Институт фискалов в россии в первой трети xviii в.
На правах рукописи
Паутов Алексей Дмитриевич
ИНСТИТУТ ФИСКАЛОВ В РОССИИ
В ПЕРВОЙ ТРЕТИ XVIII В.
Специальность 07.00.02.- Отечественная история
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата исторических наук
Омск – 2007
Работа выполнена на кафедре дореволюционной отечественной истории и документоведения ГОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского».
Научный руководитель: доктор исторических наук
Ю.А. Сорокин
Официальные оппоненты: доктор исторических наук
Е.И. Тимонин
кандидат исторических наук
Т.А. Белова
Ведущая организация: Курганский государственный
университет
Защита состоится 13 апреля 2007 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.177.04. по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора исторических наук при Омском государственном педагогическом университете (644043, г. Омск, ул. Партизанская, 4).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного педагогического университета (644099, г. Омск, ул. Тухачевского, 14, библиографический отдел).
Автореферат разослан «___» марта 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор исторических наук,
профессор Г.А. Порхунов
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В первой четверти XVIII в. в России утвердилась новая форма государственного устройства – абсолютная монархия. Последнюю в литературе, находя некоторые различия в содержании дефиниций, обозначают еще как «регулярное» государство. Регулятором отношений в государстве и обществе должен был стать прежде всего закон, поэтому появление государственного контроля, надзирающего в том числе за исполнением законов, стало возможно только в условиях формирования «регулярного» государства. Однако все более расширяющийся бюрократический аппарат, погрязший во взяточничестве и казнокрадстве, не способствовал ни финансовой стабильности, ни четкой работе всего государственного механизма. Поставить административный аппарат под действенный контроль, т.е. обеспечить его дееспособность в решении общенациональных задач, был призван институт фискалов.
Изучение фискалитета позволит тоньше понять весь механизм реализации петровских преобразований, более глубоко осознать особенности общественной жизни той эпохи, поставить вопрос о цене реформ, в том числе и об их нравственной составляющей. Фискалитет явился наиболее ярким воплощением внедряемой в жизнь идеи служения государству, хотя и сопровождался доносительством и тотальной слежкой.
Заявленная тема представляет немалый интерес в общественно-политическом плане. Современная политическая ситуация в стране вызвала к жизни новую волну исследовательского внимания к предшествующему реформаторскому опыту. Рассматривая историческую ретроспективу вечных проблем российской государственности – взяточничества и казнокрадства – вновь необходимо обратиться к эпохе Петра I, ибо он возвел осознанную борьбу с коррупцией в ранг общегосударственных приоритетов. До настоящего времени государственная практика не выработала приемлемого механизма борьбы с коррупцией, постоянные дискуссии по данной проблеме не дают реальных результатов, а методы противодействия не изменились с эпохи Петра.
Степень изученности проблемы. Переходя к истории изучения вопроса, отметим, что созданный Петром I институт фискалов органично вписался в контекст общей реформаторской деятельности государя, однако не оказал столь значительного влияния на сам ход преобразований и их последствия, как, например, податная или областная реформы. Вследствие этого институт фискалов не получил широкого освещения в историографии, несмотря на обширный массив литературы по реформам первой четверти XVIII в. Фискалитет в основном упоминается в связи с созданием Сената как одно из его ведомств.
Одним из первых, кто попытался поставить изучение института фискалов на научную основу, был известный специалист в области государства и права А.Д. Градовский.[1] По мнению исследователя, фискалы явились первым установлением России, «оставшемся свободным от запутанности и смешения понятий старого времени». Институт негласного контроля был тесно связан с потребностями страны, в нем «лучше всего высказывается мысль нового государства».[2] Фискалы, по мнению исследователя, должны были устранить два существенных недостатка системы старого московского управления, когда соблюдение законов базировалось на добросовестности служилого сословия, а интересы народа находили опору в деятельности самого народа. Автор утверждал, что в системе законодательства того времени учреждение фискалов выделялось как некое «самобытное» явление, для поддержания целостности которого требовался весь административный аппарат, начиная от высшей инстанции, подчиненной непосредственно государю, и заканчивая самыми низшими звеньями. Таким образом, по А.Д. Градовскому, охрана закона, личная безопасность и общественное спокойствие стали основными обязанностями нового ведомства.
Практически одновременно с А.Д. Градовским издал специальную статью историк А.О. Степанов.[3] Причину появления института фискалов автор увидел в порочности административной системы того времени, совершенствование которой было возможно только посредством частных мер взыскания и предупреждения зла, происходящего от непрочности законодательной базы. Отсюда возникает потребность в учреждении, способном контролировать подчиненные правительству государственные установления. Таким учреждением становится фискалитет. Историк пришел к выводу, что институт фискалов оказался далек от предполагаемой роли хранителя законности, которая могла бы придать ему высокое и благородное значение. Наоборот, олицетворяя собой тайное доносительство и шпионаж, фискалы вызывали ненависть у всех слоев населения. Нетрудно заметить, что А.О. Степанов иначе, чем авторитетный А.Д. Градовский, расставлял акценты при изучении фискалитета. Он ориентировался на государственную практику, а А.Д. Градовского интересовали законодательные аспекты и намерения реформатора.
Наиболее подробная характеристика института фискалов в дореволюционной историографии принадлежит перу профессора С.А. Петровского.[4] По его мнению, «взяточничество, презрение к законам, указам, подкуп, плохое уважение человеческой личности были явлением очень и очень обыкновенным», что вызвало к жизни подобное учреждение.[5] Автор пришел к выводу о том, что фискалы действительно были необходимы и приносили пользу, устрашая нарушителей закона, чем в немалой степени способствовали повышению уровня административной и судебной нравственности, однако сами они стояли ниже принятых в обществе моральных норм. Таким образом, С.А. Петровский фактически объединил оценки фискалитета, предложенные А.Д. Градовским и А.О. Степановым.
Позднее в историографии многие положения А.Д. Градовского были уточнены. Так, исследователь Т.В. Барсов отметил, что учрежденный в спешке фискалитет не получил в законодательных актах полной организации и завершенности. Постоянные отсылки дел из одних присутственных мест в другие наглядно демонстрировали отсутствие заинтересованности в их решении со стороны административного аппарата и вызывали немалые трудности в функционировании ведомства. По мнению исследователя, фискалы не оправдали надежд Петра. Причину подобного исхода следует искать в организационных недостатках фискалитета. Фискалам было предоставлено слишком много свободы, требовавшей «известной высоты нравственных понятий и убеждений», которой штатные доносчики не обладали[6] - в этом Т.В. Барсов соглашался с С.А. Петровским.
Обширная работа исследователя Н.В. Муравьева, посвященная прокурорскому надзору, затрагивает и фискалитет.[7] Как отмечал автор, контроль в России основывался на личном досмотре государя, а охватить весь административный аппарат тот был не в состоянии. Отсюда и возникла потребность в специальном надзорном институте, который вскоре обрел реальные черты в лице фискалитета. По мнению Н.В. Муравьева, «проведывание» и донос как основные средства действия фискалов, изначально способствовали их неудачи. Не лучшим образом влиял на ситуацию и состав фискалов. В итоге фискалитет уступил свое место более сбалансированному и стабильному институту прокуратуры. Н.В. Муравьев подчеркнул таким образом, что власти в России отказались не от выстраивания системы государственного контроля, а лишь от «негласного» надзора, связанного прежде всего с фискалитетом.
