На правах рукописи
КРОТОВА
Надежда Ивановна
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНУТРЕННЕГО И ВНЕШНЕГО ДОЛГА В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 –
административное право; финансовое право;
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва-2012
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Черникова Елена Вадимовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
заведующая кафедрой финансового права
Института экономики, управления и права
(г. Казань)
Саттарова Нурия Альвановна;
кандидат юридических наук, доцент
доцент кафедры финансового права
Российской правовой академии. •
Леднева (Тютина) Юлия Викторовна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московский государственный
университет экономики, статистики и
информатики (МЭСИ)»
Защита состоится 18 мая 2012 года в 16-00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корпус № 2, ауд. № 2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан 18 апреля 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю.Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность исследования. Одним из ключевых направлений развития современного бюджетного законодательства является создание стройной, эффективной и рациональной системы управления государственными финансами. Однако принимаемые в последние годы нормативные правовые акты, регулирующие бюджетное устройство, бюджетный процесс, вопросы управления государственными финансами в целом, и государственным долгом в частности, не достаточно полно отражают мировой опыт управления финансами, национальные традиции, объективные потребности экономического развития Российского государства.
В настоящее время Россия целенаправленно реализует курс на модернизацию экономики, ее инновационное развитие, что обусловливает объективную необходимость рационального использования финансовых ресурсов и их привлечение через институт государственных заимствований.
Хотя институт государственного долга как самостоятельная финансово-правовая категория сформировался еще в эпоху буржуазного общества, его оценки среди специалистов, определяющие его значение и место среди источников государственного бюджета, остаются неоднозначными.
Первая группа исследователей оценивают государственный заем довольно оптимистично: считают его одним из двигателей прогресса, полагая, что участие в государственных займах есть лучший способ размещения капиталов, по величине государственного долга судят о богатстве государств.
Напротив, вторая группа специалистов видит в государственном займе очень опасное средство, которое может повлечь снижение уровня благосостояния народа и привести государственное хозяйство к несостоятельности.
В действительности государственный заем, как и другие способы привлечения средств для функционирования государства, не добро и не зло, а необходимый элемент финансовой системы каждого государства с развитым общественным устройством.
В современной концепции правового регулирования заемных отношений с участием государства на стороне должника, изложенной, прежде всего, в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ), государству принадлежит доминирующая роль в регулировании рассматриваемых правоотношений. Государство, с одной стороны, являясь регулятором рассматриваемых правоотношений, с другой стороны – непосредственным участником.
Однако при всем при этом, отдельные аспекты правового регулирования заемных правоотношений с участием государства на стороне должника, прежде всего, методы такого регулирования, остаются исследованными не в полной мере.
Несмотря на традиционно большое внимание, уделявшееся в научной литературе правовым отношениям, вытекающим из договора государственного займа в связи с его значительной экономической ролью, эта тема по-прежнему остается актуальной и по сей день в силу самых различных обстоятельств.
Во-первых, это особая роль государственного займа, обусловленная публичным характером последнего. Частноправовые отношения из государственного займа трансформировались в публично-правовые в тот момент, когда государство посредством образования и расходования особого фонда денежных средств – государственного бюджета начало влиять на социально-экономическое развитие и политическое устройство страны. Публичная деятельность государства породила такую финансово-правовую категорию как «государственные финансы», элементом которой и является государственный заем и государственный долг.
Во-вторых – это возросшее значение государственного займа как единственного и самостоятельного основания для возникновения заемного обязательства между займодавцем и государством.
В третьих – это не прекращающаяся дискуссия относительно роли государственного займа в социально-экономическом развитии страны, его значения и места среди источников формирования государственного бюджета.
На современном этапе развития российской экономики отношения, вытекающие из государственного долга, затрагивают интересы государства намного шире, и их следует оценивать иначе, чем просто влияние на налоговую политику. Эти отношения в настоящее время напрямую связаны с состоянием спроса, бюджета, денежно-кредитной политики, инвестиционным климатом и т.п., то есть фактически со всеми направлениями государственной финансовой и правовой политики, что обусловливает актуальность и значимость избранной темы.
