Индивидуальные административно-охранительные акты
На правах рукописи
Демченко
Николай Викторович
ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ
АКТЫ
Специальность 12.00.14 – административное право,
финансовое право, информационное право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург – 2008
Работа выполнена на кафедре управления, административного права
и административной деятельности органов внутренних дел
Белгородского юридического института МВД России
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Кононов Павел Иванович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доцент Каплунов Андрей Иванович (Санкт-Петербургский университет МВД России) |
| кандидат юридических наук, доцент Соловьева Анна Константиновна (Северо-Западная академия государственной службы) | |
| Ведущая организация: | Омская академия МВД России |
Защита состоится «11» декабря 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 при Санкт-Петербургском университете МВД России по адресу: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1.).
Автореферат разослан «____»_____________ 2008 г.
| Ученый секретарь диссертационного совета Д 203.012.01 кандидат юридических наук, доцент | Н.И. Карчевская |
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одной из задач проводимой в России административной реформы является совершенствование правовых форм и методов деятельности органов исполнительной власти. При решении этой задачи невозможно обойти вниманием основную правовую форму осуществления исполнительной власти – издание (принятие) органами исполнительной власти правовых актов управления (административно-правовых актов).
Особое значение в системе индивидуальных правовых актов управления имеют правоохранительные акты, посредством которых осуществляется административное ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, привлечение их к административной и к иным видам публично-правовой ответственности. От того, насколько полно и точно в действующем федеральном законодательстве урегулирования вопросы издания (принятия) названных актов, зависит уровень законности деятельности органов исполнительной власти, степень правовой защищенности физических и юридических лиц, в отношении которых данными органами издаются (принимаются) эти акты.
С сожалением приходится констатировать, что действующее федеральное административное законодательство вообще не определяет понятие и виды правовых актов управления (административно-правовых актов), не устанавливает общие требования к порядку их издания (принятия) и действия. В результате каждый федеральный орган исполнительной власти издает (принимает) индивидуальные правовые акты управления в соответствии с им же самим установленными ведомственными правилами. Такое положение представляется недопустимым.
Обращает на себя внимание и то, что ни в советской, ни в постсоветской науке административного права теория индивидуальных правоохранительных актов управления (административно-правовых актов) не разработана. В частности, до настоящего времени не сформулировано четкое понятие индивидуального правоохранительного административно-правового акта, не осуществлена развернутая классификация таких актов, не исследованы особенности их отдельных видов. Очевидно, что без проведения комплексных системных исследований юридической природы и видов индивидуальных правоохранительных административно-правовых актов невозможно сформировать и нормативно закрепить общие правовые основы механизма их издания (принятия) и действия.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект, предмет и внутреннюю логику исследования, его цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в ходе издания (принятия) федеральными органами исполнительной власти, иными административными органами и действующими от их имени должностными лицами индивидуальных правоохранительных административно-правовых актов (индивидуальных административно-охранительных актов).
Предметом исследования в рамках данной диссертации являются федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов различных видов, практика их применения, в том числе судебная.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является формирование концептуальных основ научного понимания юридической природы и видов индивидуальных административно-охранительных актов в интересах обоснования путей совершенствования федерального законодательства в части правового регулирования оснований и порядка их издания (принятия) и действия.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
- осуществить комплексный системный анализ действующих в настоящее время основных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок издания (принятия) и действия индивидуальных административно-охранительных актов;
- изучить практику применения положений названных федеральных нормативных правовых актов соответствующими административными органами и арбитражными судами;
- обосновать общее понятие, сущность и основные признаки индивидуального административно-охранительного акта как одного из видов административно-правовых актов;
- осуществить теоретическую классификацию индивидуальных административно-охранительных актов по различным критериям;
- изучить особенности юридической природы отдельных видов индивидуальных административно-охранительных актов, механизм их издания (принятия) и действия;
- выявить пробелы и противоречия в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов;
- разработать предложения по совершенствованию положений указанных федеральных нормативных правовых актов.
Методологическую основу исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала, правоприменительной, в том числе судебной практики.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия по теории права, административному праву и административной деятельности органов внутренних дел таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, В.М.Безденежных, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, В.А. Власов, М.М. Волков, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.М. Машаров, Л.М. Розин, Б.В. Россинский, И.С. Самощенко, Е.С. Слесарева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, О.В. Токарев, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черников, В.А. Юсупов, Ф.Ф. Яхин а также других ученых.
Нормативную и эмпирическую основу исследования образуют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок издания (принятия) административными органами индивидуальных административно-охранительных актов, конкретные индивидуальные административно-охранительные акты, изданные (принятые) различными административными органами, а также акты Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов за период с 2000 по 2007 годы.
