Административно-правовое обеспечение конституционн о го права граждан на высшее профессиональное обр а зование в российской федерации

На правах рукописи

Барабанова Светлана Васильевна

Административно-правовое обеспечение

конституционного права граждан

на высшее профессиональное

образование

в Российской Федерации

Специальность 12.00.14 -

административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва

2009

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов и на кафедре правоведения Казанского государственного технологического университета

НАУЧНЫЙ КОНСУЛЬТАНТ – доктор юридических наук,

профессор Бахрах Демьян Николаевич

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук, профессор

Соловей Юрий Петрович

Доктор юридических наук, профессор

Старилов Юрий Николаевич

Доктор юридических наук, профессор

Юсупов Виталий Андреевич

Ведущая организация – ГОУ ВПО «Московский университет МВД России»

Защита состоится «____» __________ 2009 г. в «___» часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Российского университета дружбы народов.

Автореферат разослан «__» __________ 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент И.Н. Шумский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современном мире наблюдается усиливающаяся тенденция к социализации экономики, политики, права. Социальные права человека на рубеже веков встали в ряд актуальнейших проблем мирового сообщества и отдельных государств. Они являются определяющими и для каждой отдельной личности, так как призваны обеспечить важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантировать достойный и достаточный уровень жизни и свободное развитие. Эти права признаны мировым сообществом, закреплены во многих международных актах и стали своеобразными международными нормами-стандартами.^[1]

Право на образование является одним из значимых социально-экономических прав, закрепленных в соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина в Конституции Российской Федерации. Наряду с общедоступным и бесплатным дошкольным, основным (общим), начальным и средним профессиональным образованием государство гарантирует гражданам высшее образование: «...Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии... Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» (ст. 43 Конституции РФ).

Конституция России признается как социально ориентированная. Положения о правах и свободах вызывают меньше всего возражений. Однако именно в социальной сфере особенно ярко проявляется невыполнение государством своих обязательств и конституционных норм. Это в значительной степени относится и к реализации права на высшее профессиональное образование.

Рост привлекательности ВПО – очевидное явление 80-90-х годов ХХ века. Как отмечалось на Всемирной конференции по высшему образованию в Париже (декабрь 1998г.), «на пороге XXI века мы являемся свидетелями беспрецедентного спроса на высшее образование и его широкой диверсификации наряду со все большим осознанием его решающего значения для социально-культурного и экономического развития и создания такого будущего, в котором более молодые поколения должны будут овладевать новыми навыками, знаниями и идеями».^[2] В этот период численность студентов вузов в развитых странах возросла в 1,5-2 раза и продолжает расти.

В 2000 году в Национальной доктрине образования в РФ образование было определено сферой ответственности и интересов государства. Высшее образование рассматривается в ней в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества. На современном этапе роль образования в России определяется задачами перехода страны к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития. В свете приоритета прав и свобод человека главной целью, сформулированной в Федеральной программе развития образования, является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности.

Превращение высшего образования из элитарного в массовое является общей причиной фундаментального характера, вызывающей преобразования всех сторон деятельности высшей школы, особенно ее управления и финансирования. Во всем мире идет постоянная работа по совершенствованию системы образования, и для России в период перемен особое значение приобретают осмысление проблем высшей школы, обоснование и надлежащее закрепление соответствующих преобразований. Являясь необходимым условием развития общества и государства, система образования сама должна быть приоритетным объектом государственных интересов и поддержки, включая ее надлежащее нормативное регулирование.

Согласно статистике, численность студентов в вузах (включая негосударственные) с 1993 года неуклонно возрастает по всем формам обучения и к 2007/08 учебному году составила уже 7, 31 млн. человек против 2,613 млн. чел.^[3] Очевидно, что такая представительная и значимая часть населения не должна оставаться вне сферы государственного внимания. При этом регулирование вузовской жизнедеятельности означает не только регламентацию соответствующих процессов, но также определение правового положения вузов в системе управленческих связей, надлежащее закрепление статуса всех участников образовательного процесса, прежде всего, студентов, а также совершенствование управления высшим образованием в целом.

Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. Данное понятие имеет различное содержание со своими специфическими отраслевыми особенностями. И статус студента оценивается диссертантом как производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования высшего образования.

Актуальность настоящего исследования во многом обусловлена изменением роли и места административного права в обеспечении конституционного права граждан на ВПО, в регулировании образовательных отношений в современный период, необходимостью осмыслить эти изменения с целью дальнейшего совершенствования законодательства и управленческой деятельности в этой сфере. Очевидно, что, решая проблемы реализации конституционных прав личности на ВПО, государство должно обеспечить комплексный подход: на основе соответствующего теоретического обоснования создать механизм организационно-правового обеспечения этого права и нормативно закрепить правовой статус студента как основной фигуры в системе образовательных отношений в сфере ВПО. Изначально ведущая роль в этом принадлежала административному праву, которое в настоящее время, будучи нацеленным на совершенствование правового регулирования в сфере прав и свобод российских граждан, способствует не только становлению законодательства в этой области, но и развитию новых отраслей права.