Степень разработанности темы. В основу настоящего исследования были положены общетеоретические работы представителей науки финансового права, труды специалистов в области бюджетного права и его отдельных институтов, таких как государственный долг, Гафаровой Г.Р., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Борисова С.М., Дамаскина О.В., Ивановой Е.Е., Козырина А.Н., Крохиной Ю.А., Ледневой Ю.В., Мелия И.Э., Махмутовой Э.Х., Пастушенко Е.Н., Петровой Г.В., Покачаловой Е.В., Прошунина М.М., Саттаровой Н.А., Селюкова А.Д., Соколова Е.А., Толстопятенко Г.П., Тосуняна Г.А., Химичевой Н.И. и др.
Проблемы государственного долга разрабатывались представителями экономической науки, такими, как Алехин Б.И., Головачев Д.Л., Новожилова Т. Н., Савина О.В., Хоминич И.П., Шохин А.Н. и др.
Однако, не смотря на значительное количество научных работ, проблемы управления государственным долгом остаются до конца не решенными, четкой и однозначной позиции по ним не достигнуто, что сказывается, прежде всего, на качестве принимаемых законодательными органами нормативных правовых актов и на стабильности и последовательности судебно-арбитражной практики. В опубликованных работах недостаточно раскрываются понятие и особенности государственного займа и государственного долга. Эти и другие обстоятельства и обусловили необходимость проведения новых исследований в данной области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование финансово-правовых отношений в сфере управления государственным долгом на современном этапе развития Российского государства в условиях совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.
В связи с этим автор поставил перед собой следующие задачи:
осуществить анализ теоретических основ института государственного внутреннего и внешнего долга;
провести систематизацию источников финансово-правового регулирования государственного долга;
исследовать доктринальные подходы к отношениям в сфере государственного долга;
дать классификацию видов бюджетных отношений в области внутреннего и внешнего долга;
проанализировать статус субъектов правоотношений в сфере внутреннего и внешнего долга;
на основе анализа бюджетно-правового регулирования отношений в области государственного долга разработать предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности государства по правовому регулированию и эффективному управлению государственным долгом.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие особенности, состояние и перспективы развития системы управления государственным долгом Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись общенаучные, теоретико-правовые и частнонаучные методы. В диссертации использовались методы системного, сравнительно-правового и юридико-технического анализа, а также исторический подход. Диссертант, учитывая новейшие положения действующего законодательства, широко использовал теоретические исследования по проблемам государственного долга, правовым методам управления государственным внутренним и внешним долгом, труды ученых-юристов, экономистов.
Диссертация выполнена на основе анализа разнообразных источников по общей теории права и отраслевым юридическим наукам, экономической и иной литературы.
Научная новизна исследования характеризуется всесторонним исследованием теоретических проблем правового регулирования государственного долга, а также предпринятым комплексным анализом содержания ряда практических выводов и рекомендаций, сформулированных относительно рассматриваемых явлений, научных определений и понятий.
Основываясь на выводах науки финансового права и нормах действующего законодательства, автор уточнил определения государственного долга, государственной гарантии и бюджетного кредита, охарактеризовал способы и методы правового регулирования государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.
С точки зрения действующего законодательства проанализирована практика деятельности органов государственной власти по реализации предоставленных им полномочий в сфере управления государственным долгом. Внесены предложения, касающиеся уточнения и наполнения конкретным содержанием предоставленных органам государственной власти полномочий в исследуемой сфере. Показана возрастающая роль органов законодательной власти в области правового регулирования государственного долга.