Всего диссертантом в ходе подготовки данного исследования было изучено свыше 70 федеральных нормативных правовых актов, свыше 200 индивидуальных административно-охранительных актов: приказов, распоряжений, решений, постановлений, требований, предписаний, изданных (принятых) Центральным банком Российской Федерации, территориальными органами федеральных служб, в частности, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, территориальных органов государственного пожарного надзора, внутренних дел, Пенсионного Фонда Российской Федерации, функционирующих на территории Кировской, Костромской и Ярославской областей, Республики Коми (по материалам судебных дел, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом), около 50 постановлений федеральных арбитражных судов округов.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автор на основе системного анализа новейшего административного законодательства Российской Федерации и практики его применения впервые в современной отечественной административно-правовой науке раскрыл юридическую сущность индивидуальных административно-охранительных актов, осуществил их развернутую классификацию и выявил особенности отдельных видов таких актов.
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, в частности, являются:
- уточнение понятия «индивидуальный административно-правовой акт»;
- уточнение понятия «индивидуальный административно-охранительный акт»;
- выделение признаков (особенностей) индивидуального административно-охранительного акта;
- осуществление развернутой классификации индивидуальных административно-охранительных актов по различным критериям;
- выявление юридической сущности и особенностей отдельных групп индивидуальных административно-охранительных актов, выделенных в зависимости от их содержания и целей издания (принятия), и классификация актов внутри каждой из названных групп;
- разработка предложений по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок издания (принятия) и действия индивидуальных административно-охранительных актов.
На защиту выносятся следующие обладающие научной новизной основные положения диссертационного исследования:
1. Теоретическое обоснование сущности и содержания индивидуального административно-охранительного акта, как одного из видов индивидуальных административно-правовых актов.
Под индивидуальным административно-охранительным актом предлагается понимать обладающий определенными реквизитами официальный документ, исходящий от компетентного административного органа, выполняющего правоохранительные функции, или должностного лица, действующего от имени этого органа, содержащий одностороннее властное решение данного органа или должностного лица, принимаемое в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (нескольких таких лиц), обеспечивающее: выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, в том числе административных и иных публичных правонарушений (бюджетных, налоговых, таможенных, страховых, банковских, исполнительских); привлечение лиц, совершивших административные и иные названные публичные правонарушения, к административной ответственности в ее широком понимании; государственную, общественную и личную безопасность, охрану и защиту публичного правопорядка.
2. Авторская многоуровневая классификация индивидуальных административно-охранительных актов в зависимости от содержания и целей их издания (принятия):
1) Акты, обеспечивающие выявление и пресечение правонарушений и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности: а) акты административного контроля (надзора); б) акты административного пресечения; в) акты административного наказания; г) акты административно-процессуального обеспечения.
2) Акты, обеспечивающие общественную безопасность, охрану и защиту прав и законных интересов государства, физических и юридических лиц: а) акты административно-правовой охраны; б) акты административно-правового арбитрирования; в) акты административно-принудительного исполнения.
3. Комплексная характеристика системы содержательных и технико-юридических факторов, порождающих противоречивость действующих индивидуальных административно-охранительных актов, пробельность правового регулирования, возможность злоупотребления правом со стороны должностных лиц административных органов, выполняющих правоохранительные функции, и вытекающее из этой характеристики обоснование правовых средств, направленных на:
– более полную правовую регламентацию оснований и пределов проведения административными органами контрольно-надзорных мероприятий;
– установление единых требований к издаваемым различными лицензирующими органами административно-правовым актам о приостановлении действия выданных физическим и юридическим лицам лицензий;
– конкретизацию содержания постановления о назначении административного наказания;
– конкретизацию требований, предъявляемых к постановлению судебного пристава-исполнителя о применении мер ответственности к должникам;
– более полное правовое регулирование вопросов, связанных с вынесением определения о возбуждении дела об административном правонарушении;
– уточнение порядка изменения постановления по делу об административном правонарушении органом (должностным лицом), рассматривающим жалобу на это постановление.
4. Обоснование комплекса предложений de lega ferenda, направленных на совершенствование правореализационной деятельности должностных лиц административных органов, выполняющих правоохранительные функции, охватывающих изменения, дополнения и уточнения правовых предписаний, содержащихся в:
– ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134-ФЗ от 08.08.2001 г.;
– части 1 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001 г.;
– части 1 ст. 29.10. Кодекса РФ об административных правонарушениях; ст.14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ;
– части 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях; – ст.11 Закона РФ «О милиции».
Теоретическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы о понятии, признаках и классификации индивидуальных административно-охранительных актов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем теории административно-правовых актов. Принципиальное значение для науки административного права имеют обозначенные диссертантом отличительные признаки индивидуальных административно-охранительных актов, проведенный им общий анализ юридической сущности и особенностей видов таких актов, выделенных с учетом их содержания и целей издания (принятия).