Известный специалист по истории XVIII в. профессор М.М. Богословский рассматривал институт фискалов в контексте областной реформы Петра I.[8] Автор едва ли не первым в исторической литературе обратился к изучению структуры фискалитета в губерниях, принципов назначения агентов тайного надзора на местах. Исследователь отметил двойственность положения фискалов: с одной стороны, ревностное исполнение ими своих обязанностей приводило их к столкновению с «сильными» людьми, зачастую имеющими связи на всех уровнях административного аппарата, а с другой - фискал получал взыскание от начальства, если сквозь пальцы смотрел на противозаконные действия чиновников в высших эшелонах власти, и дело здесь не только в личных качествах фискалов или их составе, как полагал Н.В. Муравьев, но именно в объективной сложности статуса фискала на местах и в центре. В целом, как заключает М.М. Богословский, представители тайного надзора раскрыли немало дел, но сами совершили едва ли не больше преступлений, тем самым вынудив правительство признать неудачей сам факт создания этого административного института.
Исследование института фискалов историком А.Н. Филипповым повторяет в общих чертах предыдущие наработки и сводится к анализу ряда основных законодательных актов.[9] Автор отметил, что становление нового ведомства происходило путем постоянных разъяснений и дополнений, адресованных чиновникам. Историк обратил внимание на плохую организацию всего фискальского дела, на постоянно чинимые препятствия со стороны административного аппарата, на недобросовестное исполнение своих обязанностей всеми ответственными лицами, зачастую действующими в корыстных целях. В целом А.Н. Филиппов попытался доказать, что в условиях тогдашней действительности одна прокуратура немногое могла сделать, и фискалитет являлся не столько ее конкурентом, сколько ее помощником, благодаря которому было возбуждено немало дел по должностным преступлениям. Соответственно, Петр вовсе не собирался уничтожать институт фискалов, а пытался дополнить его прокурорским контролем. В этой части положения А.Н. Филиппова претендуют на новацию.
Работа историка М.А. Полиевктова посвящена в основном неосуществленному проекту барона Гюйсена об учреждении Фискал-коллегии в России.[10] Автор, отмечая некоторое сходство проекта с действующим законодательством, склоняется к мысли, что фискалитету не суждено было стать органом государственного надзора, несмотря на постоянно совершенствующуюся юридическую базу. Двойственное положение фискалов (в этой части М.А. Полиевктов соглашался с М.М. Богословским), когда их независимость и в то же время недостаток ведомственной самостоятельности вызывали практические неудобства и теоретические недоумения, отрицательно отразилось на положении ведомства. Фискалитет оказался не способен осуществлять действенный контроль над административным аппаратом, а законодатель не оставил мысли об учреждении подобного надзора. Таким образом, с появлением прокуратуры институт фискалов переходил в подчиненное ей положение, М.А. Полиевктов, по сути, повторил вывод А.Н. Филиппова.
В целом в дореволюционной отечественной историографии важность изучения фискалитета была вполне осознана. Историки попытались проанализировать некоторые основополагающие законодательные и нормативные акты, определившие порядок функционирования института фискалов. Были высказаны, иногда априори, положения и выводы, в истинности которых не усомнились и советские ученые; осознана неразрывная связь фискалитета с рядом высших и центральных органов управления, с государем Петром Алексеевичем. Вместе с тем, историки XIX – начала XX вв. никогда не изучали ведомство негласного контроля специально, на монографическом уровне, увязывая его исследование либо с изучением Сената и коллегиальной системы, либо со становлением прокуратуры. Ученых так и не привлек весь период существования фискалитета, начальные и конечные страницы его истории остались не изучены. Свои выводы дореволюционные исследователи выстраивали на сравнительно узкой источниковой базе, не привлекая ни всего массива законодательных и нормативных актов (он не был даже выявлен), ни, по большому счету, источники личного происхождения или делопроизводственные материалы. Наконец, историков этого периода не заинтересовали руководители института фискалов.
В советское время наблюдается снижение интереса исследователей к ведомству негласного контроля в России, вследствие чего история института фискалов заинтересовала незначительное число авторов. Практически до 1950-х гг. советская историография обходила стороной вопросы, связанные с функционированием фискалитета в России, хотя, скажем еще раз, о событиях петровской эпохи вообще и преобразованиях в государственном аппарате в частности, советские авторы писали очень много. Только в 1956 г. была издана статья историка Г.Н. Анпилогова, посвященная ведомству фискалов при Петре I.[11] Кратко рассмотрев структуру органов фискалитета и их состав, автор в своей работе основное внимание уделил практической деятельности представителей негласного контроля, сопоставляя ее с предписаниями законодательства. Такой подход смотрелся весьма перспективно, однако развит не был ни самим Г.Н. Анпилоговым, ни его коллегами. К примеру, Л.А. Стешенко критиковал ученых XIX – начала ХХ вв. за отсутствие традиционного для советской исторической науки того времени классового подхода, пытаясь, в свою очередь, применить его к изучению института фискалов. По мнению историка, все более усложнявшийся в период абсолютизма государственный аппарат превращался в огромный бюрократический механизм, угрожая царской власти, которая определенно опасалась, что власть чиновников станет сильнее власти государя. Осуществлять контроль над бюрократией и был призван фискалитет.[12]
Несомненный интерес представляют научные изыскания историка С.Е. Шестакова.[13] Автор на значительном, хотя и далеко не полном источниковом материале показал процесс формирования и распада института фискалов в России, вскрыл причины происходивших процессов, а также предложил характеристику количественного и социального состава представителей негласного надзора. Историк попытался найти смысл и определить результаты некоторых крупных начинаний в сфере государственного контроля, найти ответы на ряд поставленных, но не разработанных в литературе вопросов, в частности на проблему государственного и ведомственных фискалов.
Таким образом, в советской историографии стали появляться специальные исследования, хотя и представленные еще не монографиями, а статьями и тезисами. Последние не могли претендовать, в силу своего жанра, на воссоздание целостной картины истории фискалитета в России. В этой части прогресс в сравнении с дореволюционной историографией, фактически не давшей специальных работ, очевиден. Вместе с тем, традиции изучения фискалов в контексте более общих исследований сохранились. Примером могут служить труды таких авторитетных специалистов по петровской эпохе как Н.И. Павленко и Е.В. Анисимов.