В ходе научного исследования автор изучил и проанализировал значительный массив нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере государственного долга, выявил имеющиеся противоречия между нормами отдельных нормативных актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения, определил отношения, в которых нормативное регулирование недостаточно либо вовсе отсутствует, сформулировал предложения по устранению выявленных недостатков в сфере правового регулирования управления государственным долгом.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элемент новизны:
1. Государственный долг представлен в диссертационном исследовании как комплексная категория, которая включает ряд содержательных характеристик:
во-первых, является экономико-правовой категорией, которая отражает эффективность использования государством имеющихся у него финансовых ресурсов;
во-вторых, это отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права – с другой, в которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов;
в-третьих, это институт в системе финансового права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнения обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленных Бюджетным кодексом РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации.
2. В целях уточнения содержания используемой в диссертационном исследовании терминологии предложено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей основные понятия и термины, применяемые в бюджетном законодательстве, вместо термина «государственный или муниципальный долг» закрепить понятие «публичный долг», которое является родовым по отношению к долговым обязательствам Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований. Также при осуществлении дифференциации государственного долга на внутренний и внешний целесообразно наряду с объектом правоотношения валютой возникших финансовых обязательств, дать более развернутую характеристику субъектов правоотношений, исходя из того, кто осуществляет функции кредитора и чьи суверенные публичные интересы являются доминирующими.
3. Определяя место и роль института государственного внутреннего и внешнего долга в системе бюджетного законодательства Российской Федерации, диссертант исходит из его комплексного характера, определяемого различной отраслевой принадлежностью входящих в данный институт норм права (наряду с превалирующими нормами финансового права в него включены нормы конституционного, гражданского, муниципального права и некоторых иных отраслей, к примеру, устанавливающие юридические санкции). При этом предопределяющими его значение факторами являются следующие:
- публично-правовой характер регулируемых им отношений;
- обеспечение суверенных интересов государства, а также экономических интересов иных публично-территориальных образований;
- установление правовых норм, входящих в данный институт, в актах высшей юридической силы (в конституции (либо уставе) и законах государства и входящих в его состав субъектов);
- отнесение значительной части полномочий в сфере правового регулирования государственного долга к исключительной прерогативе законодательных (представительных) органов государственной власти, либо представительных органов местного самоуправлении.
4. На основе проведенного анализа нормативных правовых актов в сфере управления государственным долгом выявлен ряд проблем правового регулирования:
- нормативно не установлены порядок, цели и задачи управления государственным долгом Российской Федерации. Необходимость правового установления такого порядка вытекает из содержания п. 5.3.14 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»;
- отсутствует нормы об ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом;
- не урегулирован порядок списания задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга.
5. Сформулированы критерии классификации правоотношений в сфере государственного долга, к числу которых отнесены следующие:
- по типу оформления долговых обязательств;
- по срокам заимствования;
- по местонахождению кредитора и валюте номинирования;
- по форме выплаты доходов государством его кредиторам;
- по методам размещения;
- по форме движения долговых обязательств и смены их держателей;
- по видам оформления обязательств;
- по эмитентам ценных бумаг.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации направлены на совершенствование действующего законодательства в области правового регулирования государственного внутреннего и внешнего долга, получили апробацию в ходе обсуждения на научно-методическом семинаре, заседании кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Данные материалы использовались в докладах, сделанных диссертантом на научно–практических семинарах и конференциях, а также в научных публикациях автора.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень ее научной разработанности, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, отражена научная новизна исследования и практическая значимость, сформулированы выносимые на защиту положения и выводы, указаны методологические и теоретические основы, приведены данные об апробации и внедрении результатов исследования.
В главе 1 - «Общая характеристика финансово-правового регулирования отношений по управлению государственным внутренним и внешним долгом» автором представлены теоретические основы института государственного внутреннего и внешнего долга (§ 1), систематизированы источники финансово-правового регулирования государственного долга (§ 2), дан системный анализ подходов к отношениям в сфере государственного долга (§ 3).
Изучение теоретических подходов к понятию «государственный долг» основано на анализе общефилософских подходов к характеристике категории, выявлении особенностей финансово-правовых категорий, сравнительном исследовании экономического и юридического содержания общеродового понятия «долг».