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок издания (принятии) и действия индивидуальных административно-охранительных актов. В частности, использование федеральным законодателем сформулированных диссертантом предложений позволит более полно и четко регламентировать основания, содержание и порядок издания (принятия) соответствующих административно-правовых актов, предусмотренных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральными законами «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «Об исполнительном производстве», «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Изложенные в диссертации теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России.
Результаты исследования получили апробацию в семи опубликованных автором статьях общим объемом 2,9 п.л.
Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на Четвертой международной научно-практической конференции « Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 15.10.2005 г.) и на Третьей межрегиональной научно-практической конференции «Российской право: история, современность и перспективы» ( г. Киров, 14.04.2006 г.).
Сформулированные диссертантом предложения по внесению дополнений в статьи 28.7, 29.10 и 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях были одобрены Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используются им в законотворческой деятельности.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «административное право» и «административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения и библиографического списка источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, его цели и задачи, раскрываются теоретические, методологические и информационные основы исследования, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава диссертации – «Понятие и классификация индивидуальных административно-охранительных актов» – состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Понятие и основные черты индивидуальных административно-правовых актов» – диссертантом на основе критического анализа литературы по административному праву и действующего федерального административного законодательства формулируется общее понятие индивидуального административно-правового акта и определяются его признаки.
По мнению автора, индивидуальный административно-правовой акт представляет собой обладающий определенными реквизитами официальный документ, содержащий одностороннее властное решение административного органа или действующего от его имени должностного лица, принимаемое в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (нескольких таких лиц), обеспечивающее правовое регулирование, правовую охрану и защиту правоотношения, субъектом (субъектами) которого это лицо (эти лица) является (являются).
Во втором параграфе – «Понятие и особенности индивидуальных административно-охранительных актов» – диссертантом определяется общее понятие индивидуального административно-охранительного акта, выделяются его отличительные признаки.
Под индивидуальным административно-охранительным актом, с точки зрения автора, необходимо понимать обладающий определенными реквизитами официальный документ, исходящий от компетентного административного органа, выполняющего правоохранительные функции, или должностного лица, действующего от имени этого органа, содержащий одностороннее властное решение данного органа или должностного лица, принимаемое в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (нескольких таких лиц), обеспечивающее выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, в том числе административных и иных публичных правонарушений (бюджетных, налоговых, таможенных, страховых, банковских, исполнительских) привлечение лиц, совершивших административные и иные названные публичные правонарушения, к административной ответственности в ее широком понимании, государственную, общественную и личную безопасность, охрану и защиту публичного правопорядка.
Далее в работе выделяются следующие основные признаки, характеризующие индивидуальные административно-охранительные акты.
1. Индивидуальные административно-охранительные акты, исходя из их юридической природы как разновидности индивидуальных административно-правовых актов, могут издаваться (приниматься) только административными органами, а именно, органами исполнительной власти и иными органами публичного управления, а также действующими от их имени должностными лицами.
2. Индивидуальные административно-охранительные акты могут издаваться (приниматься) административными органами, осуществляющими административно-охранительные функции (административно-охранительными органами), и только в процессе реализации этих функций, к числу которых необходимо относить следующие виды деятельности:
а) осуществление административного контроля и административного надзора;
б) применение мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности в ее широком понимании к физическим и юридическим лицам, совершившим административные и иные публичные правонарушения;
в) обеспечение принудительного исполнения решений судов и других государственных органов физическими и юридическими лицами;
г) обеспечение административной охраны государства, физических и юридических лиц от реальных или потенциальных угроз их безопасности;
д) обеспечение административного разрешения споров и разногласий, возникающих между участниками административных нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц.
3. Индивидуальные административно-охранительные акты издаются (принимаются) административно-охранительными органами для достижения следующих целей:
а) установление соответствия деятельности (действий) физических и юридических лиц требованиям законодательства Российской Федерации, специальных технико-правовых норм и выявление возможных нарушений этих требований;
б) пресечение выявленных в ходе осуществления контроля и надзора административных и иных публичных правонарушений;
в) обеспечение производства по делам об административных и иных публичных правонарушениях;
г) привлечение физических и юридических лиц, совершивших административные и иные публичные правонарушения к административной ответственности в ее широком понимании;
д) обеспечение принудительного исполнения не исполненных физическими или юридическими лицами добровольно возложенных на них юридических обязанностей;
е) обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных физических и юридических лиц при наличии реальных или потенциальных угроз такой безопасности;
ж) обеспечение административно-правовой защиты нарушенных действиями нижестоящих административных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц;
з) разрешение споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами, а также между административными органами, с одной стороны, и физическими (юридическими) лицами, с другой стороны.
