Управление внебюджетной деятельностью в уголовно-исполнительной системе
АКАДЕМИЯ
УПРАВЛЕНИЯ
МВД РОССИИ
На правах рукописи
ДАВЫДОВА СВЕТЛАНА ГЕННАДИЕВНА
УПРАВЛЕНИЕ ВНЕБЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Специальность: 08.00.05 - экономика
и управление народным хозяйством
(теория управления экономическими системами)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва – 2008
Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России.
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор
Гапоненко Владимир Федосович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор
Яковенко Евгений Георгиевич
кандидат экономических наук
Горазеев Николай Георгиевич
Ведущая организации - Владимирский юридический институт ФСИН России.
Защита состоится «__»____ 2008 г., в ___час., на заседании диссертационного совета Д 203.002.07 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д.8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «__»_______ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат экономических наук, доцент Е.Ф. Яськов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последнее десятилетие экономика России претерпела значительные изменения: другими стали условия хозяйствования не только коммерческих организаций, но и бюджетных учреждений. Процесс повышения конкурентоспособности современной хозяйственной системы России настоятельно требует обеспечения её значительного динамизма, высокой адаптивности к меняющимся внешним условиям, восприимчивости к различного рода инновациям и научно-техническому прогрессу[1]. Это в полной мере относится ко всем составляющим экономику элементам, среди которых особое место занимают учреждения УИС. По сравнению с коммерческими организациями они ставят иные цели, используют особые механизмы хозяйствования и управления, что необходимо учитывать в процессе совершенствования их деятельности, при внедрении новых концептуальных подходов, а также научно обоснованных принципов, функций и методов.
Уголовно-исполнительная система в последние годы переживает сложный период социально-экономических и организационно-правовых преобразований. Долгое время финансировавшаяся по «остаточному» принципу, она оказалась в тяжелом положении вследствие обострения противоречий между принятым курсом на ее гуманизацию и затруднявшими его осуществление процессами распада некогда незыблемого порядка тылового обеспечения, нарушения стабильных производственных и хозяйственных связей с индустриальным комплексом страны, невосполнимого износа основных фондов пенитенциарных учреждений, а также недостаточно быстрой замены устаревшей нормативно-правовой базы[2].
Сегодня, когда осуществляются глубокие преобразования во всех сферах жизни российского общества, а динамизм и масштабы этих преобразований создают новое качество общества, актуализируется выработка новых теоретических подходов и практических мер по совершенствованию системы осуществления предпринимательской деятельности. Так, в уголовно-исполнительной системе с 2007 года деятельность производственного сектора перестраивается, что связано прежде всего с необходимостью решения социальных вопросов, связанных с восстановлением и закреплением трудовых навыков осужденных и обучением их профессиям, а также невозможностью функционировать в той организационно-правовой форме, в которой предписывал закон о государственных унитарных предприятиях[3].
В связи с реформированием производственного сектора УИС с целью перевода его на внебюджетную деятельность вопросы, связанные с управлением внебюджетной деятельностью в УИС, в том числе с изменением организационно-штатной структуры управления, требуют нового осмысления. Несмотря на исключительную теоретическую и практическую значимость, данное направление еще не получило должной разработки с точки зрения экономической теории и теории управления.
Кроме этого, практика оказала опережающее воздействие на теорию, характеризующееся отсутствием категориального аппарата по данному явлению, потребовала научного осмысления проблем управления внебюджетной деятельностью в УИС. Стоит задача определения места самого понятия «внебюджетная деятельность в УИС» в аппарате научных категорий.
Различные противоречия в этой сфере, востребованность решения этих вопросов актуализируют научную разработку именно экономических аспектов данной проблемы. Необходимо повышение эффективности управления, а в разрабатываемых законах и нормативных актах должны получать свое отражение коренные вопросы управления внебюджетной деятельностью в УИС, так как грамотное, профессиональное управление коммерческими процессами, связанное с осуществлением внебюджетной деятельности в УИС, имеет ключевое значение для успешного функционирования и развития учреждений УИС в целом.
