Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов (на примере федерального агентства)

На правах рукописи

Белова Мария Александровна

Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов

(на примере федерального агентства)

Специальность 08.00.13 – «Математические и инструментальные методы экономики»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Москва,

2008

Диссертация выполнена в Центральном экономико-математическом институте РАН

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор

Пресняков Василий Федорович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Хрусталев Евгений Юрьевич

кандидат экономических наук,

доцент

Богданова Татьяна Кирилловна

Ведущая организация: Государственный университет управления

Защита состоится « 9 » июня 2008 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д.002.013.01 в Центральном экономико-математическом институте РАН по адресу: г. Москва, Нахимовский проспект, д. 47, ауд. 520.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЦЭМИ РАН.

Автореферат разослан «___» 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук А.И. Ставчиков

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования

Как свидетельствуют международные аналитики, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу.

По данным Фонда общественного мнения, более 71% опрошенных дали отрицательную оценку деятельности государственных служащих и качества предоставляемых государственных услуг. Издержки бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупцию составляют в среднем 8,5% выручки малых предприятий. В международных сопоставлениях по эффективности государственного управления (индекс GRICS) из 209 стран Россия – в последней трети рейтинга.

Серьезными проблемами, порождающими низкую эффективность исполнения государственных функций, являются: включение в компетенцию исполнительных органов государственной власти избыточных государственных функций; неопределенность показателей результативности исполнения государственных функций; чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур; их закрытость, непрозрачность для гражданского общества и потребителей государственных услуг; отсутствие четких критериев и механизмов оперативного внутреннего контроля административной деятельности. Ситуация усугубляется отсутствием четких законодательных стандартов государственных услуг, т.е. системного свода требований к порядку предоставления государственных услуг государственными учреждениями.

Это приводит, с одной стороны, к снижению ответственности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, малой эффективности их деятельности, коррупции, извлечению административной ренты, а с другой – к нарушениям прав личности, избыточным затратам (всех видов ресурсов) для граждан и организаций.

На устранение указанных недостатков направлены мероприятия Административной реформы в РФ. Институциональная часть проводимой реформы заключается в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Масштабная работа по уточнению и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация административно-управленческих процессов (АУП) органов исполнительной власти, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов (АР).

Введение АР (системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки АУП и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти) обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности АУП и решений). С помощью АР можно наладить полномасштабное планирование работы ФОИВ с декомпозицией до подразделений, и прозрачную систему контроля исполнения плановых задач и решений. «Жесткая» система планирования автоматически потребует увязать задачи и функции с ресурсами.

Проводимая в настоящее время в ФОИВ работа по сокращению функций, созданию АР имеет ограниченные последствия, поскольку проводится на основе анализа бумажных функций («титулов функций»), а не реальных АУП. Она может привести к устранению излишних согласований и так называемых «пустых функций», не подкрепленных фактическими АУП вообще.

Для эффективной модернизации исполнительной власти необходимо внедрение в деятельность ФОИВ новых подходов к управлению, применение современных методов и информационных технологий (ИТ) системного анализа и динамического моделирования для формализации и совершенствования АУП, создания на их основе новых или оптимизации существующих АР.

Целью диссертационной работы является разработка компьютерного инструментария для рационализации организационной структуры федеральных органов исполнительных власти, моделирования и оптимизации административных регламентов предоставления государственных услуг с целью повышения эффективности управления деятельностью госорганами РФ.

Для достижения этой цели в работе были решены следующие задачи:

• Разработан компьютерный инструментарий для моделирования деятельности ФОИВ;
• На основе математической формализации разработана информационно-логическая модель совершенствования АУП и создания АР;
• Разработаны модели административно-управленческих процессов ФОИВ, являющиеся основой для принятия решений по рационализации организационной структуры;
• Выполнен компьютерный эксперимент на основе имитационного моделирования для проверки работоспособности предложенного подхода и инструментария на примере разработки АР реального федерального агентства;
• Разработан подход к совершенствованию АУП и оптимизации АР по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам;
• Проведен анализ проблем государственного управления в РФ и исследованы направления государственной политики в области его модернизации;
• Обоснована возможность использования новых информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности управления госорганами.