4. Индивидуальные административно-охранительные акты по своему содержанию представляют собой властные решения административно-охранительных органов и их должностных лиц, влекущие совершенно определенные юридические последствия для индивидуально-определенных физических и (или) юридических лиц или нижестоящих органов, в отношении которых они изданы (приняты), которые могут выражаться, в частности, в следующем:
а) в возложении на лицо субъективной юридической обязанности, например: обязанности выполнить определенные работы, провести определенные мероприятия, уплатить штраф, передать взыскателю определенное имущество и т.п.;
б) в установлении для лица временного ограничения (запрета) на осуществление субъективного права, например, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, права на осуществление эксплуатации оборудования, права находиться на определенной территории и т.п.;
в) в прекращении принадлежащего лицу субъективного права, например, права на осуществление лицензируемого вида деятельности в случае принятия решения об аннулировании соответствующей лицензии;
г) в возникновении у лица определенного субъективного права, которое может быть им реализовано в рамках соответствующего охранительного правоотношения, например, права на участие в рассмотрении возбужденного в отношении его специальным определением дела об административном правонарушении;
д) в восстановлении нарушенного ранее субъективного юридического права физического или юридического лица в случае принятия вышестоящим органом решения о признании незаконными действий нижестоящего органа или об отмене правового акта этого органа.
Автор отмечает, что по данному признаку индивидуальные административно-охранительные акты следует отличать от иных официальных документов, составляемых должностными лицами компетентных административно-охранительных органов в процессе осуществления правоохранительной деятельности, которые не содержат в себе никаких властных решений, непосредственно влекущих определенные юридические последствия для индивидуально определенных физических или юридических лиц. К числу указанных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-охранительными актами, диссертант, в частности, относит протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и об административных правонарушениях, акты, составляемые по окончании проведения мероприятий по контролю и надзору и фиксирующие результаты этих мероприятий, заключения (акты) экспертиз, подготовленные экспертными организациями (экспертами), а также самими административно-охранительными органами по результатам проведения в ходе осуществления контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности экспертных исследований и обследования определенных объектов, письменные уведомления, направляемые административно-охранительными органами физическим и юридическим лицам в целях доведения до них определенных сведений, имеющих значение для правильного и законного осуществления контрольно-надзорной или административно-юрисдикционной деятельности, и не содержащие никаких властных решений в отношении адресатов.
4. Индивидуальные административно-охранительные акты внешне всегда выражаются в определенной официально-документальной форме, то есть представляют собой официальные документы, имеющие соответствующие реквизиты. Такие акты, по мнению диссертанта, не могут выражаться в устной и в конклюдентной форме. В этой связи к числу индивидуальных административно-охранительных актов он не относит такие действия, как устное требование сотрудника милиции о прекращении правонарушения, выраженное в виде жеста требование сотрудника милиции об остановке транспортного средства, а также запрещающие дорожные знаки, которые представляют собой особую официальную форму применения норм права, содержащихся в Правилах дорожного движения, и действие которых распространяется на конкретно неопределенный круг физических лиц, участвующих в дорожном движении.
С учетом анализа действующего федерального административного законодательства, судебной практики федеральных арбитражных судов округов диссертантом делается вывод о том, что индивидуальные административно-охранительные акты внешне могут выражаться в виде следующих документов:
а) постановление, например, постановление о назначении административного наказания, о возбуждении исполнительного производства, о введении карантина и т.п.
б) определение, например, определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении по нему административного расследования, определение о назначении экспертизы по делу об административном правонарушении и т.п.
в) предупреждение, например, предупреждение органа государственного земельного контроля, выносимое в отношении лица, нарушающего земельное законодательство;
г) предписание, в частности, предписание об устранении нарушений действующего законодательства, выдаваемое органом государственного контроля (надзора) индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу по результатам проведенной проверки.
д) представление, например представление административного органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, об устранении причин и условий, способствовавших совершению этого правонарушения, представление административно-контрольного (надзорного) органа об устранении выявленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства.
е) требование, например требование налогового органа, таможенного органа, органа Пенсионного фонда об уплате недоимки по налогам, таможенным платежам, взносам на обязательное пенсионное страхование и пени, направляемое в адрес налогоплательщика или плательщика иных платежей.
ж) решение, например решение налогового органа, органа Пенсионного фонда РФ о привлечении налогоплательщика, страхователя к ответственности за неуплату или несвоевременную уплату налогов и страховых взносов, решение таможенного органа о приостановлении выпуска товаров, решение начальника органа внутренних дел об аннулировании лицензии на осуществление частной детективной деятельности и т.п.
