Чиновничий аппарат главного управления западной сибири (1822 – 1882 гг.)
На правах рукописи
РАСТЯГАЕВА ГАЛИНА ИВАНОВНА
ЧИНОВНИЧИЙ АППАРАТ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЗАПАДНОЙ СИБИРИ (1822 – 1882 гг.)
Специальность 07.00.02. – отечественная история
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискании ученой степени
кандидата исторических наук
ОМСК-2006
Работа выполнена на кафедре дореволюционной отечественной истории и документоведения ГОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М.Достоевского»
Научный руководитель: доктор исторических наук
профессор Ю.А.Сорокин
Официальные оппоненты: доктор исторических наук
профессор В.В. Менщиков;
кандидат исторических наук
доцент И.И. Кротт
Ведущая организация: Омский государственный университет
путей сообщения, кафедра истории,
философии и культурологи
Защита состоится 21 декабря 2006 г. в часов на заседании диссертационного совета ДМ.212.177.04 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора исторических наук при Омском государственном педагогическом университете (644099,г. Омск, ул. Партизанская, 4).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного педагогического университета (644099, г. Омск, ул. Тухачевского, 14, библиографический отдел)
Автореферат разослан «____» ноября 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор исторических наук Г.А. Порхунов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСКТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Изучение системы управления государством вообще и отдельно взятой территорией в частности невозможно без обращения к властным структурам, реализующим на местах административную политику правительства. В Российской империи XIX в. доминирующее положение среди этих властных структур занимал аппарат управления, т.е. непосредственное чиновничье окружение лица, поставленного верховной властью. В Сибири, разделенной с 1822 г. на Западную и Восточную, высшими властными полномочиями был наделен генерал-губернатор и, соответственно, находящийся в его непосредственном подчинении аппарат. Генерал-губернаторы получили статус надзорного органа над входящими в состав территорий губерниями и областями. Значимость этого института власти, имевшего огромный вес в сфере регионального управления, не вызывает сомнений. Изучение его формирования и функционирования, властных полномочий отдельных должностных лиц, а также служебных характеристик конкретных чиновников, входивших в его состав, представляется чрезвычайно важным. Исследование состава административного органа, призванного осуществлять координацию управленческих действий всех ветвей власти в одном из окраинных регионов государства, по многим аспектам отстающего в своем социально-экономическом развитии от внутрироссийских губерний и в течение изучаемого нами периода стремительно это отставание преодолевавшего, видится нам также актуальным в силу особых специфических черт сибирского чиновничества как социального института, а также более широким, по сравнению с аналогичными властными структурами центральной части России, спектром задач, на него возлагаемым.
Степень изученности темы. Придерживаясь тезиса о недостаточной изученности провинциального чиновничества России XIX в. и практически совершенной неизученности сибирского чиновничества[1], признавая целесообразным изучение громадного опыта, накопленного властными институтами царской России, вопрос о котором в современной исторической науке только поставлен, но не решен[2], мы в тоже время признаем, что трудами многих поколений исследователей внесен существенный вклад в разработку данной проблемы.
Дореволюционная историческая наука оставила не утратившие своего значения до настоящего времени работы, в которых были исследованы общие и специфические черты управления окраинами, систематизировано и проанализировано законодательство, регламентирующее деятельность местного управления в России XIX столетия, показано влияние личностного фактора на ход административной политики, обозначены основные проблемы в организации и функционировании общероссийской системы управления[3]. Существенный вклад в разработку проблемы внесли труды В.К.Андриевича[4], в которых предпринят качественный обзор административного устройства Сибири накануне его реформирования по «Сибирскому учреждению» Сперанского, В.И.Вагина[5], перу которого принадлежит фундаментальное исследование о деятельности великого реформатора России, по предначертаниям и идеям которого Сибирь развивалась более чем полстолетия, В.И.Величко и С.М.Прутченко[6], предпринявших основательную попытку анализа «прорастания» спущенного сверху порядка управления краем на сибирской почве.
К сожалению, дореволюционная историография не дала работ, в которых бы прослеживалась эволюция государственной службы в Сибири, анализировался социальный состав чиновничьего корпуса, давались характеристики его отдельных групп и пр. В какой-то мере данный пробел восполняют труды лидеров сибирского общественно-политического движения середины XIX в., так называемых сибирских областников[7], однако, учитывая тенденциозно-публицистическую направленность этих работ, они не могут без оговорок квалифицироваться как строго научные исследования.
Долгое время проблемы государственной службы и сопряженные с ними вопросы эволюционирования чиновничества как социального института находились вне поля зрения представителей отечественной исторической науки советского периода. Впервые процессы бюрократизации государственного аппарата, вопросы законодательной регламентации службы чиновников, их социальный и квалификационный состав нашли свое отражение в работах С.М.Троицкого, Н.П.Ерошкина, увидевших свет в 1970е гг.- 1980е гг. Детальный анализ документирования прохождения государственной службы со времени введения Петром I табели о рангах и до начала XX в. был предпринят А.В. Елпатьевским, а фундаментальное исследование высшей бюрократии центральных органов власти самодержавной России XIX в. П.А.Зайончковского стало своего рода хрестоматийным трудом и заложило методологическую основу для проведения дальнейших научных исследований в данном направлении.[8]
В этот же период становится заметным обращение к проблемам управления и функционирования органов власти и в среде сибирских историков. Не останавливаясь подробно на работах сибирских историков, посвященных вопросам управления крестьянами, казачеством, ссыльнопоселенческим контингентом и инородцами, а также раскрытию механизмов карательной политики царизма, в которых рассматривались отдельные аспекты административной политики самодержавия по отношению к Сибири и взаимоотношения центральных и местных органов власти[9], мы укажем здесь работы, имеющие непосредственное отношение к разрабатываемой нами тематике. Публикации В.В.Рабцевич, в которых подробно рассмотрена система правительственных учреждений, осуществлявших управление Западной Сибири в XYIII – первой половине XIX в., во многом сформировали современные представления об этих предметах.[10] В монографии Г.Ф.Быкони проанализированы система местного управления и изменения административно-территориального деления Восточной Сибири XYIII – начала XIX в.[11] И.Б. Маркова, исследовала социальный состав местной администрации в Сибири и функционирование государственно-правовых институтов управления[12].
С начала 1990-х гг. изучение истории государственных учреждений и государственной службы дореволюционной России перешло на новый уровень. Помимо работ, анализирующих эволюцию государственности России, в этот период были опубликованы солидные научные исследования о взаимодействии центральных и территориальных уровней власти, о государственных деятелях и чиновничестве как таковом. Так, в монографии М.М.Шумилова проанализирован губернаторский и вице-губернаторский корпусы в пореформенной России, исследован статус губернатора как административного лица, рассмотрены его взаимоотношения с вышестоящими и подчиненными ему структурами[13]. Заметный вклад в освещение проблемы внесли труды, посвященные российскому провинциальному чиновничеству, среди которых следует выделить исследования О.В.Моряковой, Л.Ф.Писарьковой, В.А.Иванова[14]. В монографии последнего, посвященной губернскому чиновничеству 50-60 гг. XIX в. Московской и Калужской губерний, представлен детальный источниковедческий анализ используемого круга источников, показана степень их репрезентативности, однако при этом автору не удалось охарактеризовать количественный и качественный состав исследуемого чиновнического корпуса, его ролевые функции.
Безусловным достижением современной отечественной историографии является, на наш взгляд, появление учебной литературы по истории государственной службы, а также справочных изданий по государственным институтам различных уровней власти и государственным деятелям дореволюционной России[15].
Существенный вклад в изучение административной политики самодержавия по отношению к сибирским окраинам был внесен А.В.Ремневым[16]. В своих многочисленных работах автор освещает реализованные и неосуществленные проекты реформирования сибирской административной власти, анализирует эволюцию взаимоотношений метрополии и региона, реконструирует модель функционирования ключевых ступеней местного управления, дает оценку эффективности действовавших органов власти, характеризует полномочия генерал-губернаторов и губернаторов, специфические черты сибирского административного аппарата и др. Многоохватные по кругу затрагиваемых проблем, территориальным границам и хронологическим рамкам, исследования А.В.Ремнева, наряду с работами В.В.Рабцевич, становятся своего рода отправной точкой для многих современных историков в более углубленном изучении различных аспектов административной политики и функционирования властных структур азиатской части Российской империи.