Объектом исследования является федеральное агентство.

Предметом исследования является деятельность федерального агентства РФ по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам.

Теоретико-методологической основой исследования являются научные публикации российских и западных исследователей: Айвазяна С.А., Анткинсона Э., Андерсена Б., Багриновского К.А., Гейна К., Данилина А.В., Дрожжинова В.И., Дракера П.Ф., Егоровой Н.Е., Елиферова В.Г., Зиндера Е.З. Интриллигатора М., Калянова Г.Н., Клейнера Г.Б., Клименко А.В., Лебедева В.В., Моисеева Н.Н., Маршала В. Мейера, Оболонского А.В., Поршнева А.Г., Преснякова В.Ф., Репина В.В., Сарсона Т., Стилглица Д., Тельнова Ю.М., Хаммера М., Хрусталева Е.Ю., Чампи Дж. и др.

В работе использованы теоретические и методологические положения, представленные в трудах по государственному управлению, управлению предприятиями, моделированию и оптимизации бизнес-процессов, реинжинирингу, стратегическому менеджменту, теории выбора и принятия решения, оптимальному управлению, теории массового обслуживания, имитационному моделированию, математическим методам в экономике.

Методы исследования базируются на общенаучных методах познания: структурный анализ, математическая формализация, системный, сравнительный, статистический методы.

В практической части работы использовались современные методы статистического анализа данных, экспертной оценки, анкетирования, системной динамики, объектно-ориентированного анализа, моделирования и оптимизации бизнес-процессов, формального описания и анализа процессов, графической визуализации динамики происходящих процессов, имитационного моделирования.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических основ и инструментальной реализации нового подхода к рационализации организационной структуры федерального агентства РФ по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам, основанного на внедрении процессного подхода, новых информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в управление деятельностью ФОИВ, на применении формальных методов описания и анализа АУП.

Впервые в России рассматривается применение методологии и инструментальных средств управления бизнес-системами для государственных структур.

Самостоятельные научные результаты, полученные автором:

1. Разработана информационно-логическая модель совершенствования административно-управленческих процессов и создания АР. Структура модели соответствует этапам проекта по разработке АР и отражает информационно-логические связи между ними.

2. Разработан инструментарий для имитационного моделирования АУП ФОИВ. Инструментарий позволяет представить причинные связи и влияние одних параметров на другие во времени в виде графических диаграмм. Визуальное представление всей организации в целостном виде является эффективным методом для представления и анализа проблем динамики организационных систем, позволяет сравнить альтернативные решения по управлению системой с выбором наилучшего решения.

3. Разработаны модели административно-управленческих процессов ФОИВ, являющиеся основой для принятия решений по рационализации организационной структуры, позволяющие выполнить анализ существующие АУП и осуществить их совершенствование на основе ключевых показателей результативности.

4. Разработана имитационная модель для проверки работоспособности предложенного подхода и инструментария на примере разработки АР реального федерального агентства;

5. Разработан подход к совершенствованию АУП ФОИВ и оптимизации АР предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам. Основой подхода является применение процессного подхода к управлению деятельностью ФОИВ, позволяющего рассматривать АУП как разновидность бизнес-процессов, и принципа управления по результатам.

6. Обоснованы направления повышения эффективности исполнения государственных функций. Главными из них являются применение новых методов управления деятельностью ФОИВ по предоставлению услуг и внедрение ИТ. Применение электронной формы АР – электронных административных регламентов – позволит контролировать не только качество предоставляемых государственных услуг, но также и результативность функционирования органов власти в целом, что значительно повысит прозрачность процессов принятия административных решений и, как следствие, сделает их более эффективными и ориентированными на потребителей.

Практическая значимость работы заключается в возможности применения ее результатов при разработке и оптимизации административных регламентов ФОИВ с целью повышения эффективности предоставления госуслуг. Разработанный подход и инструментарий могут служить основанием для разработки АР на региональном уровне и для разработки стандартов качества оказания государственных услуг.