з) распоряжение (приказ), например, распоряжение или приказ о проведении мероприятия по контролю в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица, приказ об аннулировании лицензии и т.п.
и) иной официальный документ, содержащий властное решение административно-охранительного органа или его должностного лица, принятое в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица в процессе осуществления административно-охранительных функций, например, письмо, содержащее властное требование, извещение или уведомление, ограничивающее субъективное право лица, которому оно направлено и т.п.
В третьем параграфе – «Классификация индивидуальных административно-охранительных актов» – диссертант выделяет виды индивидуальных административно-правовых актов по различным критериям.
В частности, в зависимости от содержания и целей издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов диссертант выделяет следующие виды таких актов: а) акты административного контроля (надзора); б) акты административного пресечения; в) акты административно-процессуального обеспечения; г) акты административного наказания; д) акты административно-принудительного исполнения; е) акты административно-правовой охраны; ж) акты административно-правового арбитрирования.
В диссертации дана развернутая характеристика каждого из названных актов, раскрыты их специфические особенности и сферы применения.
Вторая глава – «Индивидуальные административно-охранительные акты, обеспечивающие выявление и пресечение правонарушений, и привлечение лиц, их совершивших, к административной и иным видам публично-правовой ответственности» – состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе – «Акты административного контроля (надзора)» – диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
Под актами административного контроля (надзора) в диссертации понимаются индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами, выполняющими функции публичного контроля и (или) надзора, и направленные на правовое обеспечение реализации указанных функций.
В зависимости от целей издания (принятия) актов административного контроля (надзора) автор выделяет два вида таких актов:
а) организационно-контрольные (надзорные) акты, то есть акты, принимаемые (издаваемые) с целью правового обеспечения установленного соответствующими нормативными правовыми актами порядка проведения конкретных контрольных (надзорных) мероприятий, например, распоряжение (приказ) административного контрольно-надзорного органа о проведении мероприятия, решение руководителя налогового органа о проведении выездной налоговой проверки и т.п.,
б) поисково-контрольные (надзорные) акты – это акты, принимаемые (издаваемые) с целью правового обеспечения проведения поисковых, экспертно-исследовательских и иных действий, направленных на установление соответствия деятельности (действий) подконтрольных (поднадзорных) субъектов требованиям действующего в подконтрольной (поднадзорной) сфере законодательства, специальных норм и правил, например, постановление должностного лица налогового органа о выемке документов у проверяемого налогоплательщика, о назначении экспертизы, решение начальника таможенного органа о проведении таможенной ревизии, предписание начальника таможенного органа о проведении осмотра помещения и (или) территории.
В целях более полной правовой регламентации оснований и пределов проведения административными органами контрольно-надзорных мероприятий в диссертации обоснована целесообразность дополнить статью 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134-ФЗ от 08.08.2001 г. нормами, в соответствии с которыми в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю должны указываться сведения о месте нахождения подконтрольного лица, а также о подлежащих проверке используемых им в процессе предпринимательской деятельности объектов (зданий, помещений, сооружений), вид проводимого мероприятия: плановое или внеплановое, предмет предстоящей проверки, то есть основные вопросы, по которым будет проводиться проверка и основные нормативные правовые акты, соблюдение обязательных требований которых с учетом их конкретизации в специальных нормативных правовых актах, обладающих более низкой юридической силой, подлежит проверке. В статье 7 названного федерального закона следует также указать, что распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю издается и подписывается руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора).
Диссертантом также вносятся предложения об уточнении и дополнении норм, содержащихся в пункте 25 статьи 11 Закона РФ «О милиции». В частности, предлагается изложить абзац 1 названного пункта 25 в следующей редакции: «При наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя о назначении проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской, торговой деятельности конкретного индивидуального предпринимателя или юридического лица совершать следующие действия: …».
Во втором параграфе – «Акты административного пресечения» – диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
Под актами административного пресечения в работе понимаются индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами в целях правового обеспечения применения мер административного пресечения, то есть принудительного прекращения совершаемых физическими и юридическими лицами административных правонарушений, иных допускаемых ими нарушений действующего законодательства Российской Федерации, специальных технико-правовых норм.
В зависимости от характера мер административного пресечения, применяемых посредством издания (принятия) указанных актов, автор выделяет следующие виды актов административного пресечения:
1. Предупредительные акты, в частности, предупреждения органов внутренних дел, органов государственного земельного контроля о недопустимости нарушения действующего законодательства;
2. Предписывающие акты, в частности предписания и представления органов административного контроля (надзора);
3. Приостанавливающие акты, в частности, акты административных лицензионно-разрешительных органов о приостановлении действия лицензий, иных специальных разрешительных документов, о приостановлении операций по счетам в кредитных организациях.
