Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования

На правах рукописи

ФИЛАТОВА НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА

ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ КАК УСЛОВИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени

кандидата экономических наук

Новосибирск 2009

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории
ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»

Научный руководитель:	Трапезников Сергей Иванович (Россия) доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономической теории СибАГС
Официальные оппоненты:	Гусейнов Рифат Мир-Ахмед-Оглы (Россия) доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры общей экономической теории ГОУ ВПО «Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет» Фадейкин Георгий Алексеевич (Россия), кандидат экономических наук, доцент доцент кафедры «Менеджмент и антикризисное управление» НОУ ВПО «Сибирской академии финансов и банковского дела»
Ведущая организация:	ФГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы»

Защита состоится «24» декабря 2009 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ.502.012.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирская академия государственной службы» по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Сибирской академии государственной службы по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6 (читальный зал). С авторефератом можно ознакомиться на электронном портале Сибирской академии государственной службы в сети ИНТЕРНЕТ: www.sapanet.ru.

Автореферат разослан «23» ноября 2009 г.

Отзыв на автореферат, заверенный печатью, просим направлять по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, Сибирская академия государственной службы, ученому секретарю диссертационного совета ДМ 502.012.01 и на факс (383) 218-07-59.

Учёный секретарь

диссертационного совета ДМ.502.012.01,

доктор экономических наук, доцент Симагина О. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Муниципальная собственность, и прежде всего муниципальное имущество, составляет социально-экономическую основу местного самоуправления. Максимальная отдача от имеющихся в распоряжении местных органов власти имущественных активов муниципального образования позволяет решать текущие задачи социально-экономического развития территории, планировать целевые показатели экономического развития муниципального образования в будущем. В связи с этим эффективное управление муниципальной собственностью является условием социально-экономического развития муниципального образования и представляет одну из важнейших задач органов местного самоуправления.

В настоящее время недостаток финансовых ресурсов муниципальных образований, отставание доходов местных бюджетов от возрастающих потребностей местного сообщества определяют необходимость повышения эффективности использования муниципальной собственности, выраженную не только в доходности муниципального имущества и городских земель, но и в эффективной функционально-целевой деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций. Поскольку эффективность использования муниципальной собственности зависит от процесса управления, особую актуальность и практическую значимость приобретают вопросы методологии управления муниципальной собственностью, включающие: формирование методических основ оценки эффективности управления муниципальной собственностью, определение направлений повышения эффективности ее использования.

Степень научной разработанности проблемы. Отношения собственности являются объектом исследования многочисленных научных работ российских и зарубежных ученых. Теоретические основы управления собственностью представлены в работах отечественных ученых: Л.И. Абалкина, В.Г. Алиева, Е.Ф. Борисова, М.К. Васюнина, А.И. Ерёмина, В.А. Каменецкого, Н.Д. Колесова, Б.Н. Королёва, В.И. Кошкина, Я.А. Кронрода, В.В. Круглова, В.И. Лоскутова, В.П. Патрикеева, А.К. Покрытана, В.В. Радаева, Б.А. Райзберга, А.Я. Рябченко, А.В. Сидоровича, А.Д. Смирнова, Н.Е. Тейтельмана, Н.А. Цаголова, В.Н. Черковца, В.П. Шкредова, В.М. Шупыро, В.Н. Ягодкиной и др.

Определенный вклад в развитие экономической теории собственности внесли представители институциональной экономики, среди зарубежных ученых следует отметить работы: Р. Коуза, А. Алчияна, Г. Демсеца, Д. Норта, А. Оноре, Р. Познера, О. Уильямсона, С. Ченга, Т. Эггертсона; среди отечественных авторов необходимо отметить работы: Р.И. Капелюшникова, Г.П. Литвинцевой, А.Г. Мовсесяна, Р.М. Нуреева, А.Н. Олейника, А.Д. Радыгина, А.Е. Шаститко, С.Г. Кирдиной, О.Э. Бессоновой, Т.В. Чечеловой.

Роль форм собственности в эффективной хозяйственной деятельности экономической системы исследуется в работах таких авторов, как Л.Л. Вегер, Л.С. Гринкевич, В.И. Жуков, В.М. Кульков, Н.Я. Петраков, а также С. Коммандер, Дж. Нэллис, М. Шафер, Дж. Эрл, С. Эстрин, С. Килкери, Дж. Неллис, М. Ширли.

Научной разработке вопросов управления развитием социально-экономических процессов, планирования социально-экономического развития территорий посвящены труды отечественных экономистов: Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, А.Г. Воронина, С.А. Глазьева, А.Л. Гапоненко, А.Г. Гранберга, Р.М. Гусейнова, Д.С. Львова, А.С. Новосёлова, А.В. Пикулькина, Б.А. Райзберга, О.В. Симагиной, Г.А. Фадейкина, А.Н. Шевцова, Л.И. Якобсона и др. В западной экономической литературе разработка проблемы государственного управления экономикой осуществлена такими экономистами, как Ф. Ойкен, Дж. Сакс, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц и др.

Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью освещены в работах: А.Ю. Ануприенко, И.В. Ефимчука, А.Д. Иванова,
В.И. Кошкина, Д.С. Львова, В.А. Максимова, А.А. Михеева, О.М. Толкачева,
А.В. Савченко, Р.А. Шамсутдинова и др. Современные подходы в управлении государственной и муниципальной собственностью представлены в работах
Р. Гровера, Е. Глора, М.М. Соловьёва.

Несмотря на наличие большого числа работ, посвященных проблемам управления муниципальной собственностью, недостаточно разработанными следует считать вопросы методологии управления. В большинстве работ проблема управления муниципальной собственностью сводится к задаче эффективного использования и самостоятельно не рассматривается. В связи с этим в исследованиях доминируют количественные цели системы управления муниципальной собственностью над качественными, стратегическими целями управления, что в конечном итоге обусловливает отсутствие единой методической базы оценки эффективности управления муниципальной собственностью.

Слабая степень изученности процесса реализации муниципальной собственности не позволяет в полной мере обосновать предложения по эффективному использованию муниципальной собственности, затрудняет выбор направлений совершенствования системы управления. В данном случае под реализацией муниципальной собственности понимается процесс достижения социально-экономического результата от управленческой деятельности местных органов власти относительно объектов имущественного комплекса.

Целью исследования является разработка теоретических положений и методических подходов к повышению эффективности управления муниципальной собственностью в контексте стратегических целей развития муниципального образования.

В соответствии с целью автором поставлены следующие задачи исследования:

1. Провести анализ теоретико-методологических основ формирования системы отношений собственности и на их основе предложить систему методических принципов исследования муниципальной собственности, учитывающую стратегические цели развития муниципального образования.
2. Рассмотреть функциональные особенности муниципальной собственности.
3. Определить основные причины низкой эффективности функционирования муниципальной собственности в РФ.
4. Сформировать механизм эффективного управления муниципальной собственностью, включающий принципы, цели и методы управления, ориентированные на перспективу развития муниципального образования.
5. Разработать методические основы оценки эффективности управления муниципальной собственностью.
6. Апробировать авторскую методику оценки эффективности управления муниципальной собственностью на примере города Новосибирска и предложить пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Объектом исследования является муниципальная собственность.

Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в процессе регулирования и использования муниципальной собственности.

Область исследования – закономерности и проблемы функционирования и развития муниципального сектора экономики. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием), п. 8 «Методика и инструментарий управления муниципальной собственностью. Оценка эффективности использования объектов муниципальной собственности». Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).

Теоретическую и методологическую основу исследования составили основные положения экономической теории собственности, теории общественного выбора, теоретические разработки российских и зарубежных исследователей в области государственного и муниципального управления.

В основу работы положена методология системного подхода с использованием метода экономической интерпретации полученных результатов. В аналитической части применялись методы системного анализа, классификации и статистических группировок, сравнительного и графического анализа, метод экспертных оценок.

Методической базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных и муниципальных органов власти по вопросам регулирования земельно-имущественных отношений на уровне Российской Федерации и города Новосибирска.

Информационную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, информационные, аналитические материалы органов государственной власти и местного самоуправления; статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориальных органов, а также материалы зарубежных государственных органов статистики и международных организаций; аналитические материалы отечественных и зарубежных научно-исследовательских организаций.

Научная новизна проведенного исследования заключается в развитии методических основ управления муниципальной собственностью и формировании механизма повышения эффективности ее использования. На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы:

1. Уточнено понятие «муниципальной собственности» на основе использования системы методических принципов исследования собственности, раскрывающих экономическое содержание муниципальной собственности и процесса ее реализации в стратегии развития муниципального образования.
2. На основе анализа экономических результатов от использования муниципальной собственности выявлены современные тенденции формирования доходной части местных бюджетов, свидетельствующие о низкой эффективности функционирования муниципальной собственности в РФ.
3. Предложен механизм эффективного управления муниципальной собственностью, включающий принципы, цели, методы и критерии эффективного управления муниципальной собственностью с позиций ее участия в реализации стратегических целей развития муниципального образования.
4. Разработаны методические основы оценки эффективности управления муниципальной собственностью: предложены показатели измерения эффективности использования муниципальной собственности, сформирована система показателей оценки эффективности управления муниципальной собственностью, специфической особенностью которой является отражение конечного эффекта от управленческого воздействия.
5. Предложен методический подход к формированию направлений повышения эффективности управления муниципальной собственностью с позиций обеспечения целостности воздействия на систему управления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении научных и практических проблем, связанных с управлением муниципальной собственностью.

Предложения по оценке эффективности управления муниципальной собственностью могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления при планировании целевых показателей использования муниципальной собственности в стратегии социально-экономического развития муниципального образования, в том числе для сравнения результатов управленческой деятельности и разработки мероприятий, направленных на повышение эффективности муниципальной собственности.

Материалы исследования могут быть использованы в преподавании экономических и управленческих дисциплин при отражении основных тенденций развития отношений собственности на муниципальном уровне.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования использовались в преподавании дисциплин «Экономическая теория», «Экономическая теория собственности» (акт об использовании результатов №489/1 от 17.03.2009 г.); для оценки эффективности управления собственностью ряда муниципальных образований (справка об использовании результатов №02-14/3097 от 15.06.2009 г., справка об использовании результатов №135 от 23.06.2009 г.). По запросу департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска была проведена оценка эффективности использования муниципального имущества и городских земель, разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом города Новосибирска (акт о внедрении результатов № 31/13-4253 от 15.05.2009 г.).

