Парламентский финансовый контроль в россии: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации
На правах рукописи
Демидов Михаил Васильевич
ПАРЛАМЕНТСКИЙ ФИНАНСОВЫЙ
КОНТРОЛЬ В РОССИИ:
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена в Московском государственном университете
имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант – Авакьян Сурен Адибекович,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
Официальные оппоненты: Евдокимов Владислав Борисович,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
(НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации);
Миронов Олег Орестович,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
(Современная гуманитарная академия);
Шахрай Сергей Михайлович,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
(Счетная палата Российской Федерации)
Ведущая организация: Российский государственный
торгово-экономический университет
Защита состоится 9 февраля 2012 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й учебный корпус, юридический факультет, ауд. 826.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (2-й корпус гуманитарных факультетов).
Автореферат разослан декабря 2011 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета И.Ф. Мачин
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, с помощью которого законодательный орган призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны. Эти задачи парламент в состоянии эффективно решать только при конституционно-правовом закреплении соответствующих контрольных полномочий.
Принятая в условиях острого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти Конституция Российской Федерации закрепила широкие полномочия исполнительной власти, практически оградив ее от какого-либо действенного контроля со стороны законодательного органа. В ее тексте отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции парламента России. Только часть 5 статьи 101 Конституции гласит, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Объективные процессы, происходившие в жизни Российского государства и общества после принятия Конституции, наглядно показали необходимость дальнейшего укрепления демократических институтов, политической и социально-экономической стабильности в стране. В связи с этим важное значение в последние годы приобретает совершенствование института парламентского контроля.
Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, внесение изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед парламентами регионов по аналогии с Конституцией России создали реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех уровнях. В этой ситуации складываются объективные условия для усиления контрольных функций за деятельностью органов исполнительной власти по управлению общественными ресурсами страны и прежде всего – финансовыми. Такая постановка вопроса требует дальнейшего укрепления правового положения органов парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов.
На современном этапе организации и развития государственного финансового контроля в условиях отсутствия единой концепции государственного финансового контроля и федерального законодательства о нем актуальной стала проблема системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля. В связи с этим необходимо определить стратегические задачи в этой сфере, которые должны быть направлены, исходя из конституционного принципа разделения властей, на четкое разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательной и исполнительной властью. Такой подход подразумевает нормативное закрепление разграничения компетенций органов парламентского (внешнего) финансового контроля и органов исполнительной власти (внутреннего), осуществляющих финансовый контроль.
В настоящее время, исходя из концептуального положения о приоритетности парламентского финансового контроля, все большее внимание исследователей привлекают вопросы конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти перед парламентом за использование финансовых ресурсов государства. По мере развития и укрепления финансовой системы страны, формирования гражданского общества есть все основания говорить о необходимости дальнейших последовательных шагов в сторону обеспечения прозрачности в распоряжении финансовыми ресурсами страны, формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти перед законодательными органами в этой сфере.
Пожалуй, одним из самых проблемных социально-юридических явлений в стране на данный момент выступает коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. В этой связи большое значение приобретают меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Данная проблема не может не касаться органов парламентского финансового контроля, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера.
Актуальность работы определена также необходимостью дальнейшего усиления роли парламента, расширения контрольных функций палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации, в том числе в бюджетно-финансовой сфере. Такой подход подразумевает, в свою очередь, последовательное совершенствование и оптимизацию функционирования системы органов парламентского финансового контроля, осуществление правового регулирования их деятельности исходя из единых принципов и общих стандартов по отдельным направлениям их деятельности.
В нынешних условиях важное значение для науки конституционного права имеет определение роли и места Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов как органов парламентского финансового контроля в системе организации и функционирования государственного финансового контроля. При этом нужно иметь в виду, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 года (ред. от 29.12.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Поэтому представляется актуальным системное исследование конституционно-правовых основ взаимодействия Счетной палаты с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий.
На сегодняшний день практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие порядок взаимодействия и сотрудничества органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В системе органов парламентского финансового контроля нет вертикали. Однако проблема обеспечения равной степени защищенности средств федерального бюджета, бюджетов регионов на всей территории страны остается весьма актуальной. Вместе с тем нельзя не учитывать тот факт, что значительная часть бюджетов большинства регионов формируется за счет федеральных финансов. В контексте реализации данной задачи объективно встает вопрос о необходимости выстраивания на правовой основе эффективной системы взаимоотношений Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. В связи с названными и другими вопросами представляется, что исследование контрольных функций парламента в бюджетно-финансовой сфере, безусловно, имеет теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности законодательных органов государственной власти и образованных ими органов парламентского финансового контроля по осуществлению контроля за эффективным и целевым использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, определяющие статус и порядок деятельности законодательных органов и образованных ими органов по осуществлению парламентского финансового контроля.
Цель исследования. Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного научного анализа положений законодательства и сложившейся современной практики выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования парламентского финансового контроля и определить приоритетные направления его развития. Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
1) раскрыть понятие и сущность парламентского контроля, дать классификацию его видов и форм;
2) сформулировать определение понятия «парламентский финансовый контроль», обосновать сущность и выявить факторы действенности парламентского финансового контроля;
3) провести анализ конституционно-правовой основы парламентского финансового контроля и выявить его субъекты и объекты;
4) дать общую характеристику внешнего государственного финансового контроля как формы реализации парламентского финансового контроля и рассмотреть особенности его эволюции;
5) рассмотреть конституционно-правовые основы организации и проблемы реализации парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации палатами Федерального Собрания, законодательными органами регионов, их комитетами и комиссиями;
6) исследовать механизм конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом за распоряжением финансовыми ресурсами и рассмотреть практические проблемы его реализации;
7) провести анализ современного состояния правовой основы организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов регионов и показать их место и роль в системе государственного финансового контроля в России;
8) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию и повышению эффективности функционирования системы органов парламентского финансового контроля в России.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля всегда находились и находятся в центре внимания исследователей проблем становления, развития и функционирования парламентаризма в России. Вполне справедливо и обоснованно эти вопросы стали привлекать к себе еще больше внимания специалистов в области конституционного права в последние годы.
Тему исследования нельзя отнести к широко разработанной. До настоящего времени предметом исследования прежде всего становились вопросы парламентского (С.В. Бендюрина[1], Г.Ю. Диваева[2], Р.Ш. Караев[3], А.В. Кузнецов[4] ), государственного (А.А. Джагарян[5], К.В. Марков[6] ), а также государственного финансового контроля (Е.В. Макаренко[7], А.Т. Тлипаев[8] ). К числу специальных работ, посвященных осуществлению парламентского финансового контроля, деятельности контрольно-счетных органов, относятся исследования Н.Д. Погосяна[9], М.Ю. Михеевой[10] и Д.Н. Усатова[11].
Следует также отметить определенный вклад в разработку проблем осуществления парламентского финансового контроля не только юристов-конституцио-налистов, но и экономистов. К числу таких работ можно отнести исследования А.Д. Соменкова[12] и З.М-Т. Ахмедовой[13]
.
Общетеоретические и практические вопросы, связанные с различными аспектами правового статуса, организации и деятельности государственных контрольных органов в период организации советской власти и на начальных этапах ее развития нашли отражение в ряде научных трудов, в той или иной степени рассматривающих эволюцию системы государственного контроля. Существенный вклад в исследование становления и развития государственного контроля, осуществляемого представительными органами власти в тот период, в том числе и финансового, внесли А.А. Андреев, Г.А. Дорохова, С.Н. Иконников, Д.А. Ковачев, А.Е. Лунев, И.Д. Мартысевич, Л.Ф. Морозова, В.П. Портнов, О.Ф. Шабров, А.И. Чугунов и другие.
В более поздний советский период также вышло большое количество работ, посвященных характеристике представительных органов государственной власти, в рамках которой исследовались и проблемы организации контроля законодательными органами. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.Д. Воеводина, Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, О.Е. Кутафина, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, С.С. Кравчука, Н.Я. Куприца, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и других.
В современный период вопросы организации парламентского контроля, в том числе и в финансовой сфере, нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, О.Н. Булакова, А.В. Бутакова, В.И. Васильева, А.А. Вихорева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, А.А. Корнилаевой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепяна, А.Н. Пилипенко, И.П. Рыбкина, Р.М. Романова, Н.Т. Савенкова, А.Д. Семенова, Л.В. Смирнягина, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Шеховцова и других.