Используя исторический метод, автор рассмотрел работы специалистов по данной проблематике, относящиеся к началу XIX - XX веков (в частности, труды М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева, М.Ф. Орлова, М.И. Боголепова), а также современных юристов, специализирующихся в области науки финансового права.
Наряду с доктринальными подходами в работе дан развернутый анализ норм бюджетного законодательства, закрепляющего такие понятия, как «государственный долг», «муниципальный долг», «внутренний долг», «внешний долг».
В диссертационном исследовании раскрыта взаимосвязь вышеназванных категорий со смежными понятиями. В частности, большое внимание отводится характеристике введенной в научный оборот Е.В.Покачаловой дефиниции «публичный долг», а также анализу взаимосвязи термина «государственный долг» с такими понятиями, как «государственный займ» и «государственный кредит».
Исходя из существующих в современной науке финансового права подходов, сформулированы особенности отношений из государственного долга, обусловленные ролью и спецификой государства как их обязательного участника:
- публичный характер данных отношений;
- наличие специальных государственных органов, осуществляющих функцию управления в сфере государственного долга;
- наличие законодательных установлений, регулирующих финансовую деятельность государства и обеспечивающих его исключительную роль в управлении финансами;
- ограниченная взаимозависимость и взаимообусловленность возможности и обязанности государства по исполнению принятых на себя долговых обязательств;
- чрезвычайный характер причин, лежащих в основании цели привлечения заемных средств, т.е. причин, вызвавших образование государственного долга.
Отмечено, что в среде специалистов в области финансово-правовой науки категория «государственный кредит» не получила однозначного понимания. Так, например, Ю.А.Крохина характеризует государственный кредит как совокупность экономических отношений, возникающих по поводу получения государством или размещения со стороны государства денежных средств, а также относительно отношений по предоставлению государственных гарантий.
Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П. полагают, что «государственный кредит … представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов».
Л.Г.Ефимова утверждает, что «кредит, в котором заемщиком является государство, традиционно называется государственным займом, а не государственным кредитом».
Что касается соотношения понятий «государственный долг» и «государственный кредит», то данный вопрос является достаточно актуальной и дискуссионной в теории финансового права темой.
По мнению одной группы ученых, государственный кредит представляет собой управление государственным долгом (Покачалова Е.В., которая полагает, что образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием государственных кредитных отношений, а точнее – следствием функционирования государственного кредита).
По мнению других авторов (Селюков А.Д), государственный долг является своеобразным экономико-правовым выражением государственных кредитных отношений, их можно рассматривать как тождественные.
Третье направление (Пошунин М.М.) исходит из дифференциации данных категорий, полагая, что финансово-правовой институт государственного кредита должен быть разделен на два самостоятельных финансово-правовых института: государственного долга и собственно «государственного кредита».
В диссертации, исходя из существующих доктринальных и законодательных подходов, «кредитные» отношения, регулируемые бюджетным законодательством, разделены на три группы:
1) правоотношения, в которых государство выступает в качестве займодавца (бюджетный кредит, государственный кредит, налоговый кредит);
2) правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика в отношениях с иностранными государствами, международными финансовыми организациями и иными субъектами международными права (целевой иностранный кредит, кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций);
3) правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика, а займодавцем выступают кредитные организации, в том числе Банк России. Банковский кредит попал в отдельную группу в силу тех же причин, которые определили как кредитные гражданско-правовые отношения с участием кредитной организации.
Сделан вывод о том, что для более глубокого исследования финансово-правовых механизмов управления государственным долгом в теории финансового права анализу подвергаются три взаимосвязанные и взаимообусловленные финансово-правовые категории – государственный займ, государственный кредит и государственный долг. Понятие «государственный долг» как финансово-правовая категория не может быть раскрыто и исследовано без анализа понятий «государственный займ» и «государственный кредит», соотносящиеся между собой как причина и следствие.