Подобные исследования актуальны для всей социальной сферы в целом. Проблема самоустранения государства от решения актуальных вопросов и, как следствие, необходимость манипуляции сознанием населения в период подготовки и проведения рыночных реформ эмоционально освещена С. Г. Кара-Мурзой.^[4]

Новое содержание административного права, в том числе и с позиции необходимости первоочередного обеспечения прав и свобод граждан обосновывается Д.Н. Бахрахом, И.Ш. Килясхановым, С.Д. Князевым, С.Д. Хазановым, В.А. Юсуповым и др.

Все вышесказанное актуализирует проблемы теоретико-методологического обоснования новых принципов государственной политики в области высшего образования, перехода от директивного управления к регулированию процессов, применения новых форм и методов воздействия, адекватных целям, задачам и функциям образования в современном российском обществе, усиления ответственности: государства - за развитие и обеспечение этой сферы, вузов – за реализацию конституционного права на ВПО и исполнение нормативных правил. В свою очередь, это обуславливает необходимость совершенствования законодательства об образовании и всей его нормативной правовой базы, постепенное формирование новой отрасли российского права – образовательного права. Важно при этом сохранить административно-правовой контекст как единственно верно отражающий суть отношений в сфере образования.

Особое значение приобретают в последнее время вопросы правового статуса основного участника образовательных отношений – студента. Требуется обеспечить развитие его прав и обязанностей, в том числе и с точки зрения студенческого самоуправления; гарантировать равенство прав обучающихся независимо от организационно-правовой формы вуза. Необходимо усилить ответственность студентов - не только в договорных отношениях при оказании платных образовательных услуг, но как особой социальной группы. В то же время в условиях автономии вузов студент должен быть защищен от административного произвола комплексом регламентирующих процедур во всех сферах вузовской жизнедеятельности, в том числе при наложении дисциплинарных взысканий.

Известна наша слабость к зарубежному опыту, и возможности его заимствования в образовании никогда не рассматривались как проблема. Однако особенности российской ментальности, академические и управленческие традиции требуют взвешенного, осторожного подхода к переносу любого позитивного примера на российскую почву. Поэтому в работе уделено определенное внимание правовой регламентации жизнедеятельности вузов и иных участников образовательной деятельности в зарубежном законодательстве об образовании, изучение которого позволило сопоставить подходы к изучаемым проблемам, проанализировать позитивный опыт, который может быть использован при конструировании модели административно-правового обеспечения права на высшее профессиональное образование в современной России.

Степень изученности и разработанности проблемы. В последние годы специалисты многих областей знаний: философы, социологи, экономисты, историки, педагоги, математики, политтехнологи – активно занимались различными проблемами высшего образования. В этой связи можно назвать Б.С. Гершунского, О.В. Долженко, С.В. Белякова, В.Ж. Куклина, В.В. Серикова, Д.А. Новикова, Я.М. Нейматова, В.П. Тихомирова, А.И. Солдаткина и др.

Плеяда российских историков – А.Е. Иванов, Е.А. Князев, П.К. Милюков, В.М. Соловьев, Г.И. Щетинина, Н.Г. Эймонтова и др. – позволила осуществить исторический экскурс в проблему. Ученые, исследующие проблемы высшего образования в зарубежных странах, такие, как Н.М. Амбросимова, Е.Б. Покладок, В.В. Спасская, Л.Н. Тарасюк, Ю.Г. Татур, специалисты Центра образовательного законодательства Минобразования России также дали возможность использовать интересный материал.

Представители юридической науки исследовали вопросы государственного регулирования этой системы. Богатый материал накоплен в науке административного права. Следует выделить А.П. Алехина и Ю.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Демина, С.Д. Князева, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова. Управление в современных условиях, новые аспекты организации деятельности органов исполнительной власти, соотношение статуса и компетенции, прав и обязанностей субъектов административного права рассматриваются авторами в монографиях, учебниках и учебных пособиях. Необходимо подчеркнуть эту особенность современной юридической науки – многие позиции, концепции и идеи впервые озвучиваются именно в учебной литературе.

В общетеоретическом аспекте вопросы правового регулирования, правового статуса и т.п. рассматривали С.С. Алексеев, Н.В. Витрук, В.В. Лазарев, В.С. Нерсесянц.