Предлагаемые современной наукой управления теоретико-методологические подходы, разработанные модели и другие инструменты стратегического управления в основном предназначены для освоения в практической деятельности организаций, ориентированных на максимизацию прибыли. Однако существует большая потребность в подобного рода исследованиях для некоммерческой сферы, особенно в свете современного этапа её реформирования, содержания отдельных инициатив со стороны государства в виде национальных проектов. Таким образом, для преодоления негативных тенденций в производственно-хозяйственной деятельности УИС, наряду с другими целенаправленными действиями, необходимо и научно-исследовательское сопровождение данного направления[4].
Необходимость применения научного подхода к управлению внебюджетной деятельности обусловлена проблемой несоответствия системы управления сложившимся рыночным условиям, а также снижением возможности достижения социально-значимых целей. В связи с этим в настоящее время весьма актуальны вопросы разработки теоретико-методологической концепции, необходимой для реализации комплексного подхода к совершенствованию управления внебюджетной деятельностью в УИС, что должно обеспечить преодоление сформировавшихся негативных тенденций и повысить эффективность управления.
Таким образом, изучение вопросов, связанных с управлением внебюджетной деятельностью в УИС, является актуальным. Тем более актуальным является исследование понятийного аппарата управления внебюджетной деятельностью в УИС и особенностей ее функционирования.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы организации предпринимательской деятельности бюджетных организаций рассматривались в небольшом количестве научных работ в контексте общих правовых и смежных с ними проблем или в порядке постановки задач для дальнейших научных исследований.
Для современного состояния исследования вопросов организации стратегического управления некоммерческими организациями характерно разнообразие общетеоретических и прикладных научных разработок зарубежных и отечественных учёных, требующих обобщения и систематизации. Формирование целостной системы взглядов на стратегический менеджмент, как эффективную технологию управления, учитывающую новые требования времени и динамизм внешних условий в конце XX – начале XXI веков, осуществлено в работах таких зарубежных исследователей, как: Р. Акофф, К. Боумен, С. Гошал, П. Дженистер, П.Дойль, П. Друкер, Р. Каплан, Т. Коно, Д. Куинн, Д.Нортон, У. Кинг, Д. Лэмпел, А. Оуен, С. Прахалад, Д. Пью, Д. Самплер, А. Стрикленд, А. Томпсон, К. Хаттен, С. Хилл, А. Чандлер, Д. Шендел и др. Отечественные исследователи также внесли существенный вклад в развитие стратегического менеджмента с учетом специфики российских условий. Среди них следует отметить труды В.Г. Афанасьева, А.Ф. Гапоненко, А.М. Градова, В.С. Ефремова, Л. Д. Зайцева, Д.А. Львова, В.С. Соловьева, М.А. Соколовой и др.
Широкий круг вопросов управления некоммерческими организациями в современных условиях представлен в работах А.Г. Аузана, В.А. Александрова, С.Н. Андреева, М.Г. Батуриной, В.А. Белоусова, Е.А. Бортник, П.С. Гамольского, С.Б. Гальперина, В.Г. Грузинова, Ю.А. Джибладзе, Ю.Р. Загуменнова, Ю.Н. Качаловой, Л.А. Коноваловой, И.Г. Масловой, В.А. Михеева, А.Г. Орлова, Н.М. Привалова, А.Н. Русецкого, И.И. Скалабана, А.С. Толмачёвой, Ю.Л. Шевелёвой, Т.Г. Юрьевой, В.С. Якимца, Л.А. Якобсона, Е.Ф. Яськова и др. В них анализируются актуальные проблемы и требования к управлению, способствующие успешной деятельности некоммерческих организаций.
В период с 1993 г. по 1999 г. ряд работ были посвящены изучению отдельных вопросов, связанных с организационно-экономическими аспектами внебюджетной деятельности, с использованием средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности в ОВД. Данные аспекты освещали в своих работах А.А. Крылов, А.П. Козлова, Е.М. Полякова, С.В. Савинов, П.В. Нелезин, Р.В. Кондауров, Н.А. Ермошкин, Б.Г. Чепходзе и др. В тоже время данные вопросы не рассматривались в контексте органов и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы.
