Разработка теоретических положений и концепции развития таможенных органов россии на основе институционального подхода
На правах рукописи
МАРКИНА ОЛЬГА ВИКТОРОВНА
РАЗРАБОТКА ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ
И КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ НА ОСНОВЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА
Специальность 08.00.05
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
(экономика, организация и управление
предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва 2008
Работа выполнена в рамках п. 15.103 паспорта специальностей ВАК Министерства образования Российской Федерации по экономическим наукам на кафедре управления Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»
Научный руководитель: Дианова Валентина Юрьевна,
кандидат экономических наук, профессор
Официальные оппоненты: Попова Людмила Андреевна,
доктор экономических наук, профессор,
профессор кафедры финансовых дисциплин
ГОУ ВПО «Российская таможенная академия»
Пауков Алексей Анатольевич,
кандидат экономических наук,
заместитель директора по работе с регионами
группы компаний «Гарант»
Ведущая организация: Северо-Западная
академия государственной службы
Защита диссертации состоится 29 октября 2008 г. в 14.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, дом. 4, ауд. 233.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской таможенной академии.
Автореферат диссертации разослан «24» сентября 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат экономических наук, доцент В.Н. Ревин
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Ключевой задачей развития Российской Федерации является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики. Значимость государственных институтов в развитии экономики России, необходимость и актуальность их дальнейшего совершенствования, наряду развитием инфраструктуры, инновациями и инвестициями, определены Президентом России в качестве одного из приоритетных направлений в реализации экономической политики и экономических преобразований в Российской Федерации на ближайшую перспективу[1].
Интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, перспектива вступления России во Всемирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия развитию торговой деятельности объективно формируют новую философию таможенного дела – «контроль в виде сервиса». Ее практическое воплощение, а также новые институциональные условия функционирования таможенной службы требуют развития системы таможенных органов на основе разработки новых идей, правовых норм, таможенных процедур и реализующих их механизмов, а в целом – качественных системных преобразований института таможенного дела, таможенных органов России.
Федеральная таможенная служба как государственный институт сегодня находится в стадии активных институциональных преобразований, целью которых являются качественное повышение результативности регулирования внешнеэкономической деятельностью России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.
Таким образом, таможенный институт как целостное явление непрерывно развивается. Процесс его развития – институционализация – рассматривается как процесс гармонизированных концептуальных, правовых, организационных, технологических и других системных преобразований в сфере таможенного дела. Любые преобразования системы неизбежно связаны с определенными затратами на ее изменение, что обуславливает поиск рационального пути перехода от существующей системы к перспективной. Однако в настоящее время и таможенное дело, и таможенная служба как государственный институт изучены недостаточно, что принципиально ограничивает возможности качественного решения проблем их дальнейшего развития.
Возникает объективная необходимость в разработке теоретических положений, позволяющих совершить переход к новой системе с наименьшими затратами посредством адаптации современных подходов и методов в целях дальнейшего развития Федеральной таможенной службы как государственного института в новых институциональных условиях. Потребность в научном осмыслении и комплексном анализе проблемы развития таможенных органов России, ее сложность и многоплановость – все это в целом предопределило выбор направления данного диссертационного исследования, ее объект и прагматическую цель.
Объектом исследования является развитие таможенных органов.
Прагматическая цель заключается в повышении результативности деятельности таможенных органов РФ в новых условиях функционирования на основе разработки теоретических положений, методического обеспечения и совершенствования концепции развития таможенных органов России.
Ключевую роль в изменении условий функционирования таможенных органов играет изменение институциональных аспектов, что обусловлено необходимостью присоединения России к Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, а также внедрением Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли. Данное обстоятельство определило предмет проведенного диссертации исследования.
Предметом исследования является развитие таможенных органов в новых институциональных условиях.
Разработанность проблемы. Теоретическую и методологическую платформу институционально-эволюционной теории разрабатывали Т.Веблен, Д.Норт, О.Уильямсон, Г.Демсец и многие другие. Среди российских специалистов, разрабатывающих идеи институционализма и методологию стратегического управления развитием, особо следует отметить А.Н.Олейника, В.В.Радаева, А.Е.Шастистко, А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухина.
В формирование теории развития таможенного дела существенный вклад внесли ученые Российской таможенной академии, специалисты Федеральной таможенной службы. Среди наиболее значимых – научные работы С.В.Барамзина, В.Н.Иванова, В.Б.Кухаренко, Л.А.Лозбенко, В.Е. Новикова, Л.А. Поповой и др. Базовые теоретические и методологические положения институционализации таможенного дела разрабатывались в течение 2005–2007 гг. на кафедре управления Российской таможенной академии в рамках НИР «Разработка теории управления развитием таможенных органов России» под руководством В.В. Макрусева и В.Ю. Диановой. Однако в работах указанных авторов вопросы обоснования концепции развития таможенного дела в новых институциональных условиях, а также разработки методического обеспечения анализа эволюции таможенных институтов и управления процессом развития таможенных органов представляются незавершенными.