С учетом множественности факторов, определяющих взаимодействие государства, общества и гражданина в образовательных отношениях, различные аспекты обозначенной проблемы рассматривались В.Н. Дурденевским, Н.Г. Салищевой, Г.С. Сапаргалиевым, В.И. Шебайловым, В.И. Новоселовым. Значительный вклад в разработку проблемы сделан Г.А. Дороховой. Специализированные юридические исследования в области образования проводили С.В. Куров, В.В. Кванина, В.М. Сырых, М.Ю. Федорова, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров.

В силу профессиональной деятельности теоретическому осмыслению проблемы посвящали свои работы руководители и специалисты системы образования: В.М. Жураковский, В.Г. Кинелев, А.Н. Тихонов, В.М. Филиппов, О.Н. Смолин, Н.С. Барабашева, С.А. Беляков, Е.Д. Волохова, Е.Е. Чепурных и др.

Отдельным аспектам правового регулирования образования, в том числе организации управления в этой сфере, правам и обязанностям образовательных учреждений, вопросам правового статуса различных категорий обучающихся посвящены диссертационные исследования А.А. Акбаева, М.С. Андиевой, В.А. Белова, Т.В. Васильевой, Л.Г. Ефремова, Т.С. Красильникова, Т.Н. Матюшевой, Ф.Т. Нагиева, О. А. Рекрут, И.К. Советова, Т.В. Твердовой, М.Ф. Тучкова, В.В. Штыкова и др. Гражданско-правовые вопросы образования, в том числе особенности договора на возмездное оказание услуг в этой сфере, рассматривали Н.Е. Карягин, Т.В. Жукова, Л.Б. Ситдикова и др.

В интересах всестороннего рассмотрения проблем высшего образования в Российской Федерации нами также были использованы работы социологов: М.Н. Руткевича, А.И. Кравченко, В.В. Серикова.

Автор отмечает, что в последнее время наметилась устойчивая тенденция отражать научные воззрения и позиции ученых прежде всего и главным образом в учебной литературе – она наиболее доступна для публикаций и использования. Вследствие этого представляется возможным использование учебников и учебных пособий как источников в диссертационном исследовании. Необходимость обращения к учебной литературе объясняется также отсутствием необходимых монографических работ по соответствующей проблематике.

Объект исследования и предмет исследования. Объектом исследования в рамках выбранной темы выступает система высшего образования Российской Федерации, а также общественные отношения между государством в лице его органов и субъектами образовательной деятельности.

Предметом исследования является нормативное правовое регулирование этой деятельности, главным образом, административно-правовое.

Учитывая возможный широкий спектр данных отношений, автор сконцентрировал внимание на следующих вопросах: теоретическое обоснование необходимости государственного присутствия в образовании в условиях рынка; эволюция отношений в сфере государственного управления высшим образованием и переход к государственному регулированию высшего образования; средства комплексного административно-правового обеспечения реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование; механизмы административно-правового регулирования системы ВПО; теоретические основы формирования образовательного законодательства и развития образовательного права; проблемы статуса граждан в сфере высшего образования.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что в процессе радикальных социально-экономических реформ существенно изменились роль и место административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих между государственными органами, образовательными учреждениями высшего профессионального образования и гражданами – студентами. Сложный характер этих отношений обусловливает необходимость их регулирования путем системного использования взаимосвязанных и взаимообусловленных норм и институтов различных отраслей права, находящих свое логическое развитие применительно к этой сфере в образовательном праве. В условиях, когда на первое место среди задач российского права, особенно права административного, выходит задача обеспечения конституционных прав и свобод личности, правовое регулирование образования должно обеспечить также удовлетворение публичных интересов государства и общества, обеспечить развитие системы высшего образования. Аккумулирует пересечение публичного и частного интереса в этой области многомерная модель правового статуса студента.

Цели и задачи исследования. Успешное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в ВПО, защита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования – все это требует повышения эффективности управления высшим образованием на соответствующей научно-теоретической основе, совершенствования форм и методов государственного воздействия, определения роли и места вузов и студентов в этих процессах, следовательно, четкой правовой регламентации их статусов.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе системы административно-правового обеспечения реализации права граждан на ВПО, выявлении закономерностей, тенденций и принципов ее формирования и функционирования, определении проблем, затрудняющих ее дальнейшее развитие, разработке рекомендаций, направленных на совершенствование механизмов государственно-правового регулирования деятельности субъектов образовательного процесса.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании решались следующие задачи:

• исследование основных тенденций государственного регулирования высшего образования в современной России, теоретико-методологическое обоснование его необходимости как важной социокультурной функции цивилизованного государства;
• рассмотрение основных проблем государственно-правового обеспечения конституционного права граждан на высшее образование в РФ;
• прогностический и сравнительный анализ создаваемой административно-правовой системы управления высшим образованием;
• исследование механизмов административно-правового регулирования процесса реализации конституционного права граждан на ВПО;
• комплексный анализ действующего законодательства в области высшего образования, обоснование необходимости и возможности принятия Кодекса РФ об образовании;
• теоретическое обоснование необходимости дальнейшего развития образовательного права, рассматриваемого в качестве подотрасли административного права;
• исследование правового статуса студента, проблем его реализации и обеспечения.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой первое в отечественной юриспруденции комплексное системное исследование правового положения студентов и иных проблем административно-правового регулирования отношений в сфере высшего образования. В исследовании представлена концептуальная разработка организационно-правовых основ механизма обеспечения конституционного права граждан на ВПО в целом и отдельных его составляющих на современном этапе развития российского государства и общества.