Данный период характеризуется также появлением разноплановых исследовательских работ по проблемам управления Сибирью. Среди них наибольший интерес вызывают труды Н.П. Матхановой, в которых исследуются генерал-губернаторский и губернаторский корпусы, а также представители высшей администрации Восточной Сибири сер. XIX в.[17] В монографии, посвященной высшей администрации сопредельной с Западной Сибирью территории, автор детально анализирует состав высшей администрации, ее место и роль в системе управления, выделяет отдельные группы административной элиты, используя принципы стратификации данного социального слоя на основе формальных, неформальных и культурно-нормативных критериев. Комплексный историко-социологический подход к изучению влиятельных лиц, от действий которых во многом зависело развитие региона, вносит определенную научную новизну и является для нас ценным ориентиром в методологическом плане.
Исследование отдельных аспектов регионального управления и функционирования властных структур стало в последнее время темой многих диссертационных и монографических работ. В данном ряду следует назвать исследования Д.М. Шиловского, посвященные составу и структуре полиции Томской губернии во второй половине XIX – начале XX века, относящееся к этому же периоду диссертационное исследование Т.В. Козельчук, проанализировавшей источники комплектования, социальное и территориальное происхождение чиновничества Тобольской губернии, их образовательный уровень и служебные качества, монографию А.В. Палина, исследовавшего административно-территориальное устройство Томской губернии после выхода ее из состава Западно-Сибирского генерал-губернаторства, организацию государственной службы, численность и состав Томского губернского управления[18]. Вопросам поступления на службу в государственные учреждения Западной Сибири, деятельности органов власти на местах в конце XIX - начале XX вв. посвящено диссертационное исследование Т.А.Фроловой, в котором представлена характеристика чиновничьего корпуса губернских учреждений, имущественное и материальное положение, семейное состояние западносибирского чиновничества. А.А.Кузнецов рассмотрел влияние чиновников на процесс развития культуры в крупных городах Восточной Сибири[19].
Органы власти в Западной Сибири, сибирский чиновничий корпус исследовали также в обзорных трудах и справочниках. Начало было положено изданным В.В. Рабцевич справочником по управлению Сибирью в конце XYIII – начале XIX вв., в котором дана характеристика административно-территориального деление региона, приведены штатные расписания присутственных мест, списки должностных лиц ключевых структур[20]. Своеобразным территориальным аналогом общероссийского справочного издания по государственным учреждениям дореволюционной России стал межархивный справочник «Власть в Сибири: XYI - начало XX века», вышедший под общей редакцией М.О. Акишина и А.В.Ремнева. В данный справочник вошли статьи ряда авторов, посвященные органам власти, действовавшим на протяжении всего времени существования Сибири в составе Российского государства, а также персоналиям высших должностных лиц, сыгравших заметную роль в истории края. Справочные статьи о государственных учреждениях и возглавлявших их администраторах предваряет принадлежащий перу составителей обширный очерк, анализирующий эволюцию управления, административную политику, уровень компетенции органов власти, порядок их функционирования и взаимодействия. Статьи, посвященные крупным западносибирским чиновникам, опубликованы в книге «Омский историко-краеведческий словарь». Коллективом тюменских историков и архивистов был подготовлен межархивный справочник по сибирским и тобольским губернаторам, биографические статьи о которых проиллюстрированы документальными материалами из различных архивов, касающиеся времени их пребывания на посту и создающие дополнительные штрихи к историческим портретам высших должностных лиц, стоявших во главе губернии. Перспективным начинанием, является, на наш взгляд, и издание Тобольского биографического словаря, включающего в себя информацию об известных деятелях губернии, в том числе и представителях органов власти. Аналогичные издания осуществились и в других городах Сибири[21].
Современных исследователей, в силу понятных причин более всего привлекали проблемы самоуправления в Сибири. Только за 1994-2004 гг., по подсчетам М.В.Шиловского, на эту тему было подготовлено не менее ста двух публикаций[22]. Его перу принадлежит также очень яркая историографическая статья на этот счет[23]. Следует признать, что и применительно к Омску эта проблема исследовалась очень качественно благодаря трудам И.А.Коновалова, Е.Ю.Меренковой, О.В.Чудакова, А.П.Толочко[24]. В современном сибиреведении исследовалось не только самоуправление, но и управление сибирскими городами[25].
Таким образом, для историографии последних лет характерно повышение научного интереса к изучению государственных структур и служивших в них чиновников. Однако применительно к сибирским губерниям царской России проблемы, связанные с функционированием органов власти, с системой управления регионом, в состав которого входило несколько губерний и областей, с изучением кадрового состава управленческих структур, нельзя назвать разработанными в достаточной степени. Исследователи сосредоточились либо на изучении высшего эшелона власти в Сибири, зачастую персонифицируя его в генерал-губернаторах и, реже, в губернаторах (при этом ученых интересовал, большей частью, лишь сибирский этап их служебной карьеры)[26], либо авторы изучали проблемы местного самоуправления, далеко не всегда увязывая его с государственными структурами. Налицо, таким образом, очевидный пробел в исследовании системы управления Западной Сибири. В данной связи предпринимаемая нами попытка исследовать властные полномочия высших, средних и низовых ступеней управления представляется нам вполне оправданной. Что же касается персонального состава чиновников, представлявших собой непосредственный административный аппарат, чьими руками, по словам Д.Шилова, «совершалась черновая административная работа в Российской империи»[27] то этот аспект мы имеем все основания назвать совершенно неизученным.
Объектом настоящего диссертационного исследования является чиновничий аппарат Главного управления Западной Сибири за весь период его существования. Предметом исследования выступают его состав, деятельность, а также личностные характеристики чиновников, входивших в Совет Главного управления.
Цель работы – реконструкция властных полномочий, управленческих функций, а также персонального состава чиновников, входивших в Совет Главного управления Западной Сибири – ключевого звена региональной администрации. Для достижения поставленной цели нами был очерчен следующий круг задач:
- вскрыть своеобразие деятельности трех ступеней государственных институтов власти, осуществлявших управление Западной Сибирью, показать степень их взаимодействия и эффективность в реализации управленческих функций;
- изучить формирование и эволюцию организационной структуры присутственных мест региона, установить степень соответствия спускаемых сверху штатов потребностям местной администрации;
- определить состав, социальное происхождение, образовательный и квалификационный уровни чиновников, осуществлявших непосредственное управление головной административной структурой Западной Сибири;
- дать персональные характеристики чиновников, занимающих высшие должности в Главном управлении Западной Сибири, выявить общие и особенные черты у данных представителей местной административной элиты, оценить их роль в деле управления регионом.
Основные положения, выносимые на защиту.
- Система управления Западной Сибирью, установленная административной реформой М.М.Сперанского приводилась в действие тремя ступенями властных структур – высшей (генерал-губернаторской), средней (губернаторской) и низовой (окружной). Формально все эти структуры функционировали по изначально заданной схеме, однако воздействие жизненных реалий вносило существенные коррективы в способы их функционирования.
- Расширение властных полномочий и управленческих функций Главного управления Западной Сибири соответственно приводило к увеличению аппарата как путем создания дополнительных отделений, так и путем увеличения штата целевой администрации (чиновников по особым поручениям).
- Параллельное существование двух административных структур в системе губернских органов управления (общего губернского управления и губернского правления) порождало дублирование функций и неразбериху в делах. Широкий круг полномочий губернского правления способствовал повышению его статуса, превращая его в губернский орган исполнительной власти. При этом данный орган не находился в непосредственном подчинении первого лица губернии, как это было в европейской части России, а был подотчетен ему лишь в порядке общего надзора.
- Широкий спектр задач, ставящийся перед низовыми управленческими структурами, с одной стороны, и недостаточное государственное содержание, и, как следствие, их неудовлетворительный кадровый состав, с другой стороны, делали окружные органы власти самым уязвимым звеном западно-сибирского управления.
- Наиболее «проблемной зоной» управления была штатная обеспеченность и неудовлетворенность местной администрации уровнем ассигнований на содержание чиновничьего аппарата.
- Управленческий ресурс представителей высшей администрации, в лице советников Главного управления Западной Сибири был весьма значительным. Формальное разделение советников на две категории (представителей министерств и советников-делопроизводителей) не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона.
Хронологические рамки. Исследование охватывает период существования западно-сибирского генерал-губернаторства, учрежденного в результате установления особого порядка управления Сибирью по административной реформе М.М.Сперанского в 1822 г. и упраздненного, в связи с переводом западносибирских территорий на общероссийские принципы управления, в 1882 г. Столь продолжительный временной отрезок обусловлен периодом функционирования органов власти Западной Сибири на одной организационной основе, так называемом «Сибирском учреждении», которое, несмотря на неоднократные попытки его пересмотра и даже отмены, «почти на целое столетие законодательно закрепило управленческую специфику Сибири»[28].