Таким образом, имеет место противоречие между существующим и требуемым уровнем развития теоретических положений и научно-методического обеспечения управления процессом развития таможенных органов в новых институциональных условиях. Данное обстоятельство определило научную задачу исследования, которая состоит в разработке теоретических положений развития таможенных органов на основе институционального подхода, в формировании методического обеспечения анализа условий и выбора направлений их развития, в разработке практических рекомендаций по управлению таким процессом.
Решение общей научной задачи в диссертации обеспечено решением ряда частных задач. К ним относятся:
рассмотрение теоретических положений формирования и развития государственных институтов, анализ сущности институционального подхода в целом;
определение места и роли таможенных институтов в системе государственного управления, адаптация понятийного аппарата институционально-эволюционной теории с учетом особенностей таможенных институтов;
анализ существующих концепций и технологий осуществления институциональных преобразований;
анализ условий функционирования и динамики развития таможенных органов по основным направлениям, разработка соответствующего методического обеспечения, учитывающего изменение институциональных изменений;
выявление факторов, оказывающих наибольшее влияние на результативность деятельности таможенных органов в новых институциональных условиях;
обоснование необходимости развития таможенных органов России в условиях стратегических изменений, разработка методического обеспечения выявления направлений институциональных преобразований в таможенных органах;
разработка концепции развития таможенных органов России на основе институционального подхода и научно-методических рекомендаций по ее реализации.
Указанные объект, предмет, цель, общая и частные задачи определили границы проведенных в диссертации исследований. Исследования осуществлены применительно к существующей системе управления развитием таможенных органов. Предложения по ее совершенствованию сформулированы на ближайшую перспективу (до 2020 г.). Они направлены на конкретизацию положений Концепции развития таможенных органов РФ.
Сущность сформулированных задач определили структуру диссертации и содержание ее параграфов. Общая методическая схема исследования представлена на рис. 1.
Гипотеза исследования. Предполагается, что развитие таможенных органов на основе институционального подхода будет содействовать устойчивой прогрессивной трансформации Федеральной таможенной службы как государственного института в новых институциональных услових, повышению результативности контроля и надзора за соблюдением хозяйствующими субъектами мер государственного регулирования ВЭД, а также формировать условия стабильной, благоприятной среды для внешней торговли. Освоение институциональных технологий поможет руководителям таможенных органов различного уровня в создании эффективных процедур и механизмов таможенного контроля, соответствующих международным требованиям и обеспечивающим высокую результативность деятельности и качество предоставляемых таможенных услуг.
Рис. 1. Методическая схема диссертационного исследования
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой послужили научные труды российских и зарубежных экономистов, социологов, политологов, а также специалистов в области теории управления.
Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать явления в развитии и взаимосвязи. Методологию диссертации составляют: системный и институциональный подходы, методы абстрагирования, наблюдения, сравнения, многомерной классификации, экспертного и математического моделирования. В аналитической части работы использованы прикладные экономико-статистические методы факторного и регрессионно-корелляционного анализа.
Информационная база исследования представлена правовыми и нормативно-справочными материалами, монографиями, научными статьями и другими публикациями российских и зарубежных авторов. Значительный информационный и фактический материал получен на основе обработки статистических данных, представленных в материалах Госкомстата РФ; документов архива Федеральной таможенной службы; аналитических документов Главного организационно-инспекторского, Главного финансово-экономического и Главного управления информационных технологий ФТС России, а также материалов научно-практических конференций и информационных ресурсов сети Internet.
Новыми научными результатами, полученными лично автором, являются:
- Впервые сформулирован понятийный аппарат управления развитием таможенных органов – «таможенный институт», «институционализация в сфере таможенного дела», «институциональное развитие таможенных органов», «управление институциональным развитием таможенных органов», – основанных на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых и адаптированных к условиям деятельности таможенных органов.
- Разработана Концепция развития таможенных органов на основе институционального подхода, учитывающая принципы развития таможенных администраций мира, философию таможенного контроля в виде сервиса, а также инновационные подходы, реализуемые ФТС России на современном этапе, и отличающаяся от существующей интегративным подходом.
- Разработан комплекс методик по обеспечению анализа условий и динамики институционального развития таможенных органов, включающий методики многомерного анализа функционирования таможенной службы России, идентификации факторов развития таможенных органов, определения направлений институциональных преобразований в таможенных органах, позволяющие проводить анализ процесса и идентифицировать направления развития таможенных органов России, определять целесообразность осуществления институциональных преобразований, что повышает качество и обоснованность решений в процессе управления развитием таможенных органов;
- Разработан организационно-экономический механизм реализации Концепции развития таможенных органов на основе институционального подхода, определяющий основные направления и приоритеты финансирования таможенной службы для достижения значимых результативных показателей ее деятельности в разрезе поставленных целей и задач развития.