Результаты исследования могут быть применены для совершенствования Методических рекомендаций «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания ряда экономических дисциплин, имеющих отношение к проблематике государственного и муниципального управления, управления структурой предприятия в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки специалистов.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты и выводы работы докладывались на 1 и 2 молодежной научно-практической конференции «Информационные технологии в бизнесе и управлении» в Государственном университете – Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) в Москве в 2005 и 2006 годах., на 29 международной научной школе-семинаре имени академика С.С. Шаталина «Системное моделирование социально-экономических процессов» в Воронеже в 2006, на заседании кафедры Моделирования и оптимизации бизнес-процессов ГУ-ВШЭ в 2006г., на 4 научно-практической конференции молодых ученых в ГУ-ВШЭ в 2007г., на научном семинаре кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления в Москве в 2007 г., на заседании рабочей группы Министерства связи и ИТ по разработке профессиональных стандартов в 2007г.

Разработанный инструментарий для имитационного моделирования АУП внедрен в Министерстве ИТ и связи РФ для моделирования деятельности, а также в Департаменте информатизации Счетной палаты РФ при разработке и реализации информационных сервисов информационно-телекоммуникационной системы.

По результатам исследования автором было опубликовано 7 работ общим объемом 2,4 п.л. (личный вклад автора 2,2 п.л.), 2 отчета по научно-исследовательской работе и 3 учебно-методических пособия.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 212 наименований, приложение. Работа изложена на 168 страницах машинописного текста, содержит 7 таблиц и 34 рисунка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, выполнен обзор литературы по тематике исследования, определены объект и предмет исследования, установлены цели и задачи работы. Показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация работы.

В главе 1 представлены результаты анализа современного состояния государственного сектора в РФ в части оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам и регламентации деятельности ФОИВ. Также рассмотрены основные положения административной реформы и обозначены проблемы повышения эффективности государственного управления.

По мнению экспертов, Россия является сегодня страной, в которой уровень развития государственных институтов не только отстает от достигнутого уровня экономического развития, но и является препятствием, как для дальнейшего экономического роста, так и для решения стоящих перед страной социальных проблем.

По данным международных исследований, по индексу непрозрачности государственного аппарата Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

В 2006 году число сотрудников органов государственной власти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1,462 млн. чел. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. чел. до 143 млн. чел. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%.

К этим проблемам добавляются традиционные проблемы бюрократического управления: наличие избыточных, дублирующих функций, увеличение длины цепочек принятия простейших административных решений для граждан и предприятий и, следовательно, увеличение времени реагирования на запросы граждан.

В целом по России затраты времени граждан на обращения в государственные службы оцениваются примерно в 3-4 млрд. человеко-часов в год, что составляет 2-3% от всего рабочего времени граждан России. Так в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868.

Многочисленные проблемы способа внутренней организации заставляют государственные учреждения обратить внимание на то, каким образом организованы их административно-управленческие процессы (АУП) и как ими управлять.

Следствием низкой эффективности АУП в ФОИВ являются:

• избыточное рабочее время, затрачиваемое на единицу показателя результативности. Сегодня эти затраты просто никто не оценивает;
• избыточные затраты, в том числе времени, пользователей государственных услуг;
• избыточные, произвольно устанавливаемые обязательства для граждан и организаций в связи с исполнением государственных функций;
• широкие возможности для извлечения административной ренты – коррупции за счет искусственного усложнения административного процесса;
• отсутствие ориентации административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти на улучшение их показателей результативности, на повышение качества государственных услуг;
• ведомственная разобщенность, в силу чего возникает дублирование функций, существенно увеличиваются затраты граждан и хозяйствующих субъектов на взаимодействие с госорганами;
• отсутствие открытой и доступной информации о процессах, происходящих во властных структурах, сложность общественного контроля их деятельности.

Таким образом, первопричиной избыточных временных и материальных затрат, в частности, и неэффективной работы госаппарата в целом является отсутствие формализованных и нормативно закрепленных АУП ФОИВ.