Территориальные рамки исследования ограничиваются Западной Сибирью в административных границах, существовавших на протяжении изучаемого периода и включающих Тобольскую и Томскую губернии, а также входившие в состав генерал-губернаторства степные области (Омскую, впоследствии преобразованную в область сибирских киргизов, а затем - Акмолинскую и Семипалатинскую).
Методологическая основа диссертации. В советской исторической науке накоплен огромный опыт изучения различных социальных групп. Оставаясь на твердой почве марксистской парадигмы, советские историки и методологи смогли сформулировать основные методологические подходы к изучению данного объекта, вскрыть познавательные трудности при его исследовании, наметить возможные пути и средства их преодоления, показать, что в теоретическом арсенале и практическом опыте общественных наук может оказаться полезным при изучении социальных групп по материалам исторических источников. В советском обществоведении некоторые исследователи говорили о появлении особых пограничных дисциплин, например, «исторической социологии» (в смысле «конкретной социологии прошлого» и «социальной психологии»[29]. Так, по мнению М.М. Громыко, «функциональное изучение малых социальных общностей и означает конкретно-социологический подход к историческому материализму и определяет сферу исторической социологии»[30]. В построениях советских авторов непреходящее значение имеют отношение к научному факту, представление о социальной группе как объекте и субъекте исторического познания, изучение «истории событий и истории структур» в их неразрывном единстве. В литературе показаны основные задачи, которые должен разрешить исследователь при изучении социальных групп. По мнению С.А.Мадиевского, они таковы: 1) изучение численности и социального состава выделенной социальной группы; 2) изучение специфического для нее труда, соотношений функций между группой и ее отдельными членами, система координации их действий; 3) изучение связей (отношений) данной группы с определенной социальной средой. [31]
Все эти принципиальные позиции использованы в настоящей диссертации.
В отечественной литературе также осмысленны методологические проблемы изучения российской бюрократии[32]. Мы признаем, вслед за современными исследователями, что, во-первых, административные вопросы зачастую не являются вопросами политическими; во-вторых, мы рассматриваем государственное управление в качестве самостоятельного вида деятельности; в-третьих, мы исходим из наличия специфических особенностей бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности, и как особой социальной группы.
Наконец, в отечественной исторической науке качественно разработаны такие общенаучные методы познания, как историко-функциональный, позволяющий понимать социальную группу как целостную систему, каждый элемент которой выполняет определенную функцию, а способы взаимосвязи и взаимодействия между элементами образуют целостную структуру, и генетический метод, принципиально не сводимый к списанию событий и явлений в их хронологической последовательности, а призванный реконструировать последовательность событий, вскрыть и описать закономерности и этапы развития системы.
Из этих общих методов исследования вытекают более частные, такие как статистический, в нашей работе сводящийся к группировке, исчислению долей и процентов; типологический, позволяющий выделить определенные типы в рамках изучаемого целого, показав при этом как основные формы, так и допустимые отклонения в рамках изучаемой социальной группы. Особое значение приобретает для нас так называемое «изучение выборочных случаев», предполагающих развернутое описание индивидуальных, единичных, личностных начал в рамках социальной группы. [33]
Применение вышеуказанных методов в совокупности позволяет добиться выполнения поставленных в исследовании задач.
Источники, на которых основывается настоящее исследование, типологически можно разделить на следующие группы:
- законодательные акты;
- делопроизводственные документы и приобщенные к материалам официального делопроизводства докладные записки, письма, прошения чиновников и членов их семей;
- опубликованные статистические и справочные материалы;
- воспоминания, заметки, свидетельства современников.
Из источников официального происхождения нами были использованы законодательные акты, составившие нормативную базу функционирования органов власти, их организационного построения, определяющие права и обязанности отдельных категорий чиновничества, а также условия службы в Сибири. Помимо основополагающих позиций «Сибирского учреждения» нами были проанализированы законы, касающиеся порядка определения и увольнения сибирских чиновников, реорганизации присутственных мест, изменения административно-территориального устройства и др., опубликованные в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи[34].
Наиболее детально нами было рассмотрено «штатное» законодательство Западной Сибири – как фундаментальные «Расписания чиновников и окладов по присутственным местам ведомства Министерства финансов, внутренних дел и юстиции в Сибирских губерниях» 1837 и 1856 гг., так и узаконения, касающиеся учреждения особенных отделений Главного управления, реорганизации присутственных мест, прибавке штатных единиц в действующие структуры и т.д.[35]
Главенствующее положение среди использованных нами делопроизводственных материалов занимают документы Главного управления Западной Сибири, хранящихся в ГУ ГАОО (Ф.3). Они содержат исчерпывающую информацию о деятельности его структурных подразделений и подведомственных ему мест. Учитывая делопроизводственную практику дореволюционной России «очищать бумаги бумагами»[36], т.е. повторения одной и той же информации в документах различных авторов (например, в журнале Совета Главного управления воспроизводится содержание положения Губернского совета, донесения по проведенным ревизии или следствию), отложения вместе с полученными из вышестоящих инстанций оригиналами циркуляров и предписаний отпусков-ответов и пр., мы имеем возможность воссоздать целостную картину тех или иных событий, базируясь на источниках, сосредоточенных в пределах одного архивного фонда[37].
Прямо или косвенно сведения о службе чиновников отложились в отчетах и донесениях генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, переписке губернаторов и прочих должностных лиц с различными инстанциями, в делах об изменениях штатов Главного управления, губернских правлений, других присутственных мест различных уровней и т.д. Эти источники исследовались нами специально[38]. В работе использовались журналы Совета Главного управления, переписка генерал-губернаторов с вышестоящими инстанциями и гражданскими губернаторами, предложения и предписания генерал-губернаторов подведомственным местам, всеподданнейшие отчеты, дела о следствиях и ревизиях и многие другие документальные комплексы официального делопроизводства.
В фонде ГУЗС представлены дела персонального характера: об определении, увольнении и перемещении чиновников, назначении им пенсии, о служебных командировках должностных лиц (большей частью чиновников по особым поручениям), судебные, тяжебные дела, где в качестве фигурантов выступают чиновники или члены их семей. Все эти категории и группы дел о чиновниках весьма информативны.
Для изучения состава, социального происхождения, служебного пути и других личностных характеристик чиновников, ставших одним из предметов нашего исследования, использовались такие традиционные и неоспоримые по своей информативности источники, как формулярные и послужные списки, дела о штатах, предложения и приказы генерал-губернаторов по кадровым вопросам и пр. Данные документы позволяют воссоздать общую картину о кадровом составе, служившем в Главном управлении и подведомственных ему местах, проанализировать социальную среду, имущественное положение, образовательный уровень чиновников, проследить их продвижение по службе, сделать определенные выводы о том, как посредством отдельных и вместе взятых служащих осуществлялось управление отдаленной от центра российской территории. Фонд Главного управления располагает довольно большим количеством дел с формулярными списками чиновников. В достаточно полном объеме сохранились формулярные списки за 1820-е, первую половину 1830-х, 1860-е, 1870-е и начало 1880-х гг. Отсутствуют формулярные списки за период с 1836 по 1858 гг., но в какой-то мере данный пробел нами был восполнен.
Из состава официального делопроизводства мы полагаем целесообразным выделить приобщенные к тем или иным делам собственноручные прошения и донесения чиновников, а также членов их семей (например, прошение жены чиновника о назначении пенсии в связи с его кончиной). Из данных документов, помимо сути дела, можно почерпнуть немало сведений персонального характера, усмотреть взгляды авторов на определенные факты и события и пр.
Первая попытка статистического обозрения Сибири, основанного на данных всеподданнейших отчетов и прилагаемого к ним цифрового материала, была предпринята действительным статским советником Гагейместером[39]. Сведения о населении Омска в 70-е гг. XIX в., его составе, образе жизни, уровне грамотности жителей в разрезе по сословиям и пр. представлены в подготовленных Акмолинским статистическим комитетом «Материалах по истории и статистике Омска, извлеченных из однодневной переписи 1877 г.».[40] Статистический материал данного сборника дополнен исторической справкой о развитии Омска.