Значительный интерес для полноты исследования проблем осуществления парламентского финансового контроля и функционирования контрольно-счетных органов законодательных органов власти представляют специальные работы по вопросам организации государственного аудита и финансового контроля. Среди них труды В.А. Двуреченских, М.В. Карасевой, А.В. Коровникова, О.С. Макоева, С.В. Степашина, Н.С. Столярова и других.
Научная новизна и практическая значимость исследования. Данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований правовых основ и практики организации парламентского финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах после введения конституционной подотчетности Правительства Российской Федерации Государственной Думе и внесения аналогичных изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Научная новизна исследования обусловлена привлечением широкого спектра конституционных, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также практического материала о деятельности органов парламентского финансового контроля.
С расширением конституционной основы контрольных функций законодательных органов в федеральной конституции, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации создаются реальные возможности для усиления роли парламента и его органов в контроле за эффективным и целевым использованием финансовых ресурсов страны. Появляющиеся новые институты контроля, совершенствование форм и методов финансового контроля нуждаются в определенном теоретическом осмыслении и обосновании, оценке их практической значимости, что также обусловливает новизну работы.
Диссертантом исследованы факторы, влияющие на действенность парламентского финансового контроля. Им сформулировано определение парламентского финансового контроля и выделены особенности реализации контрольных полномочий законодательных органов в бюджетно-финансовой сфере.
В работе предпринято комплексное исследование правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как специальных органов парламентского финансового контроля. При этом проведен сравнительно-правовой анализ законодательных актов ряда регионов, регламентирующих порядок осуществления контроля парламентами субъектов за деятельностью исполнительной власти по эффективному и рациональному использованию бюджетных средств.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании ряда положений по совершенствованию системы организации и функционирования органов парламентского финансового контроля. К ним относятся: предложения по внесению изменений в бюджетное и административное законодательство; расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации и повышение ее роли как органа финансового контроля палат Федерального Собрания; стандартизация полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по отдельным направлениям их деятельности; нормативное разграничение компетенции органов внешнего и внутреннего финансового контроля и другие.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Обосновывается вывод о том, что парламентский финансовый контроль занимает свое особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов Российской Федерации. Такое его положение основано на том, что, во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации; во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за использованием бюджетных средств достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом – Бюджетным кодексом Российской Федерации; в-третьих, контроль за использованием исполнительной властью финансовых средств законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и, в большей степени, через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля – контрольно-счетные органы.
2. В Российской Федерации отсутствует концепция государственной политики по обеспечению государственного финансового контроля. Такая ситуация на сегодняшний день ставит препятствия созданию соответствующей нормативной базы для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля.
Концепция должна содержать стратегические направления в области государственного финансового контроля, которые прежде всего должны быть направлены, исходя из принципа разделения властей, на разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательными органами и создаваемыми ими органами контроля, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, с другой.
Такой подход требует четкого разделения компетенции: что относится к парламентскому (внешнему) финансовому контролю, а что к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти (внутреннему государственному финансовому контролю). В этом случае появится реальная возможность свести к минимуму необоснованные дублирования и параллелизм в деятельности контролирующих государственных органов в финансовой сфере, более конкретно определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в этом процессе.
3. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 года, закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов за Правительством, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время.
4. В связи с проблематичностью и неупорядоченностью системы и структуры государственных органов финансового контроля, предложена авторская их классификация. С учетом современных требований наиболее рациональной, с точки зрения диссертанта, представляется следующая их система и структура:
– внешний (парламентский) государственный финансовый контроль, который осуществляют палаты Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, создаваемые ими контрольно-счетные органы;
– внутренний государственный финансовый контроль (контроль по линии исполнительной власти), который проводится Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, федеральными органами государственного финансового контроля исполнительной власти, территориальными органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в сфере финансов, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми ими контрольными органами.
5. При выстраивании взаимоотношений между внешними и внутренними органами государственного финансового контроля автор исходит из приоритетности первых. Такой вывод обосновывается исходя из конституционного принципа разделения властей и правового положения органов законодательной и исполнительной власти.
Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.
Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими контрольно-счетные органы согласно их статусу независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и их эффективном использовании.
6. Юридический анализ конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации, в части реализации парламентом своих контрольных полномочий в отношении Правительства, позволяет сделать вывод о том, что внесение поправок в статьи 103 и 114 Конституции Российской Федерации, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля. В то же время констатируется, что в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года (ред. от 22.07.2010) "О Правительстве Российской Федерации" отсутствуют нормы, обязывающие Правительство отчитываться перед парламентом страны за ходом обеспечения исполнения федерального бюджета.
7. Исследуя механизм парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, автор подчеркивает необходимость более подробной регламентации этой функции палат. В связи с этим предлагается в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, так как порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеют свои существенные особенности.
8. Предлагается расширить конституционно-правовой статус Совета Федерации, предоставив ему полномочия в части контроля за использованием средств федерального бюджета. Такая необходимость вытекает из того, что в настоящее время контрольные полномочия Совета Федерации в этой области практически законодательно нигде не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в законотворчестве.
Несмотря на то, что в соответствии со статьей 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации Совет Федерации, наряду с Государственной Думой и другими органами, является участником бюджетного процесса, его реальное участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
9. Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в регламентах палат Федерального Собрания положений о том, что комитеты и комиссии осуществляют парламентский контроль по направлениям своей деятельности. Такое предложение корреспондируется пунктом "в" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума реально может осуществлять только через свои органы – комитеты и комиссии.
10. Следует усилить конституционно-правовую ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом за распоряжение средствами федерального бюджета. При возникновении соответствующего основания для привлечения Правительства к такой ответственности законодательным органом оно предполагает применение определенной санкции. При их применении парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию бюджетных средств, насколько достигнуты и реализованы те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете, а также насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечала интересам граждан страны и общества в целом.
Предусмотренные в Бюджетном кодексе Российской Федерации санкции со стороны Государственной Думы в виде возможности отклонить представленные Правительством проекты законов о федеральном бюджете не имеют механизмов реализации. Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить основанием для отклонения законопроектов, и на правовые последствия, которые должны наступить для Правительства в случае применения такой санкции. По своей сути подобные действия со стороны парламента следует отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по формированию или исполнению федерального бюджета и предусмотреть последствия такой оценки.
11. Требует уточнения содержание механизма согласительной процедуры при рассмотрении и утверждении законов о федеральном бюджете и бюджетов субъектов Российской Федерации. Целесообразно закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряда мер организационного характера при работе согласительных комиссий, включающих: определение числа представителей в согласительной комиссии от законодательной и исполнительной властей; уточнение процессуального документа, в котором объективируется решение согласительной комиссии; определение состава каждой стороны данной комиссии.
12. В настоящее время практически отсутствует нормативно предусмотренная ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, которое является одним из видов финансовых нарушений. Контрольными органами ежегодно выявляются огромные суммы, которые по вине руководителей – получателей бюджетных ассигнований не дали того финансово-экономического эффекта, который должен был быть получен при определенных условиях. Поэтому диссертантом предлагается внести в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующие нормы, предусматривающие юридическую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
13. Внесенные в 2007 году изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации значительно ограничивают полномочия парламентов регионов по осуществлению отдельных направлений контроля. С вступлением в силу с 1 января 2009 года новой редакции статьи 179 Кодекса долгосрочные целевые программы теперь утверждаются не законодательными органами субъектов Российской Федерации, а высшими исполнительными органами власти регионов. Такое нововведение не согласуется с конституционными и уставными поправками, расширяющими контрольные полномочия парламентов регионов. Исходя из этого диссертант считает целесообразным сохранение порядка утверждения целевых программ законодательными органами власти.
14. Исходя из положений Конституции Российской Федерации в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В отсутствие федерального закона о государственном финансовом контроле реализация данной функции Счетной палатой сильно затруднена. Притом достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В числе основных контрольных органов, обязанных содействовать деятельности Счетной палаты, как следует из норм статьи 22 закона о Счетной палате Российской Федерации, являются Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля. Однако до настоящего времени их взаимодействие не получило правовой регламентации, также отсутствуют соглашения о порядке их сотрудничества при проведении контрольных мероприятий. Такая ситуация, несомненно, не способствует повышению результативности и скоординированной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В связи с этим автор в число первоочередных задач выдвигает установление правового механизма функционирования и взаимодействия парламентского финансового контроля и системы финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами власти.