В ходе проведения административной реформы планируется концентрация деятельности на таких приоритетных направлениях, как управление по результатам в органах исполнительной власти, административные регламенты, а также внедрение информационных технологий (ИТ).

В широком смысле слова, АР представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций и предоставлением государственных услуг исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Благодаря единым регламентам должна возникнуть связь между целями, функциями и процессами с одной стороны и ресурсами – кадровыми, финансовыми, информационными – с другой.

Для работы в современных условиях информационного общества предусмотрена реализация административных регламентов в виде электронных административных регламентов (ЭАР).

При разработке АР возникают значительные затруднения:

• авторитетных специалистов, потенциально способных создать такой документ, отсеять лишнее, предвидеть перспективы – наперечет;
• это работа для солидного института, а не для группы экспертов. Одному человеку или группе со стороны невозможно создать регламент специфического госведомства;
• при таком подходе трудно избежать субъективизма, даже с учетом работы коллектива;
• значительные временные и материальные затраты на разработку конкретного АР, которые могут существенно изменяться в зависимости от специфики ФОИВ.

Но основное препятствие состоит в том, что нельзя достичь целей административной реформы, сохраняя старые методы управления деятельностью госорганов и ненаучные методы организации и анализа их работы. Иначе разработанные АР будут повторять существующие не оптимизированные и, соответственно, не эффективные административно-управленческие процессы. И в таком случае автоматизация окажется дорогостоящим, но бесполезным мероприятием.

Существующая на сегодняшний день функционально-ориентированная система управления, некоторое время назад казавшаяся незыблемой и эффективной, стала задерживать развитие государственных органов. Недостатками функциональной структуры являются:

• отсутствие ориентации на клиента, главный потребитель результатов труда исполнителя – его начальник;
• большое количество согласований, что увеличивает время работы до получения результата (бюрократизм);
• рост накладных расходов. Процесс сначала разбивается на множество операций, каждая из которых выполняется в рамках одного функционального подразделения, а затем «склеивается» через управленческий аппарат («отрицательная экономия на масштабе» - предприятие больше тратит на «клей», чем на работу);
• каждое подразделение представляет собой обособленный островок методов управления и автоматизации;
• ярко выраженная ориентация руководителей на увеличение численности персонала и усложнение организационной структуры (иерархии);
• снижение эффективности ориентации деятельности подразделений на конечный результат;
• на выполнение операции тратится 20% времени, на передачу результатов - 80%;
• невозможность быстрой реакции на изменения.

Процесс разработки АР, их автоматизации, «электронизации» должен начинаться с формализации текущей деятельности, выяснения того, какие изменения должны быть внесены в существующие регламенты для их соответствия реальной деятельности организации. Уже на этом этапе возможна оптимизация деятельности за счет объединения повторяющихся действий в единых центрах, исключения дублирования и т.д.

Поэтому еще один фактор успеха заключается в совершенствовании административно-управленческих процессов.

Выполненный анализ позволил сделать ряд выводов:

1. Реализация предлагаемых реформ невозможна при существовании устаревших подходов к управлению государственными органами;
2. Необходим научно обоснованный подход к разработке и внедрению нормативных документов, регламентирующих деятельность ФОИВ;
3. Необходимо комплексное внедрение ИКТ в деятельность ФОИВ с целью обеспечения большей эффективности, открытости, всеобщей доступности государственных услуг, а также подконтрольности ФОИВ гражданам и организациям.

В главе 2 излагается концептуальный подход к разработке и оптимизации административных регламентов предоставления государственных услуг.

Для эффективной работы государственных организаций необходимо рассмотреть возможность применения лучших современных методов управления коммерческими организациями. В этом существенно могут помочь методы и инструменты, которые хорошо зарекомендовали себя при проведении работ по описанию и совершенствованию бизнес-процессов (БП) в рыночном секторе экономики.

Основанием этого может служить значительное совпадение характеристик государственных организаций и бизнес-структур (таблица 1).