Результаты исследования были представлены автором на всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях: Кемеровского государственного университета «Антикризисное управление: производственные и территориальные аспекты» в 2009 году, Уральской академии государственной службы «Стратегическое планирование развития муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления» в 2008 году, Института экономики и организации промышленного производства СО РАН «Социально-экономическое развитие России: идеи молодых ученых» в 2008 году, Сибирской академии государственной службы «Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы» в 2007 году.

Публикации по теме исследования. По теме исследования опубликовано 9 научных работ общим объемом 2,9 п.л. (лично автором – 2,9), в том числе в изданиях, входящих в перечень рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований, 2 работы объемом 0,75 печатного листа; кроме того, учебно-методическая работа объемом 5,57 п.л. (лично автором – 4,3).

Логика и структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованных источников, приложений.

Структура диссертации имеет следующий вид:

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления муниципальной собственностью.

1.1. Методологические принципы исследования собственности

1.2. Функциональные особенности муниципальной собственности

1.3. Основные направления реализации муниципальной собственности

Глава 2. Формирование эффективной системы управления муниципальной собственностью как условие развития муниципального образования

2.1. Основные причины низкой эффективности муниципальной собственности в РФ

2.2. Формирование механизма эффективного управления муниципальной собственностью

2.3. Система показателей оценки эффективности управления муниципальной собственностью

Глава 3. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью

3.1. Оценка эффективности использования муниципальной собственности г. Новосибирска

3.2. Альтернативная методика оценки эффективности управления муниципальной собственностью

3.3. Инновации в системе управления муниципальной собственностью

Заключение

Работа изложена на 166 страницах, содержит 20 рисунков, 20 таблиц, 7 приложений. Список использованных источников и литературы состоит из 183 наименований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО
ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие «муниципальной собственности» на основе использования системы методических принципов исследования собственности, раскрывающих экономическое содержание муниципальной собственности и процесса ее реализации в стратегии развития муниципального образования.

Анализ теоретико-методологических подходов к исследованию сущности и содержания собственности показал необходимость совершенствования системного метода исследования отношений собственности в контексте современных требований к уровню и качеству социально-экономического развития муниципальных образований. В связи с этим, современный процесс управления муниципальной собственностью автор рассматривает в соответствии с требованиями, определяемыми системой методических принципов исследования собственности (рис. 1).

Рисунок 1 – Система методических принципов исследования собственности

Так, созидательное свойство собственности и принцип многообразия форм собственности определяют традиционные экономические критерии реализации муниципальной собственности: доходность, конечное потребление благ и прочие показатели функционирования муниципального сектора экономики, широко представленные в научной литературе. Принцип единства экономического и социального в исследовании системы отношений собственности, принцип ведущей роли собственности на человеческий капитал, появившиеся в результате развития концепции человеческого потенциала, дополняют систему критериев реализации муниципальной собственности показателями качества социально-экономического развития.

Одновременно возрастание роли человека в воспроизводственных процессах, усиление роли социальных факторов экономического развития, растущее понимание роли институциональной структуры в обеспечении стабильного экономического роста муниципального хозяйства, определяют новые ракурсы исследования и оценки процесса управления муниципальной собственностью, непосредственно связанные с расширенным воспроизводством и реализацией институционального капитала.

Под институциональным капиталом понимается общественная форма реализации институтов, созидательное применение которых обеспечивает сокращение трансакционных издержек и повышение эффективности хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений.

Учитывая вышеперечисленные методические принципы исследования системы отношений собственности, можно сформулировать следующее определение муниципальной собственности. Муниципальная собственность – это система социально-экономических, организационно-экономических и институционально-экономических отношений, возникающих по поводу объектов муниципального имущественного комплекса при удовлетворении коллективных социально-экономических потребностей и интересов населения муниципального образования.

Данное определение позволяет рассматривать муниципальную собственность как совокупность трех форм экономических отношений, возникающих по поводу присвоения объектов муниципального имущественного комплекса и производимых с их помощью благ.

Предложенное определение раскрывает единство системы методических принципов исследования муниципальной собственности. В нем находит отражение основная миссия муниципальной собственности – удовлетворение социально-экономических потребностей местного сообщества в коллективных благах – одновременно указывая на то, что рассматриваемые нами отношения собственности на муниципальном уровне возникают по поводу конечного результата использования муниципального имущественного комплекса – повышение качества жизни населения муниципального образования.

В таком случае эффективное управление определяется эффективным использованием и результативным управлением муниципальной собственностью. Под эффективностью использования муниципальной собственности понимается соотношение достигнутых результатов и использованных ресурсов муниципального образования. Результативность управления муниципальной собственностью – это степень достижения местными органами власти стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования путем управленческого воздействия на объекты имущественного комплекса.