Н.И. Павленко отметил, что создание фискалитета явилось необходимым, но непродуманным мероприятием, что практически сразу же вызвало ряд серьезных проблем в его функционировании. Петру I вплоть до самой своей смерти приходилось изменять и совершенствовать круг обязанностей этих должностных лиц. Представляя фискальский надзор как своеобразную форму контроля, Н.И. Павленко кратко характеризует его деятельность, основные обязанности, а также приводит ряд примеров отношения к фискалам в обществе. Историк более подробно останавливается на ключевых следственных процессах в истории института фискалов – на деле о розыске князя М.П. Гагарина и его разоблачителя обер-фискала А.Я. Нестерова.[14]
Фискалы, по мнению Е.В. Анисимова, были призваны следить за «вороватой и недобросовестной» администрацией. Существование подобной должности мало кому нравилось в обществе, и слово «фискал» вскоре становится символом шпионства и наушничества. С другой стороны, честных чиновников в России практически не было, и деятельность негласного контроля изрядно им мешала, тем самым принося некоторую пользу государству в целом. Автор отметил, что Петр был всегда лучшего мнения о фискалах, чем его сподвижники, которым нередко приходилось с ними сталкиваться и впоследствии держать ответ перед царем за различные правонарушения. Государь, по Е.В. Анисимову, не сомневался, что некоторые фискалы грешны, о чем свидетельствует казнь А.Я. Нестерова, однако сама идея подобного контроля не вызывала у Петра сомнений, и он постоянно пытался улучшить работу фискалитета.[15]
Отдельные аспекты, связанные с функционированием института фискалов в России, нашли свое отражение в ряде публикаций, касающихся структур, так или иначе связанных с деятельностью фискалитета, в частности, Юстиц-коллегии и прокуратуры. Авторы данных работ рассмотрели отдельные аспекты деятельности ведомства негласного контроля, осветили порядок его взаимодействий с некоторыми центральными органами управления, что, безусловно, заслуживает внимания.[16]
Наиболее значительное исследование постсоветской историографии об институте фискалов принадлежит перу историка Н.В. Платоновой. Автор приходит к выводу, что отечественный институт фискалов включал в себя элементы как шведско-прусского фискалитета, так и французской прокуратуры. Петр стремился охватить контролем государство и общество сверху донизу, в результате чего была создана своеобразная система фискальско-прокурорского надзора. Н.В. Платонова отмечает, что фискалитет осуществлял преимущественно финансово-административный контроль, получивший на практике более широкое толкование и включавший в себя функции полицейского характера. В этом и состояла особенность российского института фискалов в отличие от европейских образцов. Кроме того, Н.В. Платонову более привлекли сюжеты, связанные не со строительством «регулярного» государства, не административные реформы, приведшие к изменению всей системы управления, а изменения в русском обществе, реакция общества на начинания Петра, в том числе и на выстраиваемую им систему государственного контроля, составной частью которой, наряду с прокуратурой, оставался фискалитет.[17]
В целом советские и современные российские ученые в разрешении проблем истории фискалитета смогли продвинуться дальше своих дореволюционных коллег. Более глубоко, прежде всего за счет некоторого расширения источниковой базы, были изучены традиционные для историографии XIX - начала XX вв. сюжеты, в частности, о связях фискалитета с Сенатом, Юстиц-коллегией, прокуратурой и другими высшими и центральными органами управления, а также с монархом и генерал-прокурором. Качественно проанализированы наиболее громкие судебные процессы, инициированные фискалами (дело М.П. Гагарина). Уточнены причины неудач фискалов в отправлении ими своих обязанностей, приведшие, в конечном счете, к ликвидации ведомства негласного контроля в России. В советской и современной исторической литературе стали рассматриваться сюжеты, фактически не привлекшие внимания дореволюционных авторов – о теоретических и практических предпосылках создания фискалитета в России, о реакции русского общества на «доношения» фискалов, больше внимания было уделено личным и служебным характеристикам обер-фискала А.Я. Нестерова и проч.
Однако советские и современные историки в части принципиальных выводов о деятельности фискалов в России лишь повторили положения, выработанные еще дореволюционными авторами. По большому счету, они смогли их только несущественно уточнить и дополнительно аргументировать. Многие неразрешенные в дореволюционной историографии проблемы в неизменном виде существуют и сегодня, например, сюжеты о земских и городских фискалах, об объективных и субъективных составляющих крушения фискалитета в России и др. Связная, логически и исторически непротиворечивая история института фискалов в России за все время его существования все еще не создана. Последнее невозможно осуществить без расширения источниковой базы, прежде всего за счет новых, не введенных в исследовательскую практику законодательных и нормативных актов.
Таким образом, несмотря на определенные успехи, достигнутые в изучении заявленной темы, ее исследование далеко от завершения. Отсутствие обобщающих работ монографического характера, наличие в литературе спорных точек зрения, относительная узость источниковой базы, стремление воздержаться от теоретических обобщений – все это свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки проблемы.
Объектом настоящего исследования служит комплекс административных реформ Петра I, приведший к изменению всей системы управления и появлению новой для России формы государственного устройства. Предмет исследования – институт фискалов, ставший основой негласного контроля и необходимой структурой «регулярного» государства в России.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является реконструкция сложных и многообразных связей между законодательным оформлением и функционированием на практике института фискалов в России, определивших место и значение ведомства негласного контроля в бюрократическом механизме формирующегося при Петре I «регулярного» государства. Поставленная цель предполагает разрешение следующих исследовательских задач:
1) доказать, что в ходе проведения административных реформ Петра I возникла объективная потребность в государственном контроле над бюрократическим аппаратом, вполне осознанная монархом;
2) выделить этапы в развитии института фискалов в России;
3) определить наиболее заметные законодательные и нормативные акты о статусе и месте института фискалов в перестраиваемом государственном механизме и проанализировать их содержание;
4) установить нормативные и личностные составляющие деятельности фискалитета в России в части борьбы с коррупцией;
5) вскрыть причины, приведшие к демонтажу ведомства негласного контроля в России.
Первая задача связана с необходимостью изучения петровских реформ в государственной сфере с целью выявления общественно-политических причин и предпосылок появления в России ведомства негласного контроля, а также определения места фискалитета в системе петровских учреждений.
Реализация второй и третьей задач диктуется потребностью исследования института фискалов с позиций его историко-юридического оформления для выявления закономерностей и особенностей законодательного регулирования деятельности надзорного ведомства в России.
Четвертая и пятая задачи ставятся исходя из необходимости исследования основных принципов и методов, на которых базировалось функционирование института фискалов, а также изучения деятельности А.Я. Нестерова как самой значимой фигуры в истории тайного сыска петровского времени.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают весь период существования института фискалов в России. Первое официальное упоминание должности фискала произошло в 1710 г., чему предшествовала немалая подготовительная работа, датировать которую весьма затруднительно. Ее надлежит увязывать с реформированием всей системы управления государством в условиях военного времени. Окончательная ликвидация института фискалов на территории Российской империи произошла в 1729 г., при этом государственный контроль в России ликвидирован не был, но приобрел другие формы, осуществлялся иными государственными структурами и институтами. Представляется целесообразным, учитывая предмет и объект, а также цель и задачи исследования, определить, с известными оговорками, изучаемый период как первую треть XVIII в.
Методологической основой исследования явился основополагающий принцип исторического познания – историзм, который предполагает рассмотрение имевших место событий и явлений в соответствии с конкретно-исторической обстановкой, породившей их, с учетом соответствующей рассматриваемому периоду времени политической, экономической, социальной ситуации в государстве и обществе. Историзм предполагает анализ объективных закономерностей, определяющих вектор общественно-политического развития; опору на имеющиеся факты в их истинном содержании, не искажая и не подгоняя их под заранее выбранные схемы; рассмотрение всех фактов в их совокупности в соответствии с поставленными задачами, независимо от того, укладываются ли данные факты в рамки существующего комплекса взглядов по заявленной проблематике или идут вразрез с ним.
В работе применяется ряд подходов, практикуемых в историческом исследовании. Историко-сравнительный подход является наиболее распространенным в области научного познания. Общественное развитие и, в частности, развитие института фискалов, представляет собой внутренне обусловленный, закономерный процесс. Данный подход позволяет вскрывать сущность рассматриваемых процессов по сходству и по различию присущих им свойств, а также проводить сравнение в пространстве и времени. Обладая широкими познавательными возможностями, историко-сравнительный подход позволяет раскрывать сущность исследуемых явлений в тех случаях, когда она неочевидна, выявлять на основе имеющихся фактов, с одной стороны, общее и закономерное, а с другой качественно отличное.
Историко-генетический метод позволяет последовательно рассмотреть свойства, функции и изменения изучаемой реальности в процессе ее исторического развития, что позволяет в наибольшей степени приблизиться к воспроизведению реальной (т.е. основанной на всестороннем исследовании имеющихся фактов) истории изучаемого объекта, в том числе применительно к институту фискалов. Использование рассматриваемого метода позволяет показать причинно-следственные связи и закономерности исторического развития, а исторические события и личности охарактеризовать в их индивидуальности.
Проблемно-хронологический метод позволяет выделить из заявленной темы ряд узких проблем, каждая из которых рассматривается в хронологической последовательности. Это способствует более детальному изучению исторических фактов с позиций взаимосвязанного процесса, в котором отдельные этапы и периоды рассматриваются и сравниваются с целью вскрыть объективные закономерности имевших место событий. Данный метод позволяет подробнее остановиться на отдельных наиболее значимых фактах деятельности фискалов, не вырывая их из контекста общего процесса исторического развития всего института.