Работа охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе либо не имеют до сих пор определенного решения. На основе системного анализа законодательства и практики его применения, организационно-правовых особенностей процессов регионализации в сфере высшего образования в субъектах федерации (на примере Республики Татарстан), с учетом разнообразия мнений ученых различной научной направленности в диссертации выявлены особенности и недостатки государственно-правового регулирования образовательных отношений в сфере ВПО, обозначены проблемы и предложены способы их решения в части нормативного обеспечения права граждан на ВПО, исследованы правовое положение и элементы статуса студентов, также проанализированы особенности правового положения вузов в системе административно-правовых отношений, их роль и задачи в обеспечении реализации прав на ВПО. В рамках проведенного исследования сформулированы требования к усилению ответственности в сфере образования всех участников образовательных отношений, прежде всего, государства – за исполнение своих функций – и студентов – с учетом специфики их статуса.

Полученные результаты закладывают научную основу совершенствования административно-правового регулирования отношений в сфере высшего профессионального образования и оптимизации правового положения российских студентов, что, в свою очередь, будет способствовать развитию образовательного законодательства и обеспечит необходимую модернизацию российского образования.

Научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:

• в рамках исследования проведена концептуальная разработка организационно-правовых основ механизма обеспечения конституционного права граждан на ВПО в целом и отдельных его составляющих на современном этапе развития российского государства и общества;
• диссертант показал отход государства от решения проблем системы высшего образования в период реформирования РФ под лозунгом развития демократии и автономии как принципов государственной политики в области образования. Основным доказательством отсутствия должного внимания государства к проблемам высшей школы является не упорядоченное до настоящего времени правовое регулирование отношений в этой сфере. Управление высшим образованием представлено как важная социокультурная функция государства, определяющая многие перспективы развития общества, и государство обязано сохранять регулирующее и поддерживающее воздействие в этой сфере как путем надлежащего финансирования, так и адекватного правового регулирования. Выявлены основные тенденции дальнейшего развития взаимоотношений между государством и вузами и принципиальное отличие государственного регулирования высшего образования в современных условиях: от управления деятельностью переходят к управлению процессами;
• определено значение общественной и региональной составляющей в механизме государственного регулирования высшего образования – это факторы, которые способствуют «выводу» сферы высшего образования из-под непосредственного государственного управления и традиционных методов административно-правового воздействия; они позволяют сохранять определенную автономию системы и обусловливают модификацию компетенции государственных органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации по управлению образованием;
• обосновано, что механизм обеспечения конституционного права граждан на ВПО должен формироваться с учетом особенностей и значения ВПО как важного социально-экономического института, учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение»: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и системы подготовки профессиональных кадров для нужд экономики и социальной сферы. Организационно-правовыми составляющими этого механизма являются: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативные правовые акты, прежде всего, составляющие т.н. образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений;
• перманентное реформирование органов управления образованием отражает взаимную неудовлетворенность государства, общества и системы высшего образования как наиболее активного элемента образовательной сферы сложившимся на протяжении двух веков взаимодействием. Определены специфические методы государственного регулирования высшего образования. Показано, что традиции нормативного правового регулирования отношений в этой сфере, базирующиеся на подзаконных актах, также не удовлетворяют в полной мере задачам устойчивой защиты прав и законных интересов участников образовательных отношений;
• сложность разносторонних отношений по поводу высшего образования обусловливает необходимость их единообразного регулирования в интересах наиболее полного удовлетворения общественных потребностей в деятельности этой системы. Задача может быть решена только путем последовательного развития формирующейся на собственной нормативной основе отрасли права – права образовательного. Логическим завершением процесса должно стать принятие Кодекса РФ об образовании. Принципы государственной политики в области образования следует рассматривать как принципы образовательного права: они положены в основу образовательного законодательства, именно на них следует ориентироваться при формировании нормативной правовой базы образования, и высшего в том числе;
• с учетом необходимости соблюдения прав человека в РФ в сфере ВПО предложена модель статуса студента как четырехмерная модель гражданина, включающая в себя конституционный статус российского гражданина, административно-правовой статус члена административного коллектива, общий статус обучающегося и статус участника образовательных отношений. Только универсальный подход позволит обеспечить надлежащую гарантированность реализации конституционного права граждан на ВПО посредством различных отраслей права. Определен элементный состав правового статуса студента: это общеправовая характеристика, правовые основания возникновения статуса, права, обязанности и ответственность студента, гарантии реализации статуса и в целом права на высшее профессиональное образование;
• студенты представлены диссертантом как особая социальная группа, требующая и особого государственного воздействия, и особой ответственности. Выявлены причины принципиального различия в правовом статусе российских студентов и студентов ряда зарубежных стран: российское законодательство о высшем образовании обеспечивает автономию вузов, относя вопросы прав и свобод студентов к их компетенции. Фактически регламентация осуществляется не законодательным путем, а через ведомственное нормотворчество, которое в значительной степени сокращает самостоятельность вузов в этих позициях. В развитых странах запада, несмотря на давние и прочные традиции демократии, образовательные отношения регламентируются достаточно жестко. Такие государства и в условиях автономии вузов в интересах подлинной защиты интересов обучающихся стараются максимально конкретизировать их права и обязанности в законе. В РФ статус конкретного студента во многом зависит от уровня демократии и правопорядка в отдельном вузе;
• определены такие направления совершенствования административно-правового обеспечения права граждан на ВПО, как известная корректировка демократических взглядов академического сообщества и сохранение административно-правового подхода к регулированию учебного процесса; наличие специальной главы в Кодексе РФ об образовании о статусе студентов; содействие в развитии студенческого самоуправления в установленных рамках; создание в вузах специализированного органа для защиты прав и интересов студентов и иных участников образовательных отношений, отнесение к компетенции административных судов рассмотрения споров в сфере образования.