В диссертационной работе представлена общая характеристика системы источников, регулирующих общественные отношения в сфере государственного долга. Отмечено, что в основе этой системы лежит Конституция Российской Федерации. В работе дан анализ конституционных норм, относящихся прямо или косвенно к регулированию государственного и муниципального долга (ст. ст. 8, 12, 71-73, 75 Конституции Российской Федерации). А также обозначены конституционные гарантии, к числу которых отнесены следующие:
- займы (как федеральные, так и субъектов Российской Федерации) могут размещаться только на добровольной основе;
- наличие заключения Правительства Российской Федерации при внесении в Государственную Думу законопроектов о выпуске государственных займов (ст. 104 Конституции РФ).
В диссертации дан развернутый анализ норм федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере государственного долга. В частности, положений Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Бюджетного кодекса РФ, законодательства о ценных бумагах (федеральные законы № 39-ФЗ от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», № 136-ФЗ от 29 июля 1998 г., № 162-ФЗ от 12 июля 1999 г. и ряд других).
В историческом аспекте рассмотрены Закон Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге» и Закон Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», нормы которых ныне не действуют в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ.
Также в исследовании проанализированы подзаконные нормативные правовые акты, принятые Президентом и Правительством Российской Федерации.
Сформулирован вывод, что актами главы Российского государства урегулирован комплекс вопросов, носящих программный характер либо содержащий перечень конкретных мероприятий в сфере долговых обязательств государства. К примеру, указами Президента РФ закреплены меры по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утверждена Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Что же касается постановлений Правительства Российской Федерации, то важные вопросы управления государственным долгом нашли отражение, в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»; Постановлении Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 88 «О координационных органах по валютно-финансовым вопросам»; в Постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754 «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии» и ряде других.
Отмечено, что федеральные органы исполнительной власти (такие как Минфин России, Центральный банк России) активно участвуют в издании правовых актов в сфере управления государственным долгом.
Исходя из многоуровневой структуры бюджетной системы Российской Федерации и соответственно системы бюджетного законодательства, правовое регулирование в изучаемой области осуществляется также на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в связи с чем в исследовании представлена развернутая характеристика нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В том числе, проанализированы конституции республик в составе России и уставы других видов субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, как правило, определены полномочия органов государственной власти в сфере управления государственным долгом (рассмотрены примеры Ленинградской, Московской областей, Хабаровского края, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и ряда других субъектов Российской Федерации). Особое внимание в работе уделено анализу региональных законов о государственном долге субъекта Федерации, а также административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению управления государственным долгом.
Диссертант также проанализировал федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, регулирующие функции и полномочия органов местного самоуправления в области муниципального долга и муниципальных заимствований.
Наряду с системным анализом норм действующего законодательства автор раскрыл имеющиеся доктринальные подходы к отношениям в сфере государственного долга.
Сделан вывод о том, что проблемы, связанные с совершенствование правового регулирования государственных (муниципальных) долговых обязательств, напрямую связаны с решением целого ряда задач, поставленных Российской Федерацией при проведении правовой реформы. Это обусловлено, прежде всего, тем, что государственный и муниципальный долг всегда рассматривается как многоаспектное и полифункциональное явление.
Одним из значительных шагов реализации правовой реформы в аспекте определения приоритетов в издании базовых, наиважнейших кодифицированных актов в сфере государственного долга явилось принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации, подробно закрепившего правила осуществления государством и муниципальными образованиями заимствований у различных субъектов в новых условиях рыночной экономики денежных средств для решения общегосударственных задач.
Однако теоретические и практические проблемы в сфере государственного долга и управления им и в Бюджетном кодексе остались не разрешенными. В частности, в настоящее время по-прежнему нуждаются в комплексном анализе проблемы «управления» и «облуживания» долга.
Автор согласен с позицией Покачаловой Е.В. о том, что имеющиеся положения Бюджетного кодекса РФ, в частности, глав 14 и 15, свидетельствует о необходимости внесения в него изменений, так как не в полной мере отвечают потребностям практики. Это связано с тем, что, с одной стороны, в Бюджетном кодексе РФ присутствуют недостаточно урегулированные нормами права понятия и положения (например, понятие «государственные заимствования», «управление государственным долгом», «обслуживание государственного долга»), а, с другой, – в главе 14 недостаточно четко и подробно регламентируются вопросы «создания единой системы учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований» (ст. 120); «разработки и принятия Программы государственных внутренних заимствований РФ» (ст. 110, 113)
Отмечено, что эффективность управления государственным долгом напрямую связана с функционированием системы бюджетного контроля.
