Его сменила Кондолиза Райс.
В январе 2006 г. Райс выступила с радикальной концепцией «дипломатии преобразований» (transformational diplomacy). Идеи этой концепции уже несколько лет обсуждались политической элитой США, в частности, в Конгрессе. В отличие от традиционной она была нацелена не только на информирование «о состоянии дел в мире», но и на «изменение самого мира».
В современном американском понимании «недемократические» государства представляют угрозу национальной безопасности США и международной безопасности сами по себе, уже в силу своей авторитарной природы. Отсюда следует, что глобальное распространение демократии равнозначно как укреплению национальной безопасности Соединённых Штатов, так и международной.
В обновлённом варианте Стратегии национальной безопасности администрации Дж. Буша мл. 2006 г., прямо говорилось: «…Поскольку демократические государства – это наиболее ответственные члены международной системы, продвижение демократии (promotion democracy) является наиболее эффективной долговременной мерой по усилению международной стабильности, … противодействию международному терроризму…». Также особо подчёркивалось: «Мы продолжим переориентацию Государственного департамента на дипломатию преобразований, которая будет продвигать эффективную демократию и содействовать созданию ответственных суверенных государств…»[33]
.
Как выявил автор, за красивыми формулировками скрывалось практическое намерение сделать одной из главных целей американской дипломатии подталкивание прозападных сил в «недемократических» государствах к организации «бархатных революций» с целью смены в них политического режима и прихода к власти послушных по отношению к Вашингтону «демократов».
При этом американцы исходили, по большому счёту, из утопических надежд, что приведение к власти молодых, прозападных лидеров в любых «недемократических» развивающихся государствах каким-то чудодейственным образом должно было обеспечить утверждение в них западной либеральной модели демократии и внутренней стабильности. На деле в ряде стран произошла дестабилизация, но это не меняло сути данного стереотипа.
Райс подчёркивала, что «передовые рубежи нашей дипломатии проявляются сегодня более отчётливо в переходных государствах Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока». Она объявила об инициативе по «глобальному перемещению» дипломатических кадров из Вашингтона и благополучных европейских государств в «недемократические» переходные государства. Теперь карьерные дипломаты для достижения уровня послов и выше должны были в обязательном порядке поработать с риском для жизни в «тяжёлой» стране, вроде Ирака или Афганистана. Это было серьёзной ломкой традиционной модели карьерного роста дипломатов. Степень принудительности в их должностных перемещениях усилилась. В целом в 2006-2008 гг. ей удалось «переместить» в страны Азии, Африки и Латинской Америки порядка 300 дипломатов, хотя первоначально речь шла об одной трети всего дипломатического корпуса.
Как считает автор, «дипломатия преобразований» фактически означала начало бюрократической войны с Заграничной службой, и не могла не встретить сильное противодействие с её стороны. Но она тогда находила поддержку в Конгрессе.
Автор пришёл к выводу, что реформы Райс оказались для Заграничной службы лишь временным жёстким испытанием и отклонением от нормы, поскольку Хиллари Клинтон явно избрала вторую модель руководства Госдепартаментом, выполняя установку президента-демократа Барака Обамы по восстановлению дипломатии в качестве главного способа осуществления внешней политики. От «экспорта демократии» демократы отказались.
Второй важнейшей составляющей «дипломатии преобразований», которую демократы не отвергли, а, наоборот, продолжили активно укреплять, стало создание гражданского «корпуса быстрого реагирования» для осуществления «миссий по стабилизации и восстановлению» в нестабильных развивающихся государствах и соответствующего нового подразделения в Госдепартаменте.
В соответствии с современными американскими стереотипами «слабые, неудавшиеся государства» (weak, failed states) также представляют собой «одну из наибольших угроз безопасности», поскольку «являются питательной почвой для терроризма, высокой преступности, похищения людей, гуманитарных катастроф…». Как следствие, «предотвращение или управление внутренними конфликтами в таких государствах стало главным компонентом внешней политики США»[34].
Для указанного «предотвращения и управления» и было создано в середине 2004 г. в рамках Госдепартамента по инициативе Сената Управление Координатора по восстановлению и стабилизации (УКВС). Оно было призвано сформировать гражданский Корпус активного реагирования» (КАР) численностью в 100 человек (и с гораздо более многочисленными резервами) на межведомственной основе, включая сотрудников Госдепартамента, АМР, Министерств финансов, торговли, сельского хозяйства и других ведомств. При необходимости КАР должен был перебрасываться в течение 48 часов для быстрого разрешения кризисных ситуаций в «неудавшихся государствах» в тесной координации с Пентагоном.
Создание и становление УКВС стало одним из главных направлений современного реформирования внешнеполитического механизма. Однако в период президентства Дж. Буша мл. управление так и не превратилось в главный инструмент по осуществлению «миссий по стабилизации и восстановлению» с последующим «строительством государства» (state building). Возглавляло и осуществляло эти миссии (на Балканах, в Афганистане и Ираке), по-прежнему, Министерство обороны. Конгресс не выделял достаточно средств. В 2008 г. число сотрудников УКВС приблизилось к ста, а членов КАР превысило 30.