При изучении источников личного происхождения предпочтение было отдано воспоминаниям лиц, непосредственно относящихся к западносибирской чиновничьей среде или с ней соприкасающихся. Сведения о чиновничестве, проживающем в Тобольске в первые годы существования Главного управления Западной Сибири, мы находим в записках визитатора сибирских училищ П.А.Словцова, образе жизни высшего общества Омска (чиновников и военнослужащих) в 1840-гг., т.е. вскоре после превращения города в административный центр Западной Сибири – в заметках офицера Отдельного Сибирского корпуса И.Белова, нравах и облике чиновников, служивших в губернских и окружных присутственных местах – в воспоминаниях известного исследователя деятельности М.М.Сперанского В.И.Вагина, детство которого прошло в Омске, в семье служащего окружного казначейства. Весьма интересны впечатления о работе канцелярии Главного управления при генерал-губернаторе Горчакове польского ссыльного Р.Пиотровского. Описывая свои перипетии и злоключения во время пребывания в ссылке, автор характеризует чиновников, с которыми ему довелось контактировать[41].
Совокупность перечисленных групп источников, составивших источниковую базу настоящего исследования, позволяет изучить систему функционирования властных структур Западной Сибири и получить представление о служивших в них чиновниках.
Научная новизна исследования. Впервые в отечественном сибиреведении показан порядок функционирования административного аппарата высшего (генерал-губернаторского), среднего (губернского) и низового (окружного) звеньев управления Западной Сибири, показана штатная обеспеченность западно-сибирских органов власти кадрами. Впервые был исследован персональный состав чиновников, представлявших Совет Главного управления Западной Сибири, прослежен их служебный путь, предпринята попытка оценить управленческий ресурс данной категории служащих. Фактические данные на этот счет, зачастую впервые вводимые нами в научный оборот, суммированы и систематизированы в ряде таблиц, помещенных в приложении. Результаты исследования позволяют отойти от устоявшегося представления о сибирском чиновничестве, во всяком случае, той ее части, которая вошла в орбиту нашего исследования, как о невежественном, движимом лишь своекорыстными интересами сообществе, крайне неудовлетворительно справляющемся со своими обязанностями. В научный оборот вводится значительное количество источников, позволяющих существенным образом расширить представление о чиновничестве, осуществлявшем управление Западной Сибирью в 1820-1870-х гг.
Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственной службы дореволюционной России, разработке курсов по истории местного управления, истории чиновничества, при подготовке учебников, учебных пособий, лекционных курсов и семинарских занятий в высших учебных заведениях по специальности «история», «государственное и муниципальное управление», «регионоведение».
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в девяти опубликованных работах, а также были представлены и обсуждены на региональных и международных конференциях (Омск, 2004, 2005, 2006), (Кокшетау, 2005).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, ее научная новизна и практическая значимость, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, хронологические и территориальные рамки, методологическая основа, анализируется степень изученности темы, характеризуется источниковая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Система управления Западной Сибирью (1822-1882) рассматривается становление и эволюция системы управления Западной Сибирью в период ее функционирования по «Учреждению для управления Сибирью», введенного в результате административной реформы М.М.Сперанского.
В первом разделе показан порядок функционирования головной административной структуры края – Главного управления Западной Сибири. ГУЗС, как высшая надзорная структура, своеобразная «надстройка» над территориальными органами управления функционировало посредством бюрократического аппарата – канцелярии и коллегиального совещательного органа – Совета. Канцелярия, как особый орган, осуществляющий административные функции, состояла из отделений, подразделяющихся, в свою очередь на столы. Изначально канцелярия Главного управления Западной Сибири имела три отделения, в компетенцию которых входило координирование деятельности подведомственных территориальных органов управления исполнительного, правового и финансового профиля. Впоследствии структура канцелярии была расширена за счет еще двух - так называемых особых отделений (по предметам государственных имуществ и казачьего).
Для решения разноплановых задач, стоящих перед руководством края, в практике его управления получил прочное развитие институт чиновников по особым поручениям. На эту категорию служащих возлагались самые разнообразные задачи, они становились ближайшими помощниками генерал-губернаторов, непосредственными исполнителями и проводниками их политики. Широкое поле деятельности чиновников по особым поручениям, наличие в их руках серьезных властных полномочий «от имени и по поручению» генерал-губернаторов, создавало благодатную почву для использования своего служебного положения в корыстных целях. Тем не менее, факты злоупотреблений и должностных преступлений в среде чиновников данной группы можно назвать скорее единичными, чем типичными, а для подавляющего большинства чиновников особых поручений занимаемая ими должность была своего рода стартовой площадкой для продвижения по службе и от того, как они себя проявляли, во многом зависела их дальнейшая судьба. Принимая во внимание более чем внушительный перечень дел, претворенных в жизнь чиновниками особых поручений ГУЗС, есть все основания утверждать, что, являясь представителями органов власти Западной Сибири, они внесли достаточно весомый вклад в дело ее управления.
Определяющим фактором в преобразовании системы управления по «Сибирскому учреждению», в результате которого канцелярия генерал-губернатора трансформировалась в межтерриториальную надзорную структуру – Главное управление - стало образование совершенно нового для того времени органа – Совета. Совет главного управления состоял из шести членов, назначаемых Высочайшими указами, три из которых являлись представителями основных министерств империи – внутренних дел, юстиции и финансов, и три – производители дел, они же начальники отделений канцелярии Главного управления. Впоследствии, когда количество отделений канцелярии увеличилось, возглавлявшие их чиновники также стали членами Совета, однако представителями высших органов власти (министерства госимуществ и военного ведомства) состав Совета расширен не был.
Рассмотрению в Совете подлежали дела по ключевым вопросам управления краем: административным, правовым и финансово-экономическим. «Соображенные и уваженные» в Совете вопросы представлялись на утверждения генерал-губернатора, который не был связан решениями Совета[42]. В случае разногласий между членами Совета в журнале фиксировалось особое мнение, а при несогласии с решением генерал-губернатора, члены Совета могли апеллировать в вышестоящие инстанции. Тем не менее, предоставленный законом официальный канал для апелляции в центральный орган власти использовался советниками крайне редко, так как при разрешении конфликтов правительственные органы, как правило, принимали сторону генерал-губернаторов, а протестующие рисковали поплатиться за свои выпады против непосредственного начальства служебной репутацией и карьерой. Из этого факта исследователями часто делается вывод о низкой эффективности деятельности Совета. На наш взгляд, при оценке вклада этого органа в дело управления краем, следует отойти от установки, обоснованной еще В.В.Рабцевич[43], что он имел только совещательные функции и полностью зависел от воли генерал-губернатора. В условиях государственного строя того времени, каким бы образом не декларировалось назначение той или иной бюрократической структуры, трудно представить, чтобы реально эта структура не зависела от непререкаемой воли главнодействующего лица, в непосредственную подчиненность которому она была поставлена, и могла каким-либо образом противиться произволу начальства. Меру эффективности функционирования государственного аппарата следует искать не в наличии механизма сдерживания авторитаризма власти, а в возможности первого лица сплотить вокруг себя надежную группу единомышленников, способную претворять в жизнь его административную политику. Оттого, насколько это удавалось, зависела степень отлаженности государственного аппарата, осуществляющего управление краем.
Во втором разделе проанализирована деятельность губернского и окружного уровней управления Западной Сибири. Губернские органы власти подразделялись на общие и частные управления. Общее губернское управление вводилось в сибирской практике впервые, а в состав частного управления вошли существовавшие уже территориальные отраслевые органы центральных ведомств с некоторыми переименованиями. В состав частного управления вошел также губернский прокурор, а при губернских правлениях были учреждены приказы общественного призрения, врачебные управы и типографии. В Тобольске, кроме того, был создан приказ о ссыльных, в ведение которого вошли экспедиции о ссыльных всех сибирских губернских центров.
К непосредственно административным органам губернского уровня управления относились общее губернское управление и губернское правление, а деятельность остальных губернских структур носила более «прикладной» характер. Структура и назначение Общего губернского управления была в целом идентична структуре и назначению Главного управления Западной Сибири: возглавляющий губернию гражданский губернатор осуществлял вверенное ему управление посредством административного аппарата – канцелярии и совещательного органа – губернского совета.
Производство дел в канцелярии Общего губернского управления распределялось по отраслевым отделениям, аналогично направленности отделений Главного управления. На уровне Общего губернского управления не было создано четвертого отделения по предметам госимуществ, поэтому, переселенческие и многие другие сопряженные с этим вопросы оставались в ведении третьего, хозяйственного отделения.