Теоретическая, методологическая и информационная база исследования. Общей теоретической и методологической основой исследования послужили положения, содержащиеся в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых в области философии права, теории права и государства, конституционного и административного права, теории государственного управления. В работе применялись методы системного анализа, формальной логики, сравнительного правоведения, а также методы диалектического и исторического познания.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и предписания по правам человека и вопросам образования, Конституция Российской Федерации (1993 г.), федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законодательство об образовании Австрии, Великобритании, Германии, Испании, Китая, Нидерландов, Франции, США и др. Диссертантом изучены материалы судебной практики по спорам в сфере ВПО, в том числе по вопросам защиты прав студентов и иных участников образовательного процесса; постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В диссертационной работе использованы также результаты работы автора в качестве практического юриста, привлечены публикации в средствах массовой информации.

В процессе работы над диссертацией изучено более 200 нормативных правовых и локальных актов, законопроектов, административных договоров и соглашений, использована обширная научно-монографическая база - труды российских и зарубежных правоведов, философов, педагогов, политологов, всего около 300 монографий, учебников, учебных пособий, научных публикаций и публицистических материалов.

Теоретическое и научно-практическое значение настоящей работы состоит в том, что в ней с новых позиций рассматривается проблема административно-правового обеспечения реализации конституционного права граждан на ВПО в условиях рыночной экономики и реформируемого общества, определяются направления дальнейшего совершенствования правового статуса студента. Анализ проблемы позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшей теоретической разработки концепции образовательного права, подотрасли, сформировавшейся в рамках административного права.

Сформулированные в работе выводы и предложения нацелены на привлечение внимания субъектов нормотворческой деятельности не только к проблемам высшей школы, но и к одной из ключевых фигур образования – к студентам. При этом в исследовании раскрываются проблемы нормативного регулирования высшего образования и обосновывается необходимость принятия Кодекса РФ об образовании.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть реализованы федеральными органами управления образованием при разработке мероприятий по совершенствованию государственной политики в области образования и молодежной политики, развитию нормативно-правовой базы высшего образования и вузовской автономии, в процессе выработки стратегии интеграции в мировое образовательное пространство на основе Болонского соглашения в интересах укрепления позиций российской высшей школы.

Результаты диссертационного исследования используются автором при выполнении НИР в рамках федеральных, ведомственных и региональных программ, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Административное право», «Гражданское право», «Хозяйственное (предпринимательское) право». Диссертантом разработан специализированный учебный курс «Правовые основы организации высшего образования в России (законодательство высшей школы)» для системы дополнительного профессионального образования, соответствующие темы читаются в рамках программ повышения квалификации научно-педагогических работников и работников системы образования.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения диссертации нашли практическое воплощение в текстах концепций и законопроектов: Кодекса РФ об образовании (2003 г.), изменений и дополнений в закон РФ «Об образовании» (2004-2005 гг.), закона Республики Татарстан о дополнительном профессиональном образовании, ряда региональных нормативных правовых актов: постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 февраля 2004 г. № 85 «О государственном заказе на дополнительное профессиональное образование в Республике Татарстан», от 4 марта 2004г. № 100 «Об участии предприятий и учреждений Республики Татарстан в эксперименте по разработке региональной модели системы дополнительного профессионального образования», от 26 января 2006 г. № 19 «Об учреждении грантов Правительства Республики Татарстан на подготовку и переподготовку кадров Республики Татарстан в российских и зарубежных образовательных и научных центрах», в локальных актах Казанского государственного технологического университета.