Другим важным направлением реформирования внешнеполитического механизма при Дж. Буше стало перенацеливание Агентства международного развития, прежде всего, на «продвижение демократии», а не на борьбу с бедностью и стимулирование экономического роста, как это было ранее. При этом аналитики АМР обоснованно полагали, что «бархатные революции»являются лишь началом демократических преобразований без гарантий того, что они будут успешными.
Райс в январе 2006 г. учредила пост Директора по оказанию зарубежной помощи в ранге заместителя государственного секретаря. Директор должен был не только возглавлять АМР, но, прежде всего, объединить в единый пакет порядка двух десятков распылённых федеральных программ с тем, чтобы «оказать помощь в создании и укреплении демократических, эффективно управляемых государств».
Также была проведена важная реформа бюджетного процесса в агентстве. Бюджет стал формироваться снизу вверх, причём за основу стали браться потребности конкретного государства. Администрация Буша не без оснований считала «развитие», т.е. выделение помощи, одним из важных факторов укрепления безопасности США. Ей удалось более чем вдвое увеличить объёмы зарубежной помощи с 10 млрд. долл. в 2000 г. до 22,7 млрд. в 2007 г.
В целом при республиканцах АМР повысило свою эффективность. Они считали его деятельность важным компонентом «мягкой силы» (soft power).
Отдельный параграф в конце главы посвящён изучению положения в Афганистане. В нём показывается, что, вопреки американским стереотипам, формальное, де-факто создание в стране демократических институтов по западным образцам даже при наличии значительного американского воинского контингента и нескольких десятков тысяч военно-полицейских формирований стран-членов НАТО не привело к стабильности. Наоборот, масштабы войны с талибами расширялись и по состоянию на 2008 г. процесс урегулирования в стране находился в тупике. А операции по «стабилизации и восстановлению» возглавлял Пентагон.
В конце 4-й главы автор сделал несколько предварительных выводов по двум главам, посвящённым Госдепартаменту. В них, в частности, подчёркивалось: умение американцев продвигать таланты вверх по служебной лестнице, обеспечение максимума добровольности со стороны дипломатов при их кадровых перемещениях, отсутствие историзма во внешнеполитическом сознании американцев и вера в универсализм, их тяготение к упрощенному чёрно-белому восприятию мира.
В пятой главе – «Конгресс во внешнеполитическом механизме США» - изучается роль законодательного органа американского правительства во внешнеполитическом процессе. В частности, анализируются: организация и деятельность комитетов по международным отношениям обеих палат Конгресса, основы формирования внешнеполитического бюджета, взаимоотношения президентской и законодательной властей в период модернизации Р. Рейганом стратегического потенциала США, особенности ратификационных слушаний в Сенате по советско-американскому Договору РСМД в 1988 г.
Согласно Конституции США Конгресс, как федеральный представительный орган, обладает следующими внешнеполитическими полномочиями. Во-первых, он наделён правом объявлять войну, которое на деле редко реализуется.
Во-вторых, он формирует и контролирует реализацию федерального бюджета, включая его внешнеполитическую часть для «обеспечения общей обороны и благополучия Соединённых Штатов». Причём: «Никакие деньги не должны выдаваться из казначейства иначе, как в соответствии с ассигнованиями, выделенными по закону»[35].
В-третьих, серьёзные международные договоры, заключаемые президентом, подлежат ратификации, для чего необходимо «совет и согласие» Сената на это, точнее, «согласие двух третей присутствующих сенаторов»[36].
Конституцией и Сводом федеральных законов США не регулируется структурная организация его обеих палат. Это делается на основе внутренних регламентирующих правил палат. В обеих из них имеется множество постоянно действующих комитетов, в состав которых, в свою очередь, входят подкомитеты.
Следует также сказать об отличиях палат Конгресса, которые связаны с их различной численностью. Число членов Палаты представителей составляет 435 человек, а количество сенаторов – 100. Для членов Палаты представителей очень важно попасть в наиболее влиятельные комитеты, например, Комитет по доходам и налогам, Комитет по ассигнованиям или Комитет по международным отношениям, с тем, чтобы, можно было оказывать услуги своему избирательному округу и тем самым облегчать себе переизбрание через каждые два года. Число членов в различных комитетах Палаты представителей может достигать 40 и 50 человек, а это приводит к медленному «служебному росту» конгрессменов, при котором на вхождение в руководство какого-либо комитета может уйти до двух десятилетий.
С другой стороны, конгрессмены из-за их многочисленности входят в состав, как правило, двух комитетов. Это означает, что со временем они становятся довольно компетентными специалистами в сфере деятельности своих комитетов и перестают зависеть от экспертных знаний аппарата комитетов.
