Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления (по материалам муниципальных образований таймырского (долгано-ненецкого) автономного округа)

На правах рукописи

Деменкова Анастасия Викторовна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(ПО МАТЕРИАЛАМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ТАЙМЫРСКОГО (ДОЛГАНО-НЕНЕЦКОГО)

АВТОНОМНОГО ОКРУГА)

Специальность 12.00.02. - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2006 год

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Научный руководитель:	доктор юридических наук, профессор Левакин Игорь Вячеславович
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Еремян Виталий Владимирович
	кандидат юридических наук, Диреганова Ангелина Владимировна
Ведущая организация:	Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной Прокуратуры Российской Федерации

Защита диссертации состоится 05 декабря 2006 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, город Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Автореферат разослан 03 ноября 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А.А. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление одновременно является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти и институтом гражданского общества.

Целью развития любого муниципального образования является улучшение качества жизни членов местного сообщества, достижение которой осуществляется с помощью достаточных собственных финансовых ресурсов. При этом социальные и экономические потребности муниципального образования соотносятся как цель и средство. А меры ответственности органов местного самоуправления за решение социальных вопросов и эффективность реализации своих полномочий определяются материальной основой, которой располагают соответствующие муниципалитеты.

Созданная за десятилетие с момента принятия Конституции Российской Федерации система местного самоуправления была экономически маломощна и не способна на выполнение своей основной функции - удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания. Развитие межбюджетных отношений в направлении отказа от индивидуального согласования объемов финансовой помощи к распределению ее на формализованной основе не привело к обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Действующее в то время законодательство не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). На местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, так называемые «федеральные мандаты», не обеспеченные источниками финансирования. Такая практика не позволяла органам местного самоуправления обеспечить сбалансированность бюджетов, и вынуждало их проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных обязательств с накоплением, в том числе за счет заимствований, безнадежной задолженности.

Указанные обстоятельства наряду с другими послужили причинами для реформирования организации системы местного самоуправления и пересмотра нормативных правовых подходов к регулированию местных финансов муниципальных образований.

Принятие новой редакции статутного Закона об организации местного самоуправления, изменения бюджетного и налогового законодательства имели своей целью решение многих задач. Среди основных - сбалансированное с финансовыми ресурсами муниципальных образований определение перечня вопросов местного значения.

Практические трудности реализации новелл действующего законодательства отнесли срок вступления Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме до 2009 года. Результаты мер нормативно-правового регулирования, направленных на увеличение объема собственных финансовых средств муниципальных образований, свидетельствуют о не достижении сбалансированности муниципальных расходных обязательств с их ресурсным обеспечением.

Более того, в настоящее время в Российской Федерации одновременно с реформированием системы местного самоуправления происходит образование новых субъектов Федерации в результате объединения регионов. В связи с чем, правовое регулирование организации местного самоуправления и вопросов финансового обеспечения муниципальных образований таких субъектов Российской Федерации объективно не может не иметь собственной специфики и особенностей.

Состояние разработанности темы и круг источников.

Проблемам организации местного самоуправления в науках конституционного и муниципального права, встроенности муниципального уровня публичной власти в систему государственного управления посвящены работы многих современных российских ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, М.Н. Кирюхиной, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, С.В. Степашина, В.И. Фадеева, С.М. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.

В работе над диссертацией также использовались труды, в которых освещается круг вопросов, связанных с ресурсным обеспечением местного самоуправления, в том числе таких специалистов в области муниципального и финансового права как О.В. Берг, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, Н.В. Герасименко, Н.А. Игнатюк, Ю.А. Крохина, Э. Маркварт, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, О.Л. Савранская, Л.Д. Селюков и других.

В исследовании нашли отражение основные положения трудов отечественных государствоведов в России: В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, В.В. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.В. Коркунова.

Автор опирался на диссертационные исследования по проблемам правового регулирования местных финансов последних лет А.А. Ежковой, В.Л. Зайченко, В.А. Зозулюк, С.С. Кузнецова, И.А. Львова.

Цель диссертационного исследования – выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании финансовой основы местного самоуправления, в том числе в части реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:

• определить компоненты местных финансов, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;
• оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления;
• выявить полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления;
• проанализировать влияние новелл действующего законодательства на местные финансы и выработать предложения по их уточнению и дальнейшему развитию законодательства;
• исследовать содержание конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов;
• исследовать состояние местных финансов муниципальных образований в процессе реализации политики бюджетного федерализма на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа;
• сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации новелл действующего законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе правового регулирования финансовой основы местного самоуправления.

Предметом исследования выступают нормы конституционного, муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права, с помощью которых осуществляется регулирование местных финансовых ресурсов.