Историко-типологический метод позволяет проследить взаимосвязь единичного и всеобщего в процессе развития института фискалов. Для более детального познания общественно-исторических явлений, раскрытия их сущности, необходимо остановиться на выявлении того единого, которое присуще многообразию тех или иных сочетаний индивидуального, т.е. обозначить общий стержень, состоящий из группы признаков, сопровождающих фискалитет на всем протяжении его существования. С другой стороны, общественно-историческое развитие, представляющее собой смену одних качественных состояний другими, имеет свои отличные друг от друга стадии. Выделение этих стадий также является важной задачей в познании сущности происходящих процессов.
Источниковая база диссертации строится на репрезентативной источниковой базе. Типологически использованные в работе источники можно разделить на:
1) законодательство и нормативные акты;
2) источники личного происхождения.
Указы и постановления Петра I об институте фискалов дают достаточно полную информацию о ходе и общей направленности преобразований, связанных с историей возникновения ведомства негласного контроля в России, а также позволяют выяснить причины и цели создания фискалитета, механизмы его функционирования. Законодательные акты очерчивают круг прав и обязанностей фискалов, сферу их деятельности, степень ответственности.
Реализация поставленных исследовательских задач предполагает расширение круга изучаемых законодательных и нормативных актов в сравнении с традиционно используемым их количеством в более ранних работах. Изучение публикаций документов первой трети XVIII в., особенно в Полном собрании законов Российской империи, позволили нам выявить 93 акта, касающихся института фискалов. Все они использованы в данной работе,[18] в то время как такой авторитетный исследователь как С.А. Петровский оперирует примерно тремя десятками законодательных и нормативных актов. Априори можно предположить, что не все петровские указы, касающиеся фискалитета, опубликованы, но фонд Сената Российского государственного исторического архива, где, по логике вещей, должны храниться эти документы, не разобран и не описан, что чрезвычайно затрудняет работу с его материалами.
Большинство указов содержит мотивировочную часть, где могут публиковаться изданные ранее постановления, описываться ситуации, повлекшие за собой издание того или иного закона. Зачастую такая преамбула в несколько раз превосходит по объему сам указ. Петр стремился не просто издать закон, требующий немедленного исполнения, но и объяснить своим подданным причины появления данного постановления, его идейную направленность. В мотивировках законодательных актов о фискалах постоянно прослеживается идея их ответственности за благосостояние царской фамилии и всего народа.
Исходя из особенностей законодательной практики Петра I и основываясь на прямых и косвенных данных, содержащихся в указах, можно проследить не только документальное оформление института фискалов, но и его практическую деятельность, понять, насколько юридическая база фискалитета соотносится с общими принципами государственного строительства в рассматриваемый период. Безусловно, законодательные источники не дают исчерпывающего представления о ходе реализации реформы, однако они являются основополагающими в изучении заявленной темы.
Материалы делопроизводства, прежде всего «доношения» фискалов с мест, к сожалению, сохранились лишь фрагментарно, хотя твердо установлено, что их было не мало. Поэтому в исследовательской практике их, по большому счету, не использовали никогда.
Источники личного происхождения, прежде всего мемуары, весьма немногочисленны и содержат крайне мало информации о деятельности фискалов. Это объясняется тем, что мемуаристика как жанр в основном сложилась в последней трети XVIII в., поэтому воспоминания очевидцев событий, их переписка служат вспомогательным материалом для данного исследования. В ряде мемуаров можно найти ценные сведения о личности и деятельности самого известного представителя тайного розыска – А.Я. Нестерова. Он единственный фискал, который попал на страницы небогатой коллекции мемуаров о Петре I, что уже свидетельствует о его значимости в качестве сподвижника монарха. В частности, у Ф-В. Берхгольца можно обнаружить ценные сведения о казни Нестерова, у Г-Ф. Бассевича характеристику его личных качеств.[19]
Особую ценность представляет труд обер-секретаря Сената И.К. Кирилова, оставившего сведения о численности фискалов и их распределении по губерниям.[20] Также в диссертационном исследовании использована переписка высокопоставленных лиц государства, где наиболее значимо письмо А.Я. Нестерова Петру I о своей фискальской деятельности.[21]
В целом источники личного происхождения органично дополняют законодательные, позволяя воссоздать целостную картину имевших место событий.
Таким образом, используемые источники и литература, взятые в совокупности, позволяют решить поставленные в исследовании задачи.
Научная новизна. Научная новизна диссертации определяется целью и задачами исследования, а также привлечением широкого круга законодательных и нормативных актов, которые в качестве источника при характеристике фискалитета во всей своей совокупности прежде не использовались. Избранный аспект исследования позволил автору воссоздать историю института фискалов в России за все время его существования, а не на отдельных этапах его развития; вписать формирующуюся систему государственного контроля в общий контекст административных реформ Петра I, обосновав при этом тот факт, что фискалитет был создан не прихотью монарха, но вытекал из объективно назревших потребностей формирующегося «регулярного» государства.
В диссертации изучена сложная динамика взаимоотношений писанных законов и государственной практики, осложненной личностным началом, доминирующем в управлении: фискал не мог основываться только на законе, ибо законодательная база, регулирующая его деятельность, хоть и прорабатывалась интенсивно, но не могла охватить всю многосложную реальность; фискал не мог игнорировать требования закона и руководствоваться только сложившейся практикой, здравым смыслом или кумовством, ибо это противоречило самой идее государственного контроля. Именно такое положение вещей главным образом привело фискалитет к расформированию, а вовсе не преступления А.Я. Нестерова, прихоть царствующих особ, амбиции верховников или известная преждевременность системы государственного контроля в России. Подобный вывод также претендует на новизну.
Наконец, в диссертации предложены личные и служебные характеристики не только наиболее известного руководителя института фискалов А.Я. Нестерова, но и других его руководителей: Я. Былинского, М.В. Желябужского, А.А. Мякинина.
Апробация и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в статьях и тезисах выступлений автора на региональных и международных научно-практических конференциях (Омск, 2004; Кокшетау, 2005; Омск, 2006; Курган, 2006).
Полученные научные результаты могут быть использованы на практике при разработке лекционных курсов, спецкурсов по отечественной истории, а также для подготовки обобщающих трудов по основополагающим проблемам русской истории XVIII в.
II. СТРУКТУРА И ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Во введении обосновываются актуальность заявленной темы, степень изученности проблемы, излагаются цели и задачи исследования, характеризуются методологическая основа и источниковая база работы, определяются научная новизна и практическая значимость темы диссертации.
Глава 1 «Становление института фискалов в контексте «регулярного» государства Петра I» состоит из двух разделов. В первом рассматриваются вопросы, связанные с особенностями преобразований российской государственной системы в первой четверти XVIII в. Раздел открывается характеристикой предпосылок реформ, во многом предопределивших появление института фискалов. Последняя четверть XVII в. ознаменовалась в России многофакторным кризисом. Сложившаяся к этому моменту государственная система оказалась неспособна адекватно реагировать на вызовы времени. Церковный раскол явился одним из наиболее ярких проявлений этого кризиса. Это означало, помимо прочего, крушение старых идеологических догм и, шире, всего средневекового схоластического мировоззрения. Необходимо было искать выход – и, прежде всего, в сфере идей. Петр обращается к европейской культурной традиции, желая получить руководство к практическому действию.
Заимствованные на Западе идеи Просвещения, оформленные в систему в трудах знаменитых философов того времени – Бэкона, Спинозы, Гассенди, Локка, Лейбница и частично переработанные для российской действительности новгородским архиепископом Ф. Прокоповичем, легли в основу деятельности всех государственных структур, не исключая и власть монарха. Исходя из логики данных концепций, государство является человеческим установлением, которое разумный человек может изменить по собственному усмотрению. Идея о человеческой, а не богоданной природе государства, порождает представление о том, что государство и есть идеальный инструмент преобразования общества и воспитания добродетельного подданного, с помощью которого можно достичь «всеобщего блага». Нельзя утверждать, что царь–реформатор начал возводить свою империю на основе концепций просветителей, но сильное влияние этих идей на практическую государственную деятельность монарха бесспорно.