В нормативных правовых актах встречаются термины «финансовый контроль», «финансово-бюджетный надзор», но термин «бюджетный контроль» не используется. Несмотря на то, что Раздел IX Бюджетного кодекса РФ называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль», по сути, в нем содержится правовое регулирование осуществления бюджетного контроля.
Действующее законодательство Российской Федерации не содержит определение понятия «формы бюджетного (финансового) контроля», но сами формы называются в Бюджетном кодексе РФ. Так, согласно ст. 265 БК РФ формами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти являются: предварительный контроль, текущий контроль и последующий контроль. В специальной литературе не выработано единого мнения по поводу форм контроля.
С методами бюджетного контроля также нет определенности ни в законодательстве, ни в научной литературе. В нормативных правовых актах, регулирующих порядок осуществления бюджетного контроля, используются термины «проверки», «ревизии», но само определение этих терминов не содержится.
Автор характеризует произошедшие за последние годы изменения в его организации, поскольку с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введен в новой редакции, Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
Правовые нормы этого раздела определяют: формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, и их права в области контроля соответствующих бюджетов; а также органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль.
При этом формы и порядок проведения ими финансового контроля устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. БК РФ осуществляется также правовое регулирование финансового контроля, проводимого Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Отмечено, что в настоящее время Минфином России осуществляется значительная работа по оптимизации управления государственным долгом: достигнуты цели долговой политики; созданы и внедрены процедуры и технологии бюджетного процесса, соответствующие международным стандартам; обеспечена долговая устойчивость; оптимизированы показатели структуры государственного долга; гарантирован статус государства как заемщика; развивается внутренний рынок государственных ценных бумаг; достигнута сбалансированность федерального бюджета при минимальной стоимости обслуживания государственного долга, выраженного в ценных бумагах.
В тоже время в сфере правового регулирования процессов управления государственным долгом остаются нерешенные проблемы. К числу названных проблем относятся отдельные пробелы бюджетного законодательства, препятствующие осуществлению Счетной палатой РФ аудита эффективности состояния государственного долга и управления им.
По мнению ряда ученых, одной из основных проблем проведения аудита эффективности состояния государственного долга и управления им является отсутствие законодательно закрепленных целей осуществления государственных заимствований.
В настоящее время оперативное управление государственным долгом носит достаточно ограниченный характер и осуществляется в условиях отсутствия соответствующего нормативного правового акта, определяющего порядок, цели и задачи управления государственным долгом Российской Федерации. Необходимость правового установления такого порядка вытекает из содержания п. 5.3.14 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
Также к числу недостатков отнесено отсутствие системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.
Неурегулированной проблемой в законодательстве по вопросам управления долгом является отсутствие порядка списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга. Так, в 1996 г. была прекращена эмиссия казначейских обязательств, но по разным причинам часть из них осталась непогашенной.
В исследовании обоснован вывод о необходимости принятия Федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации», который бы упорядочил, в том числе, и проведение бюджетного контроля как разновидности финансового, закрепил бы определение государственного финансового контроля, принципов его осуществления, установил бы общие положения о видах, формах, методах и органах государственного финансового (бюджетного) контроля, а также определил бы механизм взаимодействия контролирующих органов между собой.
Глава 2 – «Правовые основания формирования института внутреннего долга» - содержит классификацию видов бюджетных отношений в области внутреннего долга (§ 1), а также характеристику правового статуса субъектов правоотношений в сфере внутреннего долга (§ 2).