Обоснованность полученных результатов, а также выводов и предложений обеспечивается полнотой учета факторов, влияющих на функционирование и развитие таможенных органов, а также корректностью принятых допущений и ограничений.
Достоверность исследования подтверждается использованием совокупности методов и источников теоретического, информационного и нормативно-законодательного характера, а также согласованностью получаемых выводов с практикой реализации мероприятий по развитию таможенных органов.
Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в докладах на методических семинарах, региональных научно-практических конференциях, в том числе: «Неделя науки» (г. Ростов-на-Дону, апрель 2005, 2006, 2007, 2008 гг.); «Таможенная служба России: современное состояние и перспективы развития» (г. Ростов-на-Дону, сентябрь 2005), «Таможенные чтения» (г. Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.), «Таможня – инструмент развития экономики» (Российская таможенная академия, апрель 2006 г.); «Развитие таможенных институтов в целях защиты национальных интересов России» (Российская таможенная академия, май 2007 г.).
Результаты исследований реализованы:
- в научно-педагогической деятельности Российской таможенной академии при подготовке учебно-методических комплексов по дисциплинам «Таможенный менеджмент», «Маркетинг таможенных услуг», при чтении лекционного курса «Стратегический таможенный менеджмент»;
-в научно-исследовательской работе на тему «Разработка теории управления развитием таможенных органов», выполненной по плану НИР в Российской таможенной академии в 2005 – 2007 гг.;
-в практической деятельности Федеральной таможенной службы при разработке концептуальных документов, определяющих развитие таможенных органов России на ближайшую перспективу.
На защиту выносятся следующие положения:
- Понятийный аппарат управления развитием таможенных органов, включающий понятия: «таможенный институт», «институционализация в сфере таможенного дела», «институциональное развитие таможенных органов», «управление институциональным развитием таможенных органов».
- Концепция развития таможенных органов на основе институционального подхода.
- Комплекс методик по обеспечению анализа условий и динамики институционального развития таможенных органов, позволяющий проводить анализ процесса и идентифицировать направления развития таможенных органов России, определять целесообразность осуществления институциональных преобразований.
- Организационно-экономический механизм реализации Концепции развития таможенных органов на основе институционального подхода.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что развит понятийный аппарат институциональных преобразований в таможенных органах, позволяющий учесть новые институциональные условия функционирования таможенных органов. Разработана новая Концепция и методическое обеспечение развития таможенных органов, позволяющие адекватно учесть динамику изменения институциональных условий функционирования таможенных органов. Разработаны методические рекомендации по управлению развитием таможенных органов, впервые позволяющие учесть новые тенденции изменения институциональных условий функционирования таможенных органов.
Теоретическая значимость результатов исследований следует из ее актуальности и научной новизны. Она состоит в том, что разработанный научно-методический аппарат в отличие от существующего позволяет формировать научно-обоснованные предложения по развитию таможенных органов в новых институциональных условиях. Полученные результаты являются вкладом в экономику, организацию и управление предприятиями, отраслями и комплексами.
Практическая ценность исследования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы:
- в деятельности Федеральной таможенной службы при разработке и реализации концептуальных документов, определяющих перспективные направления развития таможенных органов, направленных на создание условий, позволяющих таможенной службе выполнять возложенные на нее задачи на более высоком качественном уровне сообразно новым требованиям к ее развитию и в соответствии с прогрессивными технологиями управления, в том числе с учетом реализации международных стандартов и рекомендаций Всемирной таможенной организации;
- в аналитической деятельности таможенных органов при осуществлении анализа их внутренней среды и выявлении перспективных направлений развития;
- в научно-педагогической деятельности при подготовке программ и учебных пособий, преподавании курсов «Стратегический таможенный менеджмент», «Таможенный менеджмент», «Управление в таможенных органах» в рамках учебного процесса Российской таможенной академии и других высших учебных заведений, а также в дополнительном профессиональном образовании для повышения квалификации должностных лиц таможенных органов.
Практическая значимость исследования подтверждается тем, что частичная реализация сформированных положений в Центральном аппарате Федеральной таможенной службы, Сочинской таможне, в учебно-педагогической и научной деятельности Российской таможенной академии позволила обосновать необходимость и выявить направления развития таможенных органов, на основе чего повысить результативность внутриорганизационных процессов в таможенных органах.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 10 научных работ общим объемом 4,2 п.л., из которых личный вклад автора составляет 3,8 п.л., в том числе в издании, входящем в перечень изданий, рецензируемых ВАК – 0,4 п.л.
