Правовые аспекты оценки качества работ в области огнезащиты при осуществлении государственного пожарного надзора
На правах рукописи
Ершов Александр Владимирович
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА РАБОТ В ОБЛАСТИ ОГНЕЗАЩИТЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА
05.26.03 – пожарная и промышленная безопасность
(юридические науки)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург – 2009
Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Кондратьев Сергей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Исаков Владимир Маркович;
кандидат юридических наук, доцент
Немченко Станислав Борисович
Ведущая организация Ордена «Знак почета» Всероссийский
научно-исследовательский институт
противопожарной обороны МЧС России
Защита состоится 29 декабря 2009 года в 12.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 205.003.06 при Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России по адресу: 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Автореферат разослан «____» ноября 2009 года
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор педагогических наук,
кандидат юридических наук, профессор Грешных А.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность темы обусловлена важностью и сложностью вопросов пожарной безопасности как одного из направлений в обеспечении общественной безопасности России. Пожары причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб природе и обществу, материальным и духовным ценностям. Ежегодно в России происходит около 250 тыс. пожаров, в результате которых погибает до 20 тыс. человек[1]
.
Осложнение пожароопасной обстановки в современных условиях связано с развитием научно-технического прогресса, появлением новых технологий, техники и оборудования, широким использованием легковоспламеняющихся и горючих веществ и материалов, повышением риска возникновения аварий и катастроф, сложностью политических и экономических проблем, ростом преступности, социальными конфликтами и противоречиями.
Эти и многие другие факторы неизбежно приводят к возрастанию количества пожаров и увеличению социально-экономического ущерба от них. Следует также отметить, что недостаточно внимания уделяется правовым проблемам, возникающим в процессе осуществления деятельности по обеспечению пожаробезопасного состояния объектов различного назначения.
Специалисты отмечают, что обострение ситуации связано с отсутствием отлаженной системы контроля пожарной безопасности, низкой результативностью осуществления возложенных на нее задач и функций, со снижением уровня научного и технического сопровождения указанной деятельности, а также сложностью и неизученностью характера и особенностей социальных взаимосвязей, складывающихся между различными категориями участников общественных отношений в процессе создания и сохранения устойчивого противопожарного состояния объектов
обеспечения пожарной безопасности.
Одним из важнейших направлений работы в области обеспечения пожарной безопасности объектов является огнезащита. Огнезащитные работы имеют большое значение в предотвращении возникновения и в особенности в ограничении развития и распространения пожаров. Объектами огнезащиты могут являться самые различные материалы, изделия, строительные конструкции. В настоящее время существует множество средств и способов огнезащитной обработки, различающихся эффективностью, технологичностью, стойкостью, стоимостью и др. Это позволяет потребителю выбирать такой вариант огнезащиты, который устраивает его по тем или иным условиям. Учитывая возможность прямой связи вреда от пожара (гибель и причинение вреда здоровью людей, иные тяжкие последствия) с некачественным выполнением огнезащитных работ, законодатель предусмотрел обязательность лицензирования этого вида деятельности на основании Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Однако для реального обеспечения пожарной безопасности объекта необходимо качественное выполнение работ в сфере огнезащиты и поддержание в дальнейшем установленного регламента по режиму эксплуатации и текущему контролю состояния огнезащиты. Этот вопрос имеет значение не только в гражданско-правовом смысле (как возможное основание для предъявления иска за невыполнение договорных обязательств по огнезащите), но и как основание для решения вопросов административно-правовой и уголовной ответственности в случае, если некачественной огнезащитой обусловлены последствия возникшего пожара. Огнезащите подвергают сгораемые конструкции чердачных помещений, несущие и ограждающие строительные конструкции, транзитные воздуховоды, электрические кабели и проходки и некоторые другие объекты.