Таким образом, решая задачу повышения эффективности управления муниципальной собственностью, местным органам власти необходимо определить цель проводимых мероприятий, указать правильный ориентир социально-экономического развития территории, а затем постараться достигнуть поставленных целей минимально возможными средствами: реализовать социально-экономический потенциал муниципальной собственности посредством эффективного управления.

2. На основе анализа экономических результатов от использования муниципальной собственностью выявлены современные тенденции формирования доходной части местных бюджетов, свидетельствующие о низкой эффективности функционирования муниципальной собственности в РФ.

Автором был проведен анализ современного состояния местных бюджетов в РФ с точки зрения результативности функционирования муниципальной собственности. В качестве результата функционирования муниципальной собственности автором были определены доходы от использования объектов муниципального имущества и городских земель (преимущественно поступления от аренды и приватизации), земельный налог и часть прибыли муниципальных предприятий и организаций, перечисляемой в местный бюджет.

Доходы от использования муниципальной собственности, поступая в местный бюджет, обеспечивают покрытие доли расходов бюджета на социальную политику, здравоохранение и образование, они являются источником формирования целевых бюджетных фондов развития территории, обеспечивают приток частных инвестиций в муниципальный сектор и, следовательно, определяют не только экономический, но и социальный результат функционирования муниципальной собственности.

Более того, абсолютная величина доходов от использования муниципальной собственности имеет определенное значение в процессе бюджетного планирования, поскольку повышает надежность и предсказуемость собственных доходов бюджета муниципального образования.

Таким образом, доходы от использования муниципальной собственности служат экономической базой деятельности органов местного самоуправления, однако в последние годы необходимо отметить ряд тенденций, свидетельствующих о низкой эффективности функционирования муниципальной собственности в РФ:

• доля доходов местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета РФ сокращается;
• структура доходной части местных бюджетов меняется преимущественно в сторону увеличения финансовой помощи бюджетов федерального и регионального уровня;
• непосредственно в структуре доходов от использования муниципального имущества растет доля невозобновляемых доходов бюджета.

Анализ бюджета города Новосибирска свидетельствует о наличии общих тенденций в формировании доходной части местного бюджета (рис. 2). Доля налоговых доходов сократилась к 2008 году и составила 38% от общих доходов бюджета города. Неналоговые доходы возросли до уровня 30,7%. Доходы от использования муниципального имущества и городских земель в период 2004 –2008 гг. колеблются на уровне 22 – 26% от общей величины доходов местного бюджета.

Рисунок 2 – Динамика доходов бюджета г. Новосибирска

2004 – 2008 гг., млн. руб.

Однако сравнительно высокий результат функционирования муниципальной собственности города Новосибирска весьма обманчив. Суммарная доля невозобновляемых доходов от приватизации муниципального имущества и земельных участков в 2008 году составила 49% совокупных доходов от использования муниципального имущества. Соответственно, доходы от аренды нежилых помещений, движимого имущества и земельных участков – возобновляемые доходы – составили 51%.

Следовательно, к моменту завершения приватизационных процессов (2010 – 2012гг.) местные органы власти смогут рассчитывать лишь на половину доходов бюджета от использования муниципального имущества. При этом даже поступления от земельного налога колеблющиеся на уровне 9,2 – 12,3% доходов местного бюджета, а так же доходы от части прибыли муниципальных унитарных предприятий, не смогут в полной мере возместить выбывшей величины (табл. 1).

Таблица 1 – Динамика доходов от использования объектов муниципальной собственности в структуре доходной части бюджета г. Новосибирска в 2004 – 2008 гг.

Год	Доходы, всего, %	Налоговые доходы, %		Доходы от аренды и приватизации муниципального имущества и земель, %	Прочие доходы, %
		от всех источников	в том числе земельный налог
2004	100	57	-	16,3	26,7
2005	100	31,5	-	23,4	45,1
2006	100	37,8	11,6	23,0	39,2
2007	100	36	12,3	22,1	41,9
2008	100	38	9,2	26,6	35,4

В таблице 1 представлена динамика доходов от использования объектов муниципальной собственности в структуре доходной части бюджета города Новосибирска в 2004 – 2008 гг. Так, прирост доходов от аренды и приватизации муниципального имущества в анализируемый период времени составил 10%, тем временем налоговые доходы сократились на 19%, в том числе поступления от земельного налога – на 2,4%.

Как видно из данных, проблема низкой эффективности использования муниципальной собственности в городе Новосибирске (да и по всей стране) стоит довольно остро: доходность объектов муниципальной собственности низка, а рост расходов социального назначения в условиях экономического кризиса только усугубит ситуацию. В связи с этим актуальными становятся задачи разработки и проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

Автор выделяет несколько причин низкой эффективности использования муниципальной собственности в РФ, непосредственно связанных с системой управления:

• отсутствие четко заданных количественных и качественных целей в системе управления муниципальной собственностью;
• отсутствие формализованных критериев эффективности управления муниципальной собственностью;
• отсутствие системы оценки эффективности управления муниципальной собственностью, в том числе контроля эффективности.

Следует отметить, что оценка эффективности управления представляет собой одну из важнейших задач системы управления муниципальной собственностью: измерение эффективности позволяет проанализировать результативность применяемых методов управления, выявить их недостатки и определить направления повышения эффективности управления.