Петр, соединяя традиционные представления о роли самодержца в России и концепции рационалистической философии, огромное значение придавал писаному законодательству. Точное исполнение закона царь считал панацеей от всех трудностей, о чем свидетельствует широчайший размах его законотворческой деятельности, стремление регламентировать все стороны жизни общества. Служение Отечеству являлось важнейшим элементом политической культуры петровского времени. Но определяющей оказалась традиция, связанная с отождествлением власти и личности самодержца с государством. Монарх – это и есть государство.
Идея государственной пользы составляет постоянный мотив петровского законодательства. Процесс рационализации охватывает самые различные стороны жизни - экономику, социальные отношения, политику, сферу культуры и наиболее четко проявляется в организации государственного управления – в перестройке административного аппарата и служилой бюрократии. Сенат явился главным административным установлением петровского времени. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, а также ведал коллегиями и губерниями. Являясь коллегиальным органом, состоящим из девяти сановников, Сенат имел важную прерогативу назначения и утверждения чиновников.
Окончательное утверждение в России в первой четверти XVIII в. абсолютистского государства с мелочной регламентацией всех сторон жизни и деятельности его подданных и бюрократизацией управления требовало и наличия нового механизма контроля над соблюдением всех установленных правил и норм. Учрежденный Сенат, а равно и другие правительственные установления, не могли четко исполнять свои обязанности без организации органов контроля над ними. Таким образом, сложившаяся к этому времени политическая ситуация в стране вызвала к жизни совершенно новое для российской юридической практики учреждение общегосударственного контроля – институт фискалов. Считается, что широкое распространение политического сыска и усиление полицейского контроля способствовали укреплению абсолютной власти монарха и являлись неотъемлемым элементом в процессе построения нового «регулярного» государства в первой четверти XVIII в.
Во втором разделе рассматриваются вопросы, связанные с начальным периодом функционирования института фискалов в России. Отмечается, что первые попытки поставить под особый контроль свою администрацию предпринял еще царь Алексей Михайлович. Его дело продолжил Петр I. Государь решил, что четкой и слаженной работе бюрократического механизма мешали преступления и правонарушения чиновников, которые могли его значительно ослабить и сделать недостаточно мощным в борьбе за осуществление внутренних и внешних преобразований. Решить подобные проблемы был призван институт фискалов.
Обращаясь к юридической практике Запада, Петр внимательно изучал тот значительный опыт по использованию фискальского надзора, который был накоплен к этому времени в таких странах как Швеция, Пруссия и Франция. В Европе фискалы выступали преимущественно в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам, преследуя интересы казны. Причем они могли выступать как в роли обвинителей, так и защитников, зачастую получая право расследования наиболее важных преступлений и право контроля над судом и следствием. В итоге, царскими указами от 2 и 5 марта 1711 г. в России были учреждены фискалы. Во главе ведомства лично государем был поставлен старший дьяк Преображенского приказа Яков Былинский.
Законодатель устанавливал довольно аморфную структуру фискалитета. Возглавлять его должен был обер-фискал, которому подчинялись несколько провинциал-фискалов, а последним - несколько нижних фискалов. Указы не определяли, где должны были находиться представители негласного контроля, какое количество их необходимо и у каких дел им полагалось обретаться. Судя по названию провинциал-фискалов, они должны были исполнять свои функции на местах. Представителям негласного контроля в России вменялось в обязанность преследование и охрана интересов казны; надзор за деятельностью государственных учреждений, прежде всего в сфере судопроизводства. Фискалы с помощью тайных и явных средств должны были проведывать про различные преступления, касающиеся в основном взяточничества и казнокрадства, собирать улики, подавать доносы следственным органам и обличать преступников в суде.
Сенат как высший государственный орган должен был осуществлять надзор над всеми звеньями административного аппарата, однако он не располагал специальными средствами контроля. Данный пробел, по мысли законодателя, должен был восполнить институт фискалов. В сферу его контроля вошел и сам Сенат. По сути дела, подчиненное ведомство должно было контролировать вышестоящее. Такое развитие событий не вызвало одобрение у сенаторов. Привыкшая к бесконтрольности и самоуправству администрация крайне негативно отнеслась к организации фискалитета. В дальнейшем сами сенаторы часто чинили препятствия «надсмотрителям», медлили с рассмотрением дел, выгораживали виновных из своей среды. Нередко они компрометировали фискалов и их донесения.
Фискалы изначально не получили четких инструкций. Не понял и первый обер-фискал, что же от него все-таки требуется, и обратился в Сенат за разъяснениями по десяти пунктам. Резолюция Сената на доношение Я. Былинского от 10 августа 1711 г. не внесла существенных корректив в юридическое обеспечение фискалитета, прояснив лишь ряд формальных вопросов. Вскоре первый обер-фискал, в полной мере так и не начавший исполнять свои обязанности, был отправлен царем в отставку, а на его место Сенат избрал стольника М.В. Желябужского. Он принадлежал к старинной дворянской фамилии и отличался от своего предшественника лучшими организаторскими способностями. С его назначением можно говорить о начале практической деятельности института фискалов в России. Новый обер-фискал стоял у истоков организации фискальской службы в центре и на местах. Ему удалось полностью укомплектовать штаты Фискальской канцелярии, располагающейся в помещении бывшего Ямского приказа.
М.В. Желябужский столкнулся с крайней путаницей, которую порождало то обстоятельство, что судебными функциями обладали все центральные и местные учреждения. В таких условиях никакого систематического контроля над законностью решения дел во всех инстанциях обер–фискал осуществить не мог. Поэтому основным поводом для проверки фискалами судебного решения являлась либо жалоба челобитчика, либо сообщение доносителя. Получив жалобу, фискал пытался проверить ее, затем передавал обер-фискалу, который сообщал о ней Сенату, после чего жалоба поступала в Расправную палату для расследования.
Фискалы должны были присутствовать при описи конфискуемого в казну имущества и следить за тем, чтобы оно не оценивалось ниже действительной стоимости, им было запрещено вмешиваться в «челобитчиковы дела», т.е. дела, в которых есть истец и ответчик. Фискалам вменялось в обязанность следить за лицами, годными к военной службе, дабы последние не стремились избежать такой участи и исправно являлись на смотры.
Однако контролировать деятельность верховных сановников М.В. Желябужский и его подчиненные многомудро не решались. Сам обер-фискал, получив от Сената чин полковника, все больше стал уклоняться от активных действий, боясь ответственности, а также гнева сенаторов, и вполне справедливо просил государя назначить над собой начальника, равного по положению с сенаторами, ведь сам он был по закону подчинен Сенату. Именно в этом изначально крылась большая проблема. Разрешить ее пытался барон Гюйсен. В 1713 г. им был предложен проект об учреждении в России по прусскому образцу Фискал–коллегии как самостоятельного ведомства. Однако петровское законодательство не пошло по предложенному Гюйсеном пути, и фискалитет так и не получил ведомственной самостоятельности.
В разделе рассматривается спорный вопрос о существовании должности государственного фискала. Автор склоняется к мнению, что должность государственного фискала не была реализована на практике, так и оставшись на бумаге, и, в конце концов, объединившись с действующей должностью обер-фискала.
В России при Петре I широко внедряется в общественную жизнь такое явление как доносительство, которое на уровне государства признается за благо. На основе доносительства создается новое надзорное ведомство – институт фискалов, чьи служащие были поставлены в пример всем остальным подданным государя.