В Сенате ситуация иная. В силу малочисленности сенаторов они входят в состав, как правило, четырёх комитетов. Среди них почти автоматически один или даже два будут влиятельными. Поскольку сенаторам приходится специализироваться сразу в нескольких областях по сферами компетенции их комитетов, постольку они гораздо больше зависят от мнений экспертов в аппарате этих комитетов.
К внешнеполитическому механизму можно отнести несколько комитетов и подкомитетов в обеих палатах, специализирующихся по различным областям внешнеполитической деятельности и различным этапам бюджетного процесса.
Комитет по международным отношениям Палаты представителей относится к профильным (т.е. санкционирующим). Его основные функции сводятся к анализу и корректировке проекта бюджета Госдепартамента и АМР, предложенного президентом и одобрению соответствующего санкционирующего законопроекта.
В соответствии с Правилами Палаты представителей каждый комитет может включать в себя не более 4-5 подкомитетов. Основной «продукцией» комитета выступают стенограммы и отчёты о проведённых слушаниях, законопроекты и проекты резолюций, доклады комитета или его аппарата.
В начале 2000-х годов Комитет по международным отношениям включал в себя 49 законодателей. Поскольку большинство в Конгрессе принадлежало республиканцам, соответственно они преобладали и в комитете при соотношении 26:23, и в подкомитетах.
Как выяснил соискатель, председатели комитетов и подкомитетов избираются на собраниях фракции той партии, которая завоевала на очередных выборах большинство в палате. Председатели обладают значительной властью. Они отбирают среди множества законопроектов и проблем те, которые соответствуют их взглядам и будут рассматриваться на заседаниях комитета и подкомитетов, а затем поступят на утверждение всей палаты. Председатели также приглашают на слушания, как правило, таких экспертов, взгляды которых близки к их воззрениям.
В соответствии с правилами палаты каждый комитет может обладать аппаратом специалистов и экспертов, численность которого не должна превышать 30 человек. Причём, партия, имеющая большинство, имеет право использовать до 2/3 аппарата, а партия, находящаяся в меньшинстве – до 1/3.
Главным в деятельности комитета являются ежегодные обсуждения, анализ, корректировка и одобрение проекта санкционирующего билля по внешнеполитическому бюджету США на будущий год (Foreign Relation Authorization Act), предложенного АБУ в феврале текущего года. Санкционирующий внешнеполитический акт может модифицировать (т.е. изменить) структуру Госдепартамента; установить новые, продолжить прежние программы или скорректировать их. Также в акте санкционируется последующее выделение ассигнований на финансирование программ Госдепартамента.
В феврале-марте, как выяснил автор, происходят слушания в Комитете по международным отношениям и его подкомитетах, во время которых анализируется президентский вариант. К 15 марта анализ проекта АБУ и выработка собственного варианта санкционирующего билля по закону должны быть завершены. После этого внешнеполитический комитет наряду с другими профильными комитетами передаёт свой вариант в Бюджетный комитет Палаты представителей. Последний сводит воедино билли всех профильных комитетов в проект Бюджетной резолюции.
Анализ и корректировка проектов санкционирующих биллей начинается приблизительно одновременно в Палате представителей и Сенате без формального взаимодействия между ними. В верхней палате внешнеполитическим бюджетом занимается соответственно профильный Комитет по международным отношениям. Он также утверждает свой вариант санкционирующего билля. А затем Бюджетный комитет Сената также объединяет билли профильных комитетов в единый пакет.
Затем на заседании Согласительной комиссии обеих палат Конгресса вырабатывается общий, компромиссный вариант Бюджетной резолюции, которая в окончательном варианте до 15 апреля принимается обеими палатами.
Комитет по международным отношениям Сената также относится к профильным санкционирующим комитетам, причём, первой категории (в Сенате также имеются комитеты второй и третьей категории).
Его сфера юрисдикции приблизительно такая же, как и у аналогичного комитета Палаты представителей, но с некоторыми добавлениями. Это, прежде всего: рассмотрение международных договоров и подготовка рекомендаций по их ратификации, вынесение рекомендаций Сенату по кандидатурам послов и «всеобъемлющие исследования и аналитические обзоры, имеющие отношение к национальной безопасности, внешней и внешнеэкономической политике»[37]
.
В середине первого десятилетия 2000-х годов комитет состоял из 10 республиканцев и 8 демократов. В своём составе комитет имел семь различных подкомитетов, которые обладали региональной и функциональной специализацией. Основная «продукция» комитета такая же, как и у аналога в нижней палате. Председатели комитета и подкомитетов аналогичным образом избираются на собраниях партийных фракций Сената.
Аппарат всего комитета насчитывал порядка 45 человек. Он также подразделялся на аппараты большинства и меньшинства, которые количественно соотносились приблизительно 2:1. Что касается основной функции сенатского комитета, то она также заключается в ежегодном формировании санкционирующего билля для Госдепартамента.