Автором вносится предложение об уточнении положений статьи 13 Федерального закона « О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ, регламентирующей основания и порядок принятия лицензирующими органами решений о приостановлении действий лицензий. В частности, предлагается дополнить часть 1 названной статьи 13 после второго абзаца новым абзацем следующего содержания:
«Решение о приостановлении действия лицензии принимается и подписывается руководителем (заместителем руководителя) лицензирующего органа и должно содержать следующие сведения: дату и место его принятия, наименование лицензирующего органа, принявшего решение, полное наименование (ф.и.о.) лицензиата с указанием его места нахождения или места жительства, вид, номер и дату выдачи ему лицензии, основание для приостановления действия лицензии (указание на соответствующее решение суда), срок приостановления действия лицензии и условия, при соблюдении которых действие лицензии может быть возобновлено».
В третьем параграфе – «Акты административного наказания» – диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
С точки зрения автора, индивидуальные акты административного наказания представляют собой индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами и их должностными лицами с целью привлечения индивидуально определенных физических и юридических лиц, совершивших административные и иные публичные правонарушения, к административной ответственности в ее широком понимании посредством назначения указанным лицам административных наказаний, предусмотренных частью 1 статьи 3.2 КоАП РФ, применения в отношении них иных административно-правовых санкций, связанных с безвозвратным изъятием имущества или с лишением специального права. При этом под административной ответственностью диссертантом понимается не только ответственность за совершение административных правонарушений, но и ответственность за совершение иных публичных правонарушений: бюджетных, налоговых, страховых, банковских, исполнительских, таможенных. Соответственно к административным наказаниям он относит не только наказания, предусмотренные частью 1 статьи 3.2. КоАП РФ, но иные административно-правовые санкции, связанные с безвозвратным изъятием имущества или с лишением специального права и применяемые за совершение указанных выше иных публичных правонарушений.
В этой связи в зависимости от отраслевой принадлежности мер административной ответственности, применяемых посредством издания (принятия) актов административного наказания диссертантом выделяются следующие виды таких актов:
а) акты о применении административных наказаний, установленных КоАП РФ;
б) акты о применении бюджетных санкций, установленных Бюджетным кодексом РФ;
в) акты о применении налоговых санкций, установленных Налоговым кодексом РФ;
г) акты о применении страховых санкций, установленных федеральными законами об обязательном социальном страховании;
д) акты о применении банковских санкций, установленных федеральным банковским законодательством;
е) акты о применении исполнительских санкций, установленных федеральным законодательством об исполнительном производстве;
ж) акты о применении таможенных санкций, установленных Таможенным кодексом РФ.
В зависимости от характера административно-правовой санкции, применяемой посредством принятия (издания) акта административного наказания, диссертант выделяет следующие виды таких актов:
а) штрафные акты – акты, предусматривающие наложение штрафа на физическое или юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности;
б) предупредительные акты – акты, предусматривающие объявление предупреждения физическому или юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности;
в) правоограничительные акты – акты, предусматривающие временное лишение физического или юридического лица, привлекаемого административной ответственности, предоставленного ему субъективного права, например, права на осуществление банковских операций.
Диссертантом, в целях конкретизации содержания постановления о назначении административного наказания представляется целесообразным внести в часть 1 статьи 29.10. Кодекса РФ об административных правонарушениях необходимые дополнения и изложить пункты 3-5 части 1 статьи 29.10.названного кодекса в следующей редакции:
Пункт 3: «Сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело:
а) сведения о физическом лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место жительства и место работы, должность или профессия (для индивидуальных предпринимателей – сведения о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя), сведения о семейном положении и о наличии иждивенцев;
б) сведения о юридическом лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении: полное наименование юридического лица, сведения о его государственной регистрации в качестве юридического лица и налогоплательщика (ИНН), адрес местонахождения, фамилия, имя, отчество и адрес места жительства руководителя».
Пункт 4: «Обстоятельства, установленные при рассмотрении дела:
а) время (дата и по возможности час и минута) и место (населенный пункт, улица, номер дома либо место вне населенного пункта с указанием его положения по отношению к ближайшему населенному пункту или к иным ближайшим объектам транспортной или инженерной инфраструктуры) совершения административного правонарушения;
б) событие административного правонарушения, то есть описание совершенного лицом действия (бездействия), которое обладает признаками соответствующего административного правонарушения, с указанием положений законов и иных нормативных правовых актов которые нарушены данным действием (бездействием);
в) обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии вины лица в совершении административного правонарушения;
г) обстоятельства, указанные в статьях 2.9. или 24.5. настоящего Кодекса при их наличии;
д) иные фактические обстоятельства, имеющие значение для полного и правильного разрешения дела».