Глава 2 «Функционирование ведомства негласного контроля в России» состоит из трех разделов. В первом разделе характеризуется правовое регулирование фискалитета в России в 1714 – 1722 гг. Отмечается, что в 1711 – 1714 гг. шел процесс организационного оформления института фискалов, рассматривались различные варианты его прав и обязанностей. В это время было издано сравнительно небольшое количество указов, касавшихся в основном частных моментов в деятельности фискалов. Институт, однако, требовал более четко проработанной законодательной базы. Понимая всю важность для государства созданного им института, Петр 17 марта 1714 г. издает именной указ «О фискалах и о их должности и действии»,[22] касающийся их организации и компетенции, значительно дополнивший и уточнивший указ 1711 г. об учреждении фискалитета в России. Данный акт является основополагающим для понимания структуры и назначения института фискалов. Ориентируя фискалитет на беспорочную службу короне и государству, закон очертил основной круг прав и обязанностей смотрителей фиска, подвел теоретическую базу под институт, на которую должны были опираться его сотрудники при решении возникающих перед ними задач.
Длительность периода, прошедшего с момента учреждения фискалитета до получения им относительно подробной инструкции, мы склонны объяснять именно накоплением опыта, анализом практико-юридических казусов, связанных с деятельностью фискалов. Это еще раз подтверждает тезис о том, что Петр не копировал бездумно иностранные образцы. На Западе была заимствована только идея института; конкретные права и обязанности фискалитет получил, исходя из своей практической деятельности на российской почве.
Указ предписывал обер–фискалу находиться при государевом правлении. Ему постоянно должны были помогать четверо человек, в том числе двое из купечества, чтобы «могли купеческое состояние тайно ведать». В губерниях при губернаторах также должны были обретаться четверо фискалов. Указ окончательно утвердил организацию института по территориальному признаку, где каждому городу полагалось по одному или по два фискала, в зависимости от его размеров.
Законодатель определил назначение фискалов следующим образом: «взыскание всех безгласных дел…». Они должны были следить за всеми нарушениями царских указов. На первое место законодатель ставит взяточничество и казнокрадство, а также преступления, которые вредят государственным интересам. Независимо от должности человека, совершившего преступление, фискал обязан был на него донести. Причем он фактически освобождался от наказания за ложное доношение.
В разделе выделен ряд особенностей функционирования ведомства негласного контроля. Фискалитет не был карающим органом, он только позволял совершать правосудие путем предоставления необходимых сведений о преступлении. Его деятельность должна была быть незаметной. Фискал не должен предотвращать или останавливать какое-либо правонарушение, ибо не имел для этого полномочий. Более того, на практике он был заинтересован в том, чтобы преступление совершилось. Только тогда, собрав необходимые сведения, фискал мог рассчитывать на вознаграждение, положенное ему по закону в размере половины (впоследствии четверти) от суммы штрафа. Обвинительная их работа сводилась к сбору и подаче улик до и в процессе розыска, проводимого судьями или особыми следователями. Фискалам не разрешалось участвовать ни в каких сделках, мешающих выполнению их прямых обязанностей. Законом подтверждалось, что фискалы подлежали жестокому наказанию «без всякого милосердия», если, зная о преступлении, не сообщили о нем.
В ходе нового витка административных реформ в России появляется Юстиц-коллегия – первый специализированный орган по управлению судебной системой. Данная реформа в значительной степени коснулась института фискалов. С учреждением коллегий, Сенат ослабил собственный контроль над центральным аппаратом и не спешил с налаживанием ведомственного надзора. В итоге институт фискалов был переподчинен Юстиц–коллегии. Переход фискалитета под управление ведомства юстиции, безусловно, понизил его формальный статус. Закончилась эпоха относительно свободной деятельности ведомства негласного контроля. Если до этого фискалы составляли часть Сената, то теперь они являлись частью коллегии, чей президент командовал обер-фискалом и его подчиненными. С другой стороны, президенты коллегий стали составлять присутствие Сената, посредством чего фискалитет частично остался в его подчинении.
В разделе исследуется спорный в историографии вопрос, связанный с существованием «Инструкции или наказа Земским Фискалам в губерниях и провинциях», датируемой 1719 г.[23] Споры были вызваны отсутствием сведений о практической деятельности земских фискалов. По нашему мнению, упоминаемые в законодательстве земские, камер-, ланд- и провинциал-фискалы не являются разными отраслями фискальской службы. В результате административной чехарды, связанной с адаптацией шведских законов для российской действительности, происходила временная замена одних терминов на другие. Впоследствии в употреблении остался только термин «провинциал-фискал».
Фискалы были «ведомы» и подсудны только Юстиц–коллегии. На случай, «ежели из фискалов кто явится в чем неисправен или в какой и вине», необходимо было проводить расследование при других фискалах и все собранные материалы отправлять в коллегию юстиции, а самим не выносить приговор. Исходя из указа, такое расследование должны были проводить судьи надворных судов.
В целом переход института фискалов в ведение Юстиц-коллегии негативно отразился на его состоянии. Если до указанного времени можно говорить о поступательном развитии фискалитета, то после его переподчинения деятельность института постепенно начинает затухать. Фискалитет элементарно начал тонуть в бюрократической волоките. Обер-фискал А.Я. Нестеров постоянно жаловался на притеснения своих подчиненных и отсутствие решений по поданным доношениям. Юстиц-коллегия, вынужденная постоянно поторапливать подчиненные ей ведомства с решением дел, сама старалась избавиться от такой документации, распределив ее по местам. Фискалы нигде не находили сочувствия, их деятельность везде встречала отпор. Непрекращающиеся попытки законодателя с помощью постоянных напоминаний и угроз заставить весь административный аппарат выполнять свои обязанности имели незначительный эффект.
Второй раздел главы посвящен деятельности фискалов под руководством А.Я. Нестерова. Это был человек незнатного происхождения, достаточно способный, и, судя по всему, обладавший изрядной смелостью и настойчивостью. В новой должности он развил активную деятельность и своими многочисленными разоблачениями крупных хищений и злоупотреблений приобрел славу одного из наиболее деятельных и опытных фискалов.
А.Я. Нестеров был назначен обер-фискалом 7 апреля 1715 г. Отмечается, что его назначение несколько активизировало весь институт. Будучи самым деятельным человеком из всех, когда–либо находившихся на данном посту, он выполнял роль своеобразного двигателя для функционирования фискалитета. Несмотря на постоянные попытки власти создать работающий как часы государственный механизм, деятельность последнего зависела от отдельно взятых винтиков. Не было четкой системы, не зависящей от личностного фактора. Как все государство держалось на энергии Петра I, (тот факт, что созданная Петром система управления оказалась в высшей степени проникнута личностным началом, является общепризнанным) так и институт фискалов достиг своего наивысшего развития благодаря активной деятельности своего нового начальника.
А.Я. Нестеров занимался не только выявлением злоупотреблений, но и пытался пополнить государственную казну путем предложения проектов различных реформ. Так, еще в 1714 г. он подал Петру I свою версию замены подворного обложения подушным. В ранге обер-фискала Нестеров продолжил разоблачения представителей коррумпированной петровской администрации. Обнаружив какое–либо злоупотребление, обер–фискал не отпускал преступника, пока не достигал своей цели. От его разоблачений пострадали князья Яков и Григорий Долгорукие, богатый солепромышленник Г. Строганов, князь Волконский. Так, по доносам Нестерова, дело сенатора Я.Ф. Долгорукого рассматривалось в особой комиссии офицеров лейб–гвардии, состоящей из майора Дмитриева–Мамонова, капитана Лихарева, капитан–поручика Пашкова и поручика Бехметева. Потом некоторые дела из этой комиссии поступали для розыска к обер–секретарю Сената Щукину, который и рассматривал их в качестве доверенной особы государя. Однако несмотря на активную деятельность А. Нестерова, а, скорее, благодаря ей, фискалам везде продолжали чинить преграды. Видя сложившееся положение вещей, обер-фискал постоянно жаловался государю на недостаток у него помощников и чрезвычайно медленное решение дел.