Принятое палатами санкционирующее законодательство составляет юридическую основу для деятельности дипломатического ведомства, определяет его структуру, предписывает его ответственность, а также даёт полномочия комитетам по ассигнованиям выделять средства под конкретные программы. В нём также могут содержаться оценки Конгресса по конкретным международным проблемам.
Слушания в сенатском комитете по утверждению кандидатур на пост госсекретаря, его заместителей и помощников, как выяснил автор, привлекают обычно широкое внимание СМИ и общественности. Однако рутинная работа комитета заключается в том, что ежегодно приходится иметь дело с сотнями новых назначений профессиональных дипломатов из Заграничной службы, которые, как правило, рекомендуются и утверждаются на новые должности списком.
Отдельный параграф в главе посвящён выделению ассигнований (appropriations) с помощью Конгресса на конкретные внешнеполитические программы. Как выяснил соискатель, Конгресс не обеспечивает непосредственно деньгами федеральные министерства и ведомства. Он предоставляет лишь бюджетные полномочия (budget authority).
Бюджетные полномочия – это юридические полномочия федеральных ведомств принимать на себя финансовые обязательства (obligations), требующие немедленных или будущих финансовых расходов (outlays). В качестве обязательств может, например, выступать заключение контрактов. Выполнение обязательств осуществляется платежами со стороны Министерства финансов[38].
Разработку 11 законопроектов по ассигнованиям, в соответствии с 11 сферами деятельности федерального правительства, в 2006 г. осуществляли Комитеты по ассигнованиям, которые имеются по одному в каждой палате Конгресса. Точнее, они разрабатывались соответствущими данным сферам деятельности подкомитетами этих комитетов. Сферу внешней политики в обеих палатах курируют подкомитеты по зарубежным операциям.
Интенсивная разработка проектов биллей по ассигнованиям на следующий финансовый год, как правило, происходит после утверждения Бюджетной резолюции, т.е. после 15 апреля. В конце мая - июне они вводятся на обсуждение обеих палат и утверждаются ими. В июне-июле утверждается и обретает силу закона санкционирующее бюджетное законодательство, устанавливающее верхние «потолки» возможных расходов для биллей по ассигнованиям.
Окончательное согласование вариантов законопроектов по ассигнованиям между палатами должно происходить в августе – сентябре. В течение сентября все билли по ассигнованиям (11 в 2006 г.), включая внешнеполитический, должны быть представлены президенту и подписаны им. После этого они становятся законом, т.е. федеральные министерства и ведомства получают полномочия тратить финансовые средства. Следующий финансовый год начинается 1 октября текущего.
На деле Конгресс редко укладывается в предусмотренный законом график бюджетного процесса, и обычно принимаются меры по обеспечению временного финансирования правительства. А билли по ассигнованиям нередко окончательно утверждаются президентом в ноябре и даже декабре.
Ярким примером взаимодействия и, одновременно, политического противоборства президентской власти и Конгресса в сфере военной политики в главе служит параграф, посвящённый проблемам модернизации Р. Рейганом стратегических вооружений США в первой половине 80-х годов (case study).
Эта модернизация охватила всю ядерную триаду: межконтинентальные баллистические ракеты наземного базирования (МБР), баллистические ракеты подводных лодок (БРПЛ) и сами атомные подлодки, стратегические бомбардировщики. Конкретно речь шла о: начале производства и развёртывании тяжёлой МБР «МХ» (эм-экс) с десятью разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН); разработке более компактной МБР «Миджитмен» повышенной точности с одной манёвренной боеголовкой; производстве современных стратегических бомбардировщиков «В-1» (бэ–1); производстве современных ядерных подводных лодок типа «Трайдент».
Кроме того, с 1983 г. администрация Рейгана начала требовать от Конгресса финансирования программы «звёздных войн», которая была нацелена на создание противоракетного космического лазерного оружия.
За первое пятилетие 80-х годов Рейгану удалось увеличить ежегодный военный бюджет в 1,5 раза, с 200 млрд. долл. до приблизительно 300 млрд. Это было большим достижением, поскольку в 70-е годы Конгресс сдерживал этот рост.
В то же время, Рейгану приходилось маневрировать, постоянно идти на компромиссы с законодателями. В целом Конгресс и при нём оставался самостоятельным действующим лицом во внешнеполитическом механизме и мог по собственному усмотрению отменить любую военную программу.
Ещё одним важным исследованием конкретной ситуации в главе выступает параграф, в котором анализируется процесс ратификационных слушаний в Сенате по советско-американскому Договору РСМД (ликвидации ракет средней и меньшей дальности) в 1988 г.
Договор РСМД, подписанный в декабре 1987 г., был абсолютно неравноценным. По его условиям Советский Союз должен был уничтожить более чем в два раза больше ракет средней и меньшей дальности, чем Соединённые Штаты. А ядерных боеголовок СССР должен был снять с этих носителей почти в четыре раза больше[39]. Казалось бы, Сенат должен был быстро одобрить столь выгодный договор.