3. Предложен механизм эффективного управления муниципальной собственностью, включающий принципы, цели, методы и критерии эффективного управления муниципальной собственностью с позиций ее участия в реализации стратегических целей развития муниципального образования.

Систему управления муниципальной собственностью автор определяет как систему организационно-экономических отношений, возникающих между органами исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу воспроизводства, использования и трансформации объектов имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных социально-экономических потребностей и интересов местного сообщества.

Важной составляющей эффективности системы управления муниципальной собственностью является механизм управления. Именно принципы, цели и методы управления, лежащие в его основе, определяют конечный результат управления муниципальной собственностью.

Систему принципов эффективного управления муниципальной собственностью автор предлагает рассматривать в виде совокупности общих и специфических принципов управления, представленных на рисунке 3.

Рисунок 3 – Принципы эффективного управления муниципальной собственностью

Особого внимания заслуживает предложенный автором принцип эффективного общественного развития муниципального образования. Данный принцип основывается на необходимости использования муниципальной собственности в соответствии с целями эффективного общественного развития территории и предполагает наличие баланса экономических и социальных функций муниципальной собственности. Другими словами, предложенный принцип управления призван сгладить противоречивый характер функционирования муниципальной собственности, что позволяет в полной мере реализовать совокупный ресурсный потенциал муниципального образования, обеспечить динамику общественного воспроизводства.

В основе методологии управления муниципальной собственностью лежат организационно-правовые и организационно-экономические методы управления. Учитывая содержательный характер процесса социально-экономической реализации муниципальной собственности, автор определяет программно-целевой метод управления муниципальной собственностью в качестве доминирующего. Данный метод представляет собой применение в планировании системного подхода, который основывается на формировании целей и подцелей социально-экономического развития территории и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Рисунок 4 – Дерево целей в системе управления муниципальной собственностью

Систему целей управления муниципальной собственностью автор выразил посредством дерева целей (рис. 4). Главную или стратегическую цель системы управления муниципальной собственностью автор определяет как повышение качества жизни населения муниципального образования. Далее следуют – эффективное использование муниципальной собственности, стимулирование развития экономики муниципального образования, создание благоприятной экономической и социальной среды для населения и другие уровни подцелей.

Основным отличием авторской системы целей управления муниципальной собственностью является включение следующих целей:

• формирование и внедрение системы мониторинга эффективности управления муниципальной собственностью;
• обеспечение прозрачности руководства и установление стандартов обслуживания;
• использование механизмов и структур, основанных на конвергенции принципов государственного управления и менеджмента.

Критерии эффективности управления муниципальной собственностью автор определяет как отличительные признаки, на основании которых проводится оценка, в нашем случае – эффективности управления муниципальной собственностью. На основе данных критериев может быть сформирован состав муниципального имущества, необходимого для функционирования органов местного самоуправления, а также определен перечень имущества, подлежащего отчуждению из муниципальной собственности. Автор предлагает следующие критерии эффективного управления муниципальной собственностью:

• максимизация результата (прибыли) при соответствии затрат на управление;
• максимизация результата при соответствии функционально-целевым нормативам, определяемым на основе стратегических целей развития муниципального образования.

6. Разработаны методические основы оценки эффективности управления муниципальной собственностью: предложены показатели измерения эффективности использования муниципальной собственности, сформирована система показателей оценки эффективности управления муниципальной собственностью, специфической особенностью которой является отражение конечного эффекта от управленческого воздействия.

Предлагаемая автором методика оценки эффективности управления муниципальной собственностью основывается на применении экономического и социального показателей измерения эффективности использования муниципальной собственности и системы показателей оценки эффективности управления.

Рассматривая экономическую эффективность использования муниципальной собственности как экономический эффект от управления, автор предлагает определить одноименный показатель как соотношение полученного бюджетом результата от управления муниципальной собственностью к общим затратам на управление:

(1),

где:

Ээк – экономическая эффективность использования муниципальной собственности;

Дисп – совокупные доходы от аренды и приватизации объектов муниципальной собственности, руб.;

Нд – поступления в местный бюджет земельного налога, руб.;

Пр – поступления в местный бюджет доходов от перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий, руб.;

З – общие затраты на управление муниципальной собственностью, руб.

Затраты на управление муниципальной собственностью включают:

• ведомственные расходы местного бюджета, связанные с руководством и управлением муниципальным имуществом (в том числе расходы департамента земельных и имущественных отношений);
• расходы на содержание муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
• прочие затраты на содержание объектов движимого и недвижимого имущества, земельных участков.

Если показатель , то использование муниципальной собственности неэффективно, если – эффективно.

Социальная эффективность использования муниципальной собственности отражает степень соответствия направления использования данных объектов интересам местного сообщества как сложной социальной системы.

Определяя в качестве конечного продукта реализации муниципальной собственности институциональный капитал муниципального образования, социальную эффективность использования муниципальной собственности можно рассматривать как корреляцию уровня доверия населения к проводимой местными органами власти социально-экономической политики реализации муниципальной собственности и качеством управляющего воздействия на объекты муниципальной собственности.