Губернский совет являлся, в отличие от Совета Главного управления, представительным органом, во многом сходным с существовавшим во внутренних губерниях России общим присутствием[44] и был наделен функцией надзора за местной администрацией. В его ведении находилось также составление ежегодных отчетов по губернскому управлению на основе отчетов местных учреждений и органов власти. Подлежащие рассмотрению в Совете дела представлялись начальниками отделений канцелярии Общего губернского управления в виде записок; подготовка самих проектов решений не входила в их компетенцию. По букве закона начальники отделений освобождались от подготовки проектов решений, но на деле никто с них этой обязанности не снимал. Учитывая крайне немногочисленный штат общего губернского управления мы признаем, что обслуживание деятельности губернского совета отнимало значительную долю рабочего времени в данной структуре в ущерб его главной функции – осуществление надзора за успешным течением дел в губернских присутственных местах.
Параллельно с общим губернским управлением в западносибирских губерниях действовала еще одна административная структура – губернское правление, имеющая ряд отличий от своего общероссийского аналога: губернское правление не являлась аппаратом гражданского губернатора, и в тоже время являлась своеобразной «исполнительной канцелярией», координируя деятельность всех низовых структур управления. Сосредоточение в руках губернского правления главных функций жизнеобеспечения губернии предопределяло значимость чиновников, служащих в данном ведомстве. Председатель губернского правления являлся, по сути дела, вторым лицом губернии, а советники правления, возглавлявшие ключевые направления деятельности жизнеобеспечения губернии, становись, несомненно, «значительными» персонами.
Входящие в состав Западной Сибири Тобольская и Томская губернии подразделялись на округа, которые, в зависимости от уровня населенности имели статус многолюдных или средних округов. Многолюдные округа управлялись общим окружным и частным управлением, в состав которого входили окружной суд, земской суд и казенное окружное управление. Во главе округа стоял начальник общего окружного управления. Все остальные округа Западной Сибири были отнесены к разряду средних, механизм управления в которых приводился в действие структурами частного управления без «особой посредствующей» между ними и губернским начальством инстанции Высшим должностным лицом в средних округах являлся земской исправник[45].
Низовой уровень сибирского управления не справлялся с возложенными на него задачами. Основной причиной низкой эффективности деятельности данного звена были огромные пространства, нередко превосходящие размеры многих губерний Европейской России, наладить управление которыми спущенным сверху штатом государственных структур оказалось весьма проблематичным. Негативным образом сказывались также традиционно неудовлетворительный личный состав окружных присутственных мест, непомерно низкие оклады содержания, и, самое главное, - слишком широкий круг обязанностей, возлагаемый на округ вообще и в особенности на его ключевое звено – земской суд.
На общее окружное управление, по аналогии с его вышестоящей инстанцией – общим губернским управлением, - возлагались надзорные функции. При управлении создавалось совещательное присутствие – окружной совет, состоящий из начальника округа, городничего, судьи, исправника, казначея, стряпчего и градского головы (там, где он был). Круг занятий управления, очерченный «Сибирским учреждением» выглядел вполне солидно: данный орган должен был ежемесячно проводить освидетельствования казенных сумм и имущества округа, ревизовать поступление в казну податей и состояние недоимок по ним, собирать сведения о справочных ценах на продовольствие, осматривать заведения приказа общественного призрения, тюремные заведения и пр. Однако общее окружное управление не наделялось распорядительной властью, оно имело только право «представления» в вышестоящую инстанцию, и в этом виделся главный недостаток деятельности данного органа. Руководство краем неоднократно выходило с инициативами установить единый порядок окружного управления. Взгляды местных властей на данную проблему встречались с пониманием в правительственных кругах, с мнением генерал-губернаторов соглашался, например, управляющий II отделением собственной е.и.в. канцелярии граф Д.Блудов, признавая, что окружные начальники и их советы «имеют власть весьма неопределительную»[46]. Становилось очевидным, что общие окружные управления следует либо упразднять, либо наделять более действенными полномочиями. С учреждением в Сибири окружных полицейских управлений общие окружные управления прекратили свое существование.
Главная задача, стоящая перед окружным звеном сибирского управления, заключалась в организации контроля и руководства крестьянским и инородческим самоуправлением, обеспечения порядка, исправного поступления платежей и выполнения натуральных повинностей. Органом, призванным реализовывать правительственную политику в данном направлении, являлись земские суды, - административно-полицейские структуры низового уровня управления. Помимо функций правоохранительного порядка в круг забот земских судов входили и многие другие функции как хозяйственного, так и судебного порядка. Отводя довольно значительную роль данному органу низового управления, правительство мало позаботилось о его штатной обеспеченности и достойном содержании. В разное время штатная численность земских судов варьировалась от 8-10 до 9-12 человек, не считая писцов. Все необходимые силовые действия земских судов выполняли причисленные к ним городовые казаки. Не обходились земские суды и предоставленным штатом чиновников: в практике сибирского управления не редкостью было создание на средства, находящиеся в распоряжении исправников, особых канцелярий с вольнонаемными сотрудниками[47]. Откуда у исправников брались эти средства, - при более чем скромном жаловании, выплачиваемом государством – догадаться нетрудно: являясь главными сборщиками податей с населения, они легко могли обратить часть собираемых сумм в свою пользу. Естественно, подобные действия являлись незаконными и при вскрытии могли закончиться для уличенных судом, но таковы были реалии сибирской действительности, с которыми власти если и не мирились, то признавали де-факто. Земские исправники, а также непосредственные «ответственные» исполнители – заседатели, нередко попадали под следствие и предавались суду. Местные власти осознавали, что для улучшения существующего положения необходимо принятие кардинальных мер по увеличению численного состава земских судов, освобождению их от выполнения несвойственных функций, улучшению денежного содержания и т.д. С тем, что сибирские земские «по множеству дел имеют полное право на улучшение … содержания», соглашался и ревизовавший Западную Сибирь в 1851 г. генерал-адъютатнт Н.Н.Анненков[48].
Третий раздел посвящен проблемам формирования штатного корпуса вновь образуемых и преобразуемых властных структур.
Организационное построение функционирования органов управления Западной Сибири мы разделяем на три периода:
- с 1822 по 1837 гг., когда отсутствовал четко регламентированный порядок ассигнований на содержание присутственных мест, местные власти подготавливали один проект штатов за другим, которым почему-то не давалось хода. Несмотря на постоянные обращения генерал-губернаторов с «покорнейшей просьбой о ходатайствии в скорейшем рассмотрении и утверждении … штатов»,[49] правительство не спешило принимать сколько-нибудь действенные меры по урегулированию вопросов, связанных со штатами в Сибири. Отсутствие утвержденных штатов по присутственным в этот период предопределило практику выплаты жалованья чиновникам, начиная от столоначальников и ниже, не по окладам, а из сумм, отпускаемых на канцелярии, на усмотрение начальства «по трудам и заслугам» каждого чиновника в отдельности. При общей тенденции финансирования в гораздо меньших объемах, чем это запрашивалось с мест, наблюдалась непропорциональность в распределении средств на содержание чиновников органов управления разного уровня. Лучше других обеспечивались губернские и областные ведомства, наименьшее содержание от казны отпускалось окружным учреждениям. Среди отраслевых структур в, несомненно, лучшем положении оказались казначейства;
- с 1837 по 1856 гг., когда сибирские присутственные места наконец-то получили высочайше утвержденное «Расписание чиновников и окладов по присутственным местам ведомств Министерства финансов, внутренних дел и юстиции в Сибирских губерниях»[50]. При относительно незначительных изменениях общих объемов сумм, отпускаемых на содержание присутственных мест, устанавливались отличные от прежних размеры окладов отдельным категориям чиновников. Размеры содержания среднего слоя чиновничества остались в целом на прежнем уровне, а низшему канцелярскому составу, помимо установленных по разрядам окладов, полагалось пайковое пособие. Столь ожидаемое утверждение штатов не оправдало в полной мере надежд сибирского чиновничества на улучшение их материального положения. Наибольшее разочарование новые штаты принесли Главному управлению. По расписанию должностей советники Главного управления находились в равных классах с председателями губернских мест, а столоначальники - с начальниками отделений общих губернских управлений. Однако, установленные им оклады были на порядок ниже: у советников и председателей губернских правлений и казенных палат разница в окладах составляла 2, 5 тыс. руб., а у столоначальников и начальников отделений – 400 руб. Тем самым принижалось значение Главного управления, падал престиж службы в этом высшем учреждении края. В губернских местах можно было устроиться с заметно большим окладом. Данная проблема стала главной темой настоятельных ходатайств генерал-губернатора в адрес правительства. В октябре 1838 г., в штат Главного управления были прибавлены общий журналист, архивариус, переводчик и подтверждена штатная единица третьего чиновника особых поручений,[51] а в апреле 1840 г. были увеличены оклады жалованья чиновникам[52]. Таким образом, сибирской администрации удалось отстоять статус высшего органа управления краем и упрочить материальное положение своего аппарата. О недостатке штатов и необходимости увеличения средств на содержание чиновничьего аппарата постоянно заявляли общие губернские управления, казенные палаты, земские суды и другие подведомственные Главному управлению места. Проблема нехватки штатов, и, как следствие, медленность делопроизводства, возрастание год от года количества нерешенных дел и пр., приобретала характер хронического недуга, которым были заражены все без исключения управленческие структуры Западной Сибири. В 1845 г. в Главном управлении началась работа по составлению проектов новых штатов. Данная работа, как это бывало и прежде, не заняла слишком много времени, и на рассмотрение правительства проекты новых штатов были представлены в апреле 1847 г.[53], однако утверждены они были только через десять лет;
- с 1856 по 1882 гг. когда, вследствие настойчивых ходатайств сибирской администрации, правительство изыскало средства для улучшения положения сибирского чиновничества. В значительной мере был увеличен штат и размеры денежного содержания чиновникам Главного управления. Штаты губернских присутственных мест претерпели также существенные изменения. Увеличение штатной численности произошло во всех структурах губернского уровня управления за исключением губернских судов. В окружных присутственных местах увеличение штатной численности произошло только в земских судах и окружных казначействах. Определенные штатами 1856 г. состав присутственных мест и оклады жалованья чиновникам просуществовали вплоть до упразднения западносибирского генерал-губернаторства. Происходящие в данный период изменения, подчеркнем, касались лишь отдельных ведомств и звеньев управления, а все предпринимаемые сибирской администрацией инициативы по пересмотру штатов для всех учреждений Западной Сибири не встретили сколько-нибудь заметной поддержки в правительственных кругах.