Однако, как выявил соискатель, руководство верхней палаты Конгресса, которое тогда составляли представители Демократической партии, в первую очередь, волновала «равная роль» законодательной власти по отношению к президентской в ратификационном процессе. По этой причине оно дважды ставило этот процесс под угрозу срыва. А многочисленные и значительные уступки советской стороны во главе с М.С. Горбачёвым вообще никто не оценил. Уступчивость СССР объяснялась жёсткостью Рейгана и его быстрым наращиванием военного бюджета.
Завершается пятая глава анализом наиболее важных положений законопроекта (Акта) по распространению демократии 2005 г. (ADVANCE Democracy Act 2005). В 2005 г. он был предложен на рассмотрение обеих палат Конгресса и введён в качестве одного из компонентов в текст проекта санкционирующего внешнеполитического билля. Окончательно он был принят и стал законом летом 2007 г. в качестве составной части другого билля.
В преамбуле к данному акту была изложена позиция Конгресса относительно необходимости глобального «продвижения демократии». В ней, в частности, говорилось, что «продолжающееся отсутствие демократии, свободы и игнорирование важнейших прав человека в ряде стран» представляет угрозу «национальной безопасности США …, поскольку в таких странах могут процветать экстремизм, радикализм и терроризм». Также подчёркивалось, что США созданы на основе «универсальных (universal) ценностей», «распространение которых составляет базовый компонент их внешней политики», а «цель внешней политики США – содействовать распространению универсальной демократии»[40].
На основе вышеуказанных представлений в тексте законопроекта предлагалось американским посольствам и послам в «недемократических» странах перейти «к наблюдению и продвижению демократии», проще говоря, к провоцированию «бархатных революций».
Данный законопроект по содержанию очень походил на основные идеи «дипломатии преобразований» К. Райс. Если принять во внимание, что его начали рассматривать в Конгрессе почти на год ранее инициативы Райс, то становится ясно, что до победы демократов на президентских выборах 2008 г. глобальный «экспорт демократии» считался большинством политической элиты США нормальным способом укрепления национальной безопасности.
В конце главы приводятся предварительные выводы. Главный из них заключается в том, что законодательная власть в США выступает самостоятельным действующим лицом во внешнеполитическом механизме.
В заключительной части подводятся общие итоги работы, указываются как сильные, так и слабые стороны внешнеполитического механизма США. Главные выводы по работе представлены в качестве положений, которые выносятся на защиту.
Соискателем по теме диссертации опубликовано 3 монографии и множество статей:
Монографии:
1. Самуйлов С.М. Внешнеполитический механизм США: Эволюция, реформирование, проблемы. М.: «Прометей», 2009. – 23,5 а.л.
2. Самуйлов С.М. Уотергейт: Предпосылки, последствия, уроки. М.: «Наука», 1991. – 9,1 а.л.
3. Самуйлов С.М. Эволюция политики США в отношении СНГ. М.: «Институт США и Канады РАН», 2005. – 8,7 а.л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах по перечню ВАК, и главы в коллективных работах:
4. Самуйлов С.М. Агентство по международному развитию: Перенацеливание на «продвижение демократии». Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 6, 2008. – 1 а.л.
5. Самуйлов С.М. Американское военное присутствие в Средней Азии и Конгресс. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 8, 2004. – 1,2 а.л.
6. Самуйлов С.М. Американское общество и война в Ираке. Доклад в сборнике «Война в Ираке: Американские институты власти и общество (Материалы научной конференции, состоявшейся 22 декабря 2005 г. в ИСКРАН)» М.: «ИСКРАН», 2006. – 1,4 а.л.
7. Самуйлов С.М. Внешнеполитическая дискуссия в ходе избирательной кампании. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 10, 2000.- 1 а.л.
8. Самуйлов С.М. Государственный департамент и решение о расширении НАТО (1993-1994 гг.). Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 12, 2006. – 1,2 а.л.
9.. Самуйлов С.М. «Демократизация» Афганистана: Что нового? Журнал «Свободная мысль - XXI», № 10, 2007. – 1 а.л.
10. Самуйлов С.М. «Диалог между цивилизациями» в ООН и США. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 5, 2002. – 1,1 а.л.
11. Самуйлов С.М. «Дипломатия преобразований» Кондолизы Райс и реформирование Государственного департамента. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура». № 1, 2008. – 1,2 а.л.
12. Самуйлов С.М. Кто отвечает в Вашингтоне за внешнюю и военную политику. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура». № 6, 2009. – 1,1 а.л.
13. Самуйлов С.М. Механизм формирования внешней политики США. Глава в коллективной монографии «Политика США в меняющемся мире». Отв. ред. П.Т. Подлесный. М.: «Наука», 2004. – 1,4 а.л.