Осмысливая недостатки функционального подхода, специалисты пришли к выводу, что следует обратить внимание на процессы, происходящие в организации, так как они проходят через все подразделения, задействуют все службы, ориентированы на конечный результат. Каждый процесс при этом имеет свою цель, которая является критерием его эффективности – оптимально данный процесс ведет к ее достижению. Цели всех процессов являются целями нижнего уровня, через реализацию которых достигаются цели верхнего уровня – цели компании. Управляя процессами и постоянно их совершенствуя, организация добивается высокой эффективности своей деятельности.

Таблица 1.

Характеристики организаций

Коммерческая организация	Государственная организация
Ориентация на интересы клиента	Ориентация на интересы граждан
Повышение эффективности обслуживания клиента	Повышение качества услуг населению
Быстрая реакция на изменение рынка	Быстрое и адекватное изменение структуры управления при изменении законодательства
Обеспечение и поддержка прозрачности бизнеса	Усиление ответственности: ответственные по направлениям деятельности, наделенные полномочиями и ресурсами, отчитываются по заданным показателям эффективности
Поддержание документирования бизнеса в актуальном состоянии	Регламентация деятельности госструктуры с учетом последних изменений законодательства

Способ управления, рассматривающий организацию не как совокупность отделов, а как совокупность бизнес-процессов (БП), получил название процессного подхода.

Основные преимущества процессного подхода перед функциональным – в направленности на конечный результат, что позволяет:

• быстрее реагировать на изменения внешней и внутренней среды, т.к. наборы функций, не видя связи между ними, перестраивать гораздо сложнее;
• нацеливать всех сотрудников на результат процессов (продукт, услугу). При функциональном подходе деятельность подразделений направлена на удовлетворение требований руководителя, а не клиента;
• эффективнее сокращать затраты, т.к. работа с процессами позволяет избегать дублирования и затрат, не необходимых для достижения результата;
• оценивать эффективности операций (функций), выполняемых в рамках процесса, с точки зрения эффективности процесса в целом. При функциональном подходе результаты работы сотрудников оцениваются, исходя из субъективного представления руководителя функционального подразделения о качестве результата операции, а не с точки зрения добавления стоимости конечному результату процесса;
• сокращать время выполнения процесса при повышении качества выполняемых работ за счет исключения операций передачи информации по иерархии управления.

Таким образом, качество АР может быть существенно улучшено на основе оптимизации, опирающейся на совершенствование АУП, применение процессного подхода к управлению государственными органами и ИТ в деятельности ФОИВ.

Необходимым условием создания и внедрения АР и ЭАР является наличие формализованных описаний АУП, обеспечивающих переход от задач описания и регламентации процессов к задачам их реализации в виде ЭАР на базе информационных систем.

В диссертационной работе для реализации проектов по совершенствованию АУП и созданию АР ФОИВ на основе процессного подхода разработана информационно-логическая модель, представленная на рис. 1.

Структура модели соответствует этапам проекта по совершенствованию АУП и разработке АР.

На первом этапе проекта на основании исследования оргструктуры ФОИВ, его документов и функций определяются услуги , оказываемые ФОИВ, цели и основные АУП ФОИВ.

Задачей второго этапа является детальное описание существующих АУП и соответствующих ресурсных моделей для проведения их дальнейшего анализа и совершенствования. Базой для этого является информация об основных АУП, представленная в модели ФОИВ.

Модель существующих АУП можно представить следующим образом:

,

где = {, , …., …, }, i = , - i-й АУП, представляющий собой вектор процессов верхнего уровня, где = {,,...,, …, }, j = , - j-й процесс верхнего уровня i-го АУП, представляющий собой вектор подпроцессов, где = { , , ….,, …,}, z = , - z-й подпроцесс j-го процесса верхнего уровня i-го АУП, представляющий собой вектор процедур, где = {, , ….,, …,}, l = , - l-я процедура z-го подпроцесса j-го процесса верхнего уровня i-го АУП, представляющая собой вектор функций, где = {, , ….,, …, }, r = , - r-я функция l-й процедуры z-го подпроцесса j-го процесса верхнего уровня i-го АУП, представляющая собой вектор трансакций, где - v-я трансакция r-й функции l-й процедуры z-го подпроцесса j-го процесса верхнего уровня i-го АУП.