Положения диссертации были апробированы и использованы автором в рамках:

• международного проекта Тасис EDRUS 9608 «Управление образованием» (1999-2000 гг.);
• федерального эксперимента по созданию и функционированию региональной модели дополнительного профессионального образования в Республике Татарстан (приказ Минобразования России № 3899 от 14 октября 2003 г. «О проведении в Республике Татарстан в 2003-2005 гг. эксперимента в области использования современных технологий построения дополнительного профессионального образования и организации учебного процесса в сфере профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров»);
• исполнения грантов Министерства образования Республики Татарстан (2003 г.): «Разработка проекта республиканского закона «О дополнительном профессиональном образовании»; «Разработка методики государственно-общественной аккредитации образовательных учреждений ДПО и экспертизы образовательных программ»; «Разработка проектов нормативно-правовых документов, типовых положений, обеспечивающих управление качеством в системе ДПО Республики Татарстан»;
• выполнения проекта Федеральной целевой программы «Развитие единой информационной образовательной среды» (2001-2005 гг.) «Анализ отечественных и зарубежных информационных ресурсов и разработка концепции электронного реферативного журнала для научно-методической поддержки совершенствования институциональных механизмов управления в российском образовании»: Госконтракт № 1175 (2005 г.);
• выполнения проектов Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803): «Исследование и разработка предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в сфере образования в условиях модернизации, включая научный анализ законодательства РФ в сфере образования на предмет полноты регулирования и необходимости внесения изменений, признания утратившими силу и принятия новых нормативных актов в сфере образования» НИР № 01.2.006 11368; «Разработка и запуск апробации перспективной модели университета на основе анализа современных тенденций в университетском образовании, отечественного и зарубежного опыта»: Государственный контракт № П520; «Проведение исследований и научная разработка концептуальных подходов к форме и содержанию законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования», НИР № 01.2.006 1133693; «Разработка предложений по экономическому и правовому регулированию в сфере образования в связи с проектной реализацией приоритетных направлений развития образовательной системы РФ»: Государственный контракт на выполнение НИР от 25 января 2006 г. № 03.0114.11.02; «Анализ и обобщение правоприменительной практики законодательства РФ, регламентирующего правовое положение субъекта образовательных отношений – получателя образовательных услуг в сфере профессионального образования»: Государственный контракт на выполнение НИР от 05 марта 2007 г. № 02.0114.11.301; «Исследование проблематики административно-правового регулирования в сфере образования»: Государственный контракт на выполнение работ для государственных нужд № П-115 от 5 мая 2007 года; «Исследование и разработка предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в сфере образования в условиях модернизации, включая научный анализ законодательства Российской Федерации в сфере образования на предмет полноты регулирования и необходимости внесения изменений, признания утратившими силу и принятия новых нормативных актов в сфере образования»: Государственный контракт на выполнение НИР для государственных нужд № П210 от 29 августа 2006г.; «Анализ и разработка научно-обоснованных подходов к выявлению административных правонарушений и определению санкций за нарушения законодательства об образовании из числа предусмотренных КоАП РФ»: Государственный контракт на выполнение работ для государственных нужд № П247 от 18 июня 2008г.;
• Аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2006-2008 годы)»: «Совершенствование законодательного регулирования юридической ответственности и защиты прав субъектов образовательной деятельности в условиях модернизации образования»: проект № РНП.3.3.3.6859 (2006 г.); «Разработка региональной модели функционирования системы дополнительного профессионального образования Российской Федерации» (2006-2008 гг.): проект № 2.2.1.1.899; «Модернизация профессионального образования в техническом инновационном университете» проект №3.31.311.276 (2007 г.); «Разработка концепции нормативного правового регулирования системы высшего профессионального образования в условиях модернизации российского образования»: проект № РНП. 3.3.3.14513 (2008 г.);