Структура работы отражает ее содержание и логику исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, рассмотрена степень ее разработанности; определены цель, задачи, объект и предмет исследования; определены теоретические и методологические основы исследования, научная новизна, а также положения, выносимые на защиту; показана теоретическая значимость и практическая ценность полученных результатов и выводов, констатируется апробация результатов исследования.
Первая глава «Разработка теоретических положений развития таможенного дела России» посвящена исследованию содержания институционального подхода, сущности институционализации социально-экономических систем, институтов государственного управления и таможенных институтов. Рассмотрены основные технологии институциональных преобразований, определена их роль в обеспечении устойчивой трансформации государственных институтов. Сформулирована задача исследования.
Среди многообразия подходов к управлению развитием социально-экономических систем и системы государственного управления важное место занимает институциональный подход, главными задачами которого являются: анализ исторической ретроспективы, определение траектории прогрессивных институциональных изменений, предвидение и моделирование вероятных направлений трансформации отдельных социально-экономических систем и общества в целом.
Согласно современному взгляду институционалистов, экономика – это эволюционирующая система, состоящая из отдельных социально-экономических подсистем, испытывающая постоянные воздействия внешней среды (культуры, политической обстановки, природы и т.д.) и реагирующая на них. Важную роль в управлении процессами институционализации играют государство и его институты: государство должно активно влиять на институциональную среду в экономике, потому что спонтанная селекция институтов не всегда приводит к оптимальным вариантам.
В широкой постановке под институтом понимается исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели.
В контексте данного исследования таможенный институт – это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система.
Развитие как непрерывный процесс институциональных преобразований содержит два основных взаимосвязанных уровня. На первом уровне формируется определенная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих организацию. Это уровень институционального развития, на котором формируются видение, базовые идеи, концепция, правовые нормы будущей организации, а также вырабатываются институциональные ограничения, механизм ее создания или трансформации. На втором уровне формируется или реформируется сама организация (учреждение) в рамках принятых институциональных ограничений. Это этап создания организации или ее развития.
Процесс институциональных изменений на обоих уровнях происходит практически непрерывно и развивается, как правило, на основе механизмов самоорганизации. При управлении такими процессами верхний уровень является управляющим по отношению к нижнему. Именно этот аспект особенно важен для решения проблем развития государственных институтов.
Институциональное развитие в таможенной сфере представляет собой процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма качественного преобразования (развития) таможенных органов России. Под управлением институциональным развитием понимается процедура анализа и выбора одной из приемлемых альтернатив при создании нового таможенного института или качественном преобразовании существующих таможенных институтов.
В ходе исследования показано, что основным эффектом от создания, преобразования и развития социально-экономического института является снижение трансакционных издержек. Анализ динамики трансакционных издержек позволяет ответить на вопрос, в какой мере то или иное институциональное образование выполняет свою основную функцию в обществе. Исследование дает возможность установить объективную потребность в развитии, выявить направления финансирования и степень достижения приемлемых целей развития.
Управление институциональным развитием в системе государственного управления осуществляется посредством применения соответствующих технологий: трансакционной (технологии анализа и управления трансакционными издержками) и трансформационной (технологии импорта и преобразования институтов).
Содержание и способы внедрения институциональных технологий еще не достаточно изучены. В настоящее время не существует единого подхода, комплексной технологии и методических положений по их применению в секторе государственного управления, в том числе и в сфере таможенного дела. Представляется целесообразным заполнить этот пробел посредством уточнения теоретических положений и методических рекомендаций по применению институционального подхода в условиях таможенной специфики.
Таможенная служба России как социально-экономический институт занимает одно из центральных мест в системе государства, поскольку она регулирует экономические, политические, правовые, энергетические, информационные и другие коммуникации в сфере внешнеэкономической деятельности, обеспечивая тем самым устойчивость и предсказуемость взаимодействий между торговыми партнерами. В связи с этим Федеральная таможенная служба – это особый государственный институт, формирующийся в специфических условиях в рамках присущих только ей институциональных изменений.
Идентификация таможенной службы на основе институционального подхода позволила выделить ряд институциональных признаков, которые предлагается разделить на базовые (характерные для всех институтов – организаций) и специфические (отражающие особенности таможенной службы). В целом сделан вывод: таможенная служба России сформировалась как сложный и масштабный институт обеспечения экономической безопасности государства, наделенный статусом ведущего государственного института, выполняющего комплекс значимых функций, связанных с регулированием внешнеэкономической деятельности.
Определена институциональная среда эволюции таможенного дела. Она характеризуется изменениями и ограничениями мирового уровня (изменениями в таможенной политике, таможенных технологиях на уровне ВТО, ЕС, СНГ и т.п.), государственного уровня (изменениями внутри России – в политике, экономике, внешнеэкономической сфере) и собственно в таможенном деле (изменениями в международном таможенном сотрудничестве, правоохранительной деятельности, таможенной инфраструктуре, кадровом обеспечении, науке). Вся совокупность таких факторов формирует определенную конфигурацию стратегических изменений таможенного института, определяет новые институциональные условия и специфику его развития.