Таким образом, в целом, несмотря на значительное количество трудов по рассматриваемой проблематике следует отметить, что проблема управления внебюджетной деятельностью еще не имеет достаточно глубокой системной проработки. Отсутствует необходимая методология, единый концептуальный взгляд на современное развитие внебюджетной деятельности; не уделяется должного внимания резервам наращивания внебюджетной деятельности и использования потенциала учреждений УИС.
Дискуссионность проблемных вопросов, недостаточная их проработанность и в то же время высокая актуальность в условиях быстрого развития российского некоммерческого сектора предопределили тему диссертационной работы, предмет, объект, её цель и задачи исследования.
Объект исследования – учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а предмет – управленческие отношения, возникающие в процессе формирования, развития внебюджетной деятельности в УИС, осуществляемой учреждениями и органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы.
Гипотеза исследования состоит в том, что устойчивое развитие внебюджетной деятельности в УИС может осуществляться на принципах рыночной модели экономики с учетом комплексного воздействия факторов внутренней и внешней среды при постоянном контроле со стороны ФСИН России с целью обеспечения эффективного функционирования данной системы.
Целью исследования является выработка научно обоснованных предложений экономико-правового характера, направленных на совершенствование управления внебюджетной деятельностью в уголовно-исполнительной системе в современных российских условиях.
Указанная цель определила постановку и решение следующих задач:
- систематизировать возможные подходы к пониманию внебюджетной деятельности в УИС в целом;
- выявить влияние различных факторов на управление внебюджетной деятельностью с целью разработки мероприятий по совершенствованию организационно-экономического механизма управления внебюджетной деятельностью в УИС;
- разработать предложения по структуре управления внебюджетной деятельностью;
- создать единый документ по планированию, организации и контролю внебюджетной деятельности в УИС с целью установления единых основ;
- обосновать возможность создания автономного учреждения со статусом юридического лица на базе имеющегося образовательного учреждения (школы или ПТУ) и функционирования ЦТА и ПМ в рамках образованных автономных учреждений;
- выработать систему показателей оценки внебюджетной деятельности в УИС (ЦТА и ПМ);
- на основании исследования информационного обеспечения управления внебюджетной деятельностью предложить применение экспертных систем.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертации составили не только традиционные для экономической науки методы научного анализа (движение от абстрактного к конкретному, от простого к сложному и т.п.), но и социологические методы исследования, метод включения в экономические теоретические концепции положений смежных или близких к экономической теории отраслей научного знания, в частности права, теории управления и т.п. Основным методом исследования явился диалектический, который позволил определить общее направление работы, сформировать методологические подходы, рассмотреть управленческие проблемы в их постоянной взаимосвязи, движении и развитии. Из общенаучных методов научного познания применялись: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, конкретизация, исторический и системный методы. Теоретико-методологическое осмысление особенностей управления внебюджетной деятельностью обусловлено использованием комплексного, процессного, ситуационного и других научных подходов.
Научная новизна исследования заключается в доработке понятийного аппарата, формулировании авторского определения понятия «внебюджетная деятельность в уголовно-исполнительной системе», доказательстве, что управление внебюджетной деятельностью в УИС в условиях развития рыночной экономики становится одним из приоритетных направлений экономического управления, создании авторской модели системы управления внебюджетной деятельностью, предложении конкретных мероприятий по совершенствованию управления внебюджетной деятельностью в УИС в современных условиях, а также в том, что впервые была обоснована возможность создания автономного учреждения на базе имеющегося образовательного учреждения.
Положения, выносимые на защиту:
1.Авторское определение понятия «внебюджетная деятельность в уголовно-исполнительной системе» как экономической деятельности, осуществляемой ее структурными подразделениями, направленной на получение доходов от производства товаров и оказания услуг для потребителей в целях обеспечения жизнедеятельности УИС, восполнения дефицита бюджетных средств, привлечения осужденных к труду и создания условий для их социальной реабилитации.