Основные положения и результаты исследования докладывались и одобрены на кафедре правоведения Казанского государственного технологического университета, кафедре административного права Уральской государственной юридической академии, на кафедре административного права и административной деятельности Омской академии МВД России, а также на международных, всероссийских, региональных и межвузовских конференциях, на семинарах и совещаниях, Круглых столах, посвященных проблемам управления образованием, вузовскому самоуправлению, нормативному регулированию деятельности субъектов образования и др. в Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Екатеринбурге, Саратове, Берлине (Германия, 1999 г.), Гранаде (Испания, 1997 г.), Париже (Франция, 2000 г.), в том числе: на международной конференции «Право и высшее образование» (Москва, РУДН, 1997 г.), IV Международной научно-практической конференции «Право на образование: проблемы его реализации» (Москва, РУДН, 1999), VI международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации» (Москва, РУДН, 2001), на VII Международной конференции «Принцип федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика» (Москва, АТиСО, 2002), на Первой международной конференции «Стратегическое управление и институциональные исследования в высшем образовании» (Москва 3-4.12. 2002), на Всероссийской научно-практической конференции «Права участников образовательных отношений: проблемы теории и практической реализации» (Екатеринбург, 9-11.10.2003), на VIII Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства Российской Федерации об образовании: проблемы и перспективы» (Москва, РУДН, 9-10. 12. 2003), на Всероссийской конференции «Национальная система качества и оценка эффективности дополнительного образования с учетом международных требований» (М., МИРЭА, ноябрь 2003), на Международной научно-практической конференции «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, УрГЮА, 2005); на научно-практической конференции «Законодательное обеспечение управления образовательными учреждениями (организациями)» (Москва, 28.06.2005); на Международной научной конференции «Административное право и права человека» (, Московский областной филиал Университета МВД России, Московская обл., 12.12.2005), на конференции «Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов» (Москва, ИЗиСП, 11.04.2007), на III Ежегодной Всероссийской научно-практической конференции экспертов, привлекаемых к работе в экспертных комиссиях по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений (Москва, Рособрнадзор, 4. 2007), на научно-практической конференции «Юридическая наука и правоприменение» (Саратов, СГАП, 5-6.06.2008) на Всероссийских конференциях по дополнительному образованию (Казань – Москва, 2004-2008 гг.) и др.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры административного права Российского университета дружбы народов.

Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в научных публикациях диссертанта – монографиях, учебно-методических изданиях, научных и методических статьях, из которых 16 опубликованы в ведущих научных журналах, рекомендованных ВАК для публикаций по докторским диссертациям, общим объемом 92, 2 п.л.

Структура диссертации обусловлена логикой предмета исследования и необходимостью научного анализа элементов системы административно-правового обеспечения реализации права граждан на высшее профессиональное образование. Работа включает введение, четыре главы из 11 разделов, заключение (выводы и предложения), библиографический список.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту, определяется их теоретическое и практическое значение, характеризуется научная и эмпирическая база исследования, приводятся данные об апробации полученных результатов.

В главе 1 «Административно-правовое регулирование высшего образования в Российской Федерации» анализируются особенности государственного регулирования высшего образования в современной России, проводится историко-правовой анализ трансформации функций государства в этой сфере (1.1), определяются организационные основы государственного регулирования высшего образования (1.2).

В результате смены государственно-политического устройства и социально-экономи­ческого строя в России возникла принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССР привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Переустройство высшего образования требовало теоретического обоснования общей стратегии развития и функционирования всех сфер деятельности высшей школы.

В 1992 г. в законе Российской Федерации «Об образовании» сфера образования была провозглашена приоритетной. Согласно закону, конституционное право граждан на образование обеспечивается государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (ст. 1, 5). Право на образование рассматривается диссертантом не только как субъективное право личности, но как элемент, фактор культуры общества, его устойчивого развития, что предполагает обязательства со стороны государства по созданию надлежащего механизма реализации и обеспечения этого права. К организационно-правовым способам обеспечения субъективного права относятся законодательство и иные нормативные правовые акты, механизм и формы управления, соответствующие организационные структуры. Диссертант обосновывает суждение о преобладающем значении административно-правовых средств в обеспечении права на ВПО с участием норм различных отраслей права.

В качестве исходной методологической позиции диссертантом избрано положение о том, что юридическое закрепление прав и свобод личности детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер. К социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.). Поэтому исследование проблем создания системы административно-правового обеспечения конституционного права на ВПО, моделирование правового статуса студента возможно лишь в контексте современных реалий отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, с учетом теории и практики государственного регулирования высшего образования.

Демократические преобразования в этой сфере, изменение парадигмы образования и характера современной педагогики, новые принципы государственной политики в области образования обусловили появление в механизме правового регулирования образования так называемого образовательного законодательства, под которым понимают всю совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поводу образования. А признание государственно-общественного характера управления системой ВПО предполагает включение в число организационных структур, наряду с образовательными учреждениями различных организационно-правовых форм, государственно-общественных объединений и организаций, содействующих реализации права на ВПО (ст. 8 закона РФ «Об образовании», ст. 4 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», далее – закон «О ВППО»). Одним из важных элементов механизма реализации права на ВПО является также статус студента - особый социальный и административно-правовой статус личности, отражающий отношение государства и общества к этому субъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий.