Основной задачей институционального развития таможенной службы является трансформация таможенных органов в состояние, соответствующее новым институциональным условиям и предъявляемым требованиям развития. В данном случае, речь идет о постоянных институциональных изменениях прогрессивного характера или об институционализации как непрерывном процессе развития таможенного дела и таможенной службы России.
Таким образом, институционально-эволюционная теория представляет собой новый концептуальный подход к проблеме развития государственных институтов. Его адаптация и дальнейшее развитие могут послужить основой качественного решения проблем развития таможенных органов России.
Вторая глава «Разработка методического обеспечения анализа условий и динамики развития таможенных органов России в новых институциональных условиях» посвящена исследованию эволюции институциональной среды таможенной службы и оценке ее влияния на функционирование и развитие таможенных органов. Разработано методическое обеспечение анализа функционирования таможенной службы, идентификации факторов развития, определения критерия и направлений институциональных преобразований в таможенных органах. Проведено комплексное исследование текущего состояния деятельности таможенных органов, институциональных условий и направлений их развития.
Установлено, что институционализация таможенных администраций в настоящее время происходит на трех уровнях – межнациональном, региональном, национальном. На межнациональном уровне пространство институциональных изменений задается международными нормами и правилами в рамках многосторонних договоров и соглашений, важное место среди которых занимают конвенции Всемирной таможенной организации, играющие ключевую роль в создании общих правил взаимодействия для национальных таможенных служб. Базовыми международными документами являются Киотская конвенция о гармонизации и упрощении таможенных процедур и Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. В них заложен фундамент для реформирования и модернизации таможенных служб мира.
Развитие таможенной службы на национальном и региональном уровнях ограничивается рамками действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы, которая включает: договоры и соглашения в рамках СНГ, Конституцию РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Таможенный кодекс РФ, федеральные законы, а также другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующие взаимоотношения в сфере ВЭД и деятельность таможенных органов. Базовыми документами на национальном уровне являются: Концепция административной реформы, Концепция бюджетной реформы, Концепция развития таможенных органов, федеральные целевые и ведомственные программы, в числе которых одной из важнейших стала программа «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов».
Обозначенные документы определяют институциональные условия формирования концепции развития таможенного дела, объединяя новую философию таможенного дела («контроль в виде сервиса»), идеологию поэтапного развития таможенных институтов и важнейшие направления развития таможенной службы России в стратегической перспективе.
Ретроспективный анализ динамики развития таможенной службы России, начиная с момента ее реформирования в 1991 г., позволил сделать следующие выводы. После распада СССР таможенная служба России прошла несколько этапов становления и развития (рис. 2).
Рис. 2. Ретроспективный анализ развития таможенной службы России
Предпосылки и основные направления институциональных изменений были заложены в 1986 – 1991 гг. Смена приоритетов в экономике 90-х гг. повлекла бурное развитие внешнеэкономических связей и, следовательно, увеличение объемов внешнеторгового оборота России (рис. 3), что привело к осознанию необходимости повышения роли таможенной службы как государственного института регулирования внешнеэкономической деятельности.
Рис. 3. Динамика показателей объема внешнеторгового оборота
В рассматриваемый период продолжает развиваться положительная тенденция стабилизации экономической ситуации в России, что подтверждает положительная динамика объема ВВП. Наряду с этим совершенствовалась фискальная функция таможенных органов, что влекло стабильное увеличение объема перечисляемых в бюджет таможенных платежей (рис. 4).
Рост платежей в данном случае обусловлен не только увеличением объемов ввоза и вывоза товаров, но и мероприятиями, проводимыми таможенными органами и направленными на дальнейшее совершенствование организации и инструментов таможенного администрирования.
Рис. 4. Динамика таможенных платежей, перечисленных в Федеральный бюджет
Для рассматриваемого периода характерно проявление тенденции постепенного упрощения таможенных процедур, внедрения специальных упрощенных процедур таможенного оформления и безбумажных технологий, что стало результатом институциональных изменений таможенной службы на основе норм международного права (табл. 1).
Таблица 1
Совершенствование правовой и организационной базы деятельности
таможенных органов
| Период | Разработанные и принятые документы в сфере таможенного дела | Изменения в организационной структуре таможенных органов | ||||
| нормативные правовые акты Правительства РФ | ведомственные нормативные правовые акты | акты ненормативного характера* | количество РТУ | количество таможен | количество таможенных постов | |
| 2002 | 26 | 103 | 115 | 7 | 142 | 663 |
| 2003 | – | – | – | 7 | 139 | 693 |
| 2004 | 15 | 95 | 160 | 7 | 140 | 703 |
| 2005 | – | – | – | 7 | 137 | 714 |
| 2006 | 4 | 54 | 1060 | 7 | 136 | 710 |
* Включают методики и разъяснения, подготовленные с учетом правоприменительной практики.