Пункт 5: «Статья (часть и пункт статьи) настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение либо основания прекращения производства по делу».
В диссертации также обоснована необходимость дополнить статью 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ, определяющей требования к постановлению судебного пристава-исполнителя. частью 3 следующего содержания:
«Постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании с должника исполнительского сбора либо о наложении на него штрафа за неисполнение исполнительного документа, законных требований судебного пристава-исполнителя или за иное нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве помимо сведений, указанных в пунктах 1-8 части 2 настоящей статьи должно содержать следующие сведения:
1) ф.и.о., дата и место рождения, место жительства и место работы, должность, профессия физического лица либо полное наименование, адрес местонахождения, ф.и.о. руководителя юридического лица, совершившего правонарушение;
2) существо (время, место, обстоятельства) совершенного физическим или юридическим лицом правонарушения;
3) указание на доказательства, подтверждающие факт совершения правонарушения;
4) указание на статью (часть статьи) настоящего закона, предусматривающую ответственность за данное правонарушение;
5) указание на меру ответственности (размер штрафа), применяемую к лицу, совершившему правонарушение».
Соответственно часть 3 указанного федерального закона в действующей редакции считать частью 4, а часть 4 – частью 5.
В целях обеспечения более полного правового регулирования вопросов, связанных с вынесением определения о возбуждении дела об административном правонарушении, диссертантом предлагается первое предложение части 3 статьи 28.7. Кодекса РФ об административных правонарушениях изложить в следующей редакции:
«В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении по нему административного расследования указываются:
1) дата и место вынесения определения;
2) должность, фамилия и инициалы должностного лица, вынесшего определение;
3) повод для возбуждения дела об административном правонарушении;
4) фактические данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (описание совершенных действий (бездействия), указание на лицо, их совершившее, указание на время, место и другие обстоятельства их совершения);
5) статья (часть и пункт статьи) настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
6) основания для проведения административного расследования по делу с указанием конкретных процессуальных действий, которые необходимо совершить в ходе производства по возбужденному делу об административном правонарушении».
В четвертом параграфе – «Акты административно-процессуального обеспечения» – диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
По мнению автора, акты административно-процессуального обеспечения представляют собой индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами в случаях и в порядке, предусмотренных нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, в целях процессуально-правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В зависимости от целей издания (принятия) в работе выделяются следующие виды актов административно-процессуального обеспечения:
а) акты, обеспечивающие решение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, например, определение о возбуждении дела об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
б) акты, обеспечивающие получение и фиксацию доказательств по делу об административном правонарушении, например, определение о назначении экспертизы, определение об истребовании сведений и дополнительных доказательств по делу, определение о возвращении протокола об административном правонарушении;
в) акты, обеспечивающие рассмотрение дела об административном правонарушении по существу, например, определение о назначении времени и места рассмотрения дела, определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, постановление о прекращении производства по делу.
Автором формулируются конкретные предложения о внесении дополнений и уточнений в положения статей 26.10, 28.1., 28.7. КоАП РФ, определяющие требования к соответствующим правовым актам, издаваемым при возбуждении дела об административном правонарушении и в ходе производства по этому делу.
Третья глава – «Индивидуальные административно-охранительные акты, обеспечивающие общественную безопасность, охрану и защиту прав и законных интересов государства, физических и юридических лиц» – состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Акты административно-правовой охраны» –диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
По мнению автора, акты административно-правовой охраны представляют собой индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным административным законодательством в целях правового обеспечения государственной, общественной и личной безопасности при возникновении соответствующих угроз социального, природного или техногенного характера существующему режиму названных видов безопасности.
Далее в работе рассматриваются основные признаки актов административно-правовой охраны. К числу таких актов диссертант, в частности, относит постановления главных государственных санитарных врачей о госпитализации инфекционных больных, о временном отстранении от работы лиц, являющихся носителями возбудителей инфекционных заболеваний, о проведении профилактических прививок гражданам по эпидемическим показаниям.
Во втором параграфе – «Акты административно-правового арбитрирования» – диссертант рассматривает сущность и основные черты этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
Акты административно-правового арбитрирования, по мнению автора, представляют собой индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые, (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством с целью разрешения возникающих между административными органами, с одной стороны, и физическими (юридическими) лицами, с другой стороны, споров и разногласий и обеспечения правовой защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, интересов общества и государства.