Анализ статистических данных свидетельствует о том, что с качеством выполнения и состояния огнезащиты далеко не все в порядке. По данным за 2008 г. общее число объектов, подвергнутых огнезащитной обработке, составило 301,5 тыс. При проведении контроля состояния огнезащитной обработки из 82 тыс. случаев в каждом четвертом выявлено несоответствие выполненных работ на объектах огнезащиты требованиям нормативно-технических документов. Наряду с этим, за 2003 г. на объектах, где были выполнены работы по огнезащите, произошло около 13 тыс. пожаров и в 56% случаев огнезащита не выполнила свою функцию – не защитила объект[2]. Это – весьма тревожные показатели, заставляющие задуматься над тем, как избежать тяжких последствий ненадлежащего внимания к столь важному направлению работы в области обеспечения пожарной безопасности. Особую остроту данная проблема приобретает в связи с тем, что государство все меньше внимания уделяет сфере экономического регулирования, ограничивая при этом права и функции надзорных органов, включая и государственный пожарный надзор (ГПН). В этих условиях требуется поиск новых путей и способов решения вопросов безопасности объектов защиты, в том числе и механизма правового регулирования.
Научные исследования, проводимые в данной области, посвящены в основном отдельным проблемам правового регулирования деятельности подразделений пожарной охраны при выполнении возложенных на них функций. Крайне слабо остаются исследованными особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности в целом и в деятельности по осуществлению огнезащиты, в частности.
Изложенные проблемные аспекты подчеркивают актуальность рассматриваемой темы, значимость ее дальнейшей научной разработки и внесения на основе ее результатов предложений по совершенствованию законодательства и нормативной базы административной деятельности федеральной противопожарной службы.
Объектом исследования является деятельность должностных лиц государственного пожарного надзора при осуществлении правового регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, содержащие элементы административно-правовой деятельности в части выявления и пресечения правонарушений, связанных с обеспечением пожарной безопасности, а также регулирующие порядок оказания услуг в области пожарной безопасности.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических и практических проблем, связанных с правовым регулированием оказания услуг по огнезащите в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в данной области.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
- изучить правовые и технические проблемы оценки качества работ и услуг в области пожарной безопасности;
- проанализировать вопросы, связанные с правовой ответственностью за нарушение требований качества работ и услуг в области пожарной безопасности в целом и в сфере огнезащиты, в частности;
- раскрыть характеристику правонарушений, связанных с некачественным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты;
- исследовать особенности применения методик оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты при осуществлении правоприменительной деятельности;
- изучить порядок выявления нарушений и привлечения правонарушителей к юридической ответственности в связи с ненадлежащим выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, а также проанализировать вопросы взаимодействия органов государственного пожарного надзора и органов внутренних дел.
Методология и методы исследования. В процессе работы над темой диссертации для достижения цели исследования применялись общенаучные методы познания – анализ, синтез, дедукция, индукция, абстрагирование, обобщение, аналогия, а также частнонаучные методы логического, конкретно-социологического, структурно-функционального, сравнительно-правового, технико-юридического и системного анализа.
Нормативная база исследования.
Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, административном, гражданском и иных видах законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В число правовых актов, составляющих нормативную основу диссертации, входят также указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Исследование понятия, юридических признаков и состава правонарушений, наносящих ущерб общественным отношениям, складывающимся в области пожарной безопасности, проводится на основе отдельных правовых норм, предусмотренных уголовным и административным законодательством Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют информация, полученная в процессе анализа и обобщения практики производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, главным образом связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты в период 1996 - 2005 гг., а также результаты интервьюирования и анкетирования по специально разработанным автором анкетам 86 сотрудников органов государственного пожарного надзора, 58 лиц, занятых на производстве огнезащитных работ. Обобщены материалы 245 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в том числе 56 дел, связанных с выполнением огнезащитных работ.
Теоретическая основа исследования. Анализ комплекса многочисленных общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности, определил необходимость обращения к трудам ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области правоведения, теории управления, философии, социологии и пожарного дела. Исследование механизма правового регулирования указанного круга общественных отношений построено на основе работ ведущих ученых в области юриспруденции: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Л.И. Антоновой, Г.К. Артамоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, М.Х. Гельдибаева, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, О.С. Иоффе, В.Н. Карташова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, С.П. Ломтева, В.М. Манохина, И.Ю. Никодимова, Л.А. Николаевой, Н.Г. Салищевой, В.П. Сальникова, С.М. Скворцова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Уткина, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, И.Е. Тарханова, P.O. Халфиной, Н.А. Чечиной и др.