В ходе анализа выявлена сильная прямая зависимость между изменениями в правовом поле деятельности таможенных органов и их организационной структурой, что позволило сделать вывод о тесной зависимости институционально-правовой и институционально-организационной составляющих таможенной службы, о наличии двух качественных уровней внутренней институционализации таможенных органов.
В процессе исследования установлено, что первоначально приоритет отдавался технологии «выращивания» институтов, что было вынужденной и не всегда эффективной мерой. В последние годы наиболее востребованной становится технология импорта институтов, в которой особое значение имеет применение инструментов теории трансакционных и трансформационных издержек. Обоснованы и исследованы наиболее перспективные направления развития таможенных органов: реализация сервисной функции и совершенствование системы управления рисками.
Введение сервисной функции в таможенной службе предполагает оказание таможенных услуг различным ее потребителям[2] : государственным структурам, обществу, участникам ВЭД. Под таможенной услугой понимается последовательность действий, реализуемая специальными таможенными инструментами[3] с целью повышения потребительской полезности сферы ВЭД для государства и участников ВЭД. Показано, что качество таможенных услуг определяется уровнем и эффективностью проведения мероприятий по развитию таможенной службы и непосредственно влияет на общий уровень трансакционных издержек.
Импорт системы управления рисками в институциональную среду таможенных органов и ее дальнейшее совершенствование имеют целью приведение процедур таможенного оформления и контроля в России в соответствии со стандартами ВТО. О положительных результатах внедрения системы свидетельствует стабильное улучшение показателей деятельности таможенных органов при таможенном оформлении (рис. 5).
Выявлена положительная динамика совокупных затрат на содержание и развитие таможенных органов России. Все затраты были сгруппированы по двум направлениям: затраты, обеспечивающие функционирование таможенных органов, и затраты, направленные на развитие таможенной службы (рис. 6). Общая динамика указанных затрат представлена на рис. 7, ее анализ позволяет делать выводы о периодичности, характере и источниках развития таможенной службы в рассматриваемый период.
Рис. 5. Динамика показателей эффективности применения СУР в России
Рис. 6. Динамика совокупных затрат на содержание таможенной службы
в целом и по направлениям финансирования
Рис. 7. Динамика финансирования таможенной службы России
Проведен корреляционно-регрессионный анализ, направленный на выявление влияния финансирования того или иного направления развития таможенных органов на изменение его результативного показателя. Результаты приведены в таблице 2.
Таблица 2
Значения показателей коэффициента корреляции (r) и регрессии (b)
таможенных платежей и структуры затрат на развитие
таможенного института* за период 2002 -2007 гг.
| № п/п | Направление финансирования | Значение общего коэффициента корреляции | Функционирование | Развитие | ||
 | b |  | b | |||
| 1 | Международное сотрудничество таможенных администраций | 0,97 | 0,96 | 0,93 | ||
| 2 | Правоохранительная деятельность | 0,98 | 0,98 | 0,97 | ||
| 3 | Научные исследования | 0,91 | 0,92 | 0,84 | ||
| 4 | Инфраструктура | 0,69 | 0,74 | 0,55 | ||
| 5 | Кадровая и социальная политика | 0,85 | 0,86 | 0,74 | ||
* В том числе в разрезе финансирования направлений институционализации таможенной службы.
Установлено, что наиболее значимыми направлениями финансирования в целях развития таможенной службы являются: международное сотрудничество и фундаментальные исследования.
Введен показатель необходимости институциональных изменений, представляемый индексом институционально-правовых издержек (доля таможенных процессов, не охваченных нормативными правовыми и ненормативными документами) и индексом институционально-организационных потерь (доля трансакционных издержек таможенного органа, обусловленных несовершенством организации таможенных процессов).
Предложена методика анализа и оценки трансакционных издержек, позволяющая определять индекс институционально-организационных потерь в таможенных органах. Методика прошла апробацию в Сочинской таможне, ее рекомендовано включить в систему анализа необходимости институциональных преобразований таможни.
Третья глава «Разработка Концепции развития таможенных органов России на основе институционального подхода» содержит основные идеи, принципы и направления развития таможенных органов, а также механизм стратегического управления их развитием.
Предложенная концепция объединяет идеологию развития таможенных органов, основанную на базовых идеях ВТО, новую философию таможенного дела («контроль в виде сервиса») и важнейшие направления институционализации таможенных институтов, которые являются главным ограничителем в развитии таможенных органов России в стратегической перспективе. Концепция в общем виде представлена на рис. 8. В ней определены цели развития таможенной службы как государственного института: обеспечение непрерывного устойчивого функционирования таможенной службы в условиях изменяющихся параметров внешней и внутренней среды; обеспечение качественного совершенствования правовых норм и таможенных процедур – таможенных процессов, направленного на снижение трансакционных издержек государства и участников ВЭД; установление баланса между социально-экономическим эффектом от деятельности таможенных органов, уровнем корпоративной культуры, сложностью решаемых ими задач.