Методологическая основа. В качестве методологической основы исследования использовался общенаучный диалектический метод познания. В работе над диссертацией также использовались частно-научные методы: системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический.

Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно.

Нормативную правовую и эмпирическую базу работы составили свод федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местных финансовых ресурсов. Анализ данного нормативного массива проводился сквозь «призму» конституционного закрепления места и роли местного самоуправления в главе 8 Конституции Российской Федерации. В ходе работы изучены более 40 Законов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и 20 нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований округа, судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, Суда Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Дудинского городского суда по вопросам соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства в бюджетной и налоговой сферах.

Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании правового регулирования основных составляющих муниципальной финансовой основы.

В целом, работа является одним из первых монографических исследований, в котором происходит:

1. сопоставление проблем теоретического характера изменений действующего законодательства, в частности новелл Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по финансовым вопросам муниципального уровня публичной власти и результатов их реализации на практике;

2. анализ формирования регионального законодательства о финансовой основе муниципальных образований с учетом образования в составе Российской Федерации нового субъекта – Красноярского края и административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а также изменений в бюджетном процессе региона.

По материалам исследования сформулированы обоснованные, с учетом практического применения отдельных положений статутного Закона об организации местного самоуправления, предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства.

Основные положения (теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации), выносимые на защиту:

1. Обоснована необходимость соблюдения комплексного подхода к правовому регулированию системы - «компетенция – социальная стандартизация – механизмы формирования финансов» в целях реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления. Следует включить в действующее законодательство гарантию на увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований при расширении перечня вопросов местного значения.

2. Сформулирован тезис о том, что отказ федерального законодателя от использования государственных минимальных социальных стандартов и исключение положений о них из Бюджетного кодекса Российской Федерации ставит под сомнение правомерность и целесообразность наделения органов местного самоуправления полномочием по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов. Отсутствие в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка и методик установления муниципальных минимальных социальных стандартов приведет к невозможности их практической разработки и применения органами местного самоуправления.

3. Предложено исключить из Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требование о создании органов местного самоуправления в организационно-правовой форме «учреждение» и наделить органы местного самоуправления правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволит устранить коллизии норм гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении в части осуществления органами местного самоуправления бюджетных и налоговых полномочий, их участия в гражданском обороте.

4. Выдвинуто основанное на анализе наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа предложение о закреплении в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, согласно которой количество передаваемых отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень власти не может превышать более чем на 1/3 число собственных полномочий органов местного самоуправления. Включение такой нормы в статутный Закон об организации местного самоуправления позволило бы не допустить фактического огосударствления местного самоуправления.

5. Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ осуществляет большинство полномочий на основе Договора об основах отношений между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, в виду вхождения в состав Красноярского края. Делегирование полномочий, осуществляемых органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в соответствии с данным Договором, органам местного самоуправления и передача им соответствующих финансовых ресурсов характеризуется отсутствием нормативной правовой базы. В связи с чем, обоснована необходимость совершенствования действующего законодательства в части определения перечня передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и порядка передачи им соответствующих материальных средств и финансовых ресурсов в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

6. Предложено внести в Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» дополнения относительно основных характеристик административно-территориальных единиц с особым статусом. Необходимо законодательно закрепить в качестве идеи и цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, ее государственную поддержку и устойчивое социально-экономическое развитие как района Севера. Такое решение позволило бы определить пути формирования законодательства вновь образованного Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальной единицы с особым статусом.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут использоваться в качестве материалов для дальнейших научных исследований по проблемам правовых основ, регулирующих местные финансы, а также в качестве методических разработок для составления учебных программ формирования муниципального кадрового потенциала.

Отдельные положения могут быть включены в учебные курсы конституционного и муниципального права высших учебных заведений, как при подготовке специалистов, так и в курсы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов местных финансов.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем внедрения предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в законотворческий процесс Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, практического применения аналитических результатов диссертации в надзорной деятельности Прокуратуры Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа за соблюдением бюджетного законодательства органами местного самоуправления округа.

Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: VIII Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «Роль и место финансового контроля в системе местного самоуправления», город Красноярск, 8-9 июня 2005 года; региональном семинаре Московской школы политических исследований «Федерализм, региональная политика и местное самоуправление», город Зеленогорск, 15-18 февраля 2006 года.

Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в экспертно-аналитическом направлении практической работы диссертанта по подготовке экспертиз на проекты решений о бюджетах муниципальных образований в Счетной палате Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и путем опубликования 8 научных статей.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования и выбора темы диссертации, определяются цели и задачи исследования, объект и предмет исследования, представляются теоретические, нормативно-правовые и эмпирические основы. Излагается методика исследования, научная новизна и практическая значимость полученных результатов исследования. Формулируются основные положения и предложения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.