Изучение особенностей социальных и технических аспектов правоотношений в сфере безопасности и пожарной безопасности основано на позициях, изложенных в работах В.И. Антипова, С.Ю. Антонова, В.Г. Афанасьева, С.С. Бородина, Н.Н. Брушлинского, А.И. Васильева, В.В. Гущина, С.В. Гущина, В.М. Дмитрука, А.Н Заливина, С.И. Зернова, Н.Д. Казакова, Б.Э. Касымова, В.И. Козлачкова, Ф.Е. Колонтаевского, B.C. Комиссарова, М.А. Лескова, В.В. Лысенко, Е.А. Мешалкина, И.Л. Петрухина, И.Е. Романова, О.Ю. Ручкина, А.П. Рыжакова, И.В. Слепцова, С.В. Степашина, В.Г. Татаряна, В.И. Тепечина, М.Г. Шувалова, Н.Н. Щаблова и ряда других авторов. При освещении технических вопросов современных средств и способов огнезащиты, в том числе новых форм конструкций из прогрессивных материалов, автор исходил из принципиальных положений, изложенных в отечественной и зарубежной нормативно-технической литературе, а также развитых в трудах В.В. Жукова, Ю.А. Кошмарова, А.Ф. Милованова, И.С. Молчадского, В.И. Мурашова, М.Я. Ройтмана, В.М. Хрулева, А.И. Яковлева и др. В работе использованы разработки по отдельным аспектам проблемы огнезащиты, выполненные Л.Е. Герке, П.Е. Жаворонковым, В.Н. Зигерн-Корном, Н.И.Кошелевой,И.Р.Ладыгиной,Т.П. Никифоровой, Ю.В. Покровским, Р.И. Рыковым, Н.П. Савкиным, Б.Б. Серковым, В.В. Сорокиным, В.А Трушиным, В.С. Харитоновым, В.В. Федоровым и др.
При проведении настоящего исследования использовались монографии, сборники статей и научных трудов, материалы научно-практических конференций, периодических изданий, относящиеся к теме диссертации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование административно-правовых, технических и организационных проблем обеспечения пожарной безопасности, связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, правовой ответственности за нарушение требований к качеству работ и услуг в этой сфере. Автором проведен комплексный анализ организационно-правовых основ обеспечения пожарной безопасности в современной России, исследованы содержание и особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в данной области деятельности с учетом существенно изменившейся за последние годы нормативно-правовой базы. При этом обеспечение пожарной безопасности рассматривается как единое многоаспектное социально-правовое явление, регулируемое не только административным, но и другими отраслями права.
Положения, выносимые на защиту:
1. Дано авторское определение понятия «пожарной безопасности» как состояния защищенности, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара при его возникновении и развитии.
2. Обоснована целесообразность отнесения органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы МЧС России к правоохранительным органам, поскольку они обладают всеми признаками, характеризующими деятельность таких органов, и осуществляют охрану права путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом при неуклонном соблюдении установленного им порядка.
3. Для качественного и эффективного выявления нарушений требований пожарной безопасности и адекватного применения мер государственно-правового принуждения предложена классификация этапов, связанных с подготовкой и функционированием объекта:
- разработки проекта и его утверждения или согласования;
- строительства, изготовления, исполнения работ и приемки результатов;
- проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т.п.;
- эксплуатации объекта.
4. Предложено внести дополнения в часть 4 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации («Аренда зданий и сооружений»), устанавливающего порядок уведомительной регистрации договора аренды в органах ГПН до начала фактической эксплуатации объекта арендатором.
5. Предложено внести в ведомственные нормативные документы (положения, инструкции и т.д.) положения об обязательном участии сотрудника ГПН в приемке объекта после проведения огнезащитных работ.
6. Предложено дополнить статью 20.4 КоАП РФ частью 31 в следующей редакции:
«31. Нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности при выполнении работ (оказании услуг) по противопожарной защите здания или сооружения».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что в нем разработан комплекс научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности проведения административного расследования по делам о правонарушениях, связанных с некачественным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в деятельности органов государственного пожарного надзора и органов внутренних дел, осуществляющих административно-надзорные функции в области обеспечения пожарной безопасности как составной части общественной безопасности. Изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут применяться в учебном процессе при проведении теоретических и практических занятий по дисциплине «Государственный пожарный надзор» в учебных заведениях пожарно-технического профиля, а также по дисциплинам административно-правового цикла «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» учебных заведений системы органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные понятия, выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, нашли отражение в выступлениях диссертанта с научными сообщениями на заседаниях кафедры государственного пожарного надзора Академии ГПС МЧС России, кафедры административно-правовой деятельности Московского университета МВД России, на Международной научно-практической конференции «Системы безопасности» (Москва, 2003 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития пожарно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, 2005 г.). Отдельные положения диссертационного исследования отражены в четырех опубликованных научных работах.
Положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии ГПС МЧС России при преподавании дисциплины «Государственный пожарный надзор», а также в практической работе органов Государственного пожарного надзора МЧС России.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка из 120 наименований. Общий объем работы – 205 страниц, основной текст – 193 страницы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, его методологическая и эмпирическая база, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и результатах исследования.
Первая глава «Сущность и правовое регулирование качества работ и услуг в области пожарной безопасности» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Конституционные и общеправовые основы обеспечения пожарной безопасности» обобщены и проанализированы основные понятия из области безопасности, которая в нормативно-правовых документах представлена двояко: как правовая и как инженерно-техническая категория. Основное внимание уделено понятию пожарной безопасности, в котором раскрывается ряд сторон: естественнонаучная, социальная, экономическая, правовая. Раскрыты основные функции системы обеспечения пожарной безопасности на основе понятия риска, связанного с пожаром; при этом риск рассматривается как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде.
Вопросы риска возникновения пожара и его развития, связанных с этим опасностей автор рассматривает с учетом положений нового для российского права по своему характеру документа – Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», который фактически уравнивает положение социальных и технических норм. С учетом положений этого Закона, как считает автор, определение пожарной безопасности в Федеральном законе «О пожарной безопасности» как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от пожаров» недостаточно полно раскрывает сущность данного термина, не отражает направленности всех действий по борьбе с пожарами, максимально возможному и обоснованному снижению риска возникновения пожара, причинения вреда от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара. В этой связи диссертант предлагает в статье 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» дать следующее толкование понятия пожарной безопасности: пожарная безопасность – состояние защищенности, при котором отсутствует недопустимый риск причинения вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара при его возникновении и развитии.
Далее в работе дается подробный анализ административно-правового регулирования пожарной безопасности как одной из важнейших функций государства. Государственный пожарный надзор в своей деятельности реализует один из видов государственного принуждения – административное принуждение, которое является гарантией и средством защиты общественных отношений, возникающих преимущественно в сфере государственного управления системой обеспечения пожарной безопасности. Дана подробная характеристика органов и должностных лиц государственного пожарного надзора, осуществляющих в настоящее время функции по контролю (надзору) в области пожарной безопасности. По мнению автора, их деятельность является правоохранительной, а комплекс действий осуществляется полномочными органами и должностными лицами, и позволяет практически обеспечить законность и дисциплину в исполнительно-распорядительной деятельности.
На основе анализа научной литературы и практики сделан вывод, что огнезащитная обработка была и остается одним из важнейших направлений деятельности в области обеспечения пожарной безопасности, поэтому необходимы не только постоянное совершенствование технико-технологических сторон ее выполнения, а тщательно отработка вопросов нормативно-правового регулирования данного вида деятельности.
Во втором параграфе «Правовые и технические аспекты оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты» автор отмечает многообразие объектов огнезащиты, среди которых: гражданские и промышленные здания и сооружения, транспортные средства, а также их отдельные части: строительные конструкции, элементы технологического и электрического оборудования и т.д. При этом, в зависимости от состояния объекта защиты (от его замысла до воплощения и использования), по мнению диссертанта, следует различать специфику действий по обеспечению его пожарной безопасности, которые должны учитываться и выполняться на разных этапах состояния объекта:
- разработки проекта и его утверждения (согласования);
- строительства (изготовления, исполнения работ) и приемки результатов;
- проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т.п.;
- эксплуатации объекта.
На каждом из выделенных этапов должны предприниматься соответствующие меры, направленные на обеспечение пожарной безопасности.
Далее в параграфе описываются основные способы и средства огнезащиты, применяемые в отношении деревянных, металлических и других видов строительных конструкций, электрических кабелей, воздуховодов и др. Из аналитического обзора сделан вывод, что наиболее востребованной в плане огнезащитных работ отраслью хозяйственной жизни общества является строительная индустрия, а наиболее распространенными объектами огнезащиты являются здания и сооружения с их содержимым, включая инженерное оборудование. Показано, что разработка новых способов обеспечения огнестойкости строительных конструкций, а также мировая практика огнезащиты ориентируются не только на собственно повышение предела огнестойкости, но и на обеспечение эффективной защиты целостности конструкции при относительно небольшой цене, высокой технологичности нанесения защитных материалов, достаточных эксплуатационных свойствах и сроке службы. Именно комплекс этих факторов и определяет в конечном счете критерии выбора того или иного способа огнезащиты, вида применяемого материала, технологии его применения.