14. Самуйлов С.М. Неоконсерваторы и внешняя политика Вашингтона. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 5, 2006. -1,3 а.л.
15. Самуйлов С.М. Новая администрация США и Россия. Журнал «Свободная мысль – XXI», № 7, 2009. – 1 а.л.
16. Самуйлов С.М. ООН, США и борьба с терроризмом. Журнал «Свободная мысль - XXI», № 2, 2002. – 1,2 а.л.
17. Самуйлов С.М. Опасная самонадеянность. Журнал «Свободная мысль - XXI», № 3, 2006. – 1 а.л.
18. Самуйлов С.М. О президентской власти в США. Журнал «США: Экономика, политика, идеология», № 9, 1990. - 1,1 а.л.
19. Самуйлов С.М. О роли стереотипов во внешней политике США. Журнал «Свободная мысль - XXI», № 3, 2008. – 1 а.л.
20. Самуйлов С.М. О современном реформировании Государственного департамента США. Интернет журнал Института США и Канады РАН «Россия и США в XXI веке», № 2, 2008. - 1,3 а.л.
21. Самуйлов С.М. Президентские кризисы: Общее и особенное. Журнал «США: Экономика, политика, идеология», № 4, 1989. – 1,2 а.л.
22. Самуйлов С.М. Совет Национальной Безопасности США: Прошлое и настоящее. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 8, 2007. – 1,2 а.л.
23. Самуйлов С.М. Современный Совет Национальной Безопасности США. Интернет журнал Института США и Канады РАН «Россия и США в XXI веке», № 2, 2007. - 1,3 а.л.
24. Самуйлов С.М. Президент, Конгресс и американская политика в отношении Афганистана. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 12, 2003. – 1,2 а.л.
25. Самуйлов С.М. США и государства СНГ. Глава в коллективной монографии «США на рубеже веков». Отв. ред. С.М. Рогов. М.: «Наука», 2000. – 1,3 а.л.
26. Самуйлов С.М. США и НАТО: Противоречия в Афганистане. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 11, 2005. – 1,1 а.л.
27. Самуйлов С.М. США: От силового экспорта демократии к дипломатическому? Журнал «Свободная мысль - XXI», №№ 9-10, 2006. – 1 а.л.
28. Самуйлов С.М. Уотергейт в мемуарах его участников. Журнал «США: Экономика, политика, идеология», № 9, 1983. – 1,1 а.л.
29. Самуйлов С.М. Упрощенчество и реальность (Внешняя политика США и положение в Афганистане). Журнал «Свободная мысль - XXI», № 5, 2005 – 1 а.л..
30. Самуйлов С.М. Этапы политики США в отношении СНГ. Журнал «США, Канада: Экономика, политика, культура», № 3, 2005. -1,3 а.л.
Общий объём публикаций по теме диссертации – 72,5 авторских листа.
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИИ НАУК
ИНСТИТУТ СОЕДИНЁННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ
На правах рукописи
Самуйлов С. М.
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ США:
ЭВОЛЮЦИЯ, РЕФОРМИРОВАНИЕ, ПРОБЛЕМЫ
(1947-2008 гг.)
(Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора исторических наук)
Объём –2,5 авт л.
[1] Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена 12 июля 2008 г. http://www.mid.ru/.
[2] George A. Detente: The Search for a «Constructive» Relationship. A Chapter in: Managing U.S.-Soviet Rivalry: Problems and Crisis Prevention. Ed. by A. George. Boulder (Colorado): «Westview Press», 1983. P. 25-26.
[3] Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986). М.: «Автор», 1997. С. 338.
[4] Там же. С. 492.
[5] В диссертации используется удачное понимание термина «политическая культура», предложенное известным российским исследователем политической культуры США Э.Я. Баталовым.
В его представлении политическая культура в широком смысле «есть способ самовоспроизводства политической жизни общества, политического процесса». При этом под способом понимается система моделей деятельности, которые обладают устойчивостью, стабильностью и воспроизводимостью в рамках данного исторического периода.
В более конкретном виде Баталов рассматривает политическую культуру как систему исторически сложившихся, относительно устойчивых установок, убеждений, представлений, моделей поведения, проявляющихся в непосредственной деятельности субъектов политического процесса и обеспечивающих воспроизводство политической жизни общества на основе преемственности.
См.: Баталов. Э.Я. Политическая культура современного американского общества. М.: «Наука», 1990. С. 20-21; Политическая культура. http://www.sibupk.nsk.su/.
[6] С учётом сказанного можно предложить следующее определение понятия «внешнеполитический механизм США». Это - трёхзвенная (надведомственная, ведомственная и законодательная), целостная, правительственная система формирования и реализации внешней политики США, действующая на основе устойчивых и общепринятых для американцев стереотипов восприятия внешнего мира, а также типичных для них консенсусных (согласовательных) принципов и способов выработки решений и их осуществления.