Набирающая все большие обороты несбалансированность оплаты труда служащих различных ведомств и уровней власти, неуклонно падающий престиж службы в чисто управленческих структурах и, напротив, становящаяся все более привлекательной служба в финансовых органах, а также появившаяся в связи с экономическим развитием края возможность выгодно устроиться в частной промышленности и торговле, приводила к оттоку образованных и способных людей из обойденных вниманием правительства ведомств и государственной службы вообще.
Во второй главе «Управленческие функции и персональный состав Совета Главного управления Западной Сибири», состоящей из двух разделов, исследован персональный состав чиновников, представляющих Совет Главного управления на протяжении всего периода его существования, прослежен их служебный путь и предпринята попытка создания социального портрета чиновника, занимавшего достаточно весомое место в системе высшей сибирской администрации. По номинальному признаку чиновники, занимавшие высшие должности в головной управленческой структуре края разделены на две группы - советников от министерств и советников- делопроизводителей, возглавлявших отделения ГУЗС. Собранные нами сведения о советниках помещены в таблицах, прилагаемых к исследованию. Таблицы составлены отдельно на советников, представляющих каждое из трех министерств и управляющих всеми отделениями Главного управления, за исключением казачьего. За 60 лет существования Совета Главного управления должность советника занимали 63 чел., причем 4, не прерывая службу, перемещались внутри Главного управления, т.е. с должности управляющего отделением на должность советника от министерства или управляющего другим отделением. В тексте приведены исчерпывающие сведения о советниках от Министерства внутренних дел, пробывших на этом посту в общей сложности 56 лет, от Министерства юстиции – 29 лет, от Министерства финансов – 53 года, управляющих первым отделением – 40 лет, вторым – 39 лет, третьим – 50 лет, четвертым – 30 лет (просуществовало 34 года) и пятым – 10 лет (из 16). Таким образом, мы располагаем вполне репрезентативными источниками на этот счет, позволяющими судить о службе более 70 % советников.
В исследовании, помимо фактических данных о социальном происхождении, продолжительности пребывания на посту, возрасте, предыдущем месте службы и последующем назначении чиновников, даны характеристики отдельных персоналий, позволяющие составить представление о лицах, осуществляющих управление краем, их властных полномочиях и месте в системе управления регионом.
По социальному происхождению среди советников Главного управления Западной Сибири преобладали лица дворянского происхождения: к высшему привилегированному классу относилось 54 % представителей аппарата управления краем. Второй по значимости социальной средой, к которой принадлежала исследуемая нами группа чиновников, является потомственное чиновничество: их удельный вес составляет 26%. Выходцев из духовного и купеческого сословий было по 9% и из низших социальных слоев общества – 2%.
Большинство чиновников, входивших в состав Совета Главного управления, начинали свой служебный путь в гражданских ведомствах. Военная служба до перехода на гражданскую зафиксирована в формулярных списках лишь 30 % советников. При этом практически у всех у них имелся опыт гражданской службы, т.е. до назначения на должность советника они уже состоялись как чиновники, прослужив то или иное время в различных ведомствах, преимущественно во внутрироссийских губерниях или столице.
Аппарат Главного управления, как правило, состоял из приезжих чиновников: за весь период существования этого высшего административного органа Западной Сибири из местного чиновничества туда было рекрутировано только 15 % советников. В тоже время, большая часть советников из числа прибывших на службу в Сибирь имели сибирский послужной список, т.е. получили эту должность не сразу, а, прослужив некоторое время чиновниками особых поручений Главного управления, советниками или председателями губернских присутственных мест, одним словом, набравшись опыта и сумев положительно себя зарекомендовать.
Подавляющее большинство рассматриваемой нами группы чиновников до поступления на должность советника имели безупречные послужные списки, т.е. работало правило, установленное еще первым генерал-губернатором Западной Сибири П.М.Капцевичем: на места советников «потребны люди с лучшим качеством и отличностью по службе»[54].
За редким исключением чиновники, представлявшие высшую администрацию края, своей службой сумели оправдать и даже подкрепить данные им по местам прежней службы положительные аттестации, свидетельством чему являются их награды, повышение в чинах, дальнейшее продвижение по службе, выход в отставку с высоким пенсионным содержанием и пр. Разумеется, среди чиновников данной категории были лица, выбор которых нельзя было назвать удачным, но как, правило, они на этих местах долго не задерживались, а основную массу исследованного нами контингента можно охарактеризовать, используя терминологию того времени, «достойными деятелями».
Общей чертой представителей высшей гражданской администрации края можно назвать их крайне невысокое материальное положение: практически у всех чиновников, занимавших пост советника, единственным источником дохода являлось получаемое ими жалованье. Из всех проанализированных нами формулярных списков только в 14 % имеются сведения о наличии какого-либо имущества, например деревянного дома в Омске или Томске, земельного участка в Омском или Тарском округе и пр. Подобного рода имущество сложно квалифицировать как сколько-нибудь значительное, поэтому нам представляется вполне правомерным сделать вывод о советниках Главного управления как о людях небогатых.
Проведенный нами сравнительный анализ персоналий чиновников, занимавших пост советника Главного управления в различные временные периоды, показывает, что для последнего двадцатилетия его существования стало характерным назначение на это место людей более профессионально подготовленных: большинство советников имели высшее и даже профильное образование, подкрепленное плодотворной службой в губернских присутственных местах или в самом Главном управлении. Отличительной особенностью данного периода является также и то, что если до этого советники стремились перейти на должности первых лиц в губернские присутственные места, то, начиная с 60-х гг. XIX в., становится весьма ощутительной обратная тенденция. Так, в 20-е - 50-е гг. пост советника на место председателей губернского правления, суда или казенной палаты поменяло девять чиновников, а в 60-е – начале 80 гг. не было ни одного подобного перемещения. Напротив, шесть чиновников, возглавлявших до этого головные губернские структуры, заняли в это время должности советников Главного управления. Для сравнения заметим, что в первый обозначенный нами период было только три подобных перемещения. Все это, по нашему мнению, говорит в пользу бесспорного повышения престижности места, занимаемого представителем высшей администрации края, и достаточно высокого общественного статуса данной фигуры.
В заключении подведены основные итоги исследования
Определенный реформой М.М. Сперанского порядок управления самыми отдаленными и обширными административно-территориальными единицами Российской Империи – сибирскими губерниями – оказался вполне жизнеспособным. Рожденный в Петербурге и «привитый» на сибирскую почву этот властный режим просуществовал 60 лет. Более того, за период управления Западной Сибирью по «Сибирскому учреждению» Сперанского осуществлявшим это управление государственным учреждениям удалось если не преодолеть, то, по крайней мере, во многом сократить ту «дистанцию огромного размера», которая существовала между внутрироссийскими и сибирскими губерниями.