15. Исходя из концептуального положения о том, что финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадии распределения и использования средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, особую актуальность в осуществлении парламентского финансового контроля в настоящее время приобрели вопросы выстраивания на правовой основе и развитие вертикали контрольных органов в сфере финансов в системе представительной власти. Основываясь на этом, автором сформулировано положение о том, что финансовый контроль, вне зависимости от органа, его осуществляющего, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.
В данных условиях построение системы внешнего финансового контроля с присутствием элементов координации деятельности контрольно-счетных органов регионов со стороны Счетной палаты Российской Федерации является необходимым условием перспективы развития всей системы контрольно-счетных органов и повышения эффективности ее функционирования. Такие меры позволят: во-первых, без образования региональных органов (структурных подразделений) Счетной палаты решить вопрос об обеспечении равнозащищенности всех бюджетных средств и государственной собственности на территории всей страны; во-вторых, намного повысить авторитет и функциональную независимость контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в осуществлении их деятельности и тем самым значительно укрепить их правовой статус.
16. Требуется совершенствование законодательства о Счетной палате Российской Федерации. Определяя ее роль и место как высшего органа внешнего государственного финансового контроля, необходимо дополнить Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" нормами, наделяющими Счетную палату полномочиями: а) проводить антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов по бюджетно-финансовым вопросам; б) обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств для ее функционирования непосредственно в парламент страны; в) координировать деятельность всех субъектов государственного финансового контроля, в том числе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Обосновывается также тезис о необходимости внесения изменений в установленный порядок назначения Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты с тем, чтобы право внесения их кандидатур для назначения на должность, наряду с Президентом Российской Федерации, предоставить членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы.
17. По мнению диссертанта, в целях усиления контрольных функций законодательных органов субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве следует закрепить положение о том, что выражение парламентом недоверия отдельным руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, в назначении которых он принимал участие, влечет за собой досрочное прекращение их полномочий и освобождение от занимаемой должности.
18. На основе анализа практики деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации обоснован авторский подход к стандартизации их деятельности, которую могла бы осуществить Счетная палата Российской Федерации. Единые стандарты для контрольно-счетных органов следует установить по отдельным направлениям их деятельности, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, можно было бы стандартизировать полномочия контрольных органов, предусмотренные в статьях 136, 157 и 264.4 Бюджетного кодекса. К ним относятся: а) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; б) осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов; в) проведение экспертизы проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; г) осуществление проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; д) внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
19. Анализ положений Федерального закона от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" позволяет сделать вывод о том, что он по отдельным важным позициям не даёт единых принципов к определению правового статуса контрольно-счетного органа региона. Практически многие моменты, касающиеся статуса и деятельности контрольно-счетных органов, по усмотрению законодательного органа субъекта можно было и раньше установить в их законах. Теперь же, по мнению диссертанта, Закон юридически закрепил возможность образования "разноправных" контрольно-счетных органов.
Принятый нормативный правовой акт узаконил право на участие исполнительной власти в формировании парламентского органа финансового контроля. Диссертант полагает, что предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права вносить кандидатуру на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган власти субъекта не согласуется с конституционными принципами построения системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах Российской Федерации.
Обосновывается вывод о том, что численный состав работников контрольно-счетных органов субъектов Федерации нуждается в определенной регламентации в федеральном законе. В нем должны быть предусмотрены общие для всех контрольно-счетных органов регионов критерии, в соответствии с которыми определяется их штатная численность. В связи с этим автор полагает, что законодатель необоснованно не включил в указанный закон положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа региона устанавливается правовым актом законодательного органа государственной власти субъекта не только в соответствии с законом субъекта Федерации, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, доли субъекта в консолидированном бюджете Российской Федерации и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации. Выработку конкретных рекомендаций по численному составу контрольно-счетного органа исходя из указанных критериев диссертантом предлагается возложить на Счетную палату Российской Федерации.
20. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. К тому же отсутствуют нормы законодательства, налагающие меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания. Поэтому представляются необходимыми разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок реагирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов.
Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование в данной работе проводится на основе диалектического метода, который позволяет анализировать рассматриваемые явления и процессы в их развитии, взаимодействии и противоречии друг с другом. В работе активно применяется системный метод, на основе которого осуществляется комплексный анализ проблем, связанных со становлением и организацией парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и в регионах.
Диссертация также базируется на таких специальных методах, как конкретно-исторический, формально-логический и структурно-функциональный. Особое место в ходе исследования имели методы и приемы сравнительного правоведения и государствоведения, с помощью которых выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений законодательной и исполнительной властей по осуществлению финансового контроля.
Значительное место в работе занимает исторический подход, так как изучение особенностей становления и развития контрольных функций законодательных органов позволяет более осмысленно подходить к проблемам организации парламентского финансового контроля в нынешних условиях развития законодательных органов, прогнозировать варианты поведения в этой сфере в будущем.
При исследовании выбранной темы применялся и метод юридического анализа и иные частнонаучные приемы. Теоретические выводы и обобщения автор обосновывал данными правоприменительной практики. Все это в целом способствовало выявлению складывающихся определенных закономерностей и тенденций в реализации парламентского финансового контроля и позволило выразить отношение автора к этим процессам.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова».
Основные теоретические и практические положения работы отражены в 56 публикациях (из них 16 статей в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук) и в двух монографиях (в том числе одна коллективная), а также в выступлениях на многих международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Общий объем публикаций составил 73 печатных листа.
Статьи автора размещены в правовой системе «Консультант» (7 статей). «Российский образовательный портал – Юридическая Россия» рекомендует использовать 14 статей автора, юридическая научная библиотека издательства «Спарк» – 22 статьи.
Результаты исследования применялись диссертантом в практической деятельности в период работы в качестве заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики (с 07.2003 г. по 01.2011 г.).
Автор принял непосредственное участие в разработке 17 проектов законов Чувашской Республики. Им подготовлено более 150 экспертно-аналитических заключений на законопроекты Чувашской Республики, аналитических записок и методических рекомендаций по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Результаты исследования автором использованы в научно-практической работе, при чтении лекций, проведении семинарских занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России» в Чувашском государственном университете им. И.Н. Ульянова, Чувашском филиале Московского гуманитарно-экономического института и Российском государственном социальном университете (филиал в г. Чебоксары), а также на курсах повышения квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по программе «Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса» в филиале Государственного научно-исследовательского учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» в Приволжском федеральном округе.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, объединяющие двадцать параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
Основное содержание работы
Во введении обоснованы актуальность и новизна исследования, обозначены цель и задачи, определена степень научной разработанности темы диссертации, научная новизна и практическая значимость результатов исследования, также указаны методологическая основа исследования и структура диссертации.
Первая глава «Теоретические основы парламентского контроля» посвящена раскрытию на основе теоретического анализа сущности парламентского контроля и характеристике форм его осуществления и включает четыре параграфа.
В первом параграфе раскрываются понятие и сущность парламентского контроля, а также дается характеристика роли парламентского контроля в системе государственного контроля. Диссертантом отмечается, что парламентский контроль, являющийся одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя. В связи с этим, по мнению диссертанта, он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять эффективный контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны.
В работе подчеркивается, что представительская природа парламента Российской Федерации – Федерального Собрания имеет свои особенности. Они заключаются в том, что только Государственная Дума является представительным органом народа, поскольку избирается гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, а Совет Федерации образует особую форму представительства – территориальную.
По мнению диссертанта, на сегодняшний день является актуальным вопрос о возможных путях обеспечения сбалансированности законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Поэтому он выступает в числе тех, которые считают необходимым принятие специального федерального закона о парламентском контроле. Выражая солидарность с разработчиками проекта федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» практически по всем основным положениям, в то же время диссертант вносит свои предложения, уточняющие отдельные положения законопроекта.
Проблема осуществления реального парламентского контроля не только выступает в качестве федеральной, но и в большей степени свою особую актуальность, по мнению диссертанта, приобретает на уровне субъектов Российской Федерации. Именно там, как правило, законодательный орган находится под сильным влиянием исполнительной власти региона.