В исследовании дано понятие бюджетных правоотношений, представлена их классификация в соответствии с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации, а также сформулированы критерии классификации правоотношений в сфере государственного долга, к числу которых отнесены следующие:
- по типу оформления долговых обязательств;
- по срокам заимствования;
- по местонахождению кредитора и валюте номинирования;
- по форме выплаты доходов государством его кредиторам;
- по методам размещения;
- по форме движения долговых обязательств и смены их держателей;
- по видам оформления обязательств;
- по эмитентам ценных бумаг.
Автором раскрыты основания возникновения государственного внутреннего долга. Проанализированы содержащиеся в правовой доктрине (А.Д.Селюков) и бюджетном законодательстве подходы. Отмечено, что расхождения в позициях Селюкова А.Д. и законодателя возникают относительно выделения в самостоятельное основание возникновения государственного долга - принятие на себя государством обязательств третьих лиц.
В исследовании представлен развернутый анализ следующих оснований возникновения внутреннего долга:
- кредиты, привлеченные Российской Федерацией как заемщиком;
- выпуск и размещение государственных ценных бумаг;
- государственная гарантия Российской Федерации;
- соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Автор представил характеристику правового статуса субъектов управления государственным долгом.
На федеральном уровне в круг данных субъектов включены:
Федеральное Собрание Российской Федерации, палаты которого наделены исключительными полномочиями в бюджетной сфере;
Правительство Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации;
Центральный банк РФ (Банк России).
Отмечено, что все органы государственной власти, обладающие полномочиями в области управления государственным долгом, можно разделить на две группы, а именно: органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Сделан вывод о том, что непосредственными участниками правоотношений по государственному внутреннему долгу являются, с одной стороны, государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которые возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему, с другой, – юридические и физические лица (кредиторы).
В субъектах Российской Федерации полномочиями в сфере управления государственным долгом наделяются следующие органы государственной власти:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, осуществляющий законодательное регулирование ряда важнейших бюджетных отношений, включая отношения в сфере государственного долга субъекта Российской Федерации;
2) органы исполнительной власти общей компетенции (правительства, администрации субъектов Российской Федерации);
3) органы исполнительной власти специальной компетенции.
В диссертации проанализированы полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным долгом и осуществлению муниципальных заимствований (на примере ряда муниципальных образований: внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Горелово, городского округа Железнодорожный Московской области, Рязанского муниципального района Рязанской области и ряда других).
В главе 3 – «Бюджетно-правовое регулирование института внешнего долга» - исследованы виды бюджетных отношений в области внешнего долга (§ 1), проанализирован статус и полномочия субъектов правоотношений в сфере внешнего долга (§ 2).
Отмечено, что решение вопросов обслуживания, урегулирования и сокращения внешнего долга Российской Федерации важно не только для преодоления экономических трудностей, но и для сохранения политической независимости Российского государства, т.е. данная проблема напрямую связана с обеспечением государственного суверенитета в финансово –экономической сфере.
В диссертации представлена классификация внешнего долга Российской Федерации, включающая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией):
1. По кредитам правительств иностранных государств:
- задолженность официальным кредиторам Парижского клуба;
- задолженность кредиторам — не членам Парижского клуба;
- задолженность бывшим странам — членам СЭВ.
2. По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм:
- задолженность кредиторам Лондонского клуба;
- все виды коммерческой задолженности.
3. По кредитам международных финансовых организаций:
• государственные ценные бумаги Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте:
- еврооблигационные займы;
- облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ).
По форме государственного внешнего долга, исходя из анализа положений статей 94 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации, авто сделал вывод о следующем составе внешних заимствований:
- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг;
- договоры о кредитах правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте;
- соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств России прошлых лет;
- договоры о предоставлении государственных гарантий в иностранной валюте.
Отмечено, что по своему происхождению государственный внешний долг России неоднороден, он состоит из двух частей: долговые обязательства бывшего СССР перед иностранными государствами, банками, компаниями (все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 г.) и долговые обязательства собственно Российской Федерации, образовавшиеся в период после 1 января 1992 г.