[7] Современная внешняя политика США, в 2-х томах. Отв. ред. Г.А. Трофименко. Т. 1. М: «Наука», 1984. С. 142.
[8] Eisenhower D. The White House Years. Mandate for Change: 1953-1956. N.Y.: «Doubleday and Company, Inc.», 1963.
Cutler R. No Time for Rest. Boston: «Little, Brown, and Co.», 1966.
Sorensen Th. Kennedy. N.Y.: «Harper and Row», 1965.
Kennan G. Memoirs: 1925-1950. Boston: «Little, Brown and Co.», 1967.
Nixon R. The Memoirs of Richard Nixon. N.Y.: «Grosset and Dunlap», 1978.
Kissinger H. White House Years. Boston: «Little, Brown and Co.», 1979.
Kissinger H. Years of Upheaval. Boston: «Little Brown and Co.», 1982.
Ford G. A Time to Heal: the Autobiography of Gerald R. Ford. N.Y.: «Harper and Row», 1979.
Carter J. Keeping Faith: Memoirs of a President. Toronto - New York: «Bantam Books», 1982.
Vance C. Hard Choices. Critical Years in American Foreign Policy. N.Y.: «Simon and Schuster», 1983.
Brzezinski Zb. Power and Principle: Memoirs of the National Security Advisor, 1977-1981. London: «Weidenfeld and Nicolson», 1983.
Буш Дж. (в сотр-ве с В. Голдом). Глядя в будущее: Автобиография. Пер. с англ. М., 1989.
Reagan R. An American Life. N.Y.: «Simon and Schuster», 1990.
Shultz G. Turmoil and Triumph: My Years as Secretary of State. N.Y.: «Charles Scribner’s Sons», 1993.
Powell C. My American Journey. N.Y.: «Random House», 1995.
Baker J., III. The Politics of Diplomacy: Revolution, War and Peace.,1989-1992. N.Y.: «G.P. Putman’s Sons», 1995.
Тэлботт С. Билл и Борис. Записки о президентской дипломатии. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2003.
Мэтлок Дж. Рейган и Горбачёв: Как окончилась «холодная война»… и все выиграли. Пер. с англ. М.: «Р. Валент». 2005.
Clinton B. My Life. N.Y.: «Alfred A. Knopf», 2004.
Олбрайт М. Госпожа госсекретарь. Мемуары Мадлен Олбрайт. Пер. с англ. М.: «Альпина Бизнес Букс», 2004.
[9] U.S. Commission on National Security/21-st Century (Hart-Rudman Commission), April 15, 2001. Addendum on Structure and Process Analysis. http://www.au.af.mil/.
[10] Whittaker A., Smith Fr., McKune E. The National Security Policy Process: The National Security Council and Interagency System. Research Report. Wash. (D.C.): «Industrial College of the Armed Forces, National Defense University, U.S. Department of Defense», 2005
[11] Title 22 (Foreign Relations and Intercourse). The United States Code. Section 2656 (Managеment of foreign affairs). Далее ссылки на Свод федеральных законов указываются в сокращённом варианте по образцу: 22 U.S.C. Sec. 2656.
22 U.S.C. Sec. 2651a (Organization of Department of State).
[12] Department of State’s Foreign Service «Up-Or-Out» Promotion System. Report № Aud/PR-02-27, August 2002. Wash.: «Dep-t of State’s Office of Inspector General», 2002.
[13] Overview of the Foreign Service Assignment System, Appendix II. State Department: Staffing Shortfalls and Ineffective Assignment System Compromise Diplomatic Readiness at Hardship Posts. Report GAO-02-626. Wash.: «US General Accounting Office», June 2002.
[14] State Department: Targets for Hiring, Filling Vacancies Overseas Being Met, but Gaps Remain in Hard-to-Learn Languages. Report № GAO-04-139. Wash.: «US General Accounting Office», November 19, 2003.
Secretary Colin Powell’s State Department: An Independent Assesment. Task Force Report, November 2004. Wash.: «Foreign Affairs Council», 2004.
[15] House Committee on International Relations: Organizational Description. U.S. Commission on National Security/ 21-st Century (Hart-Rudman Commission), April 15, 2001. Addendum on Structure and Process Analysis. Vol. III – Congress. http://www.au.af.mil/.
Streeter S. The Congressional Appropriations Process: An Introduction. Order Code 97-684. Wash.: «The Congressional Research Service», September 8, 2006.
[16] Полный перечень использованных периодических изданий США и адресов сети Интернет даётся в прилагаемой к диссертации библиографии.
[17] США: Внешнеполитический механизм (организация, функции, управление). Отв. ред. Ю.А. Шведков. М.: «Наука», 1972;
Механизм формирования внешней политики США. Отв. ред. Г.А. Трофименко, П.Т. Подлесный. М.: «Наука», 1986.
[18] Кокошин А.А. США: за фасадом глобальной политики. (Внутренние факторы формирования внешней политики американского империализма на пороге 80-х годов). М.: «Политиздат», 1981. С. 250-335.