Проведя всесторонний анализ сложившейся системы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, диссертант пришел к выводу о том, что наделение законодательных органов субъектов Российской Федерации на данный момент правом заслушивать отчеты руководителей исполнительной власти должно сопровождаться закреплением конкретного механизма конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом. По его мнению, следует предусмотреть возможность отправления в отставку руководителя исполнительной власти региона по результатам ежегодного отчета в случае неудовлетворительной оценки его деятельности парламентом субъекта, данной два раза подряд.
В некоторых субъектах хотя и говорится, что высшее должностное лицо возглавляет правительство (например, конституции Республики Карелия, Удмуртской Республики), но, тем не менее, предусмотрены также отдельно должности председателя (премьер-министра) правительства. Таким образом, нет единых подходов в определении иерархичности в структурах исполнительной власти. В связи с этим диссертант считает, что во всех регионах с отчетами о деятельности правительства должны выступать высшие должностные лица субъекта Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) – президент, глава республики, губернатор и т.д.
Рассматривая в целом конституционно-правовые основы сущности парламентского контроля, диссертант приходит к выводу о том, что расширение возможностей этого института является необходимым перспективным направлением развития парламентаризма как на уровне Российской Федерации, так и в конкретных ее субъектах.
Второй параграф посвящен анализу различных критериев и подходов при классификации видов и форм парламентского контроля. Такая классификация осуществляется: в зависимости от субъекта и объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т.д.
Однако диссертант не ставит своей целью охватить всевозможные существующие критерии. При классификации выделяются лишь основные, базисные формы и виды парламентского контроля. Исходя из этого к числу основных видов парламентского контроля в России им отнесены:
– контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;
– контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов;
– парламентский финансовый контроль;
– контроль за соблюдением прав человека;
– контроль за внешнеполитической деятельностью;
– контроль в сфере обороны и безопасности.
Подробно характеризуя каждый из указанных видов парламентского контроля, диссертант отмечает, что парламентский финансовый контроль занимает особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов в Российской Федерации. Во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации. Во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за исполнением бюджетов достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом – Бюджетным кодексом Российской Федерации. В-третьих, свои контрольные полномочия за распоряжением исполнительной властью финансовыми ресурсами законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и, в большей степени, через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля – контрольно-счетные органы.
По мнению диссертанта, контроль парламента за использованием финансовых ресурсов страны призван содействовать активной реализации финансовой политики государства в области социального и экономического развития страны. Основное его предназначение заключается в осуществлении функций государства по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества.
К числу основных форм парламентского контроля в России диссертантом отнесены:
– дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
– заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
– доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Федерации;
– участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;
– проведение парламентских расследований;
– парламентские слушания;
– право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Советом Федерации, Государственной Думой, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
– парламентские запросы;
– запросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (депутатские запросы);
– проведение правительственного часа;
– вопросы к членам Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Федерации;
– ратификация и денонсация международных договоров;
– утверждение отдельных актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.
При осуществлении своей контрольной деятельности парламентом используются различные формы. Однако, по мнению диссертанта, в большинстве случаев невозможно привязать какую-либо форму контроля к конкретному виду парламентского контроля. Наиболее эффективное и действенное влияние, как правило, они оказывают в сочетании друг с другом, а нередко и дополняя друг друга в зависимости от специфики контролируемых процессов. Однако некоторый анализ нормативных правовых актов и практики контрольной деятельности законодательных органов в России показывает отсутствие на сегодняшний день должного правового механизма осуществления всех форм парламентского контроля.
Третий параграф посвящен раскрытию сущности парламентского финансового контроля как составной части парламентского контроля, которая прежде всего проявляется в процессе формирования и проверки реализации федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Парламентский финансовый контроль, по мнению диссертанта, является основополагающим в системе государственного финансового контроля. Исходя из решаемых законодательным органом задач парламентский финансовый контроль можно определить как регламентированную нормативными правовыми актами деятельность законодательных органов государственной власти и созданных ими органов по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрен специальный раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль", который посвящен системе организации и функционирования парламентского финансового контроля в бюджетной сфере. В нем определены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами. В соответствии со статьей 265 Кодекса они осуществляют:
– предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
– текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
– последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Однако, по мнению диссертанта, на сегодняшний день нет четкого разделения компетенции: что относится к парламентскому (внешнему) государственному финансовому контролю, а что к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти (внутреннему). Такая ситуация прежде всего связана с тем, что в стране отсутствует единая концепция государственного финансового контроля. Наличие такой концепции обеспечило бы создание всеобъемлющего государственного финансового контроля. Оно позволило бы в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным в Конституции Российской Федерации, охватить финансовым контролем управление всеми государственными финансовыми и материальными ресурсами, создать основу для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля, определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в этом процессе и в целом выработать единую общероссийскую политику в этой сфере.
В четвертом параграфе проводится анализ факторов, влияющих на действенность государственного финансового контроля, осуществляемого законодательными органами власти. В качестве основных таких факторов, по мнению диссертанта, могут являться:
– повышение уровня взаимодействия всех органов государственного финансового контроля, которое должно быть направлено на исключение дублирования контрольных мероприятий, проводимых органами как законодательной, так и исполнительной власти;
– действующий в стране государственный (политический) режим;
– наличие эффективного общественного контроля за осуществлением государством своих конституционных функций по использованию государственных финансовых ресурсов;
– решимость и стремление парламентского большинства обеспечить всесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсов государства и распоряжением его собственностью;
– наличие конституционного механизма взаимоотношений палат Федерального Собрания с Правительством Российской Федерации;
– соотношение парламентского большинства с Правительством Российской Федерации, то есть насколько полно Правительство сформировано из представителей и сторонников парламентского большинства;
– приоритетное положение представительных органов государства в системе финансового контроля;
– наличие в государстве общепризнанной концепции государственного финансового контроля;
– наличие правового механизма предупреждения злоупотребления властью и должностными лицами своими служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями бюджетных средств;
– наличие надлежащего квалификационного уровня подготовленности специалистов, осуществляющих экспертно-аналитические и контрольные мероприятия.
Подводя итоги, диссертант отмечает, что законодательный орган не должен быть беспомощным в возможностях осуществления финансового контроля. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансового контроля ни в коем случае не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым защищает интересы государства и всего общества в целом.
Вторая глава «Система парламентского финансового контроля в России» посвящена конституционно-правовым основам функционирования парламентского финансового контроля, рассмотрению его правовых аспектов, характеризующих его как форму реализации внешнего государственного финансового контроля, и его места в системе государственного финансового контроля в современной России. Данная глава состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе рассматриваются конституционно-правовые основы парламентского финансового контроля в России. В связи с этим диссертант исследовал положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, принятой в 1977 году Международной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ), Модельного закона о государственном финансовом контроле, принятого 4 декабря 2004 года Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых государств, решений Конституционного Суда РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, составляющих правовую основу парламентского финансового контроля.
Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод о том, что конституционно-правовые основы обеспечения парламентского финансового контроля в Российской Федерации требуют серьезного совершенствования и оптимизации. Создание действенного правового механизма парламентского финансового контроля остается объективной необходимостью. Одним из основных направлений в этой сфере, с точки зрения диссертанта, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации должно стать стремление законодательного закрепления системы органов государственного финансового контроля исходя из принципа разделения властей в соответствии со стандартами, установленными ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ.
Следует в системе государственного финансового контроля нормативно определить ведущую роль органов, созданных законодательной (представительной) властью – контрольно-счетных органов, которые организационно, функционально и финансово независимы от органов и должностных лиц, уполномоченных распоряжаться общественными и материально-финансовыми ресурсами. Внешнему (парламентскому) финансовому контролю по праву должна принадлежать функция координации действий всех органов государственного финансового контроля по распоряжению общественными ресурсами страны. В принимаемых законах также необходимо четче определить механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля как между собой, так и с другими органами государственной власти, в том числе и с правоохранительными.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы, связанные с определением субъектов и объектов парламентского финансового контроля. При исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля диссертантом они рассматриваются как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере. Исходя из этого они подразделяются на коллективные и индивидуальные.
Коллективные участники рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций подразделяются на следующие виды:
– государственные органы законодательной (представительной) власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами и государственной собственностью;
– государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны законодательной (представительной) власти, а с другой – осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;
– органы местного самоуправления – прежде всего в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса и что большая часть муниципальных образований страны получают межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;
– имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.