Уровень доверия населения к экономической политике местных органов власти по управлению муниципальной собственностью отражает показатель диспропорций между существующим и проектируемым функционально-целевым использованием объектов муниципальной собственности. Чем больше показатель диспропорций, тем ниже эффективность применяемых в системе управления муниципальной собственностью институциональных инструментов, устройств, институтов, ниже уровень доверия населения к проводимой местными органами власти экономической политике и больше совокупная величина дополнительных штрафных платежей за неэффективное использование.

Соответствующий комплексный показатель диспропорций между существующим и проектируемым использованием объекта муниципальной собственности функционально-целевого назначения может быть определен следующим образом:

(2),

где:

D – комплексный показатель диспропорций;

ks – коэффициент «жесткости» политики штрафных санкций за неэффективное использование объекта муниципальной собственности;

Bi – весовой коэффициент дефицитности i-того объекта собственности;

Di – показатель уровня диспропорций по i-тому объекту собственности;

n – количество объектов муниципальной собственности.

Коэффициент «жесткости» политики штрафных санкций определяет, во сколько раз сумма дополнительных штрафных платежей за неэффективное использование объекта муниципальной собственности (несоответствие функционально-целевому назначению) может превышать величину исходной арендной платы.

Значения Bi – весовых коэффициентов дефицитности i-того объекта собственности – определяются экспертным путем в зависимости от состава и структуры имущественного комплекса муниципального образования.

Показатель социальной эффективности использования муниципальной собственности (Эсоц) рассчитывается как величина, обратная к показателю уровня диспропорций (D):

(3)

На основании предложенных показателей социальной и экономической эффективности использования муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов муниципальной собственности, формировать целевые показатели использования объектов имущественного комплекса, в том числе функционально-целевые нормативы, реализовывать экономическую политику муниципального образования направленную на повышение социально-экономической эффективности муниципальной собственности.

Оценку эффективности управления муниципальной собственностью автор предлагает проводить на основе представленных в таблице 2 системы групповых и частных показателей измерения конечного эффекта управленческого воздействия. Конечный эффект от управления муниципальной собственностью автор понимает как результат управленческого воздействия органов местного самоуправления на объекты муниципальной собственности, характеризующий достижение поставленных целей системы управления.

Таблица 2 – Система показателей эффективности управления муниципальной собственностью

Критерии эффективности	Группы показателей эффективности	Частные показатели эффективности управления муниципальной собственностью
Максимизация результата при соответствии функционально-целевым нормативам	Степень выполнения задач и функций	Полнота выполнения задач и функций в соответствии с утвержденными программами работы, плановыми заданиями.
		Качество выполнения задач и функций – соответствие установленным требованиям
Максимизация результата (прибыли) при соответствии затрат на управление	Соответствие затрат получаемым результатам	Показатели экономической и социальной эффективности использования объектов муниципальной собственности
		Разница в объемах использования объекта муниципальной собственности на получение аналогичных результатов данной и иными организациями
		Разница в объемах использования объекта муниципальной собственности на получение аналогичных результатов данной организацией в разные периоды времени в сопоставимых условиях
		Дополнительные средства, которые могли бы быть получены при более эффективном использовании объекта муниципальной собственности
	Полнота и отсутствие избыточности в использовании муниципальной собственности	Отсутствие (наличие) и величина неиспользованных объектов муниципальной собственности.
		Отсутствие (наличие) и объем неполного обеспечения объектами муниципальной собственности при выполнении целевых задач и функций (связанное с отвлечением имущества в целях получения прибыли)
	Воспроизводство муниципальной собственности	Отсутствие (наличие) и объем утраченной муниципальной собственности, приведения ее в негодность, снижения эксплуатационных характеристик вследствие ненадлежащей эксплуатации
		Отсутствие (наличие) и объем инвестиций в муниципальную собственность, вложений в капитальный ремонт.

4. Апробация предложенной методики оценки эффективности управления муниципальной собственностью была проведена автором на примере объектов имущественного комплекса города Новосибирска.

Показатели экономической и социальной эффективности использования муниципальной собственности были рассчитаны на основе официальных данных департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска и данных отчетности исполнения местного бюджета за 2004 – 2008 гг. Поскольку на текущий период времени штрафные платежи за нецелевое использование муниципальной собственности используются лишь для земельных участков, автор рассчитывает показатель социальной эффективности использования муниципальной собственности только для земельных участков.

На основе полученного значения показателя (в 2006 году – 0,997, в 2007 году – 0,999, в 2008 году – 0,999) уровень социальной эффективности использования городских земель можно оценить как низкоэффективный, что свидетельствует о недоверии населения к проводимой местными органами власти политике экономической реализации земельных ресурсов и указывает на необходимость пересмотра функционально-целевых нормативов использования городских земель о необходимости пересмотра функционально-целевых нормативов использования земельных участков (табл.3).

Таблица 3 – Показатель социальной эффективности использования земельных участков города Новосибирска в 2006 – 2008 гг.