Первая глава «Конституционно-правовые аспекты финансовой основы местного самоуправления» состоит из трех параграфов и в целом носит теоретический характер. В данной главе рассмотрена природа и сущность финансовой основы местного самоуправления, рассматриваются компоненты местных финансов, проводится анализ включения в национальную правовую систему концептуальных положений основных теорий местного самоуправления и определения влияния конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления.

В первом параграфе «Природа и сущность финансовой основы местного самоуправления. Компоненты местных финансов» рассматривается, прежде всего, дискуссионность понятия «основы местного самоуправления». Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления.^[1] Таким образом, финансовую основу местного самоуправления составляет совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, органы государственной власти и органы местного самоуправления, объектом – финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъекта к объекту, так и отношения субъектов между собой.

Систему местных финансов, по нашему мнению, образуют:

• местный бюджет;
• местные налоги и сборы;
• средства самообложения граждан;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг;
• муниципальные заимствования;
• добровольные пожертвования;
• иные финансовые ресурсы муниципального образования.^[2]

Местный бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы муниципального образования и именно через него осуществляется финансовая политика соответствующей территории. Поэтому совершенно логичным видятся новеллы законодательства, в соответствие с которыми, все элементы системы местных финансов являются источниками формирования бюджетов муниципальных образований.

В ходе анализа компонентов муниципальной финансовой системы выявлена коллизия норм бюджетного и гражданского права по порядку использования средств, получаемых от использования муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление. В работе рассматривается неурегулированность природы такого компонента местных финансов как средства самообложения граждан. Также обозначена дискуссионность вопроса о праве органов местного самоуправления на формирование муниципальных целевых внебюджетных фондов. В настоящее время образовался правовой вакуум по вопросу не только формирования, но и правового статуса этой составляющей местных финансов. Отсутствие процедурных норм реализации установленного законом материального права не означает ликвидации самого этого права. Указанная позиция подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации.

Второй параграф «Влияние конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления» содержит исследование развития национальной правовой системы и реализации в ней концептуальных положений различных моделей организации местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации ключевым положением, подтверждающим ориентированность национальной правовой системы на организационную обособленность местного самоуправления в структуре публичной власти, являются положения статьи 12. Конституция Российской Федерации и статутный Закон об организации местного самоуправления установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Однако практическую реализацию на основе конституционных положений как организационно и финансово самостоятельного уровня публичной власти система местного самоуправления в Российской Федерации не получила.

Анализ Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что в нем нашли отражение доктринальные положения европейской континентальной концепции местного самоуправления. В статутном законе об организации местного самоуправления также реализованы концептуальные положения Европейской хартии местного самоуправления о формировании финансовых ресурсов местного самоуправления:

• гарантии финансового обеспечения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в форме субвенций из соответствующих бюджетов;^[3]
• ограничение ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий пределами выделенных на эти цели материальных и финансовых средств;^[4]
• защиту более слабых в финансовом отношении муниципальных образований, в том числе путем выравнивания бюджетной обеспеченности.^[5]

Таким образом, можно констатировать, что новая редакция статутного Закона об общих принципах организации местного самоуправления явилась неким пересмотром «рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности».^[6] Произошло, по нашему мнению, законодательное смещение акцентов в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления.

Общеизвестно, что Основной закон никаких изменений в части общих принципов организации местного самоуправления не претерпел. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости от политических, экономических и социальных условий».^[7]

Следовательно, изменилась не конституционная модель организации местного самоуправления, а правопонимание принципов его построения и

места в системе публичной власти^[8]

, что нашло отражение в действующем законодательстве. Новеллы действующего законодательства закрепили, что местная власть должна обладать одновременно как собственной материально-финансовой базой для решения вопросов местного значения, так и иметь материальную поддержку со стороны государства, которое, вводя институт местного самоуправления, достигает баланса интересов при решении общегосударственных задач и вопросов местных сообществ.

Результаты комплексного и сравнительного анализа, изложенные в третьем параграфе «Состояние конституционно-правового регулирования финансовой основы местного самоуправления», свидетельствует об устранении большого количества пробелов, структурных противоречий в нормативном регулировании местных финансов, о решении задач придания финансовой системе местных сообществ организационной стройности и характеризуются:

- централизацией нормативного правового регулирования ряда вопросов местного самоуправления, путем перевода его с уровня субъектов Российской Федерации (регионального) на федеральный уровень;

- правовым урегулированием многих вопросов организации местных финансов, то есть восполнение пробелов законодательства;

- относительным повышением предсказуемости и стабильности налоговых доходов муниципального уровня бюджетной системы.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно сузил объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию организации местного самоуправления и одновременно значительно расширил пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления по вопросам местных финансов.