Индивидуальными участниками правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права контроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К их числу относятся депутаты законодательных органов государственной власти и индивидуальные предприниматели.
Исходя из общих подходов к определению объектов правоотношений, по мнению диссертанта, под объектами парламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направлено поведение участников такого контроля. Поэтому выделяются следующие их основные виды:
– во-первых, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты, последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;
– во-вторых, определенные материальные блага, которые можно определить в виде: денежных средств, налогов, сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций, субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов, недоимок, пени, государственного долга;
– в-третьих, проекты федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжения государственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы, связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.
Третий параграф посвящен анализу парламентского финансового контроля как формы реализации внешнего государственного финансового контроля.
По мнению диссертанта, в основе классификации государственного финансового контроля на внешний и внутренний должен лежать принцип разделения властей. С этой точки зрения он относит к органам внешнего государственного финансового контроля прежде всего законодательные органы власти и создаваемые ими органы государственного финансового контроля. При этом он оговаривается, что вне пределов данной классификации остается президентский контроль за использованием финансовых средств государства, поскольку президентский контроль в сфере финансов не укладывается в рамках принципа разделения властей, так как он имеет специальную функцию и обладает признаками как внешнего, так и внутреннего финансового контроля.
Определение парламентов и создаваемых ими органов как органов внешнего государственного финансового контроля, с точки зрения диссертанта, вполне согласуется с их политико-правовым положением. Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.
Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими органы согласно их статусу независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и в их эффективном использовании.
Такое положение парламента обусловлено тем, что в правовом демократическом государстве с элементами развитого гражданского общества все общественно значимые интересы граждан выражаются именно законодательными (представительными) органами власти. Поэтому парламентский финансовый контроль и проверки, осуществляемые их органами, более объективны, достоверны и информация об их результатах должна быть доступной для всех членов общества.
В четвертом параграфе исследуются вопросы организации финансового контроля представительными органами государственной власти в советский период. С точки зрения диссертанта, государственный финансовый контроль представительных органов власти в советский период значительно отличался по своей форме и содержанию от системы внешнего контроля, проводимого этими органами в настоящее время. Прежде всего это связано с изменением правовой природы и принципа организации их деятельности. Если в основе функционирования Советов депутатов как законодательных органов государственной власти был положен ленинский принцип о "работающих корпорациях", когда они сами принимают законы, сами организуют их исполнение и сами же осуществляют контроль за реализацией принятых ими актов, то нынешние представительные органы в Российской Федерации строят свою работу на основе принципа разделения властей.
Подводя общие итоги развития института финансового контроля, осуществляемого Советами депутатов и создаваемыми ими органами, диссертантом делаются следующие выводы:
– во-первых, в советский период развития Российского государства, прежде всего в первые годы его существования, осуществление функций внешнего финансового контроля находилось в компетенции представительных органов государственной власти в лице Советов депутатов и создаваемых ими специальных органов контроля;
– во-вторых, по мере деформации социалистического строя в стране реальная власть постепенно сосредоточилась в руках партийного аппарата, который фактически подменил государственный контроль своим контролем;
– в-третьих, наблюдалось существенное различие между конституционно-правовым статусом и реальными возможностями представительной власти и образуемых ею органов по осуществлению финансового контроля. В силу этого потенциал советской представительной системы по реализации контрольных полномочий не был в полной мере реализован;
– в-четвертых, окончательное оформление командно-административной системы управления усилило зависимость представительных органов власти от исполнительных, во многом способствовало формализации их ведущей роли в осуществлении государственного финансового контроля, и тем самым внешний финансовый контроль был полностью подменен внутренним контролем.
Пятый параграф посвящен рассмотрению вопросов, связанных с выявлением места парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля в современной России и правовыми основами его развития. Диссертант отмечает, что формированию нынешней системы парламентского финансового контроля предшествовали коренные преобразования в системе представительных органов власти в Российской Федерации. Прежде всего это было связано с тем, что в сентябре–октябре 1993 года рядом указов Президента Российской Федерации была прекращена деятельность Советов народных депутатов на всех уровнях.
По мнению диссертанта, отправной точкой создания основ современной системы внешнего государственного финансового контроля явилось конституционное закрепление о том, что для осуществления парламентского финансового контроля за исполнением федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации. Однако внешний контроль за использованием финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, остался вне сферы ее компетенции. Осознавая важность и актуальность решения этой проблемы, законодательные органы государственной власти регионов начиная с 1994 года стали создавать собственные контрольно-счетные органы.
Вполне очевидно, что система государственного финансового контроля, осуществляемого законодательной властью, в современных условиях включает в себя:
– Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитеты и комиссии;
– Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, ее комитеты и комиссии;
– Счетную палату Российской Федерации;
– законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии;
– контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
Определяя приоритетное место парламентского финансового контроля в целом в системе государственного финансового контроля, диссертант обосновывает необходимость законодательного закрепления этого положения. При этом должны быть нормативно определены полномочия органов парламентов (внешнего) и органов исполнительной власти (внутреннего) в сфере осуществления государственного финансового контроля.
Глава третья «Конституционно-правовые основы парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» посвящена исследованию организации парламентского контроля палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями за использованием средств федерального бюджета, рассмотрению правовых аспектов осуществления контроля законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов, проведения парламентских и публичных слушаний, а также конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами. Она состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе рассматриваются различные формы и методы парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета. Диссертант отмечает, что отсутствие конституционных норм, напрямую указывающих контрольные функции непосредственно самого парламента Российской Федерации за эффективным и целевым использованием средств федерального бюджета, в определенной степени было "компенсировано" принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации". Он предусматривает заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
В то же время диссертант полагает, что обсуждение таких отчетов обязательно должно сопровождаться оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период, с отражением ее в постановлении Государственной Думы. Без должной его правовой оценки со стороны депутатов такой отчет превращается в обычную информацию о деятельности Правительства без каких-либо правовых последствий.
В целом проанализировав законодательные положения, регламентирующие контрольные полномочия палат в сфере бюджетно-финансового контроля, диссертант приходит к выводу о том, что механизм парламентского контроля со стороны палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета нуждается в более подробной правовой регламентации. Такие меры, по мнению диссертанта, можно было бы осуществить в порядке решения вопросов внутреннего распорядка согласно части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации. В этих целях в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы следовало бы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, поскольку данный порядок, в отличие от общеустановленных процедур принятия федеральных законов, имеет свои существенные особенности.
Второй параграф посвящен вопросам организации контроля законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов. По мнению диссертанта, важное значение для осуществления такого контроля имеет то, что во всех субъектах основополагающие положения, определяющие контрольные полномочия парламентов регионов за исполнением бюджета, закреплены в конституциях (уставах) субъектов Федерации, а также в законах о законодательных органах, хотя и пределы, и формы такого контроля не везде одинаковы.
Контроль в сфере бюджетно-финансовых отношений законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют самостоятельно, а также через контрольно-счетные органы и иные создаваемые ими органы контроля. Как показывает практика, наиболее эффективной формой текущего контроля за исполнением бюджетов регионов является заслушивание отчетов правительств субъектов Российской Федерации за использованием бюджетных средств. Однако такая форма контроля до внесения в 2010 году изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, предусматривающих ежегодные отчеты руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов, не получила широкого распространения в регионах.
Постановления законодательных органов, принимаемые о законах об утверждении отчета об исполнении бюджета, чаще всего носят лаконичный характер. Как правило, они ограничиваются двумя-тремя пунктами, которые содержат решение принять закон об утверждении бюджета и направить его главе исполнительной власти субъекта для подписания. В связи с этим диссертант считает, что парламенты, принимая такие законы, в своих решениях должны отмечать недостатки деятельности исполнительной власти по исполнению бюджета, обращать их внимание на нерешенные проблемы и давать конкретные рекомендации правительствам регионов по организации работы исполнения бюджета.
В третьем параграфе рассматриваются правовые аспекты проведения парламентских и публичных слушаний по вопросам организации бюджетного процесса, которые выступают в качестве форм реализации парламентского финансового контроля. Анализируя различные точки зрения и подходы в оценке и определении роли парламентских слушаний в системе парламентского контроля, диссертант приходит к выводу о том, что, определяя роль и место парламентских слушаний в системе парламентского контроля, нужно в равной степени учитывать как их сильные (форма предварительного контроля, важное значение имеет учет и оценка самим парламентом рекомендации слушаний), так и слабые (юридическая необязательность рекомендаций как для самих организаторов слушаний, так и для тех органов, в адрес которых они направляются) стороны.