[19] Самуйлов С.М. Уотергейт: Предпосылки, последствия, уроки. М.: «Наука», 1991. С. 76-86.
[20] Политика США в меняющемся мире. Отв. ред. П.Т. Подлесный. М.: «Наука», 2004. С. 304-328.
[21] Наиболее интересной работой советского периода, посвящённой роли помощников президента по национальной безопасности во внешнеполитическом процессе, а также соперничеству между СНБ и Госдепартаментом является монография: Кокошин. А.А., Рогов С.М. Серые кардиналы Белого дома. М.: Изд-во «Новости», 1986.
[22] Белоногов А.М. Белый дом и Капитолий. Партнёры и соперники: Принятие Соединёнными Штатами Америки международных обязательств. М.: «Международные отношения», 1974; Савельев В.А. США: Сенат и политика. М.: «Мысль», 1976; Попова Е.И. Американский сенат и внешняя политика. М.: «Наука» 1978; Иванов Ю.А. Конгресс США и внешняя политика: Возможности и методы влияния (1970-1980 гг.). М.: «Наука», 1981.; Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М.: «Мысль», 1989.
[23] Травкина Н.М. Федеральный бюджет США: Закон и порядок. М.: «Наука», 2002.
[24] Самуйлов С.М. Внешнеполитический механизм США: Эволюция, реформирование, проблемы. М.: «Прометей», 2009.
[25] См., например: The American Presidency: Origins and Development, 1776-1990. Ed. by S. Milkis, M. Nelson. Wash.: «Congressional Quarterly Press», 1990.
Analyzing the Presidency. Ed. by R. DiClerico. Guilford (Connecticut): «The Dushking Publishing Group», 1985;
The Domestic Sources of American Foreign Policy: Insights and Evidence. Ed. by E. Wittkopf, J. McCormick. 3rd ed. N.Y.: «Rowman and Littlefield Publishers», 1999;
The Making of Americas’s Soviet Policy (A Council on Foreign Relations Book). Ed. by J. Nye. New Haven (Mass.): «Yale University Press», 1984;
Managing U.S.-Soviet Rivalry: Problems and Crisis Prevention. Ed. by A. George. Boulder (Colorado): «Westview Press», 1983;
The Presidency and National Security Policy. Ed. by G. Hoxie. N.Y.: «Center for the Study of the Presidency», 1984;
The Presidency in American Politics. Ed. by P. Brace, Ch. Harrington, G. King. N.Y.: «New York University Press», 1989.
[26] См., например: George A. Presidential Decision-making in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advice. Boulder (Colorado): «Westview Press», 1980;
Heclo H. Government of Strangers. Executive Politics in Washington. Wash.: «The Brookings Institution», 1977.
Hersman R. Friends and Foes: How Congress and the President Really Make Foreign Policy. Wash.: «Brookings Institution Press», 2000.
Hilsman R. The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs. Englewood Cliffs (N. J.): «Prentice-Hall», 1987;
Hamilton L. with Tama J. A Creative Tension: The Foreign Policy Roles of the President and Congress. Wash.: «Congressional Quarterly Inc.», 2002.
[27] Lord C. The Presidency and Management of National Security. N.Y.: «The Free Press», 1988.
[28] Киссинджер Г. Дипломатия. Пер. с англ. В.В. Львова. М.: «Ладомир», 1997. С. 675.
[29] Kissinger H. Years of Upheaval. Boston: “Little Brown and Co.”, 1982. P. 434.
[30] 5 U.S.C. Sec.2301 (Merit System Principle).
[31] 22 U.S.C. Sec. 4001 (Promotions).
[32] Secretary Colin Powell’s State Department: An Independent Assessment. Task Force Report, November 2004. Wash.: “Foreign Affairs Council”, 2004. P. iii.
[33] National Security Strategy 2006. http://www.whitehouse.gov/.
[34] Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization. March 11, 2005. http://www.state.gov/.
[35] The Constitution of the United States. Art. I, Sec. 9.
[36] Ibid. Art. II, Sec. 2.
[37] Senate Committee on Foreign Relations: Organizational Description. U.S. Commission on National Security/ 21-st Century (Hart-Rudman Commission), April 15, 2001. Addendum on Structure and Process Analysis. Vol. III – Congress. P. 8. http://www.au.af.mil/.
[38] Streeter S. The Congressional Appropriations Process: An Introduction. CRS Report. Order Code 97-684. Wash.: «The Congressional Research Service», September 8, 2006. P. 4.
[39] Congressional Quarterly Almanac. 100-th Cong., 2-nd Sess., 1988. Wash.: «Congressional Quarterly Incorporated», 1989. P. 381.
[40] The ADVANCE Democracy Act of 2005. House Resolution 1133. March 3, 2005. 109-th Congress., 1-st Session. Sec. 2: Findings. http: //www. theorator. com/.