Рис. 1. Информационно-логическая модель совершенствования АУП и создания АР

Третий этап проекта по разработке АР включает в себя работы по формированию системы взаимосвязанных показателей эффективности деятельности ФОИВ, выделив в качестве показателей ключевые показатели результативности (КПР). Целевые значения КПР процессов представляют собой такие значения ключевых показателей результативности процессов, которые должны быть достигнуты при совершенствовании АУП для обеспечения достижения стратегических целей ФОИВ. Целевые значения КПР являются функцией целей деятельности ФОИВ .

Задача совершенствования АУП заключается в максимальном приближении фактических значений КПР к целевым значениям:

= [], , i = ,

где - вектор отклонений фактических значений КПР от целевых значений:

- отклонение i-го фактического значения КПР от i-го целевого значения; , , - i-е фактическое значение КПР.

Четвертый этап предназначен для построения усовершенствованных моделей административно-управленческих процессов «как должно быть». Задачей данного этапа является определение последовательности действий и принципов совершенствования процессов верхнего уровня, предпринимаемых для изменения процессов организации, с целью достижения их соответствия заданным показателям .

Из совокупности сценариев АУП выбирается оптимальный сценарий , обеспечивающий достижение целевых значений КПР процесса , где - модель административно-управленческого процесса «как должно быть», обеспечивающая достижение целевых значений КПР процесса. Матрице сценариев соответствует определенная матрица необходимых ресурсов .

Для формирования модели административно-управленческого процесса «как должно быть», с учетом специфики задачи, целесообразно применять имитационное моделирование деятельности ФОИВ. Именно метод системной динамики позволяет оценить эффект, который производит на организационную систему изменение тех или иных параметров, позволяет сравнить альтернативные решения с выбором наилучшего (оптимального).

После выбора оптимального сценария АУП определяется совокупность мероприятий по доработке модели процессов и ресурсов «как есть» до модели административно-управленческих процессов «как должно быть».

На основании оптимального сценария АУП с помощью инструментального средства ARIS создается проект АР.

ARIS (ARchitecture of Integrated Information System, Архитектура интегрированных информационных систем) – это методология и базирующееся на ней семейство программных продуктов, разработанных компанией IDS Scheer AG (Германия) для структурированного описания, анализа, последующего совершенствования бизнес-процессов предприятия (в рассматриваемой ситуации – АУП) и управления ими, а также подготовки к внедрению сложных информационных систем. Методология ARIS дает возможность описывать эти достаточно разнородные подсистемы государственного органа в виде взаимоувязанной и взаимосогласованной совокупности различных моделей. В отличие от прочих методологий ARIS предполагает хранение всей информации в едином репозитории.

Подход к описанию деятельности ФОИВ, основанный на моделировании в среде ARIS, обладает рядом потенциальных возможностей, таких как системность, целостность и однородность описания, его относительная простота, открытость к изменениям, возможность автоматизированного анализа и т.д.

В главе 3 представлены результаты апробации разработанного подхода, полученные при выполнении проекта: «Совершенствование деятельности Федерального агентства РФ на основе оптимизации административных процессов, создания административных регламентов и взаимосвязанной системы показателей эффективности деятельности» в федеральном агентстве (ФА) МЭРиТ РФ.

Федеральное агентство МЭРиТ РФ осуществляет функции по управлению имуществом, находящимся в федеральной собственности, в том числе в сфере земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг гражданам и организациям и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Предлагаемый в работе подход применялся для разработки административного регламента Федерального Агентства МЭРиТ РФ по предоставлению государственной услуги «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности».

Данная услуга запрашивается как физическими, так и юридическими лицами и государственными учреждениями, в частности, Правительством РФ. Для получения услуги необходимо представить в письменном виде заявку в Отдел документационного обеспечения. На входе в данном АУП образуется три потока документации: заявки, доставленные нарочным, из почтового отделения и заявки, доставленные фельдъегерской службой. Обработка статистических данных и анкетирование позволили определить интенсивность поступления заявок по трем потокам соответственно и временной диапазон обработки заявок на разных этапах прохождения заявки.