Публичные слушания, проводимые законодательными органами субъектов Российской Федерации, по мнению диссертанта, выступают не просто как форма контакта с населением, а частью обязательной законодательной процедуры бюджетного процесса, которая направлена на осуществление парламентом дополнительного предварительного контроля с участием общественности за рассмотрением проектов бюджета субъектов и отчета о его исполнении.
Диссертант отмечает, что статья 26.13 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не конкретизирует, какой именно орган государственной власти субъекта (законодательный или исполнительный) должен обеспечить организацию и проведение публичных слушаний по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета региона. Однако, по его мнению, приоритет здесь должен принадлежать законодательной власти, так как именно она, прежде всего в силу своего представительного характера, призвана учитывать и выражать законные интересы граждан, защищать их права и свободы при формировании и реализации бюджетной политики государства.
Четвертый параграф посвящен анализу контрольных полномочий комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению финансового контроля. Диссертант отмечает, что комитеты и комиссии палат Федерального Собрания осуществляют свои полномочия, в том числе и контрольные, исходя из норм Конституции Российской Федерации и положений регламентов палат. Однако, как указывает диссертант, в них напрямую не указываются контрольные функции комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы.
Очевиден тот факт, что такие полномочия этих органов вытекают из вопросов, отнесенных Конституцией в ведение палат Федерального Собрания. Тем не менее, как считает диссертант, закрепление в регламентах палат положений о том, что комитеты осуществляют парламентский контроль по тем или иным направлениям своей деятельности, существенно повысило бы их статус.
Диссертант также обращает внимание на то, что отсутствие таких норм в Регламенте Государственной Думы не совсем согласуется с пунктом "в" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ним Правительство Российской Федерации, как уже отмечалось выше, обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума в состоянии осуществить только через свои рабочие органы – комитеты и комиссии. Поэтому, с точки зрения диссертанта, нормативное закрепление контрольных функций комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, форм и методов осуществления ими парламентского контроля способствовало бы повышению эффективности их работы и действенности парламентского финансового контроля.
В субъектах Российской Федерации комитеты и комиссии законодательных органов создаются и функционируют в соответствии с законами о парламентах субъектов и их регламентами. Организация их работы во многом аналогична деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.
Проведя анализ практики деятельности комитетов и комиссий отдельных законодательных органов субъектов Российской Федерации по реализации их контрольных полномочий по обеспечению эффективного и целевого использования бюджетных средств, диссертант делает вывод о том, что решения этих органов в виде рекомендаций и предложений не так часто достигают своих конечных целей и нередко остаются невыполненными. Поэтому ситуацию, по мнению диссертанта, можно изменить только путем усиления организационной работы комитетов и комиссий по реализации своих контрольных полномочий.
В пятом параграфе рассматриваются вопросы конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами. По мнению диссертанта, эти вопросы становятся все более актуальными. Особый интерес к данному институту прежде всего связан с тем, что по мере реализации Конституции Российской Федерации все больше расширяется круг общественных отношений, регулируемых напрямую ее нормами.
Диссертантом анализируются положения Конституции РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающие конституционно-правовую ответственность исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами. Им отмечается, что основания для привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительной власти могут быть выявлены именно в ходе осуществления парламентского финансового контроля. Прежде всего они проявляются в процессе деятельности органов государственной власти по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Диссертант обосновывает тезис о том, что вопросы конституционно-правовой ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой по результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета недостаточно полно регулируются действующим законодательством. Так, не определены правовые последствия для Правительства РФ в случае применения Государственной Думой такой санкции конституционно-правовой ответственности, как отклонение федерального закона об исполнении федерального бюджета. Аналогичная ситуация и на уровне субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, во многом повысилась бы конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в случае законодательного закрепления права парламента заслушивать отчеты Правительства, министерств, федеральных служб и федеральных агентств непосредственно о ходе исполнения ими федерального бюджета.
В главе четвертой «Правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации» рассматриваются вопросы, связанные с правовым статусом и организацией деятельности Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, правовые основы их взаимодействия с другими контролирующими и правоохранительными органами, а также анализируются правовые аспекты совершенствования и перспективы развития системы контрольно-счетных органов в России. Данная глава включает шесть параграфов.
Первый параграф посвящен общей характеристике контрольно-счетных органов как органов парламентского финансового контроля. Диссертант исходит из того, что основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. Они являются постоянно действующими специализированными органами, обладающими, как правило, организационной и функциональной независимостью от всех ветвей власти.
Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации, является Счетная палата РФ. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные, по решаемым задачам и выполняемым функциям, контрольно-счетные органы.
С точки зрения диссертанта, финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, выявляют, достигнуты ли поставленные цели и конечные результаты. Таким образом, они оценивают деятельность органов исполнительной власти по управлению финансовыми ресурсами страны.
Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управления государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также не свойственны органам финансового контроля исполнительной власти.
Во втором параграфе рассматриваются принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов. Диссертант отмечает, что основополагающие принципы деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации определены в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, в Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств, принятой в городе Киеве 8 июня 2001 года[14], и в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года в городе Звездный городок Московской области[15]. Также, как правило, основные принципы осуществления контроля указываются непосредственно в законах о контрольно-счетных органах.
В качестве основных принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации закреплены принципы: законности, независимости, объективности; системности, гласности, ответственности, профессионализма и соблюдения профессиональной этики.
Диссертантом отмечается, что в процессе реализации задач, поставленных перед контрольно-счетными органами законодательством, они осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность. По его мнению, контрольно-ревизионная функция является основным видом деятельности контрольно-счетных органов.
Третий параграф посвящен исследованию правового статуса и организации деятельности Счетной палаты РФ. Диссертант исходит из того, что Счетная палата РФ выступает в качестве единственного конституционного органа внешнего государственного финансового контроля, по сути являющегося высшим органом финансового контроля. Такое мнение диссертанта солидаризируется с позициями ряда исследователей конституционно-правового статуса Счетной палаты.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Они также распространяются на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Основная деятельность Счетной палаты сосредоточена на осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета, эффективным использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, а также распоряжением государственной собственностью. Для этого она наделена полномочиями производить комплексные ревизии и тематические проверки. Они проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.
Диссертант отмечает, что назначение Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов палатами Федерального Собрания только по представлению Президента Российской Федерации намного усилило зависимость органа парламентского финансового контроля, образуемого палатами Федерального Собрания и им подотчетного, от Президента Российской Федерации, который непосредственно формирует исполнительную власть и контролирует ее деятельность. Таким образом, по мнению диссертанта, под определенное сомнение подпадает реальная функциональная независимость Счетной палаты при осуществлении его деятельности. В связи с этим диссертант обосновывает тезис о необходимости внесения изменений в закон о Счетной палате с тем, чтобы установить, что кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты наряду с Президентом Российской Федерации могли вносить члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
В четвертом параграфе рассматриваются конституционно-правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Диссертант отмечает, что в настоящее время в абсолютном большинстве конституций (уставов) субъектов Российской Федерации закреплены нормы, предусматривающие создание специальных контрольных органов парламентов регионов. Непосредственно правовой статус региональных контрольно-счетных органов и организация их деятельности определены в законах субъектов Российской Федерации.
На данный момент во всех 83 субъектах действуют контрольно-счетные органы. Однако они существенно отличаются друг от друга по своему правовому статусу. Так, не все они имеют организационную и функциональную самостоятельность. Из них статусом юридического лица по состоянию на 1 января 2011 года обладали 67, или 80,7 % от общего числа контрольно-счетных органов. Остальные 16 (19,3 %) не имели такого статуса.
По мнению диссертанта, дальнейшему совершенствованию и укреплению правового статуса органов парламентского финансового контроля в субъектах Российской Федерации призван Федеральный закон от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Принципиально важное значение имеют нормы Закона (ст. 3), закрепляющие положения о том, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно и наделяются правами юридического лица. Таким образом, с точки зрения диссертанта, предоставление всем контрольно-счетным органам регионов статуса юридического лица открывает реальные возможности для фактического их самостоятельного и независимого функционирования.