Все нити управления краем сосредотачивались у ближайшего окружения генерал-губернатора, гражданская часть которого была представлена чиновничьим аппаратом Главного управления Западной Сибири. Высшие административные должности в Главном управлении занимали советники. Номинально главным предназначением этой группы должностных лиц было подготовка (со стороны советников-делопроизводителей) и рассмотрение (советниками от министерств) с последующим представлением на утверждение генерал-губернатору положений Совета, касающихся ключевых вопросов управления краем.
Фактически же формальное разделение советников на две категории – представителей министерств и советников-делопроизводителей не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона. Помимо основного своего предназначения – быть консультантами генерал-губернатора по административным, правовым и финансовым вопросам, советники от министерств ставились во главе следственных комиссий, назначались председателями рекрутских присутствий, несли дополнительные общественные нагрузки в форме председательствования в учреждаемых при Главном управлении комитетах и комиссиях, т.е. задействовались по самым различным направлениям. Основная служебная нагрузка советников-делопроизводителей приходилась на управление возглавляемых ими отделений, организацию исполнения указаний и предложений генерал-губернатора, одним словом, решение административных вопросов различной направленности. При этом в Главном управлении Западной Сибири с самого начала его существования прочно укоренилась практика взаимозаменяемости: судебно-следственные комиссии политической, административно-хозяйственной направленности могли возглавлять и представители министерств, и начальники отделений. Не соблюдалось и четкое разграничение компетенции советников в соответствии с занимаемой должностью: ревизия присутственных мест независимо от отраслевой принадлежности (губернские правления, суды, казначейства) могла быть поручена любому из советников, а временное управление отделением, например, хозяйственным или государственных имуществ, мог вполне осуществлять советник от министерства внутренних дел или юстиции.
Таким образом, авторитет чиновников, входивших в состав Совета Главного управления, зависел не столько оттого, какой пост они занимали, а, прежде всего - от уровня их компетенции, работоспособности и оценки их служебных и личностных качеств генерал-губернаторами, хотя чин в Сибири, как и во всей России, уважать привыкли.
К подбору кандидатур на места советников Главного управления генерал-губернаторы подходили с особой тщательностью. Как правило, эти места занимали либо лица, служившие в подчинении генерал-губернаторов до их назначения на этот пост, либо чиновники, уже находящиеся на службе в Главном управлении или губернских структурах и сумевшие показать себя достойными для назначения на эту должность. Смена генерал-губернаторов далеко не всегда сопровождалась кардинальным обновлением состава советников: многие из чиновников, занимавших этот пост, исправно несли службу не при одном генерал-губернаторе, пользуясь одинаковым доверием и у предшествующего, и у последующего начальства.
Таким образом, представители высшей администрации в лице советников Главного управления Западной Сибири занимали значительное место в составе чиновничества Западной Сибири, и проведенное нами исследование их состава и деятельности дает нам основание полагать, что данная группа должностных лиц сыграла основополагающую роль в деле управления краем.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
- Архивный фонд главного управления Западной Сибири как источник по изучению истории западносибирского чиновничества // Актуальные проблемы отечественной истории XVIII – XX вв. Омск, 2002. С.63-71;
- Сведения о первых советниках Главного управления Западной Сибири в документах его архивного фонда // Омские исторические чтения. Омск, 2003. С. 64-67;
- К проблеме утверждения штатов в Западной Сибири и определения чиновникам денежного содержания в 20 – начале 30-х гг. XIX в. (По материалам архивного фонда ГУЗС // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории. Материалы V региональной научно-практической конференции. Омск, 2004, С.114-118
- Чиновники по особым поручениям на службе в Главном управлении Западной Сибири // «Валихановские чтения -10».Материалы международной научно-практической конференции. Кокшетау, 2005. Том. 1. С. 191-195;
- Окружные органы управления Западной Сибири в 1822-1882 гг. // Актуальные проблемы отечественной истории XVI – начала XX вв. Выпуск 2. Омск, 2005. С.111-118;
- О формировании штатов областной системы управления Западной Сибири в 20 – 50-е гг. XIX в. Тезисы докладов и сообщений IV Международной научной конференции, посвященной 170-летию Г.Н.Потанина и Ч.Ч.Валиханова. Омск, 2005. С. 73-77;
- Представители министерств в Совете Главного Управления Западной Сибири // Актуальные проблемы отечественной истории XVI – начала XX вв. Выпуск 3. Омск, 2006. С.126-152;
- Канцелярия Главного управления Западной Сибири: поиск оптимальных вариантов функционирования в 20-30-х гг. XIX в. (По материалам фонда Главного управления Западной Сибири Госархива Омской области) // Документ в контексте истории. Тезисы докладов и сообщений Международной научной конференции. Омск, 2006. С. 122-126.
- Члены Совета Главного управления Западной Сибири – начальники (управляющие) первым отделением // Вестник Томского государственного университета. Бюллетень оперативной научной информации «Актуальные проблемы отечественной истории XVI – начала XX вв.». 2006. № 70 (I). Май. С.72-79.
РАСТЯГАЕВА ГАЛИНА ИВАНОВНА
ЧИНОВНИЧИЙ АППАРАТ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЗАПАДНОЙ СИБИРИ (1822 – 1882 гг.)
Специальность 07.00.02. – отечественная история
Автореферат диссертации на соискании ученой степени
кандидата исторических наук
[1] Матханова Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века. Новосибирск, 2002. С. 3
[2] Иванов В.А. Губернское чиновничество 50-60 гг. XIX в. в России (по материалам Московской и Калужской губерний). Калуга, 1994. С.11.
[3] Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Градовский А.Д. Собр. Соч. СПб., 1899. Т. 1; Он же. Начала русского государственного права. Часть 3. Органы местного управления // Там же. 1908. Т. 3; Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 1891; Он же. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903 № 8; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник Права. 1901. Кн. 9 и др.
[4] Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. СПб., 1899
[5] Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского. СПб., 1872
[6] В.И.Величко. Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841; Прутченко С.М. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899
[7] Потанин Г.Н. Материалы для истории Сибири. СПб., 1907; Он же. Областническая тенденция в Сибири. Томск, 1907; Он же. Города Сибири.// Сибирь и ее современное состояние и нужды. СПб., 1908; Ядринцев Н.М. Сибирь как колония. СПб, 1892; Он же. Сперанский и его реформы в Сибири //Вестник Европы. 1876. № 5. С. 93-16
[8] Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XIX в. Формирование бюрократии. М., 1974; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. Он же. Местные учреждения дореформенной России 1800 – 1861. М., 1985; Елпатьевский А.В. Документирование прохождения государственной службы в России XYIII – нач. XX вв. // Труды ВНИИДАД. 1974. Т.5. Часть1. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978;
[9] Дамешек Л.М., Кузнецов А.С. Сибирская реформа 1822 г. // Очерки истории Сибири. Вып. 3. Иркутск, 1973; Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX - начало XX в.). Иркутск, 1986; Колесников А.Д. Русское население Западной Сибири в XYIII – XIX в. Омск, 1973; Конев А.Ю. Коренные народы Сибири в административной системе Российской империи М., 1995; Никулин В.Н. Управление крестьянами Сибири в 1861-1905 гг. Новосибирск, 1979 и др.
[10] Рабцевич В.В. Местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XYIII - первой четверти XIX столетия: Автореф. дис …. канд ист.наук. Новосибирск, 1973; Она же. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Управление государственными крестьянами в последней четверти XYIII - первой половине XIX в. // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капитализма. Новосибирск, 1981.
[11] Быконя Г.Ф.Русское неподатное население Восточной Сибири в XYIII - первой половине XIX в.: Формирование военно-бюрократического дворянства. Красноярск, 1985
[12] Маркова И.Б. Управление Сибирью в 20-60-е годы XIX в.: Автореф. дис….канд.ист.наук. Новосибирск, 1985; Она же. Вопросы организации управления Сибирью периода позднего феодализма // Вопросы историографии Сибири и Алтая. Барнаул, 1987.
[13] Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале 80-х гг. XIX в. М., 1991
[14] Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт и нравы // Вестн. Моск. ун-та Сер.8: История. 1993. № 6; Она же. Система местного управления при Николае I. М., 1998. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996 № 4. Она же. Российский чиновник на службе в конце XYIII - первой половине XIX века // Человек. 1995. Вып.3, 4; Иванов В.А. Губернское чиновничество 50-60 гг. XIX в. в России ( по материалам Московской и Калужской губерний). Калуга, 1994.