Показатели использования муниципальной собственности	2006	2007	2008
Частный показатель уровня диспропорций (Di)	1,3	0,86	0,7
Коэффициент «жесткости» политики штрафных санкций (ks)	0,0015	0,0004	0,0002
Комплексный показатель диспропорций (D)	1,002535	1,000344	1,00014
Показатель социальной эффективности использования земельных участков (Эсоц)	0,997	0,999	0,999

Рассчитанный автором показатель экономической эффективности использования муниципальной собственности демонстрирует отрицательную динамику. В 2006 году уровень экономической эффективности использования муниципальной собственности составил 48,1%, в 2007 году – 45,6% и уже в 2008 году – 40,7% (табл. 4).

Таблица 4 – Показатель экономической эффективности использования муниципальной собственности города Новосибирска в 2006 – 2008гг.

Показатели использования муниципальной собственности	2006	2007	2008
Доходы от аренды и приватизации объектов муниципальной собственности (Дисп), млн. руб.	3909,2	5932,0	7610,7
Поступления в местный бюджет земельного налога (Нд), млн. руб.	1965,658	2283,076	2696,5477
Поступления в городской бюджет доходов от перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий (Пр), млн. руб.	37,717	5,0	3,9
Совокупные доходы городского бюджета от использования муниципальной собственности, млн. руб.	5912,575	8220,076	10311,15
Расходы департамента на управление муниципальным имуществом, млн. руб.	93,312	178,638	146,879
Расходы местного бюджета на содержание муниципальных предприятий, учреждений и организаций, млн. руб.	12197,381	17845,854	25210,9
Общие затраты на управление муниципальной собственностью (З), млн. руб.	12290,693	18024,492	25357,779
Показатель экономической эффективности использования муниципальной собственности (Ээк)	0,481	0,456	0,407

Проведенный автором анализ основных причин снижения экономической эффективности использования муниципальной собственности в анализируемый период времени позволил определить следующие направления повышения эффективности:

1. совершенствование нормативного обеспечения управления муниципальной собственностью, подразумевающее введение функционально-целевых нормативов использования объектов муниципальной собственности, предложенной автором методики оценки эффективности управления муниципальной собственностью;
2. существенное увеличение доходов от использования муниципальной собственности, возможное за счет:

• повышения эффективности муниципальных унитарных предприятий и перечисления части прибыли в городской бюджет;
• увеличения доходности аренды муниципального имущества и городских земель, в том числе с помощью проведения организационных мероприятий;
• эффективного управления арендным фондом нежилого имущества;
• увеличения доходности от управления пакетами акций и долями.

3. сокращение затрат на содержание системы управления муниципальной собственностью;
4. повышения эффективности процесса управления муниципальной собственностью.

Апробация методики оценки эффективности управления муниципальной собственностью проведена автором на примере анализа управленческой деятельности муниципальных предприятий. Динамика полученных показателей эффективности управления представлена на рисунке 5.

Рисунок 5 – Динамика показателей эффективности управления имуществом муниципальных предприятий

Предложенная автором методика оценки эффективности управления муниципальной собственностью показала свое практическое значение: она может быть полезна не только органам исполнительной власти в целях сравнения результатов управленческой деятельности, но и предприятиям в рамках формирования и реализации стратегии повышения эффективности управления имуществом. Определяя диапазон между высшими и низшими значениями получаемых оценок и их составляющих компонентов можно добиваться требуемого роста эффективности за счет целенаправленных улучшений частных показателей с низкой оценкой.

5. Предложен методический подход к формированию направлений повышения эффективности управления муниципальной собственностью с позиций обеспечения целостности воздействия на систему управления.

Систематизируя полученные общетеоретические выводы, аналитические данные и практический материал в сфере управления муниципальной собственностью, автор предлагает следующие направления совершенствования эффективности управления:

1. разработка и внедрение в процесс управления муниципальной собственностью системы мониторинга эффективности;
2. совершенствование руководства с учетом применения инновационных подходов в государственном управлении;
3. совершенствование организации процесса управления на основе конвергенции принципов и механизмов государственного и частного управления.

Система мониторинга эффективности является элементом обеспечения системы управления муниципальной собственностью и способна выполнять следующие функции:

• оценку эффективности использования муниципальной собственности;
• корректировку функционально-целевых нормативов и целевых показателей использования муниципальной собственности;
• информационно-аналитическое обеспечение управленческой деятельности органов власти;
• разработку мероприятий направленных на повышения эффективности использования муниципальной собственности;
• контроль эффективности использования муниципальной собственности;
• обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти с частным сектором.

Как и любой другой элемент системы управления, систему мониторинга эффективности необходимо связать с общей системой прогнозирования, планирования и реализации комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования. По-мнению автора, только взаимодействие всех формирующих элементов комплексной программы развития, позволяет правильно определить целевые установки, функционально-целевые нормативы, целевые показатели использования объектов имущественного комплекса и с их помощью достичь главной цели системы управления муниципальной собственностью.