Соответственно, работы и услуги в области пожарной безопасности должны характеризоваться таким показателем, как их качество, гарантирующее определенный уровень защищенности объекта от возникновения пожара и причинения ему в результате пожара значительного ущерба. Рассматривается существующая система нормативных документов, используемых при контроле качества выполнения огнезащитных работ, описывается принятый порядок контроля за деятельностью организаций, специализирующихся в этой сфере деятельности. При наличии в целом отлаженной системы такого контроля (при приемке объектов в эксплуатацию и текущего, в плановом порядке) все же тревожит, что в среднем на каждом четвертом из проверенных объектов огнезащиты были обнаружены серьезные недостатки. Одной из причин этого является то, что на практике при приемке выполненных работ в большинстве случаев не представляется возможным провести проверку толщины фактического слоя огнезащитного покрытия, чаще всего из-за отсутствия у инспекторов ГПН необходимых технических средств, в связи с чем приемка объекта огнезащитных работ нередко осуществляется формально, на уровне изучения документов.
В третьем параграфе «Правовая характеристика правонарушений, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты» на основе предложенной автором классификации состояний объекта рассматриваются вопросы квалификации административного проступка, связанного с нарушением требований пожарной безопасности, с учетом специфики отдельных элементов их состава в соответствии с диспозициями пунктов с 1 по 5 статьи 20.4, частей 2 и 3 статьи 14.1, статьи 19.20 КоАП РФ[3].
Для каждого этапа охарактеризованы составы правонарушений, его специфические субъекты и в особенности объективная сторона деяния. Предложенная классификация административно-правовых характеристик правонарушений рассматриваемой группы охватывает основные наиболее типичные ситуации, которые могут встречаться в правоприменительной практике.
Применительно к обсуждаемым обстоятельствам, по мнению диссертанта, в целях обеспечения условий для своевременного обнаружения допущенных нарушений и предотвращения тяжких последствий таких нарушений представляется необходимым в нормативно-правовых ведомственных документах определить как обязательное участие должностного лица органа ГПН при приемке объекта после проведения огнезащитных работ (если были проведены пропитка, обмазка, окраска и т.п. процедуры). Указывается также на необходимость регламентировать его деятельность специальным инструктивным документом, учитывая важность данного вида работ для общественной безопасности.
По результатам исследования диссертант также сделал вывод о том, что ныне действующие положения о лицензировании являются слишком мягкими и не соответствуют степени той потенциальной общественной опасности, которую влекут нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Для приостановления действия лицензии, согласно закону, требуется выявление лицензирующим органом неоднократных нарушений или грубого нарушения, вариант определения которых дает диссертант как дополнение к статье 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Вторая глава диссертации «Совершенствование правоприменительной деятельности, связанной с контролем качества работ и услуг в сфере огнезащиты» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты» раскрываются наиболее актуальные административно-правовые и организационные проблемы стадии возбуждения дела, особенности деятельности сотрудников ГПН на стадии возбуждения дела по делам об административных правонарушениях в сфере деятельности по обеспечению огнезащиты. На основе анализа представлений ученых-административистов о сущности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях диссертантом показано, что производство по делам об административных правонарушениях – это особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, имеющий стадийную, этапную структуру и начинающийся с возбуждения дела.
Анализ позиции законодателя и научной литературы позволяет диссертанту сделать вывод о том, что начальную стадию производства, в ходе которой решаются две основные задачи – установление поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и решение вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении – правильно называть стадией возбуждения дела. Под сроком стадии возбуждения дела об административном правонарушении понимается установленный законом период времени, который начинается с момента обнаружения деяния, содержащего признаки правонарушения, и заканчивается вынесением уполномоченным должностным лицом процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела на основании установленных поводов и оснований. По изученным делам о правонарушениях, связанных с нарушениями в области огнезащиты, в большинстве случаев отказ в возбуждении дела об административном правонарушении являлся формальным, основанием для чего по сути было не отсутствие признаков правонарушения, а то, что не обнаружена и не зафиксирована надлежащим образом информация о таких признаках.