Для анализа АУП «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности» было выполнено моделирование в инструментальной среде ARIS по методике, разработанной в главе 2.

В результате анализа существующего АУП были получены следующие результаты.

Коэффициент загрузки исполнителей (отношение времени, затраченного сотрудником на выполнение работы, к восьмичасовому рабочему дню) изменяется от 17% до 99%.

Самый высокий коэффициент загрузки, требующий совершенствования, оказался у сотрудников управлений ФА, рассматривающих поступившую заявку. Самый низкий коэффициент загрузки у сотрудников, получающих почту от фельдъегерской службы и нарочных.

Кроме неравномерной загрузки сотрудников, было установлено, что среднее время обработки документа в течение рабочего дня увеличивается.

Из результатов моделирования следует, что задержка по обработке документов возникает в управлениях, что приводит к образованию и монотонному увеличению очереди. По сравнению со временем обработки документов в управлении, время обработки документов в других отделах несравнимо меньше.

Результаты моделирования представлены в таблицах 2 и 3.

Таблица 2.

Статистические характеристики процесса обработки документов (в течение дня)

	TOSR1	TOSR2	TOSR3
Среднее значение, мин.	100.5	101.2	103.5
Min, мин.	14.5	9.1	10.1
Max, мин.	237.1	235.6	236.1
Дисперсия	5039.6	4560.1	5248.0
СКО, мин.	70.99	67.5	72.4

• TO1SR - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного фельдъегерской службой;
• TO2SR - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного нарочным;
• TO3SR - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного из почтового отделения.

Таблица 3.

Статистические характеристики процесса обработки документов (в течение месяца)

	TOSR1	TOSR2	TOSR3
Среднее значение, мин.	8869.4	8506.4	8490.4
Min, мин.	14.5	9.1	10.1
Max, мин.	20220.3	20219.8	20218.2
Дисперсия	434281	426117	435124
СКО, мин.	658.93	652.76	659.64

Анализ полученных результатов показывает, что система не справляется с существующим потоком заявок: растет среднее время обработки документа, возникает очередь.

Повысить эффективность деятельности организации в данном случае возможно двумя путями: уменьшением времени обработки документов за счет различных факторов или увеличением числа сотрудников в управлении. Для анализа влияния изменения указанных параметров с целью получения целевых значений КПР было выполнено имитационное моделирование.

В результате выполненного имитационного моделирования и анализа АУП предоставления государственной услуги «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности» предложены мероприятия по совершенствованию АУП:

• в связи с низким коэффициентом загруженности (16) сократить численность сотрудников, задействованных в обработке входящих заявок, доставленных нарочным и фельдъегерской службой, с 2 человек до 1;
• в связи с низким коэффициентом загруженности (20) сократить численность сотрудников, задействованных в обработке входящих заявок, доставленных из почтового отделения, с 4 человек до 2;
• в связи с высоким коэффициентом загруженности (99) увеличить численность сотрудников управлений ФА с 5 до 10 человек.

При выполнении указанных мероприятий выравнивается загрузка сотрудников и уменьшается время обработки заявок, что позволяет избежать образования очереди (таблица 4). Таким образом, эти меры оптимизируют нагрузку сотрудников проблемных участков процесса и время, затрачиваемое на выполнение работ, что позволит достичь одной из главных целей оптимизации АУП: удовлетворение запросов физических и юридических лиц в кратчайшие сроки.

Кроме того, в результате моделирования были объединены выполняемые последовательно функции и добавлена функция определения срочности исполнения заявки, что позволило оптимизировать рассматриваемый АУП.

На основании совершенствования процесса был разработан административный регламент «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности».

Таблица 4.