В зависимости от существа юридического дела, разрешение которого завершается изданием (принятием) акта административно-правового арбитрирования, в диссертации выделяются две группы таких актов:
а) акты, издаваемые (принимаемые) по результатам разрешения общих административно-арбитражных дел, то есть дел об оспаривании действий (бездействия) и решений (индивидуальных правовых актов) административных органов, связанных с реализацией общей (регулятивной и контрольно-надзорной) административной компетенции этих органов,- акты о разрешении общих административных споров;
б) акты, издаваемые (принимаемые) по результатам разрешения специальных административно-арбитражных дел, то есть дел об оспаривании действий (бездействия) и решений (индивидуальных правовых актов) административных органов, связанных с реализацией специальной, в частности административно-юрисдикционной компетенции – акты о разрешении специальных административных споров.
Далее в работе рассматриваются особенности издания (принятия) отдельных видов актов о разрешении специальных административных споров, в частности, решений по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, решений по жалобам на решения о привлечении к налоговой ответственности, решений по жалобам на решения экзаменационных комиссий.
Диссертантом обосновывается целесообразность изложить ст. 30.7. КоАП РФ, регулирующей требования к решению по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении и определяющей виды таких решений, в следующей редакции:
«Об изменении постановления в части определения вида и размера административного наказания, а именно о замене административного штрафа предупреждением либо о снижении размера назначенного лицу административного штрафа в соответствии с санкцией статьи (части статьи) настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, устанавливающей административную ответственность за данное административное правонарушение и в пределах, определенных данной санкцией».
В третьем параграфе – «Акты административно-принудительного исполнения» – диссертант рассматривает сущность, основные черты и виды этих актов, формулирует конкретные предложения по совершенствованию юридического механизма их издания (принятия) и действия.
Акты административно-принудительного исполнения определяются в работе как индивидуальные административно-правовые акты, издаваемые (принимаемые) уполномоченными административно-охранительными органами в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, в целях правового обеспечения принудительного исполнения не выполненных физическими и юридическими лицами добровольно возложенных на них действующим законодательством публично-правовых обязанностей.
В зависимости от вида и юридического существа решений, содержащихся в актах административно-принудительного исполнения диссертант выделяет следующие виды таких актов:
а) акты, определяющие общие условия и общий порядок исполнения возложенной на физическое или юридическое лицо публичной юридической обязанности, например требования и предписания контрольно-надзорных административных органов о необходимости исполнения отдельных публичных юридических обязанностей, постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства.
б) акты, определяющие основания и порядок применения к физическим и юридическим лицам-должникам, конкретных мер административного принуждения, обеспечивающих принудительное исполнение должниками возложенных на них в установленном действующим законодательством порядке юридических обязанностей, не исполненных ими добровольно, например, постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на денежные средства должника, о наложении ареста на недвижимое имущество должника.
Диссертант формулирует конкретные предложения по дополнению и уточнению положений статей Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ, регулирующих основания и порядок применения мер принудительного исполнения.
В заключении в обобщенном виде формулируются основные теоретические выводы исследования и предложения по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов различных видов.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих опубликованных автором работах:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Демченко Н. В. О некоторых пробелах в законодательном регулировании содержания и формы индивидуальных административно-охранительных актов // «Черные дыры» в Российском законодательстве. № 4. Москва, 2006 – 0,5 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
- Демченко Н. В. Понятие и правовая характеристика индивидуальных административно-охранительных актов // Сборник научных трудов IV международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», 15 октября 2005г. часть 2. Киров, 2005. – 0,2 п.л.
- Демченко Н. В. Индивидуальные административно-охранительные акты: некоторые вопросы теории // «Полицейское право» (№4). Омск, 2005. – 0,4 п.л.
- Демченко Н. В. Индивидуальные акты административного наказания // Сборник материалов III Межрегиональной научно практической конференции юридического факультета Кировского филиала МГЭИ «Российское право: история, современность и перспективы». Киров, 2006. – 0,3 п.л.
- Демченко Н. В. Понятие и виды индивидуальных актов административно-процессуального обеспечения // Сборник научных трудов Кировского института Московской государственной юридической академии «Право и практика». Киров 2006. – 0,7 п.л.
- Демченко Н. В. Акты административно-принудительного исполнения // Сборник научных трудов V международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», 17 ноября 2006г. часть 1. Киров 2006. – 0,5 п.л.
- Демченко Н. В. Понятие и классификация индивидуальных административно-охранительных актов // Сборнике материалов региональной научно-практической конференции «Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел», 30 июня 2006 г. Белгород 2006. – 0,3 п.л.
Подписано в печать 05.11.2008 г.
Формат 60 х 84 1/16. Объем 1,4 п.л. Бумага офсетная, печать ризография
Тираж 100 экз., заказ №____
_____________________________________________________________________________________________
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии Белгородского юридического института МВД РФ
308034, г. Белгород, ул. Горького, 71.