Однако, как считает диссертант, принятый Закон по отдельным важным позициям не вносит ясности и не определяет единых принципов к определению правового статуса контрольно-счетного органа региона. Его текст изобилует положениями, содержащими диспозитивные нормы, что не будет способствовать совершенствованию и укреплению правового положения контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Практически многие моменты, касающиеся статуса и деятельности контрольно-счетных органов, по усмотрению законодательного органа субъекта можно было и раньше установить в их законах. Теперь же, по мнению диссертанта, Федеральный закон юридически закрепил возможность образования "разноправных" контрольно-счетных органов.
Принятый нормативный правовой акт узаконил право на участие исполнительной власти в формировании парламентского органа финансового контроля. Диссертант полагает, что предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права вносить кандидатуру на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган власти субъекта не согласуется с конституционными принципами построения системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах Российской Федерации.
Диссертантом обосновывается вывод о том, что численный состав работников контрольно-счетных органов субъектов Федерации нуждается в определенной регламентации в федеральном законе. В нем должны быть предусмотрены общие для всех контрольно-счетных органов регионов критерии, в соответствии с которыми определяется их штатная численность. В связи с этим автор полагает, что законодатель необоснованно не включил в указанный закон положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа региона устанавливается правовым актом законодательного органа государственной власти субъекта не только в соответствии с законом субъекта Федерации, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, доли субъекта в консолидированном бюджете Российской Федерации и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации. Выработку конкретных рекомендаций по численному составу контрольно-счетного органа исходя из указанных критериев диссертантом предлагается возложить на Счетную палату Российской Федерации.
Параграф пятый посвящен правовым основам взаимодействия контрольно-счетных органов с другими контролирующими и правоохранительными органами. По мнению диссертанта, осуществление государственного финансового контроля требует комплексного подхода. Он может быть обеспечен только в результате тесного взаимодействия контрольно-счетных органов парламентов с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий. Такое взаимодействие призвано способствовать разработке и реализации эффективных мер по устранению нарушений в финансовой сфере, своевременному и полному выполнению итогов контрольных мероприятий, а также повышению качества подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу управления государственными финансами и другими материальными ресурсами страны.
Диссертант отмечает, что на сегодняшний день в Российской Федерации практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие порядок взаимодействия и сотрудничества государственных органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Лишь в отдельных нормативных правовых актах, закрепляющих правовое положение тех или иных контролирующих органов, содержатся положения, касающиеся необходимости взаимного сотрудничества.
Федеральный закон от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации" устанавливает, что Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В связи с этим статья 22 указанного Закона определяет, что контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов России и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля, налоговые органы и иные государственные контрольные органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе – негосударственные аудиторские службы, отдельные министерства.
В целом проанализировав практику деятельности контрольно-счетных органов, диссертант делает вывод о том, что, если на уровне федерации взаимодействие и сотрудничество контролирующих органов приобрело более системный характер, то на уровне регионов в большинстве случаев не налажено тесное сотрудничество контрольно-счетных органов с другими контрольными и правоохранительными органами. На их территориях в большинстве случаев отсутствуют центры по координации деятельности и организации взаимодействия этих органов.
В параграфе шестом рассматриваются правовые аспекты совершенствования и перспективы развития системы контрольно-счетных органов в России. По мнению диссертанта, в современных условиях развития парламентаризма в России, когда повышается значимость законодательных органов власти в жизни общества, складываются объективные условия для усиления роли контрольно-счетных органов как действенного инструмента парламента в контроле за деятельностью исполнительной власти по управлению общественными ресурсами.
Диссертант полагает, что одной из актуальных на сегодняшний день тем остается необходимость совершенствования бюджетно-финансового законодательства прежде всего в части, направленной на повышение эффективности контрольных органов. Диссертант обосновывает тезис о том, что необходимо внести соответствующие дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях с тем, чтобы предусмотреть юридическую ответственность и за неэффективное использование государственных финансов. Пока еще за неэффективное использование финансовых ресурсов, порой составляющих огромные суммы, ответственность руководителей – получателей бюджетных средств нигде законодательно не прописана.
С точки зрения диссертанта, на современном этапе развития контрольно-счетных органов перспективным направлением их деятельности стало повсеместное внедрение и расширение такой формы контроля, как аудит эффективности. В международной практике он давно уже апробирован и широко применяется в работе органов внешнего государственного финансового контроля. Он основывается на анализе использования государственных средств с точки зрения эффективности их расходования, достижения конкретных результатов и поставленных целей.
Дальнейшее укрепление роли Счетной палаты Российской Федерации, по мнению диссертанта, непосредственно связано с законодательным закреплением единой системы органов государственного финансового контроля. В ней Счетная палата, как единственный конституционный орган финансового контроля парламента страны, должна занимать ведущее место. Следовательно, Счетную палату необходимо наделить дополнительными полномочиями по координации деятельности органов государственного финансового контроля, в том числе и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
В целом подводя итоги, диссертант делает вывод о том, что совершенствование и перспектива развития контрольно-счетных органов напрямую зависят от их эффективного взаимодействия как на федеральном уровне, так и в регионах, включая финансовый контроль представительных органов местного самоуправления. Хотя и Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления, которая прежде всего проявляется в том, что оно не входит в систему государственного управления, но, тем не менее, финансовый контроль, в том числе и внешний, вне зависимости от осуществления его государственными или муниципальными органами, должен основываться на принципе единства системы, методологической и правовой базы.
В заключении диссертантом подводятся основные итоги исследования, формулируются общие выводы, отражающие значимость диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены
в следующих публикациях автора:
Монографии
1. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: монография. Чебоксары, 2011. 384 с. 24,0 п.л.
2. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль в Чувашии: коллективная монография (колл. авт. Михайловский М.А., Лаврентьев Ю.Л.). Чебоксары: ГУП «ИПК «Чувашия», 2007. 360 с. 20,9 п.л. (авторство не разделено).
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах
и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки Российской Федерации
3. Практика Чувашской Республики и некоторые проблемы совершенствования законодательства в сфере межнациональных отношений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 4. 0,25 п.л. С. 39–42.
4. Система внешнего государственного финансового контроля в России // Вестник Чувашского университета. 2006. № 6. 0,5 п.л. С. 157–163.
5. Конституционные основы парламентского контроля в республиках – субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. 0,6 п.л. С. 11–143.
6. Законодательные органы власти и внешний аудит бюджетов // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2007. № 6. 0,5 п.л. С. 129–130.
7. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. 0,7 п.л. С. 12–16.
8. Роль парламента в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь человека // Право и государство: теория и практика. 2008. № 3 (39). 0,25 п.л. С. 42–43.
9. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. 0,5 п.л. С. 2–5.
10. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжением финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. 0,6 п.л. С. 14–17.
11. Внешний государственный финансовый контроль в России: процесс становления и проблемы функционирования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 1. 0,7 п.л. С. 44–54.
12. Конституционно-правовые основы и организация деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Вестник Владимирского юридического института. 2009. № 2 (11). 0,7 п.л. С. 79–85.
13. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. 0,9 п.л. С. 86–91.
14. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля // Российская юстиция. 2009. № 5. 0,7 п.л. С. 36–41.
15. Место и роль контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. 0,6 п.л. С. 24–28.
16. Некоторые правовые аспекты совершенствования и перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России // Юридический мир. 2010. № 3 (159). 0,5 п.л. С. 14–19.
17. Некоторые актуальные проблемы реализации парламентского финансового контроля на современном этапе развития российской государственности // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. 0,4 п.л. С. 17–19.
18. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации: правовой статус и проблемы его унификации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. 0,7 п.л. С. 32–37.
Статьи, опубликованные в других изданиях,
в материалах конференций
19. Контрольно-счётная палата Государственного Совета Чувашской Республики (брошюра). Чебоксары: Издательская группа "СВ – Пресс", 2003. 17 с. 1,0 п.л.
20. Роль законодательных органов государственной власти в осуществлении государственного финансового контроля // Гуманитарно-экономические проблемы современного общества: Материалы научно-практической конференции. Чебоксары, 2004. 0,3 п.л.
21. Бюджетное законодательство Чувашской Республики и некоторые вопросы его совершенствования // Гуманитарно-экономические проблемы современного общества: Материалы межвузовской научно-практической конференции, Чебоксары, 11 февраля 2006 года. Чебоксары: Издательский дом "Пегас", 2006. 0,4 п.л.