2. Модель организационно-штатного построения управления внебюджетной деятельностью, предусматривающая создание четкой организационной структуры, рациональное распределение обязанностей между подчиненными; делегирование полномочий соответствующим сотрудникам и осуществление контроля за деятельностью подчиненных, а также создание автономного учреждения со статусом юридического лица на базе имеющегося образовательного учреждения (школы или ПТУ) в исправительном учреждении УИС и организацию функционирования производственных подразделений в рамках образованных автономных учреждений.
3. Методические рекомендации по совершенствованию определения рейтинговой деятельности учреждений УИС, а именно: использовать такие показатели как «вывод осужденных на оплачиваемые работы», «размер доходов учреждения от внебюджетной деятельности». Кроме этого, обоснование, что расчет показателей по новой методике согласно изменений, которые внес закон № 91-ФЗ, приводит к искусственному завышению «вывода на оплачиваемые работы» и явному снижению показателя среднесписочной численности осужденных, не привлекаемых к труду из-за отсутствия работы, что искажает ведомственную отчетную документацию.
4. Основные направления совершенствования организационно-экономического механизма управления внебюджетной деятельностью.
5. Представляется целесообразным для совершенствования информационного обеспечения управления внебюджетной деятельностью в УИС использовать комплексные экспертные системы для анализа и прогнозирования деятельности в области сбыта и маркетинга, комплексного исследования рынка, оценки результатов внебюджетной деятельности, выявления проблем в управлении, анализа финансового положения, денежных потоков, дебиторской и кредиторской задолженности, имеющихся финансовых инструментов и др.
6. Авторский проект Положения о порядке планирования, использования и учета доходов, получаемых в ФСИН России от осуществления разрешенной предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход
7. Предложение о внесении изменений в проекты нормативных документов с целью повышения эффективности управления внебюджетной деятельностью в УИС, связанных с:
- освобождением ЛПМ лечебных исправительных учреждений от уплаты НДС;
- порядком приобретения ЦТАО, УПМ и ЛПМ за счет внебюджетных средств сырья, материалов и комплектующих, необходимых для трудоустройства осужденных;
- организацией новых видов деятельности ЦТАО, УПМ и ЛПМ и др.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в определении понятия «внебюджетная деятельность в УИС», а также в том, что разработанные в диссертации положения создают устойчивую основу для повышения эффективности управления внебюджетной деятельности в УИС и повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции в долгосрочной перспективе. Предлагаемые рекомендации в области совершенствования управления внебюджетной деятельностью применяются в практической деятельности ряда учреждений уголовно-исполнительной системы, что позволяет обеспечить наиболее адекватное управление данного направления в динамичных условиях внешней среды. Кроме этого разработано Положение о порядке планирования, использования и учета доходов, получаемых в ФСИН России от осуществления разрешенной предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.
Разработанный концептуальный подход и соответствующие ему основные направления совершенствования управления внебюджетной деятельности учреждений УИС имеют важное практическое значение в контексте значимой экономии бюджетных средств, уменьшения социальной напряженности и конфликтности, согласования управленческих решений и максимизации социально-экономического эффекта.
На основе полученных результатов диссертационного исследования были сделаны научные выводы и предложения, которые могут использоваться в научно-исследовательской работе и в преподавании учебных дисциплин «Организация тылового обеспечения УИС», «Организация питания осужденных», «Коммерческая логистика», «Менеджмент», «Маркетинг» и т.д.
Обоснованность и достоверность выводов, предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертации, основываются на использовании нормативно-правовой базы, регулирующей организацию внебюджетной деятельности в УИС; эмпирического материала и данных, содержащихся в официальных источниках; трудов отечественных и зарубежных ученых; материалов научно-практических конференций. Эмпирическую базу составили аналитические отчеты и учредительные документы УФСИН России по Ярославской, Липецкой и Рязанской областей и официальные статистические данные.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в научных статьях, обсуждались в коллективах преподавателей и научных сотрудников Академии ФСИН России на круглых столах 19 сентября 2007 г. «Особенности ведения бухгалтерского учета в период ликвидации ГУП УИС», 31 ноября 2007 г. «Проблемные вопросы организации ведения бухгалтерского учета в процессе реформирования ГУП УИС», 27 ноября 2007 г. «Проблемы организации учета и налогообложения внебюджетной деятельности учреждений УИС», научно-практическом семинаре 29 мая 2008 г. «Особенности учета и контроля внебюджетной деятельности бюджетного учреждения».