Договоры о заимствованиях заключаются исключительно Российской Федерацией. Право осуществления от имени Российской Федерации государственных внешних заимствований предоставлено Правительству России либо уполномоченному Правительством ответственному федеральному органу исполнительной власти. Право субъектов Российской Федерации осуществлять внешние заимствования, закрепленное ранее в ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исключено из числа полномочий субъектов Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетной кодекс Российской Федерации».
Согласно ст. 106 Бюджетного кодекса РФ, предельный объем внешних заимствований не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга. Исключения из этого правила возможны только в том случае, если Правительство Российской Федерации, проводя внешние заимствования сверх предельного объема, осуществляет при этом такую реструктуризацию внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на обслуживание внешнего долга.
В диссертации проанализированы различные формы внешних заимствований (целевой иностранный кредит (заимствование), государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации. К ним отнесены следующее: обязательства по облигациям внутреннего государственного валютного займа; обязательства по еврооблигациям, существующие в виде двух займов (в долларах и немецких марках), выпускаемые с 1997 г.; обязательства по облигациям государственного внешнего займа (с 1996 г.); обязательства по бондам Минфина и другие обязательства по ценным бумагам в иностранной валюте в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 октября 1993 г. № 1060 «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов»).
В связи с осуществлением анализа такой формы внешнего долга, как кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, дана характеристика таким организациям, как Парижский клуб кредиторов, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и др.
Характеризуя в целом динамику отношений в сфере внешнего долга автор отмечает, что текущие показатели «долговой устойчивости» Российской Федерации, разработанные в соответствии с международной методикой, свидетельствует о том, что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 г. и существенно сократила бремя государственного долга. В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки Российская Федерация относится к государствам с умеренным уровнем долга.
В первую очередь этому способствовала последовательная политика Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом. В результате реализации государственной долговой политики, направленной на урегулирование задолженности бывшего СССР, удалось также полностью решить проблему «пиковых платежей» по внешнему долгу.
Успешная реализация положений Долговой стратегии Российской Федерации на среднесрочную перспективу (до 2005 года) в сочетании с благоприятной для России внешнеэкономической ситуацией привели к достижению основных целей в области государственной долговой политики уже к началу 2003 г., и позволило Российской Федерации добиться наиболее выгодных условий потенциальных заимствований на международных рынках.
В исследовании обозначены наиболее перспективные меры долгосрочной политики государства в области управления государственным внешним долгом:
1. Обозначение пределов новых заимствований. Снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.
2. Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п.
3. Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию долга.
4. Отказ от практики привлечения связанных кредитов.
5. Для обеспечения политики соответствующей мировым стандартам в этой области, необходимо принять меры по обмену нерыночных категорий долга на рыночные финансовые инструменты.
В заключении диссертантом сформулированы основные теоретические и практические выводы и предложения. Отмечено, что оптимизация правового регулирования государственного долга представляется современной проблемой, решение которой рассчитано на длительную перспективу совершенствования финансово-бюджетной системы Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Кротова Н.И. Теоретические проблемы совершенствования функций органов государственной власти в области управления государственным долгом // Бизнес в законе. 2009. № 4. С. 155-160. 0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
2. Кротова Н.И. Субъекты управления государственным внутренним долгом // Право и экономика. 2011. Вып. 2. С. 69-75. 0,5 п.л.
3. Кротова Н.И. Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее отношения в сфере внутреннего долга // Государственное управление и право. Вып. 11. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. - М.: Изд-во МосГУ, 2011. 0,8 п.л.
4. Кротова Н.И. Полномочия органов местного самоуправления в сфере муниципального долга // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2. – 0,5 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Кротовой Надежды Ивановны
Тема диссертационного исследования
Научный руководитель – Черникова Елена Вадимовна
доктор юридических наук, доцент
Изготовление оригинал-макета
Кротовой Н.И.
Подписано в печать 16 апреля 2012 г.
Тираж 80 экз.
Усл. п.л. 1,0
Отпечатано ОПМТ РАНХиГС. Заказ № ___.
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