По данным мониторинга 2004 года^[9], по стране в соответствии с требованиями статутного закона об организации местного самоуправления были приведены треть конституций и уставов субъектов Российской Федерации, пятая часть от имеющихся законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Согласно данным мониторинга законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, проведенного Министерством юстиции Российской Федерации в 2005 году во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской республики и Смоленской области), выполнено законодательное требование о создании нормативной базы, наделяющей органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.^[10] Вместе, с тем региональное законодательство характеризуется нарушениями принципа самостоятельности органов местного самоуправления; наделением органов местного самоуправления не соответствующими закону полномочиями; вторжением в компетенцию федеральных органов государственной власти. ^[11]

Во второй главе «Нормативно-правовые механизмы регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов» анализируются изменения действующего законодательства по решению ключевой задачи реформирования межбюджетных отношений - реализации схемы четкого, на основе количественного анализа и единых принципов, разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней – федеральным, региональным и местным, в целях достижения сбалансированности финансовых ресурсов с полномочиями органов местного самоуправления.

Анализ, проведенный в первом параграфе данной главы «Способы правового регулирования соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления», посвящен рассмотрению вопроса реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности финансовых ресурсов, установленного Европейской Хартией местного самоуправления.

Автором высказано предположение, что достижение указанного принципа возможно только при комплексном законодательном регулировании трех составляющих нормативно-правовой системы:

1. перечня вопросов местного значения и перечня полномочий органов местного самоуправления, составляющих компетенцию органов местного самоуправления;
2. единиц измерения и количественных характеристик, при помощи которых можно перевести общественные услуги в количество необходимых для их предоставления финансовых ресурсов;
3. механизмов формирования финансовой основы местного самоуправления.

В ходе проведенного анализа новелл действующего законодательства, в частности, Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 04 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатируется, что, не смотря на более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, установление закрытого перечня вопросов местного самоуправления, включения законодательной гарантии невозможности передачи отдельных государственных полномочий без соответствующих финансовых ресурсов, требуется устранение ряда нормативных недостатков теоретического и практического характера.^[12]

В целом, изменения в правовом регулировании в большей или меньшей степени затронули все три составляющие, однако, представляется, что на практике принцип сбалансированности местных финансов осуществляемым органами местного самоуправления полномочиям останется нереализованным.

Исследование норм законодательства, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления, позволило сделать следующие выводы:

1. наличие «размытости» и некорректности многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованности их с рядом базовых законов, смешения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления»;

2. сохранение возможности законодательного расширения объема полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения путем внесения изменений в специальные законы;

3. отсутствие законодательно закрепленной гарантии на увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований при расширении перечня вопросов местного значения.

Дополнение вопросов местного значения на практике означает увеличение объема расходов местных бюджетов на их решение. Вместе с тем, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит положений о допустимости расширения перечня вопросов местного значения федеральным законодателем только с одновременным увеличением объема материально-финансового обеспечения.

4. необходимость законодательного определения оптимального количества государственных полномочий, делегируемых органам местного самоуправления.

В рамках исследования вопрос «загрузки» органов местного самоуправления делегированными полномочиями видится весьма актуальным. При этом, имеется в виду как материальное и финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий, так и их объем, который, в случае если он будет велик, может отодвинуть вопросы местного значения на второй план и привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления. Хотя, перечень государственных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые могут быть делегированы на муниципальный уровень является закрытым, в то же время круг полномочий Российской Федерации, возможных к передаче органам местного самоуправления, определить, очевидно, не представляется возможным.

В целях избежания функционального огосударствления местного самоуправления, представляется целесообразным при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями учитывать соотношение вновь порученных полномочий и имеющихся обязательств по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения.

Второй составляющей нормативно-правовой системы является социальная стандартизация. Федеральный законодатель отказался от использования минимальных государственных социальных стандартов при определении объема расходов местных бюджетов, заменив их на муниципальные минимальные социальные стандарты. Представляется, что данное законодательное решение нельзя признать обоснованным, так как фактически нерешенная на уровне государства проблема социальной стандартизации предоставления общественного продукта/услуги передана на муниципальный уровень, не обладающий достаточным кадровым потенциалом для урегулирования таких вопросов.

Регулирование механизма закрепления за местными бюджетами достаточного для решения вопросов местного значения объема финансов зависит от соотношения объема собственных налоговых доходных источников, закрепленных законодательством за местным бюджетом, и объема доходной части местных бюджетов, формируемых за счет субвенций и дотаций.