Рис. 8. Концепция развития таможенных органов России
Основные задачи развития, решаемые в процессе реализации концепции, следующие: повышение уровня безопасности России; гармонизация и унификация таможенного законодательства в русле международной стандартизации в сфере таможенного регулирования, обеспечение единообразного применения таможенного законодательства РФ, укрепление законности и правопорядка в сфере ВЭД; достижение адекватного соотношения между временем, затрачиваемым на проведение таможенного контроля, и эффективностью его проведения.
Сформулированы основные принципы развития таможенных органов России: системная и целостная взаимосвязь в процессах социально-экономического развития страны и развития таможенной службы; разнообразие и качество таможенных услуг, равные возможности участников ВЭД в таможенной сфере; параллельность и независимость процесса перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и процесса их таможенного оформления и контроля; гибкость, структурируемость, технологичность процессов таможенного администрирования; максимальная автоматизация таможенных процедур и процесса управления таможенной деятельностью; комплексность и согласованность в развитии таможенных, информационных технологий и технологии управления рисками, ориентированные на реализацию проекта электронного таможенного контроля.
Разработан механизм стратегического управления развитием, объединяющий цели, критерии, функции, методы управления. Место механизма в системе управления показано на рис. 9.
В ходе исследования показано, что процесс заимствования институтов из институциональной среды другой страны должен происходить на основе тщательного изучения выгод и потерь от его внедрения. Методики, раскрытые в главе 2, позволяют выявить динамику изменения институциональной среды, определить узкие места, необходимость и направления развития таможенных органов России. На примере Сочинской таможни показано, что модификация ее сервисной функции и системы управления рисками позволит не только сократить трансакционные издержки участников ВЭД, но и повысить эффективность ее деятельности.
Рис. 9. Место механизма управления институционализацией в системе управления таможенной службой
III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Прагматическая цель проведенных исследований заключается в повышении результативности деятельности таможенных органов РФ в новых условиях функционирования на основе разработки теоретических положений, методического обеспечения и совершенствования концепции развития таможенных органов России.
Основные результаты, полученные в ходе исследования, состоят в разработке теоретических положений и научно-методических рекомендаций по развитию таможенных органов России в новых институциональных условиях, направленного на создание и внедрение инструментов таможенного регулирования и контроля, обеспечивающих качественное повышение результативности контроля и надзора за соблюдением хозяйствующими субъектами мер государственного регулирования ВЭД, формирование условий благоприятной среды для внешней торговли.
Проблема эффективного управления развитием таможенных органов является одной из наиболее актуальных и практически значимых в комплексе взаимосвязанных проблем развития таможенного дела в условиях стратегических изменений. Первостепенной задачей является освоение новых, более эффективных подходов к управлению развитием таможенных органов, разработка более совершенного методического обеспечения управления этим процессом для принятия на этой основе обоснованных и своевременных управленческих решений.
Именно таким подходом, как показали исследования, является предложенный в диссертации институциональный подход. Совершенствование управления развитием таможенных органов на основе предложенного подхода происходит в русле всех основных тенденций реформирования системы таможенного администрирования и трансформации менеджмента государственной службы на современном этапе. В ходе исследований выявлены ключевые противоречия, определяющие необходимость развития таможенных органов России: несоответствие потенциала таможенных органов уровню развития экономики и величине объемов импорта, несоответствие темпов динамики экспорта России и результативности деятельности таможенных органов, несоответствие уровня развития таможенной инфраструктуры и результативности правоохранительной деятельности таможенных органов возрастающим объемам экспорта и импорта.
Разработанная Концепция развития таможенных органов России на основе институционального подхода учитывает принципы развития таможенных администраций мира, философию таможенного контроля в виде сервиса, инновационные подходы, реализуемые ФТС России на современном этапе, и отличается от существующей Концепции интегративным подходом и усовершенствованным методическим аппаратом для ее обоснования. В качестве инструментов управления развитием таможенных органов предложены: программа реализации представленной Концепции, механизм стратегического управления развитием, включающий матрицу институционализации и методические рекомендации по осуществлению институционального планирования в таможенных органах.
Разработанные в ходе исследований понятийный аппарат и методическое обеспечение анализа условий и динамики развития таможенных органов, включающее практическое применение разработанного автором в диссертации показателя необходимости институциональных изменений, а также организационно-экономического механизма реализации Концепции развития таможенных органов на основе институционального подхода, позволят аналитическим подразделениям таможенных органов проводить анализ функционирования и идентифицировать направления развития таможенных органов России, определять целесообразность осуществления институциональных преобразований, что повысит качество и обоснованность принятия решений в процессе управления развитием таможенных органов.