Статистические характеристики процесса обработки документов при увеличении числа сотрудников в управлении (в течение дня)

	TOSR1	TOSR2	TOSR3
Среднее значение, мин.	65.6	55.6	57.1
Min, мин.	8.6	8.9	8.15
Max, мин.	100.93	99.72	101.23
Дисперсия	413.84	331.08	344.18
СКО, мин.	20.4	18.2	18.5

3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

Выполненные теоретические исследования, проведенный анализ и моделирование позволили сформулировать ряд выводов и определить результаты, которые сводятся к следующему.

1. На основе математической формализации разработана информационно-логическая модель совершенствования АУП и создания АР. Данная модель отражает последовательность и взаимосвязь между этапами проекта по совершенствованию АУП.

2. Для автоматизации процесса совершенствования АУП и оптимальных АР в диссертации разработан компьютерный инструментарий на основе методов имитационного моделирования в среде ARIS. Это позволяет значительно снизить стоимость и сроки разработки АР.

3. Для описания существующих АУП разработаны модели деятельности ФОИВ. На основании заданных КПР выполнена оптимизация АУП.

4. Для проверки работоспособности предложенного подхода и инструментария на примере разработки АР «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности» выполнен компьютерный эксперимент, доказавший эффективность предложенного метода и разработанного инструментария.

5. В диссертационной работе для оптимизации АР предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам разработан подход, основанный на современных методах управления бизнес-процессами и на применении инструментальных средств бизнес-моделирования. Данный подход предполагает предварительное моделирование и совершенствование АУП, обеспечивающих достижение ключевых показателей результативности, и на их основе автоматическую разработку проектов оптимальных АР.

6. Для решения проблем государственного управления в РФ исследованы направления административной реформы, к которым относятся: управление по результатам; внедрение ИКТ в деятельность ФОИВ; административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

7. Практическая реализация подхода, предложенного в диссертации, подтвердила правильность гипотезы о необходимости применения процессного подхода, новых информационных и коммуникационных технологий для оптимизации деятельности ФОИВ.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

1. Белова М.А. Моделирование административно-управленческих процессов
в инструментальной среде ARIS.// Информационные технологии в бизнесе и управлении: сборник работ 2 молодежной научно-практической конференции. – М: Гос. Ун-т – Высш. Шк. Экономики, 2006. – 0.3 п.л.

2. Белова М.А. Анализ российского рынка информационных технологий.// Экономический анализ отраслей и рынков: сб. студ. науч.работ/ Гос. Ун-т – Высш. Шк. Экономики,– М: Интернет-Университет Информационных Технологий, 2006. – 0.3 п.л.

3. Белова М.А., Пресняков В.Ф. Что такое реинжиниринг. //Сборник трудов 29-й международной научной школы-семинара имени академика С.С.Шаталина «Системное моделирование социально-экономических процессов»/ Воронежский гос. университет. 2006. – 0.3 п.л. (личный вклад автора 0,2 п.л.).

4. Белова М.А. Оптимизация регламентов предоставления услуг гражданам и предприятиям. //Концепции, № 1 (20), 2008. – 0,19 п.л.

5. Белова М.А., Олейник А.И. Интегрированная концепция архитектуры федеральных органов исполнительной власти.// Известия Академии инженерных наук им. А.М. Прохорова. Бизнес-информатика/Под ред. Ю.В.Гуляева. – Москва-Н. Новгород: ТАЛАМ, 2006. Т.17. – 0.3 п.л. (личный вклад автора 0,2 п.л.).

6. Белова М.А., Олейник А.И.  Применение процессного подхода для повышения эффективности  государственного управления. // Транспортное дело России, № 9, 2006. – 0,4 п.л. (личный вклад автора 0,2 п.л.).

В том числе в списке рецензируемых журналов ВАК:

7. Белова М.А. Информационно-логическая модель оптимизации административных регламентов предоставления  государственных услуг. // Интеграл, № 5/6, 2007. – 0,4 п.л.

Белова Мария Александровна

Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов

(на примере федерального агентства)

Специальность 08.00.13 – «Математические и инструментальные методы экономики»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Заказ № Объем п.л. Тираж 80 экз.

ЦЭМИ РАН