[15] Архипова Т.Г., Румянцева Л.Ф. Сенин А.С. История государственной службы в России XYIII – XIX в. М., 2001; Государственная служба. М., 2000; Семеникова Л.И. История отечественной государственной службы. М., 2000. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1-4. М., 1996-2001; Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996; Халипов В.П. Власть. Кратологический словарь. М., 1997; Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. СПб., 2001 и др.
[16] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь в конце XIX – начале XX века: проблемы регионального управления // Отечественная история, 1994. № 2. Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине XIX в. Омск, 1997; Он же. Административно-территориальное устройство сибирского региона в XIX в. (Теоретические проблемы) // Вестник Омского университета. 1996; Он же. Дело Бантыш-Каменского// Известия Омского историко-краеведческого музея. № 2. Омск, 1993. Он же. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй в России в региональном измерении (XIX – начало XX в.) М., 1997 и др.
[17] Матханова Н.П. От Трескина до Муравьева-Амурского (биография сибирского чиновника) // Гуманитарные науки в Сибири. 1994. № 2; Она же. Губернаторский корпус Восточной Сибири в середине XIX в. // Гуманитарные науки в Сибири. М., 1996. № 2.; Она же. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века: В.Я.Руперт, Н.М. Муравьев-Амурский, М.С.Корсаков. Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века. Новосибирск, 2002
[18] Шиловский Д.М, Полиция Томской губернии в борьбе с преступностью 1867- 1917 гг. Автореф. дис….канд. ист.наук. Новосибирск, 2002; Козельчук Т.В. Чиновничество Тоботльской губернии в середине XIX века. Автореф. дис …. канд. ист.наук. Курган, 2002; Палин А.В. Томское губернское управление (1895-1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004
[19] Фролова Т.А. Социокультурный облик чиновничества Западной Сибири в конце XIX – начале XX вв. Автореф. дис….канд. ист.наук. Омск, 2006; Кузнецов А.А. Чиновничество и развитие культуры губернских и областных центров Восточной Сибири во второй половине XIX века. Автореф. дис….канд. ист.наук. Иркутск, 2002.
[20] Рабцевич В.В. Государственные учреждения дореформенной Сибири (последняя четверть XYIII – первая половина XIX в.): Справочник. Челябинск, 1998
[21] Власть в Сибири: XYI – начало XX века. Новосибирск, 2005; Вибе П.П., Пугачева Н.М., Михеева А.П. Омский историко-краеведческий словарь. М, 1994; Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень, 2000; Тобольский биографический словарь. Екатеринбург, 2004; Бердников Л.П. Вся красноярская власть. Очерки истории местного управления и самоуправления (1822-1908). Красноярск, 1995; Бийские градоначальники. Исторические очерки. Бийск, 2002; Новониколаевск – Новосибирск: от поселкового старосты до мэра. Новосибирск, 2003 и др.
[22] Местное самоуправление в истории Сибири XIX – XX веков. Новосибирск, 2004. С. 195-204.
[23] Шиловский М.В. Итоги и перспективы изучения городского самоуправления Сибири второй половины XIX - начала XX в. на рубеже XX и XXI вв. // Местное самоуправление в истории Сибири XIX – XX веков. Новосибирск, 2004.
[24] Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003.
[25] Дмитриенко Н.М.Сибирский город Томск в XIX – первой трети XX века: управление, экономика, население. Томск, 2002; Алисов Д.А. Городская реформа 1870 года в Западной Сибири // Проблема культуры городов Западной Сибири. Ишим – Омск, 1997; Он же. Губернская власть и городское общественное самоуправление в Западной Сибири (конец XIX – начало XX вв.) // Катанаевские чтения – 98. Омск, 1998.
[26] Вибе П.П. К характеристике западносибирских генерал-губернаторов // Областная научно-практическая конференция, посвященная 275-летию Омска. Омск, 1991; Ремнев А.В. Западно-Сибирские генерал-губернаторы первой половины XIX в. (биографические очерки) // Страницы исторического прошлого Омска (XIX - начало XX вв.) Омск, 1994; Он же. генерал-губернатор А.П.Хрущов и его омский дневник // Известия Омского историко-краеведческого музея. Вып. 3. Омск, 1993; Он же. Генерал-губернатор Западной Сибири А.О.Дюгамель // Там же. Вып. 4. Омск, 1996; Он же. Первый глава Омской области Семен Богданович Броневский // Регион России, 1999. № 1(7) и др.
[27] Шилов Д.Н. Указ. соч. СПб., 2001. С. 8
[28] Акишин М.О., Ремнев А.В. Управление Сибири XYI – начала XX века: административная политика, структура и люди//Власть в Сибири XYI – начало XX века. Новосибирск, 2005. С. 157.
[29] Гуревич А.Я. Некоторые аспекты изучения социальной истории // Вопросы истории, 1964, № 10; Парыгин Б.Д. Социальная психология как наука. Л., 1965; Поршнев Б.Ф.Социальная психология и история. М., 1966; Кузьмин Е.С. Основы социальной психологии. Л., 1967; Кон И.С. Социология личности. М., 1967; Загоруйко Н.Г., Заславская Г.И. Распознание образов в социальных исследованиях. Новосибирск, 1968; История и психология. М., 1971 и др.
[30] Громыко М.М. О некоторых задачах исторической социологии // Известия Сибирского отделения АН СССР. Серия общественных наук. Вып. 3. 1967. № 11. С.118
[31] Мадиевский С.А. Методология и методика изучения социальных групп в исторической науке. Кишинев, 1974. С. 10
[32] См., например: Замошкин Ю.А. Идейно-теоретические дискуссии вокруг проблемы бюрократии // Вопросы философии. 1970. № 1; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. М., 1997. № 5; Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Там же и др.
[33] См. подробнее: Мадиевский С.А. Указ. соч. С.45-46
[34] ПСЗ I. Т. XXXVIII, ПСЗ II. Т. VI, XII, XIII, XXII, XXXI, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XL, XLII, XLIII, LXVI. ПСЗ III. Т. II
[35] ПСЗ II. Т. X, XI, XII, XIII, XV, XVII, XX, XXIII, XXIX, XXXI, XXXVI
[36] Прутченко С.М. Указ. соч. С.157
[37] ГУ ГАОО. Ф.3. Оп. 1. дд. 30, 34, 66, 85, 141, 1610, 1660, 1716, 1736. 1737; Оп. 2. дд., 1800, 1933, 3203, 3305, 3312, 3318; Оп. 3. дд. 3426, 4260, 4316, 4642, 4994; Оп. 9. дд. 15353, 15403, 15519 и др.
[38] Подробнее см.: Растягаева Г.И. Архивный фонд Главного управления Западной Сибири как источник по изучению западносибирского чиновничества // Актуальные проблемы отечественной истории XYIII – XX вв. Омск, 2002. С.63-71.
[39] Статистическое обозрение Сибири, составленное д.с.с.Гагемейстером. СПб, 1854
[40] Материалы по истории и статистике Омска, извлеченные из однодневной переписи 1877 года / Сост. И.Я.Словцов. Омск, 1880
[41] Словцов П.А. Письма из Сибири. М.,1828; Он же. Прогулки вокруг Тобольска. М., 1834; Белов И. Путевые заметки и впечатления по Западной Сибири. М., 1852; Вагин В.И. Мои воспоминания // Мемуары сибиряков. XIX век. Новосибирск, 2003. С.19-25; Записки Руфина Пиотровского. Россия и Сибирь (1843-1846) Б.м., 1863.
[42] ГУ ГАОО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 1800. Л. 1.
[43] Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984. С.51.
[44] ГУ ГАОО. Ф.3.Оп. 2. Д.1610. Л.69.
[45] Об устройстве окружных управлений Западной Сибири. ГУ ГАОО. Ф. 3.Оп.2. Д. 4316.Л. 5 об.
[46] ГУ ГАОО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 3833. Л. 28
[47] ГУ ГАОО. Ф. 3.Оп. 2. Д.3833. Л.28
[48] ГУ ГАОО. Ф.З. Оп. 2. Д. 2876. Л.283-285..
[49] ГУ ГАОО. Ф.3. Оп.1. Д.30. Лл.143-144.
[50] ПСЗ-II. Т. XII. № 10812.
[51] ПСЗ-II. Т.XIII. № 11671.
[52] ПСЗ-II. Т. XY. № 13365.
[53] ГУ ГАОО. Ф.3.Оп. 2. Д.2495. Л. 11.
[54] ГУ ГАОО. Ф.3. Оп. 1. Д. 85. Л. 12.