Переломить тенденцию по снижению объема собственных налоговых доходных источников местных бюджетов, как свидетельствуют результаты исследования, не удалось. Около 2/3 доходной части местных бюджетов будет формироваться путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями власти,^[13]

а не за счет налоговых поступлений, что, несомненно, закрепит зависимость местных властей от бюджетной политики субъектов Российской Федерации.

Наличие законодательно закрепленных за местными бюджетами налогов и сборов обеспечивает финансовую самостоятельность местного самоуправления, в то время как разовая финансовая помощь такую автономию местного самоуправления обеспечить не может.

В ходе исследования в параграфе втором главы II «Порядок и способы реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию местных финансов» рассматриваются проблемы связанные с закреплением Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовой конструкции, в соответствии с которой как представительные, так и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и одновременно являются бюджетными учреждениями.

В диссертации сделан вывод о том, что Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

во-первых, противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым городские, сельские и другие муниципальные образования, являясь публично-правовыми образованиями, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

во-вторых, смешивает понятия «юридическое лицо» и «обладание правами юридического лица» с привязкой к учрежденческой организационно-правовой форме в отношении статуса органов местного самоуправления.

Указанная правовая конструкция, как показывают результаты исследования, может привести к невозможности на практике реализации органами местного самоуправления полномочий в бюджетной и налоговой сферах, в их деятельности по управлению муниципальным имуществом.

Наиболее логичным решением вопроса определения организационно-правового статуса органов местного самоуправления было бы наделение их правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации с одновременным закреплением в законодательстве понятия юридического лица публичного права, его правового статуса, признаков, порядка деятельности и взаимоотношений с государством, органами государственной власти и частноправовыми субъектами.

Заключительный параграф данной главы «Юридические гарантии реализации принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления» в значительной степени посвящен рассмотрению содержания принципа самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и объема их полномочий в налоговой сфере.

Содержащееся в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, согласно правоприменительной практике Конституционного Суда Российской Федерации, означает самостоятельное принятие решения лишь по вопросу о введении или не введении тех местных налогов, которые установлены федеральным законодательством. Право органов местного самоуправления на установление налогов и сборов всегда носит производный характер, поскольку органы местного самоуправления связаны общими принципами налогообложения и установления сборов, содержащимися в федеральном законе.

Исчерпывающий перечень местных налогов и сборов порождает право, а не обязанность их установления на территории муниципального образования.

И, следовательно, правоприменительная практика конституционное понятие «самостоятельность» - ключевое в принципе «самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов» - свело к возможности реализации права. При этом повсеместный дефицит бюджетов муниципальных образований, выступающий как определяющий фактор или финансово-экономическая целесообразность выбора (реализации либо не реализации предоставленного права) между введением либо не введением местного налога или сбора - такого выбора органам местного самоуправления и не оставляет.

Несомненно, что сохранение целостности государства первично как цель, в том числе и для той правовой системы, которую оно создает. В связи с этим и в целях формирования общего правопонимания об органичной встроенности органов местного самоуправления в систему (публичной власти) управления государством, целесообразным было бы закрепление в Основном законе не правовой конструкции «самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов», а следующего понятия «органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы».

При этом фактическое развитие законодательства Российской Федерации, происходящее в ходе реформирования системы местного самоуправления, в качестве отправного принципа использует именно последнее понятие.

Помимо отсутствия законодательно закрепленного Налоговым кодексом Российской Федерации достаточного уровня собственных доходных источников бюджетов муниципальных образований, обеспечивающих самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, анализ развития российского законодательства (в том числе и под влиянием правоприменительной практики) свидетельствует о фактическом низведении принципа самостоятельности органов местного самоуправления в налоговой сфере к праву введения или не введения ими местных налогов. При этом как указывалось выше, очевидным представляется, что все муниципальные образования вынуждены будут ввести оба налога в виду дефицитности, и как следствие дотационности, местных бюджетов.

Несомненно, что данное законодательное решение не только уменьшает управленческие возможности органов местного самоуправления целенаправленно влиять на экономические процессы, но и фактически лишает их таких возможностей.

Глава третья «Направления совершенствования правового регулирования финансовой основы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа» включает анализ нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления на примере муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, подтверждает некоторые результаты исследования о противоречивости и неполноте правового регулирования вопросов местных финансов, содержит практические предложения по совершенствованию действующего законодательства, в том числе по определению путей развития регионального законодательства вновь образованного субъекта Российской Федерации о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальных единиц, образуемых в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

В первом параграфе данной главы «Местные финансы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в процессе реализации политики бюджетного федерализма» диссертантом выявляется проблема легитимности наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа отдельными государственными полномочиями и передачи им финансовых ресурсов для их осуществления.

Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, являясь самостоятельным субъектом Российской Федерации, входит в состав Красноярского края. Договором об основах отношений между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа органам государственной власти автономного округа делегируется осуществление полномочий края на территории Таймыра с одновременной передачей финансовых средств в виде субвенций из краевого бюджета на срок до 01 января 2007 года.

В числе переданных органам местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района полномочий большое количество полномочий, переданных Красноярским краем органам государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Судебная практика Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, подтверждает возможность передачи только тех полномочиями, которые принадлежат непосредственно органам государственной власти. Прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти предоставленные полномочия реализовывать.

Другая проблема, связанная с передачей полномочий на местный уровень, - перераспределение на муниципальный уровень субвенций, предоставленных из бюджета Красноярского края, которое может быть квалифицировано как не целевое использование бюджетных средств.

Субвенция это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах, на осуществление определенных целевых расходов. Расходование субвенций, поступающих на финансирование деятельности органов государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, путем передачи их в бюджет муниципального района в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации подпадает под определение нецелевого использования бюджетных средств.

Теоретические выводы о возможном огосударствлении местного самоуправления, полученные во второй главе диссертации, подтверждается соотношением количества собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, которое практически равно 1. Объем финансовых ресурсов переданных из окружного бюджета на реализацию делегированных полномочий в виде субвенций даже превышает размер финансовых средств, предусмотренных в районном бюджете на решение вопросов местного значения.

В качестве одного из решений рассмотренной проблемы, автором формулируется предложение о закреплении в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, согласно которой количество передаваемых отдельных государственных полномочий не может превышать более чем на 1/3 числа собственных полномочий органов местного самоуправления с обязательным соблюдением критерия субсидиарности – максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих услуг.

Также автором делается вывод о необходимости определения иных критериев для отграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере совместных (пересекающихся) полномочий, нежели установлены действующим законодательством.

Во втором параграфе данной главы «Особенности нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа» исследуется вопрос исполнения органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа обязанности по осуществлению нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов.

Применяемый исполнительными органами Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа метод определения размера финансовой помощи местным бюджетам округа, исходя из динамики показателей за истекший финансовый год, нарушал права муниципальных образований (а, соответственно, и их бюджетополучателей) на равную обеспеченность бюджетными средствами, создавал предпосылки к «размытости» финансовых ресурсов.

Анализ формирования местных бюджетов округа на 2006 год, особенно в части, соответствия методик расчетов общего объема субвенций, предоставляемых бюджету Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района из окружного бюджета для осуществления государственных полномочий требованиям действующего законодательства, не позволяет говорить об изменении ситуации в области межбюджетных отношений.

Следует отметить, что реформирование местного самоуправления на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа имеет ряд особенностей, вытекающих из:

1. создания в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации Красноярского края путем объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;
2. осуществления органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа полномочий на основе Договора об основах отношений между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа;
3. изменения порядка формирования доходной части окружного бюджета.

Указанные процессы в целом отражаются на реализации полномочий, как органов государственной власти округа, так и вновь образованных органов местного самоуправления, в том числе и по созданию нормативной правовой базы по регулированию местных финансов.

Анализ свода нормативных правовых актов принятых как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне показывает следующее. С одной стороны, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Таймыра приступили к созданию нормативной правовой базы формирования местных финансов. Об этом свидетельствуют принятие Уставов муниципальных образований, содержащих главы, регулирующие бюджетный процесс на местном уровне, и решений о бюджетах на 2006 год. В то же время местные правовые акты по финансовым вопросам не могут отличаться полнотой и совершенством, в виду непродолжительного периода функционирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Таймыра и несовершенства федерального законодательства.

С другой стороны, органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа также проделан довольно большой массив работы по образованию двухуровневой бюджетной системы на муниципальном уровне, разграничению полномочий и обеспечению их финансовыми ресурсами. Вместе с тем, большое количество несоответствий – отсутствие методик расчета финансовой помощи муниципальным образованиям; неправомерное включение в методики расчетов субвенций таких показателей как расходы на оплату труда и пенсионное обеспечение муниципальных служащих, на осуществление бюджетного процесса на местном уровне; передача финансовых ресурсов на осуществление отдельных государственных полномочий без принятия соответствующего закона – не позволяет в настоящее время сделать вывод о наличии принципиальных изменений в подходах органов государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа к правовому регулированию местных финансов в целях реализации новелл Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В третьем параграфе главы III «Пути развития законодательства о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальных единиц с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа» рассматривается проблема идеи и цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в целях определения путей развития регионального законодательства о финансовой основе муниципальных образований этой единицы.