Внедрение полученных результатов способствовало: на уровне ФТС применению нового подхода при разработке концептуальных документов, определяющих развитие таможенных органов России в новых институциональных условиях; в Сочинской таможне обоснованию необходимости и выявлению направлений ее развития, что обеспечило повышение эффективности внутриорганизационных процессов и повлекло повышение результативности деятельности таможни. Дальнейшее практическое применение разработанных методик будет способствовать повышению результативности деятельности таможенных органов РФ в целом в новых институциональных условиях функционирования.
Таким образом, научная задача диссертационного исследования решена и прагматическая цель достигнута.
Полученные результаты диссертационной работы могут быть положены в основу дальнейших исследований по управлению развитием таможенных органов России и таможенных администраций мира на принципах Рамочных стандартов и Киотской конвенции.
Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК
- Маркина О.В. Теоретические и концептуальные положения развития таможенного дела России на основе институционального подхода // Вестник университета (Государственный университет управления) / Развитие отраслевого и регионального управления. – 2008. – № 4(14). – С. 123 – 128. – 0,4 п.л.
Список опубликованных работ по теме диссертации
- Маркина О.В. К вопросу о развитии таможенных органов на основе концепции стратегического управления // Таможенное дело: проблемы и перспективы: сборник материалов научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и слушателей. – М.: РИО РТА, 2005. – С. 188 – 192. – 0,2 п.л.
- Маркина О.В. Проблема институционального развития таможенного дела в условиях стратегических изменений // Проблемы совершенствования таможенных процедур в свете развития новых информационных технологий: тезисы докладов научно-практического семинара. – Ростов н/Д: РИО Ростовского филиала РТА, 2006. – С. 51 – 56. – 0,3 п.л.
- Маркина О.В. Система управления рисками как элемент стратегии институционального развития таможенных органов России // Проблемы совершенствования таможенных процедур в свете развития новых информационных технологий: тезисы докладов научно-практического семинара. Ростов н/Д: РИО Ростовского филиала РТА, 2006. – С. 56 – 59. – 0,4 п.л.
- Маркина О.В. Формирование механизма стратегического управления институциональным развитием таможенной службы России // Таможня: история, теория, практика. Вып. XIV: Материалы конференции «Неделя науки» / под ред. К.Д. Скрипника. – Ростов н/Д.: РИО Ростовского филиала РТА, 2007. – С. 162 – 165. – 0,3 п.л.
- Маркина О.В. Подход к управлению процессом институционализации таможенной службы России // Развитие таможенных институтов в целях защиты национальных интересов России: сборник материалов научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов, адъюнктов и студентов: в 2х ч. – М.: РИО РТА, 2007. – Ч. 2. – С. 42 – 44. – 0,2 п.л.
- Маркина О.В. Совершенствование сервисной функции таможенной службы России как приоритетное направление ее развития // Ученые записки СПб. имени В.Б. Бобкова филиала РТА, 2007, – № 2 (28). – С. 118 – 128. – 0,6 п.л.
- Маркина О.В. Институциональная политика как основа для разработки стратегии развития таможенной службы России // Ученые записки СПб. имени В.Б. Бобкова филиала РТА, 2008, – № 1 (30). – С. 163 – 171. – 0,4 п.л.
- Макрусев В.В., Дианова В.Ю., Маркина О.В. Вопросы теории и концепция развития таможенного дела России // Ученые записки СПб. имени В.Б. Бобкова филиала РТА, 2008– № 1 (30). – С. 7 – 22. – 0,8 п.л., в том числе личный вклад автора – 0,6 п.л.
- Макрусев В.В., Дианова В.Ю., Маркина О.В. Управление развитием таможенных органов России на основе институционального подхода // Гуманитарные и социальные науки. – 2008. –№ 2. – С. 59 – 66. – 0,6 п.л., в том числе личный вклад автора – 0,4 п.л.
Лицензия на издательскую деятельность
Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания
и средств массовых коммуникаций
серия ИД № 03201 от 10.11.2000 г.
Сдано в набор ______2008 г. Подписано в печать ________2008 г.
Формат 60х84/16. Печать офсетная. Бумага офсетная.
Гарнитура «Times New Roman». Физ. печ. л. 1,25. Уч.-изд. л. 1,4.
Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Изд. № ___. Заказ № _____.
РИО РТА, 140009, г. Люберцы Московской обл.,
Комсомольский пр., 4.
[1] Выступление Д.А. Медведева на V экономическом форуме в 2008 году в Красноярске.
[2] Таможенные услуги – это услуги особого рода, связанные с защитой экономической безопасности государства, с обеспечением интересов национальной экономики и направленные на развитие внешнеэкономических связей.
[3] Таможенные методы, процедуры, технологии, операции и т.п.