В разделе рассматривается самое значительное дело фискалов - розыск о сибирском губернаторе князе М.П. Гагарине, на котором можно проследить всю процедуру расследования того или иного преступления. Хотя дело М.П. Гагарина является скорее исключением, чем правилом, но, тем не менее, основная заслуга в нем принадлежит А.Я. Нестерову, который подобным расследованием поднял институт фискалов на пик своего развития.
Однако вскоре сам А.Я. Нестеров попал под следствие за преступления, с которыми постоянно боролся. Случилось то, чего так долго ждали все высокопоставленные чиновники. Следствие велось с огромной для тех времен скоростью и продолжалось чуть более года. Прокуратура практически прекратила рассмотрение преступлений остальных чиновников, сосредоточив внимание на деле фискалов. Падение могущественного обер-фискала вызвало чувство облегчения у всего бюрократического аппарата. Нестеров своими активными разоблачениями нажил немало врагов, как среди высокопоставленных лиц государства, так и среди сотрудников своего ведомства, которых он, не без доли истины, критиковал за бездеятельность. В январе 1724 г. бывший обер-фискал был колесован.
Можно с определенной долей уверенности утверждать, что в целом А.Я. Нестеров был удачным выбором государя на пост главы фискалов. Его работоспособность и энтузиазм, схожие с качествами самого Петра, вызывали уважение монарха, а отсутствие страха перед влиятельными политическими фигурами делало кандидатуру Нестерова почти бесспорной. Не располагая богатым выбором сотрудников, государь увидел в личности подающего надежды фискала тот самый винтик, которого не хватало для четкой работы всего института. На первых порах Нестеров ожидания оправдал. Все сколько-нибудь значимые события в истории существования надзорного ведомства были так или иначе связаны с именем Алексея Яковлевича. Нестеров и есть фискалитет. Сам обер-фискал не совершил ничего экстраординарного, занявшись казнокрадством и взяточничеством, он просто оказался таким же, как все, вероятно, до конца не осознав высокое предназначение своей должности. Разочарованию Петра не было предела. А.Я. Нестеров был жестоко казнен, престиж института фискалов резко понизился, в первую очередь, в глазах монарха.
Третий раздел главы посвящен функционированию института фискалов на заключительном этапе своего существования. Отмечается, что к 1722 г. назрела необходимость реформировать всю систему контроля, так как в деятельности фискалов все острее проявлялись серьезные недостатки. В 1722 г. в России была учреждена прокуратура. Судя по всему, данное ведомство и фискалитет, по мысли законодателя, должны были дополнять друг друга, способствуя повышению эффективности надзора. Проблема взаимоотношений прокуроров и фискалов оказалась сложной. Негласному контролю отводилась второстепенная, вспомогательная роль. Изначально прокуратура была поставлена выше института фискалов. В сферу ее деятельности вошли Сенат и коллегии, не исключая Юстиц-коллегию, в ведомстве которой находился фискалитет. Соответственно, генерал-прокурор автоматически становился главой негласного контроля. В то же время законодатель пытается и прокуроров поставить под надзор фискалов. В данном случае Петра вновь подвела недоработка законодательной базы для прокуратуры. Не получил окончательной ясности и механизм взаимного контроля двух надзорных ведомств.
С учреждением прокуратуры законодатель вновь пытается распределить фискальские дела по присутственным местам. В ведении Юстиц-коллегии остались дела, попавшие туда до появления прокурора, а также принадлежащие ее правлению. Власть снова признала неспособность Юстиц-коллегии справиться со всеми фискальскими донесениями. Право расследования дел изымалось из компетенции специальных органов - надворных судов, вероятно, также перегруженных работой, зато такое право получили все коллегии.
После учреждения прокуратуры практическая деятельность фискалов стала быстро затухать. Петр серией указов пытается укрепить институт «надсмотрителей», но без особого успеха. Постепенному затуханию института фискалов способствовало и двухлетнее отсутствие у него руководителя. После ареста А. Нестерова государь распорядился выбрать главу ведомства уже в чине генерал-фискала. 22 февраля 1723 г. руководителем фискалов был утвержден полковник А.А. Мякинин, приступивший к своим обязанностям не ранее осени 1724 г. и сразу же увязший в гуще проблем. С фискалами на местах отношения у него не сложились: двое ему открыто не подчинились, столичный вскоре стал требовать своей отставки, остальные обещали предоставить отчеты о проделанной работе, но не делали этого. В результате генерал–фискал не имел понятия о том, что происходит на местах.
Институт фискалов не мог исправить пороков, заложенных самой государственной системой, и уж никак он не мог выйти за рамки этой системы. Постоянные пересылки дел, стремление переложить груз ответственности на другое учреждение, попытки элементарно сократить количество следственных материалов, свидетельствовали о том, что ни одна государственная структура не была заинтересована в их скорейшем решении, все выполнялось из–под палки, что, в конечном счете, вылилось в полную остановку делопроизводственного процесса.
А. Мякинин не имел возможности перестроить деятельность негласного надзора. Образованный в 1726 г. Верховный тайный совет практически уничтожил фискальско–прокурорский контроль. Началась травля генерал–фискала, который был выслан в Сибирь в 1727 г. без права замены. Московские фискалы разбежались, духовные инквизиторы были распущены. Сенат в целях экономии средств ликвидировал пост генерал–фискала.
Институт фискалов не смог преодолеть процесс распада, шедший как сверху, так и снизу, и прекратил свою деятельность вскоре после смерти своего создателя. Правительству оставалось только юридически оформить эту ликвидацию, что и было сделано в 1729 г. Большинство фискалов были определены к другим делам: годные к военной службе дворяне направлялись в армию, остальные распускались по домам дожидаться дальнейших распоряжений. Остатки фискалитета еще долгое время сохранялись в Прибалтике, где они были окончательно ликвидированы только во второй половине XVIII в.
В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования. Фискалитет как форма государственного контроля явился неотъемлемой частью утверждения абсолютизма в России, откликом на изменение политических реалий в стране. Возведенная в ранг национальных приоритетов борьба с должностными преступлениями вызвала к жизни совершенно новое для России явление – политический институт контроля над административным аппаратом.
В эволюционном развитии института фискалов в России можно выделить три этапа.
Первый этап – 1710-1718 гг.- связан с организационным оформлением фискалитета, определением его структуры в центре и на местах, а также с разработкой основных направлений деятельности. Это период относительно самостоятельного развития ведомства негласного контроля.
Второй этап – 1718-1722 гг.- определяется изменением организационной структуры фискалитета, вызванным дальнейшим реформированием системы государственных учреждений и появлением Юстиц-коллегии, подчинившей институт фискалов.
Третий этап – 1722-1729 гг.- связан с продолжающимся реформированием органов контроля, поиском оптимальных организационных форм и методов осуществления надзорной деятельности, и существованием института фискалов в системе фискальско-прокурорского контроля.
Реформа, связанная с учреждением института фискалов в России, потерпела неудачу. Можно выделить основные причины подобного исхода. Попытки Петра, заимствовавшего ведомство негласного контроля из западноевропейского опыта, адаптировать его к российской действительности не привели к желаемому результату. Успешно функционирующие на Западе формы фискальского контроля не смогли помочь юридической практике Российского государства выработать собственный механизм деятельности института фискалов. В этой связи можно говорить о своеобразии отечественной государственной практики, о невозможности пересадки на российскую почву западных государственных институтов, взятых по-отдельности.
Создание института фискалов явилось неотъемлемой частью общего реформаторского процесса первой четверти XVIII в., сопровождаемого правовой неразработанностью основ функционирования ведомства. Государь так и не смог подвести под деятельность фискалитета четкую законодательную базу. Необходимо также отметить ряд факторов, перманентно сопровождавших все петровские реформы и сыгравших не последнюю роль в неудаче института фискалов в России. Среди них: сопротивление административного аппарата, не заинтересованного в контроле над собой, нехватка квалифицированных кадров для осуществления поставленных задач, тотальная коррупция, непрекращающаяся перестройка и переподчинение института фискалов, наконец, масштаб задач, поставленных перед фискалитетом, делал их практически не выполнимыми.