Поскольку в законе названы сроки административного расследования, исчисляться они должны не с момента выявления деяния, содержащего признаки правонарушения, а с момента возбуждения дела. Автор высказывается в поддержку мнения об установлении в законе продолжительности срока стадии возбуждения дела, в течение которого уполномоченное должностное лицо должно установить повод и основания для возбуждения дела и принять решение о возбуждении дела или об отказе в этом в срок до двух суток[4].
Основным субъектом стадии возбуждения дела об административном правонарушении в сфере огнезащиты выступает должностное лицо органа ГПН, уполномоченное возбуждать дела данной категории, и лицо, обладающее специальным статусом, – индивидуальный предприниматель, юридическое лицо (его должностное лицо), в отношении которого возбуждается дело.
По мнению диссертанта, правонарушения в сфере огнезащиты, должны рассматриваться как длящиеся. Хотя они и совершены на момент исполнения работ (оказания услуг) по дате подписания акта сдачи-приемки работ, однако обнаружить их в большинстве случаев оказывается возможным по истечении достаточно продолжительного срока после их фактического совершения. Автор предлагает внести в КоАП РФ изменения, санкционирующие возможность продления срока производства по делу в связи, например, с длительной болезнью привлекаемого к ответственности лица, необходимостью проведения сложной экспертизы[5].
Стадия административного расследования, как считает диссертант, является центральной стадией производства по делу об административных правонарушениях, ее сущность заключается в деятельности лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, по установлению неочевидных данных – признаков состава правонарушения, отягчающих и смягчающих обстоятельств и т.д. Эти данные устанавливаются путем проведения процессуальных действий, истребования документов, направлением запросов, проведением розыскных мероприятий.
Далее в диссертации приводятся тактические рекомендации по осуществлению действий, относящихся к компетенции должностных лиц ГПН, как мер обеспечения производства по делам рассматриваемой группы в зависимости от субъекта и состава правонарушения. Диссертантом обосновывается целесообразность ведения учета дел об административных правонарушениях не только по числу таких правонарушений, но и по их видам (в частности, и по административным правонарушениям в области огнезащиты). По мнению автора, это даст возможность использовать данные в профилактической работе и при проведении административных расследований.
Во втором параграфе «Особенности применения специальных знаний для оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты» рассматривается недостаточно освещенная в научной литературе тема применения специальных знаний в производстве по делам об административных правонарушениях. Показано, что для выявления и правильной квалификации правонарушений в области пожарной безопасности необходимо провести анализ с точки зрения пересечения технического и правового смысла огнезащитных работ.
При этом с использованием специальных знаний устанавливаются фактические данные о том, совершены ли определенные деяния с нарушением противопожарных требований, каков пожароопасный характер конкретных деяний, установленных в ходе выяснения обстоятельств дела, какие противопожарные требования при этом были нарушены и как это повлияло на наступление последствий пожара и т.д. Подчеркивается, что тех знаний, которыми по роду деятельности обладают должностные лица государственного пожарного надзора, как правило, недостаточно для того, чтобы на высоком современном уровне выполнить работу по обнаружению фактических данных, исследованию вещественных доказательств и другим вопросам, возникающим в ходе производства по делу. Эффективность и результативность административного расследования по делам рассматриваемой группы обеспечивается, как правило, именно благодаря применению специальных знаний в виде помощи специалиста при осмотре территории и помещений, документов и других вещественных доказательств, применении специальных технических средств, проведении экспертизы. Это сделает полученный результат более убедительным доказательством по делу.
Диссертант также обращает внимание на то, что в отношении происшествий, связанных с нарушением противопожарных требований, достаточно часто возникает необходимость рассматривать и решать вопрос о том, соответствовали ли объект, режим его эксплуатации, характер проведения работ, свойства определенного материала (например, использовавшегося в целях огнезащиты) и т.д. требованиям нормативно-правовых документов обязательного исполнения. Такие вопросы далеко не всегда могут быть решены правоприменителем, поскольку требуют для их разрешения достаточно глубоких специальных знаний. В связи с этим возникает вопрос о новом направлении в судебно-экспертной деятельности – нормативной экспертизе[6].