Статус административно-территориальных единиц, образуемых в границах входящих в состав нового субъекта Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийских автономных округов, определяется в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» федеральными законами, уставом и законами вновь образуемого субъекта Российской Федерации.

Анализ положений, определяющих особый статус образуемых административно-территориальных единиц, указанного Федерального конституционного закона позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, отсутствие в нем норм, устанавливающих цель и основную идею создания административно-территориальных единиц с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;^[14]

во-вторых, неопределенность в отношении принципов регулирования особого статуса административно-территориальных единиц;

в-третьих, установление особенностей организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом и возможности неприменения при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов некоторых требований Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, о разграничении территории субъекта Федерации между поселениями, о вхождении в состав территории городского поселения одного поселка или города, о численности сельских поселений, о вхождении территорий поселений в состав территории муниципальных районов.

В целях устранения неопределенностей и с учетом особенностей территории предлагается законодательно закрепить на федеральном уровне и в Уставе вновь образуемого Красноярского края в качестве основной идеи создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа – государственную поддержку социально-экономического развития данной территории как района Севера, а в качестве цели – ее устойчивое социально-экономическое развитие.

Закрепление в качестве цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом ее устойчивого социально-экономического развития как района Севера стало бы также основой формирования законодательства вновь образованного субъекта Российской Федерации - Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований этой единицы.

В качестве примера можно привести завоз продукции в районы с ограниченными сроками завоза продукции (товаров), к которым полностью относится территории Таймыра. Указанный вопрос не входит в число вопросов местного значения, не относится он и к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, финансирование завоза продукции (товаров) на северные территории не отнесено к расходным полномочиям ни федерального, ни регионального, ни местных бюджетов. Вместе с тем, устойчивое функционирование экономики и жизнеобеспечение Таймыра полностью зависит от поставки продукции (товаров).

В условиях дефицитности бюджетов муниципальных образований и ограниченности их ресурсной базы вряд ли можно полагаться на самостоятельное осуществление органами местного самоуправления завоза нефти, нефтепродуктов, продовольственных и непродовольственных товаров. В этой связи правовое положение административно-территориальной единицы в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, основанное на ее «северной» специфике, позволило бы закрепить в региональном законодательстве завоз продукции (товаров) на ее территорию в качестве государственного полномочия вновь образованного Красноярского края. Что, в свою очередь, гарантировало бы осуществление данного полномочия органами государственной власти края либо его делегирование органам местного самоуправления с соответствующей передачей финансовых ресурсов.

Таким образом, для определения путей формирования регионального законодательства вновь образованного Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальной единицы с особым статусом необходимо внесение предложенных изменений в Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».

В Заключении сформулированы основные выводы и предложения:

Реализация властных полномочий органов местного самоуправления зависит во многом от объема материальных ресурсов, находящихся в его распоряжении.

Вместе с тем анализ действующего законодательства на предмет реализации принципа соразмерности местных финансов объему возложенных на органы местного самоуправления полномочий свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к нормативному правовому регулированию системы «компетенция – социальная стандартизация – механизмы формирования финансов» и требует дальнейшего совершенствования в целях:

1.1. определения природы и статуса средств самообложения граждан, оснований и механизмов их взимания в целях реализации местным сообществом права на получение данного вида местных финансовых ресурсов;

1.2. устранения коллизии норм бюджетного и гражданского законодательства о порядке зачисления и использования доходов, получаемых от использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

1.3. разработки теоретических критериев, обосновывающих целесообразность или отсутствие таковой по предоставлению органам местного самоуправления права на создание муниципальных целевых внебюджетных фондов;

1.4. устранения «размытости» и некорректности правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованности их с рядом базовых законов, смешения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления»;

1.5. исключения возможности законодательного расширения объема полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения путем внесения изменений в специальные законы;

1.6. включения гарантии на увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований при расширении перечня вопросов местного значения.

Первоочередным шагом, позволяющим не допустить возникновение трудностей при осуществлении органами местного самоуправления бюджетных и налоговых полномочий, их участия в гражданском обороте, по нашему мнению, должно стать внесение изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и исключение из него норм о создании органов местного самоуправления в форме учреждений.

Не смотря на реализацию ключевого положения концепции развития бюджетного федерализма – определение четкой схемы разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, действующее законодательство требует дальнейшего совершенствования в целях решения вопроса правомерности делегирования субъектами Российской Федерации, входящими в состав других субъектов Российской Федерации, отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и передачи им соответствующих финансовых ресурсов.