Русский человек в течение веков смотрел на службу как на средство кормления. Государство на словах боролось с этим явлением, а на деле постоянно его поощряло. Вопреки законодательству, чиновники не всегда получали жалованье и должны были кормиться за счет просителей. Институт фискалов органично вписался в эту систему, именно поэтому не оправдав своего высокого предназначения. Будучи таким же бюрократическим учреждением, как и другие структуры государства, фискалитет имел те же пороки и ничем не выделялся на общем фоне. Призванные бороться с коррупцией, фискалы, пользуясь своим служебным положением, оказались ей подвержены.
Даже законодательство об институте фискалов не вписалось в контекст тех идей и принципов, которые Петр пытался внедрять на практике. Создание «регулярного» государства требовало мелочной регламентации всех действий подданных короны, и фискалитет как нельзя лучше отражал особенности новой властной модели, однако его правовое обеспечение никак не может претендовать на всестороннюю разработанность. Петр, обычно стремившийся не просто издать закон, но и объяснить, почему он нужен, в случае с фискалитетом так и не смог ответить на вопрос «почему?». Ясно осознавая предназначение института фискалов, государь не смог донести это до своих подданных. Негласный контроль не получил поддержки в обществе, что также явилось одной из причин его быстрого упадка.
Издав значительное количество указов, законодатель так и не смог помочь фискалитету обрести законченную форму с внятно прописанным набором прав и обязанностей. Все юридическое совершенствование института сводилось к рутинному решению вновь возникающих проблем. Каждый новый указ являлся откликом на тот или иной инцидент, связанный с фискалами. Не имея четкой законодательной базы, на практике фискалы зачастую занимались делами, не имеющими никакого отношения к их компетенции, прописанной в указах и регламентах. Их деятельность нередко выливалась в элементарное шпионство и наушничество, зачастую вредившее не только людям, но и делу. Фискалитет, призванный укрепить новый централизованный бюрократический аппарат власти Российской империи в первой четверти XVIII в., отразил и те противоречия, которые имели место в процессе создания иной системы управления.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих работах автора:
1. Паутов А.Д. Из истории государственной политики Петра I: институт фискалов // Актуальные проблемы отечественной истории XVI - начала XX вв. Томск, 2006. С.28-32.
2. Паутов А.Д. К вопросу о создании института фискалов в России // Омские исторические чтения, посвященные памяти доцента кафедры дореволюционной отечественной истории ОмГУ А.Е. Плотникова: Сборник воспоминаний, статей, тезисов выступлений. Омск, 2003. С.41-45.
3. Паутов А.Д. Законодательство первой четверти XVIII в. о деятельности фискалов в России // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: Материалы V регион. науч.-методич. конф., посвящ. 30-летию ист. фак. Омск. гос. ун-та. Омск, 2004. С.103-106.
4. Паутов А.Д. К вопросу о соотношении насильственных и ненасильственных методов управления в эпоху царствования Петра I // Валихановские чтения – 10: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Кокшетау, 2005. С.179-182.
5. Паутов А.Д. К вопросу о деятельности обер-фискала А.Я. Нестерова // Актуальные проблемы отечественной истории XVI – начала XX вв.: межвуз. сб. науч. тр. Вып.2. Омск, 2005. С.51-60.
6. Паутов А.Д. Указ о назначении М.В. Желябужского на должность обер-фискала // Документ в контексте истории. Тезисы докладов и сообщений международной конф. Омск, 2006. С.99-102.
7. Паутов А.Д. Институт фискалов и формирование регулярного государства в первой четверти XVIII в. // Емельяновские чтения: Материалы I межрегиональной научно-практической конференции (Курган, 19-20 апреля 2006 г.) Курган, 2006. С.66-67.
8. Паутов А.Д. Институт фискалов в отечественной историографии // Актуальные проблемы отечественной истории XVI – начала XX вв.: межвуз. сб. науч. тр. Вып.3. Омск, 2006. С.46-56.
[1] Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866.; См. также: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.1. СПб., 1899.
[2] Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.1…С.118.
[3] Степанов А.О. О формах правительственного надзора в России в XVIII столетии // Университетские известия. Киев. 1867. №6-8.
[4] Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875.
[5] Там же. С.98.
[6] Барсов Т.В. О светских фискалах и духовных инквизиторах // Журнал министерства народного просвещения. 1878. №2.
[7] Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т.1. М., 1889.; Он же: Русский прокурорский надзор от Петра Великого до Екатерины II // Юридический вестник. 1888. №10.
[8] Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. М., 1902.
[9] Филиппов А.Н. Фискалы // История правительствующего Сената за двести лет (1711-1911 гг). СПб., 1911. С.136-160.
[10] Полиевктов М.А. Проект барона Гюйсена об учреждении в России Фискал-коллегии (1713 г). М., 1914.
[11] Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I // Вестник МГУ. Историко-филологическая серия. 1956. №2.
[12] Стешенко Л.А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII в. // Вестник МГУ. Сер.XII. Право. 1966. №2.; См. также: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973.
[13] Шестаков С.Е. Формирование института гражданских фискалов в России в первой трети XVIII в. // Реформы в России XVI - XIX вв. М., 1992.; Он же: Деятельность фискалов в эпоху петровских реформ // Материалы XXI Всесоюз. науч. студ. конф. «Студент и научно-технический прогресс». Новосибирск, 1983. С.30-35.
[14] Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.
[15] Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в I четв. XVIII в. СПб., 1997.; Он же: Дыба и кнут. Политический сыск и русское общество в XVIII в. М., 1999.; Он же: Русская пытка: Политический сыск в России XVIII в. СПб., 2004.
[16] См. подробнее: Голикова Н.Б., Кислягина Л.Г. Система государственного управления // Очерки русской культуры XVIII в. Ч.2. М., 1987.; Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.; Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996.; Сизиков М.И. Фискалы и прокуроры // Законодательство Петра I. М.,1997.; Серов Д.О. Из истории кадровой политики Петра I: фискал-еретик Михаил Косой // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI–XX вв.: Материалы III регион. науч. конф. 19-20 ноября 1998. Новосибирск, 1998.; Он же: Прокуратура Петра I (1722-1725 гг): историко-правовой очерк. Новосибирск, 2002.; Российская Юстиц-коллегия (1718-1786): историко-правовые очерки. М., 2003.
[17] Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в I четверти XVIII в.: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 2000.; Она же. Институт гражданских фискалов в представлениях российского общества // Постигая историю России: К 50-летию науч. студ. кружка отечественной истории средневековья и нового времени. М., 1997. С. 130-141.
[18] См.: Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т.IV-VIII. СПб., 1830. (далее ПСЗ-1); Доклады и приговоры, состоявшиеся в правительствующем Сенате в царствование Петра Великого. Т.1-6. СПб., 1880-1901.; Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т.1. М.; Л., 1945.; Государственные учреждения России в XVIII в. (Законодательные материалы). М., 1960.; Памятники русского права. Вып.VIII. М., 1961.; Российское законодательство X-XX вв.: Законодательство периода становления абсолютизма. Т.4. М., 1986.; Законодательство Петра I. М., 1997. и др.
[19] См.: Берхгольц Ф-В. Дневник камер-юнкера // Юность державы. М., 2000. С.9-324.; Бассевич Г-Ф. Записки, служащие к пояснению некоторых событий из времени царствования Петра Великого // Там же. С.325-436.
[20] Кирилов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. М., 1977.
[21] Реформы Петра I. Сб. документов. М., 1937. С.185-187.
[22] ПСЗ-1.Т.5. №2786.
[23] См.: ПСЗ-1.Т.5. №3479.