Отдельные положения диссертационного исследования были доложены на научно-практических конференциях, проходивших в 2005-2007 годах в Академии ФСИН России, в том числе на международной научно-практической конференции «50 лет минимальным стандартным правилам обращения с заключенными: опыт, проблемы, перспективы развития», состоявшейся 27-28 октября 2005 г.; на всероссийской научно-практической конференции «Экономическая безопасность в УИС.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе – «Организационно-экономические особенности управления внебюджетной деятельностью в УИС» - раскрываются понятие, сущность управления внебюджетной деятельностью в уголовно-исполнительной системе, организационно-правовой и исторический аспект управления внебюджетной деятельностью УИС, а также планирование, организация и контроль внебюджетной деятельности в УИС.
В первом параграфе - «Организационно-правовой и исторический аспект управления внебюджетной деятельностью УИС» - дано определение самых общих понятий, связанных с этим явлением. В частности, обосновывается, что учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы, относятся к некоммерческим организациям, так как они не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Кроме того, указывается, что ФСИН России представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания[5]. Далее на основании статей Бюджетного кодекса Российской Федерации обосновывается, что учреждения УИС являются бюджетными учреждениями Федерального значения, так как они являются организациями, созданными органами государственной власти Российской Федерации, для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
Как уже отмечалось, в нынешних условиях вопросы, связанные с привлечением дополнительных финансовых и материальных ресурсов для обеспечения устойчивой жизнедеятельности учреждений УИС, не теряют своей значимости. Общее право на осуществление учреждениями УИС предпринимательской деятельности, которая не противоречит их уставу, дано в соответствии со ст. 50 ГК РФ, а в частности, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время четкого и ясного определения внебюджетной деятельности в УИС практически не существует: в общем случае под внебюджетной деятельностью подразумевается инициативная самостоятельная производственная деятельность, осуществляемая на свой риск, под установленную законом ответственность. Так, по мнению Р.В. Кондаурова под внебюджетной деятельностью понимается инициативная самостоятельная деятельность, направленная на получение прибыли[6]. В связи с этим предложено определение данного понятия: под внебюджетной деятельностью в уголовно-исполнительной системе понимается экономическая деятельность, осуществляемая ее структурными подразделениями, направленная на получение доходов от производства товаров и оказания услуг для потребителей в целях обеспечения жизнедеятельности УИС, восполнения дефицита бюджетных средств, привлечения осужденных к труду и создания условий для их социальной реабилитации.
Исследуя историю вопроса, можно увидеть, что учреждениям и организациям бюджетной сферы еще в условиях плановой системы хозяйствования разрешалось иметь дополнительные источники доходов, не связанные с бюджетом. Так как передача уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации была осуществлена только в 1999 году, целесообразно рассмотреть зарождение первоосновы коммерческих отношений в системе Министерства внутренних дел и в системе Минюста РФ в первые годы рыночных реформ. В период стабилизации производственно-хозяйственной деятельности УИС были утверждены нормативные документы для обеспечения устойчивой работы ее подразделений, а именно Приказ ГУИН Минюста России от 14 августа 2000 г. № 147, который поставил перед учреждениями УИС задачу по активизации поиска дополнительных источников дохода (развитию предпринимательства), за счет которых должны быть созданы необходимые условия содержания осужденных к лишению свободы в соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства, и федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002–2006 годы», одним из существенных источников финансирования которой предполагалось использование средств сторонних партнеров и предпринимательских организаций. Следующим этапом в истории развития внебюджетной деятельности в УИС стало реформирование производственного сектора ФСИН. Подготовительный этап реформирования промышленного сектора УИС начался с принятием в соответствии со ст. 125 Федерального закона «О бюджете на 2005 год» 7 ноября 2005 года Правительством Российской Федерации принято постановление № 660 «Об урегулировании задолженности по обязательным платежам федеральных государственных унитарных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, а также начисленных на нее пеней» и Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 734 «О предоставлении преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». После этого началась реализация первого этапа вышеупомянутой реформы производственного сектора УИС. Так, в 2007 году началась реализация Закона о государственных унитарных (ГУП) и муниципальных предприятиях, в соответствии с которым было принято решение о ликвидации ГУПов как юридических лиц, и преобразовании их в центры трудовой адаптации осужденных и производственные мастерские, где последние будут заниматься той же деятельностью, но в составе внебюджетных участков исправительных учреждений. Основы законодательной и нормативно-правовой базы реформирования производственного сектора УИС заложены в основном следующими тремя нормативными документами. Это, прежде всего, Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 91-ФЗ, внесший изменения в УИК и в закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Вторым нормативным документом является Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 216-ФЗ, который внес изменения в часть вторую Налогового кодекса РФ. Согласно данных изменений суммы задолженностей по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, которые раньше подлежали обложению налогом на прибыль, теперь облагаться не будут. И третье - это распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 октября 2007г. № 1499-р.