22. Парламентский контроль в современной России // Становление и развитие парламентаризма в России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 30–31 марта 2006 г. Чебоксары, 2006. 0,4 п.л.
23. Парламентский контроль за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики: правовые основы, практика реализации // Чувашский гуманитарный вестник. 2006. № 1. 1,5 п.л.
24. Взаимодействие Президента Чувашской Республики с Государственным Советом при реализации бюджетных полномочий // Институт президентства в Чувашской Республике. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, 8 декабря 2006 г. Чебоксары, 2007. 0, 4 п.л.
25. Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы научно-практической конференции. Чебоксары, 2007. 0,4 п.л.
26. Законодательные основы для осуществления контроля за управлением государственным долгом // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2007. Вып. 4. 0,3 п.л.
27. Государственные гарантии Чувашской Республики и контроль за реализацией программ государственных гарантий // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2007. Вып. 4. 0,3 п.л. (в соавт. с Лаврентьевым Ю.Л.).
28. Контрольные полномочия законодательных органов по обеспечению реализации социальной политики государства // Вестник филиала Российского государственного социального университета в г.Чебоксары. 2007. № 2 (17). 0,3 п.л.
29. Контрольные полномочия законодательных органов государственной власти // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы Международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. 0,3 п.л.
30. Формы парламентского контроля за обеспечением социальных прав человека // Права человека и система их защиты в России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. А.Г. Петрова, В.В. Савельева. Чебоксары, 2008. 0,4 п.л.
31. Понятие и сущность парламентского финансового контроля // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы IX межвузовской научно-практической конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, 11 апреля 2008 года. Чебоксары: ИД "Пегас", 2008. 0,5 п.л.
32. Виды деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы IX межвузовской научно-практической конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, 11 апреля 2008 года. Чебоксары: ИД "Пегас", 2008. 0,35 п.л.
33. Правовое основы парламентского финансового контроля в России // Вузовская наука и проблемы социально-экономического развития российских регионов. Всероссийская научно-практическая конференция (22-23 мая 2008 г.). Чебоксары: ЧКИ РУК. 2008. 0,45 п.л.
34. Конституционный статус законодательной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и проблемы модернизации общественно-полити-ческой и экономической системы российского общества. Межрегиональная научно-практическая конференция. 3 декабря 2008 г. Чебоксары: РИО ЧКИ РУК, 2008. 0,3 п.л.
35. Развитие института внешнего государственного финансового контроля в России в советский период // Чувашский гуманитарный вестник. 2007/2008. № 3. 1,4 п.л.
36. Контрольные функции парламента России по обеспечению конституционных прав личности // Конституционные основы безопасности личности, общества и государства: сб. материалов межвузов. науч.-практ. конф., посвященной 60-летию Всеобщей декларации прав человека, 15-летию Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.П. Кураков. г. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. 0,4 п.л.
37. Классификация видов и форм парламентского контроля // Вестник Чебоксарского кооперативного института. 2008. № 2 (2). 1,0 п.л.
38. Законодательное регулирование парламентского финансового контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник филиала Российского государственного социального университета в г. Чебоксары. 2008. № 2 (19). 0,5 п.л.
39. Контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации как конституционнного органа государственного финансового контроля // Вестник юридического факультета / Чувашский филиал Московского гуманитарно-экономического института. Чебоксары. 2009 Вып. 1. 0,4 п.л.
40. Становление современной системы внешнего государственного финансового контроля в России // Вестник филиала Российского государственного социального университета в г.Чебоксары. 2009. № 1 (20). 0,45 п.л.
41. Внешний государственный финансовый контроль: понятие и правовые аспекты его функционирования // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы X межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 10 марта 2009 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2009. 0,35 п.л.
42. Конституционно-правовой статус контрольно-счетных органов в зарубежных странах // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы X межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 10 марта 2009 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2009. 0,5 п.л.
43. Конституционные органы парламентского контроля в России и их компетенция // Конституционные основы Российской Федерации в свете модернизации современного общества: Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации (г. Чебоксары, 25 декабря 2008 г.). Чебоксары: Чебоксарский филиал Нижегородской академии МВД России, 2009. 0,4 п.л.
44. Контрольные полномочия парламента как конституционные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 9. В 3 т. Т. 1. М.: Издательская группа "Юристъ", 2009. 0,4 п.л.
45. Парламентские слушания по вопросам организации бюджетного процесса как форма контрольной деятельности законодательного органа // Социально-экономические проблемы региона и пути их решения. Сборник материалов научно-практической конференции, г. Чебоксары, 12 ноября 2009 г. Вып. 5 / Под общей ред. Р.И. Еруслановой. Филиал ГГСУ в г. Чебоксары. Чебоксары: типография "ИП Сибгатуллин Р.Р.", 2009. 0,45 п.л.
46. Парламентский контроль палат Федерального Собрания Российской Федерации за использованием средств федерального бюджета // Вестник Чебоксарского кооперативного института. 2009. № 2 (4). 1,0 п.л.
47. Становление и развитие контрольно-счетного органа Парламента Чувашии // Вестник филиала Российского государственного социального университета в г. Чебоксары. 2009. № 2 (21). 0,45 п.л.
48. Роль Конституции Российской Федерации в формировании юридического мировоззрения // Сборник научных трудов (посвящен 40-летию Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России) / Под ред. А.Г. Петрова, В.В. Савельева. Чебоксары. 2010. 0,45 п.л.
49. Комитеты и комиссии палат парламента России: порядок формирования, статус и контрольные полномочия // Вестник филиала Российского государственного социального университета в г. Чебоксары. 2010. № 1 (22). 0,45 п.л.
50. Правовой статус комитетов и комиссий законодательных органов субъектов Российской Федерации и их роль в осуществлении парламентского контроля // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы XI межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 13 марта 2010 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2010. 0,4 п.л.
51. Понятие и соотношение внешнего и внутреннего государственного финансового контроля // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы XI межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 13 марта 2010 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2010. 0,45 п.л.
52. Парламентский контроль за использованием бюджетных средств в сфере развития агропромышленного комплекса Чувашской Республики // Региональные особенности аграрных отношений в России: история и современность. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, посвященной Году земледельца в Чувашской Республике. Чебоксары: ЧКИ РУК, ЧГИ ГН, 2010. Ч. I. 0,4 п.л.
53. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом за использование средств федерального бюджета // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 10. В 3 т. Т. 1. М.: Издательская группа "Юристъ", 2010. 0,4 п.л.
54. Конституционные основы парламентского финансового контроля и проблемы его реализации // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы Международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10–13 марта 2010 года / Отв. ред. – д-р юрид. наук, заслуженный деятель науки РФ С.А. Авакьян. М.: "Издательский дом РоЛиКС", 2010. 0,4 п.л.
55. Некоторые актуальные вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы XII межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 25 февраля 2011 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2011. 0,35 п.л.
56. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в аспекте дальнейшего укрепления института внешнего государственного финансового контроля // Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества: Материалы XII межвузовской научной конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам. Чебоксары, ЧФ МГЭИ, 25 февраля 2011 г. Чебоксары: ИД "Пегас", 2011. 0,45 п.л.
[1] См.: Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
[2] См.: Диваева Г.Ю. Институт парламентского контроля. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004.
[3] См.: Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
[4] См.: Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
[5] См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
[6] См.: Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
[7] См.: Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
[8] См.: Тлипаев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России (вопросы теории и практики). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003.
[9] См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус). Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998.
[10] См.: Михеева М.Ю. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в сфере финансов. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
[11] См.: Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук.Челябинск, 2006.
[12] См.: Соменков А.Д. Проблемы осуществления бюджетного контроля за государственными финансами в России и за рубежом. Автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 2003. Соменков А.Д. Проблемы парламентского контроля за финансами государства в России и за рубежом. М., 2005.
[13] СМ.: Ахмедова З.М-Т. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2003.
[14] См.: Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и ответах) / А.В. Коровников, Н.С. Столяров, К.В. Сурков, В.И. Шлейников. Под общ. ред. С.В. Степашина. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2001. С. 115–117.
[15] См.: Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации: Москва, 3–5 декабря 2002 года / Сост. Н.С. Столяров, И.П. Никулин, Д.И. Саморуков. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2003. С. 163–166.