В третьем параграфе «Взаимодействие сотрудников государственного пожарного надзора и органов внутренних дел при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты» на основании анализа ведомственных нормативных документов, специальной литературы и результатов анкетированного изучения практики надзора (контроля) над выполнением огнезащитных работ показано, что взаимодействие сотрудников органов внутренних дел и государственного пожарного надзора является важнейшим условием правильной правовой квалификации таких правонарушений и доказывания вины физических, юридических и должностных лиц.
В диссертации рассматриваются основные направления, по которым реально необходимо и возможно взаимодействие органов внутренних дел и государственного пожарного надзора при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты, позволяющее повысить результативность профилактической работы и эффективность производства по делам об административных правонарушениях в этой сфере. Прежде всего, это – проверки заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, связанных с пожарами, которые могут проводить должностные лица как органов ГПН, так и органов внутренних дел в зависимости от сложившейся обстановки и занятости сотрудников, масштабов происшествия и их последствий и других факторов. В стадии возбуждения уголовного дела выполняется также важнейшая работа по собиранию первичной информации о происшествии, без которой в дальнейшем будет невозможно (или крайне сложно) решить задачу поиска и изобличения виновных лиц как в уголовно-процессуальном, так и в административном расследовании.
Организация эффективного взаимодействия требуется и в ситуации, когда в ходе административного расследования необходимо проведение криминалистических и иных экспертиз – дактилоскопической, трасологической, почерковедческой, технико-криминалистического исследования документов, судебно-бухгалтерской и других, которые выполняются главным образом в экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел.
Также не исключено, что в рамках административного расследования могут быть выявлены и признаки нарушений налогового законодательства, мошенничества и других правонарушений, расследование которых выходит за рамки компетенции сотрудников органов ГПН; собранные материалы будут в дальнейшем переданы в органы внутренних дел по подследственности.
Сотрудники органов внутренних дел могут оказать помощь должностным лицам ГПН в реализации некоторых мер обеспечения при производстве по делам о нарушениях требований пожарной безопасности (доставление, административное задержание, привод лица, участие которого признается обязательным при рассмотрении дела, а также в случае его неявки без уважительной причины согласно статье 29.4 КоАП РФ).
В заключение диссертации изложены выводы, предложения и рекомендации, отражающие основные положения и результаты исследования.
Статьи, опубликованные в журналах, определенных Перечнем ВАК:
- Ершов А.В., Кондратьев С.А. Правовая характеристика правонарушений, связанных с качеством работ и услуг в сфере противопожарной защиты // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2009. № 4. (0,4 / 0,2 п.л.).
Прочие научные публикации
- Ершов А.В. Идентификация объектов технического регулирования при применении «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности». СПб., 2008. Деп. в ВИНИТИ РАН 10.12.2008, № 939. (0,2 п.л.).
- Ершов А.В. Использование специальных знаний при оценке качества огнезащиты // Перспективы развития инженерно-технических экспертиз и расследования пожаров: тезисы докл. науч.-практ. конф. СПб.: СПб УГПС МЧС России, 2007. (0,2 п.л.).
- Ершов А.В. Гражданско-правовые аспекты оценки качества работ в области обеспечения пожарной безопасности // Гражданско-правовые аспекты обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях: материалы круглого стола. Санкт-Петербург, 2009 г. СПб.: СПб УГПС МЧС России, 2009. (0,1 п.л.).
Подписано в печать 23.11.2009 Формат 6084 1/16
Печать трафаретная Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России
196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, д. 149
[1] www.mch.gov.ru
[2] www.mch.gov.ru
3 В работе не рассматриваются административные правонарушения, предусмотренные статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ, а также правонарушения, не имеющие выраженной специфики требований пожарной безопасности, хотя и относящиеся к компетенции должностных лиц органов ГПН и предусмотренные статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, частями 1 и 2 статьи 19.19, статьей 19.26 КоАП РФ.
[4] Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Омск: Омская академия МВД России, 2003. С.17.
[5] См. о постановке вопроса: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / под ред. И.Ю. Хаманевой. М., Ин-т гос. и права РАН, 2004. С.13.
[6] См.: Положение о Системе добровольной сертификации независимых судебных экспертов нормативной экспертизы в области оценки соответствия деятельности хозяйствующего субъекта техническим регламентам (прил. к постановлению Госстандарта России от 10.10.2003 № 112) // www.garant.ru.