Таким образом, производство в УИС переориентируется на решение социальных задач – восстановление и закрепление у осужденных трудовых и профессиональных навыков, необходимых для их адаптации в обществе после освобождения. В этой связи автором было рассмотрено такое понятие как социальное управление.
Во втором параграфе первой главы раскрываются планирование, организация и контроль внебюджетной деятельности в УИС. Необходимо учитывать ряд особенностей бюджетных учреждений, в том числе и исправительных учреждений ФСИН России, исходя из организационно-правовой формы:
- имущество, отражаемое на балансе учреждения, является собственностью государства;
- как некоммерческая организация бюджетное учреждение не ставит получение прибыли целью своей деятельности;
- деятельность учреждения полностью или частично финансируется из бюджета;
- бюджетным учреждениям, основная деятельность которых направлена на достижение социальных, культурных, образовательных, научных целей, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, а также иные цели, направленные на достижение общественных благ, учредительными документами может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы;
- если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения;
- согласно п. 16 ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» учреждения, исполняющие наказания, могут осуществлять предпринимательскую и иные виды деятельности для обеспечения их жизнедеятельности и привлечения осужденных к труду;
- учреждения, исполняющие наказания, и территориальные органы уголовно-исполнительной системы имеют право использовать имущество, переданное им в оперативное управление, для осуществления любой предпринимательской деятельности, не запрещенной законом;
- виды деятельности ЦТАО и ПМ должны осуществляться в соответствии с генеральным разрешением, выданным казначейством и положением учреждения. В рамках учредительных документов учреждения должны быть определены конкретные виды предпринимательской деятельности. Именно в рамках устава должно быть определено, по каким критериям разграничить работы, выполняемые учреждением за счет средств федерального бюджета, а какие он вправе осуществлять на платной основе. Так же необходимо учесть, что пункты, включенные в Генеральное разрешение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской деятельности (далее Генеральное разрешение), могут распространяться на то или иное конкретное учреждение только в том случае, если вид, приносящий доход деятельности, указанный в Генеральном разрешении, нашел свое отражение в уставе этого учреждения.;
При организации предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходимо строго руководствоваться нормами и правилами планирования, использования и учета доходов, получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Таким образом, рассмотрев сущность процессного подхода в работе указывается, что планирование, организация, мотивация и контроль — ключевые аспекты в процессе управления внебюджетной деятельностью в УИС.
Во второй главе - «Анализ динамики и оценка уровня развития внебюджетной деятельности в УИС» - рассматриваются вопросы, связанные с комплексным анализом деятельности организаций, финансируемых из бюджета, так как важнейшим условием эффективного функционирования национальной экономики является рациональное и экономное использование средств государственного бюджета, направляемых на содержание отраслей непроизводственной сферы.
В первом параграфе - «Динамика и анализ развития внебюджетной деятельности в УИС» - рассматривается сначала динамика объема финансирования УИС, далее анализируется хозяйственная деятельность учреждений УИС, выявляются причинно-следственные связи, составляющие основу экономических отношений, возникающих и складывающихся на уровне отдельных бюджетных организаций в ходе выполнения ими своих функций. При помощи анализа объясняются изменения в развитии внебюджетной деятельности в УИС, рассматривается механизм действия факторов на результативные экономические показатели деятельности бюджетных организаций, раскрывается сущность и объясняется содержание причин динамики их экономического развития.