Существует необходимость определения критериев оптимального количества передаваемых на муниципальных уровень отдельных государственных полномочий. В качестве одного из решений представляется возможным предложить закрепление в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, согласно которой количество передаваемых отдельных государственных полномочий не может превышать более чем на 1/3 числа собственных полномочий органов местного самоуправления с обязательным соблюдением критерия субсидиарности – максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих услуг.

Необходимо проведение дальнейшей законодательной работы в целях сокращения сфер совместных (пересекающихся полномочий) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нормативная правовая база, регулирующие вопросы муниципальных финансов, в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе не отличается полнотой и совершенством. Формальный подход органов государственной власти региона к правовому регулированию формирования финансовой основы местного самоуправления сохранился.

В целях определения путей формирования регионального законодательства вновь образованного Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа необходимо внести в Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» изменения, определяющие в качестве идеи и цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом - государственную поддержку данной территории и ее устойчивое социально-экономическое развитие как района Севера.

Вместе с тем, несомненно, что совершенствование правового регулирования вопросов местного самоуправления и создание условий для его развития, в том числе и в целях реализации финансовой обеспеченности и самостоятельности муниципальных образований, является одной из приоритетных задач развития российской государственности. Ее решение должно стать магистральным направлением деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Работа включает 11 Приложений, из которых в Приложении № 1 приведен перечень терминов, содержащихся в действующем законодательстве Российской Федерации; Приложение № 2 содержит структуру доходов местных бюджетов; Приложение № 3 – сравнительная таблица правовых оснований отнесения полномочий к собственным полномочиям Красноярского края и делегирования их органам местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа; в Приложении № 4 приведен перечень совместных (пересекающихся) и переданных полномочий органов государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа органам местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района; Приложение № 5 представляет собой динамику изменений основных параметров местных бюджетов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в 2004-2006 годах; Приложения №№ 6-11 – нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Деменкова А.В. Об особенностях делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления муниципальных образований автономных округов // Промышленная политика в Российской Федерации. 2006. № 10. - 0,4 п.л..
2. Деменкова А.В. Реализация принципа соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления в действующем законодательстве // Гражданин и право. 2006. № 4. – 0,6 п.л.;
3. Деменкова А.В. Особенности нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа // Право: теория и практика. 2006. № 4. –0,5 п.л.;
4. Деменкова А.В. Правовое регулирование государственного финансового контроля нуждается в совершенствовании // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2006. № 2. – 0,5 п.л.;
5. Деменкова А.В. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальное право. 2006. № 1. - 0,2 п.л.;
6. Деменкова А.В. О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Муниципальная экономика. 2006. № 1. – 0,3 п.л.;
7. Деменкова А.В. Влияние статуса и организационно-правовой формы органов местного самоуправления на реализацию их полномочий и функций // Юридические науки. 2005 г. № 6. – 0,4 п.л.;
8. Деменкова А.В. Ответственность за бюджет // Бюджет. 2005. № 1. – 0,3 п.л..

---

^[1] Постовой Н.В. Основы местного самоуправления // Местное право. 2001. №№ 10-11. С.32.

^[2] В настоящее время Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия местных финансов, а средства местного бюджета согласно статье 49 относятся к экономической основе местного самоуправления. Вместе с тем, Федеральным законом от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к местным финансам относятся средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

^[3] пункт 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^[4] пункт 3 статьи 20 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^[5] статьи 60, 61 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^[6] Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2005. № 1. С.83.

^[7] Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. С.12.

^[8] См.: Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С.13; Стенограмма круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. 2004. №№ 1-2. С.5, 7, 28 – 29.

^[9] Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9. С.15.

^[10] Чайка Ю.Я. О мерах, принимаемых Министерством юстиции Российской Федерации, по обеспечению соответствия нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований федеральному законодательству о местном самоуправлении // Адвокат. 2006. № 4. С.16.

Минюст России провел юридическую экспертизу более чем 3 тыс. принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, по результатам которого подготовлено более 400 экспертных заключений о выявленных в этих актах несоответствиях.

^[11] Ю.Я. Чайка. Указ. соч. С.16.

^[12] Процесс по оптимизации перечней полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также вопросов местного значения продолжается. См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. ст.10 и Федеральный закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). ст.25.

Последние изменения в данные Законы внесены в июне 2006 года.

^[13] По данным Министерства финансов Российской Федерации в 2006 году после введения в действие изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, налоговые доходы местных бюджетов, по ориентировочным расчетам, будут составлять не более 30 процентов от совокупных доходов местных бюджетов, финансовая помощь – 60 процентов, неналоговые доходы – 10 процентов. // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. С.2.

^[14] См. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 1. С.36.