Следующее направление совершенствования эффективности управления муниципальной собственностью связано с общим совершенствованием руководства на основе применения концепцией «добросовестного руководства» в управлении государственным и муниципальным имуществом (Good Governance). Применяя данную концепцию к управлению муниципальной собственностью, автор формирует следующую систему мер по его совершенствованию:

1. внедрение средств обеспечения прозрачности руководства, включающее:

• разработку и внедрение нормативной модели эффективного управления;
• разработку эффективных механизмов заключения договоров, муниципальных контрактов; широкое оповещение о потенциальных контрактах и подготавливаемых конкурсах; стандартизация правил и процедур заключения контрактов; доступ к информации о результатах конкурсов и заключенных контрактах;
• соблюдение прозрачности соглашений между муниципалитетом и участником тендера с изложением прав и обязанностей, в том числе в плане проведения регулярного надзора за выполнением обязательств; сосредоточение внимания на конечных потребителях; следование стандартам качества предоставления услуг;
• введение независимого аудита, включая проверку бухгалтерских счетов, а также систем финансового управления и контроля с целью установления действительного состояния дел в организации и качества администрирования.

2. установление стандартов обслуживания и взаимодействие с профессиональными ассоциациями.

Последнее направление совершенствования эффективности управления муниципальной собственностью автор связывает с разработкой и активным использованием в управлении механизмов и структур, основанных на конвергенции принципов государственного и частного управления, в их числе: муниципальные агентства, аутсорсинг и обратная аренда, концессии и соглашения о партнерстве, частная финансовая инициатива и т.д. Многие из них хорошо известны и достаточно освещены в научной литературе, но, к сожалению, слабо выражены в практике муниципального управления.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Эффективное управление муниципальной собственностью, включающее эффективное использование и результативность управления муниципальной собственности, необходимо рассматривать как условие социально-экономического развития территории, что позволяет достичь стратегических целей развития муниципального образования.

Для формирования и реализации стратегии управления муниципальной собственностью местным органам власти целесообразно определять целевые показатели использования и результативности управления муниципальной собственностью, на основе предложенной автором методики оценки эффективности управления муниципальной собственностью.

Для совершенствования эффективности управления муниципальной собственностью местным органам власти автор предлагает использовать методический подход к формированию направлений повышения эффективности управления муниципальной собственностью, отличающийся целостностью воздействия на систему управления.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России

1. Филатова, Н. Г. Проблема реализации муниципальной собственности / Н.Г. Филатова // Сибирская финансовая школа. – 2009. – № 5. – С.26-30. – 0,25 п.л.
2. Филатова, Н. Г. Совершенствование трудовых отношений посредством преобразования структуры собственности в регионе / Н.Г. Филатова // Вестник Московской Академии рынка труда и информационных технологий. – 2006. – № 3. – С. 12-20. – 0,5 п.л.

Статьи и тезисы докладов

3. Филатова, Н. Г. Институциональные аспекты экономической реализации форм собственности / Н.Г. Филатова // Современные модели исследования социально-экономических процессов: Теория и практика: Материалы международной научно-практической конференции / отв. ред. Л. А. Тягунова. – Саратов: Издательство «Научная книга», 2009. – С.330-336. – 0,4 п.л.
4. Филатова, Н. Г. О различиях эффективности и результативности муниципальной собственности / Н.Г. Филатова // Антикризисное управление: производственные и территориальные аспекты: сб. статей VI Всерос. научно-практической конференции. – Новокузнецк: НФИ ГОУ ВПО КемГУ, 2009. – С.277-280. – 0,2 п.л.
5. Филатова, Н. Г. Механизм эффективного управления муниципальной собственностью в стратегии развития муниципального образования / Н.Г. Филатова // Стратегическое планирование развития муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. (14 марта 2008 года) – Магнитогорск: МаГУ, – 2008. – С.302-306. – 0,25 п.л.
6. Филатова, Н. Г. Эффективное управление собственностью в условиях планирования социально-экономического развития региона (на примере Новосибирской области) / Н.Г. Филатова // Социально-экономическое развитие России: идеи молодых ученых / под ред. В. Е. Селиверстова, В. М. Марковой,
   Е.С. Гвоздевой. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. – С.217-225. – 0,5 п.л.
7. Филатова, Н. Г. Эффективное управление собственностью в стратегии социально-экономического развития региона / Н.Г. Филатова // Стратегическое управление предприятиями, организациями и регионами: сборник статей II Всероссийской научно-практической конференцию. – Пенза: РИО ПГСХА, 2008. – С.132-135. – 0,2 п.л.
8. Филатова, Н. Г. Эффективное управление собственностью как способ реализации экономического потенциала региона / Н.Г. Филатова // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы: Экономика: Мат-лы межд. научно-практической конференции / отв. редактор И.В. Князева; Сибирская академия государственной службы. – Новосибирск: СибАГС, 2007. – С. 214-219. – 0,3 п.л
9. Филатова, Н. Г. Государственное регулирование отношений собственности в Новосибирской области / Н.Г. Филатова // Научные записки СибАГС: экономическая теория (сб. статей). Новосибирск: СибАГС, 2006. – №1. – С.96-101. – 0,3 п.л.

Учебно-методические работы

10. Филатова, Н. Г. Экономическая теория собственности / Н. Г. Филатова, С. И. Трапезников. – Новосибирск: СибАГС, 2009. – 4,3 п.л.

Подписано в печать 23.11.2009. Формат бумаги 60х84/16
Бумага офсетная. Печать Riso. Гарнитура Times New Roman
Уч.-изд. л. 1,04. Усл. п. л. 1,4. Тираж 125 экз. Заказ №

630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, СибАГС