Во втором параграфе - «Анализ системы управления внебюджетной деятельностью в УИС» - анализируется система управления, которая складывается в процессе реализации управленческой деятельности и функций управления. Система управления внебюджетной деятельностью состоит из объекта и субъекта управления, системы прямых и обратных связей внутри системы, источников саморегуляции (интересов, потребностей, ценностей составляющих ее подструктур), разных органов управления. Содержание системы управления и внутренние принципы ее организации и самоорганизации определяет целеполагание, связанное с прогнозированием и моделированием социальных систем. Конечным итогом функционирования и развитая системы управления являются принятие и реализация управленческого решения. Таким образом, управление социально-экономической системой может быть представлено в единости двух подсистем: подсистемы, которая управляет, и подсистемы, которой управляют. Далее рассматривается процесс функционирования и обосновывается отсутствие эффективной системы управления внебюджетной деятельностью, предлагается усовершенствовать структуру управления внебюджетной деятельностью, соединив разбросанные по отделам функции с целью более эффективной организации работы, кроме этого, руководителю будет проще выполнять другие функции управления, а именно анализ, мотивацию сотрудников и контроль.
В третьей главе – «Совершенствование управления внебюджетной деятельностью в УИС» - обосновываются основные направления совершенствования управления внебюджетной деятельностью в УИС. В первом параграфе, посвященном совершенствованию нормативно-правового аспекта управления внебюджетной деятельностью в УИС, предлагается в целях установления единых основ организации планирования, использования и учета средств, получаемых в ФСИН России в результате осуществления разрешенной в соответствии с законодательством Российской Федерации предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, разработать Положение о порядке планирования, использования и учета доходов, получаемых в ФСИН России от осуществления разрешенной предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Кроме того, обосновывается необходимость внесения в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ изменений, связанных с порядком приобретения ЦТАО, УПМ и ЛПМ за счет внебюджетных средств сырья, материалов и комплектующих, необходимых для трудоустройства осужденных. Также обосновывается возможность создания учреждениями УИС автономного учреждения со статусом юридического лица на базе имеющегося образовательного учреждения (школы или ПТУ). Кроме этого, необходимо осуществить разработку, согласование и внесение в установленном порядке на рассмотрение соответствующих федеральных органов законодательной и исполнительной власти нормативно-правовых документов, необходимых для продолжения работы по развитию и совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы внебюджетной деятельности в УИС, организации процессов трудовой адаптации и профессионального обучения осужденных.
Во втором параграфе – «Совершенствование оценочных показателей управления внебюджетной деятельностью учреждений УИС»- рассматриваются вопросы, связанные с анализом показателей, традиционно характеризующих социально-экономические аспекты деятельности подразделений УИС, и с методикой рейтинговой оценки деятельности учреждений УИС, которая была утверждена Приказом ФСИН России от 15 апреля 2005 г. № 262. Для реального отражения сложившийся ситуации предлагается ввести такие показатели как «вывод осужденных на оплачиваемые работы» и «размер дохода учреждения от внебюджетной деятельности».
В третьем параграфе - «Основные направления совершенствования организационно-экономического механизма управления внебюджетной деятельностью» - на основе проведенного анализа финансово-хозяйственной деятельности учреждений УИС и анкетирования сотрудников тыловых и финансово-экономических служб территориальных органов ФСИН России были предложены основные направления совершенствования организационно-экономического механизма управления внебюджетной деятельностью.
В четвертом параграфе – «Информационное обеспечение управления внебюджетной деятельностью в УИС» - рассматриваются вопросы, связанные с классификацией, задачами, целями и возможностью применения экспертных систем для управления внебюджетной деятельностью в УИС.
В заключении диссертации обобщаются результаты проведенного исследования организационно-экономических и правовых аспектов управления внебюджетной деятельностью в современных условиях. Во-первых было сформулировано авторское определение внебюджетной деятельности в уголовно-исполнительной системе. Кроме этого, в области законодательства с целью повышения эффективности управления внебюджетной деятельностью в УИС был сформулирован ряд предложений правового характера. С целью создания единого подхода к организации внебюджетной деятельности в УИС было разработано примерное Положение о порядке планирования, использования и учета доходов, получаемых в ФСИН России от осуществления разрешенной предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.
В результате анализа системы управления внебюджетной деятельностью в УИС была обоснована необходимость внесения изменений в структуру управления внебюджетной деятельностью с целью создания четкой организационной структуры, рационального распределение обязанностей между подчиненными; делегирования полномочий соответствующим сотрудникам и осуществления контроля за деятельностью подчиненных.
Кроме этого, в результате рассмотрения социально-экономических показателей организации внебюджетной деятельности было предложено ввести изменения в методику определения рейтинговой деятельности учреждений УИС, а именно: использовать такие показатели как «вывод осужденных на оплачиваемые работы», «размер доходов учреждения от внебюджетной деятельности». Кроме этого, было обосновано, что расчет показателей по новой методике согласно изменений, которые внес закон № 91-ФЗ, приводит к искусственному завышению «вывода на оплачиваемые работы» и явному снижению показателя среднесписочной численности осужденных, не привлекаемых к труду из-за отсутствия работы, что искажает ведомственную отчетную документацию.
Кроме этого, на основании проведенного анализа хозяйственной деятельности ряда территориальных органов УИС, а также на основе анализа проведенного анкетирования среди сотрудников тыловых и финансово-экономических служб учреждений УИС были разработаны и внедрены в практическую деятельность Методические рекомендации по основным направлениям совершенствования организационно-экономического механизма управления внебюджетной деятельностью.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в 5 публикациях общим объемом 1,7 п.л., одна из которых выполнена в соавторстве.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
- Давыдова С.Г. Управление предпринимательской деятельностью бюджетных организаций// Горный информационно-аналитический бюллетень, 2008 г., № 2. - 0,35 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
- Давыдова С.Г. Финансово-экономическое обеспечение экономической безопасности учреждений УИС: проблемы и пути их решения// Сборник Всероссийской конференции «Экономическая безопасность в УИС». Рязань, 2006. – 0,2 п.л.
- Давыдова С.Г. Организация внебюджетной деятельности УИС в свете современных требований/ Материалы международной научно-практической конференции «50 лет минимальным стандартным правилам обращения с заключенными: опыт, проблемы, перспективы реализации». Рязань, 2006. – 0,1 п.л.
- Давыдова С.Г. Проблемы организации внебюджетной деятельности в УИС в условиях реформирования (организационно-правовые аспекты)// Ведомости УИС, 2007 г., № 8. – 0,35 п.л.
5. Погудин О.А., Давыдова С.Г. Социально-экономическая деятельность уголовно-исполнительной системы//Человек и закон, 2008 г., № 5.- 0,7 п.л.
Давыдова Светлана Геннадиевна
Подписано в печать ________. Формат 60х84 1/16.
Бумага офсетная. Уч.-изд.л. _____.
Тираж ____. экз. Заказ №_____.
Отделение полиграфии ИТО Академии ФСИН России
390036, г. Рязань, ул. Сенная, 1
[1] Рамзаев В.М. Управление развитием некоммерческих организаций в современных экономических системах: Автореф. дис…д-ра эк. наук. М.,2006. С.5.
[2] Зарубина Н. Реформирование государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы// Ведомости УИС. 2008. № 5. С. 18.
[3] Кузнецов С.Н. Задачу реформирования промышленного комплекса УИС надо решать сообща // Преступление и наказание. 2006. № 11. С. 8
[4] Чепходзе Б.Г. Финансово-экономическое развитие органов и учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (организационный аспект): Автореф. дис…канд. экон. наук. М., 1996. С. 3.
[5] Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314//Ведомости УИС. 2005. № 1. С. 51.
[6] Кондауров Р.В. Финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис…канд. экон. наук. М., Академия управления МВД России, 1999. С. 4-6.