Отстаивая точку зрения о необходимости государственного присутствия в образовании, об особой роли государства в социально-культурной сфере диссертант на основе фактологического, статистического и нормативного материала показывает, что воздействие государства на систему высшего образования в целом соответствует общим тенденциям государственного регулирования рыночной экономики в России: вначале – эйфория перехода к рынку, отказ от планирования, государственной поддержки вузов, защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, затем – осознание, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма. Автор работы также полагает, что на системе государственного управления высшим образованием не могла не отразиться исторически традиционная политика «качелей» в отношениях российского государства и высшей школы, т.е. периодическая смена государственно-образовательной парадигмы и приоритетов, которые выдвигаются на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем и формы государственной поддержки высшего образования и содержание ВПО. Внедрение идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуют частные цели и интересы, не опосредованные публичной властью, позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки под лозунгом развития демократии и автономии как принципов государственной политики в области образования.

Управление высшим образованием представлено в диссертации как важная социокультурная функция государства, определяющая многие перспективы развития общества, и государство обязано сохранять регулирующее и поддерживающее воздействие в этой сфере как путем надлежащего финансирования, так и адекватного правового регулирования. Многое зависит от уровня управленческого воздействия на структуры этой системы, от качества регулирования. По мнению диссертанта, оптимальная модель отношений «государство» - «система высшего образования» должна отражать рыночные реалии, учитывать специфику системы, обеспечивать государственную поддержку и сохранять вузовскую автономию. Административно-правовое регулирование высшего образования – это реальный и эффективный юридический институт, который вполне сочетается с автономией деятельности вузов и одновременно является гарантией прав субъектов образовательных отношений и организационных условий их деятельности.

В силу специфики выбранного научного ракурса исследования проблемы, опираясь на высказанное Б.М. Лазаревым еще в 1972 г. суждение, что важным условием совершенствования управления является сближение терминологии науки управления и административного права на базе выводов общей теории управления, а потому необходимо добиться по возможности однозначности каждого термина в законодательстве,^[5] диссертант анализирует различные мнения и точки зрения известных российских ученых на соотношение понятий «управление», «регулирование», «воздействие» и приходит к выводу о возможности говорить об управляющем государственном воздействии путем регулирования общественных отношений и процессов в экономике или социальной сфере. В соответствии с этим в диссертационном исследовании сформулированы основные особенности современного государственного управления с преломлением на сферу высшего образования, выявлены основные тенденции дальнейшего развития взаимоотношений между государством и вузами и определено, что управление высшим образованием составляют три относительно самостоятельных вида административно-правового регулирования: прямое, косвенное (не связано с прямым властным воздействием на деятельность вузов), а также регулирование, осуществляемое путем саморегуляции, т.е. через внутривузовское самоуправление.

Диссертант отстаивает точку зрения, согласно которой организационные основы государственного регулирования высшего образования, механизм обеспечения конституционного права граждан на ВПО должны формироваться с учетом особенностей и значения ВПО как важного социально-экономического института, учитывать двойственную природу права на образование: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и как системы подготовки профессиональных кадров для нужд экономики и социальной сферы. Организационно-правовыми составляющими этого механизма являются: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативные правовые акты, формирующие образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений.

По мнению диссертанта, мера и пределы государственного воздействия на сферу высшего образования могут быть определены на основе анализа принципов государственной образовательной политики. Закрепленные в законе (ст. 2 закона РФ «Об образовании», ст. 2 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), они одновременно обозначают обязательства государства в этой области, становятся принципами управления образованием и трансформируются в принципы образовательного права, рассматриваемого диссертантом в качестве подотрасли административного права. Эта точка зрения подкрепляется в работе анализом принципов государственной политики в сфере образования, их роли в установлении характера регулирова­ния образовательных отношений.

Важным направлением исследования является анализ форм и методов государственного воздействия на сферу высшего образования. Особенности системы высшего образования как управляемого объекта и допустимые пределы государственного воздействия на эту сферу обусловливают внесение известных корректировок в процесс применения общих методов управления, а также использование специфических форм и методов. С учетом этих факторов выстраивается современная система государственного регулирования высшего образования, включающая соответствующие органы исполнительной власти и используемые ими средства управления. По мнению диссертанта, в сфере высшего образования значительное место занимает прямое регулирование, в то время как косвенное административно-правовое регулирование исследуемых отношений не связано с прямым властным воздействием на деятельность вузов. В исследовании структурирован их элементный состав, рассмотрены известные и вновь возникающие формы, используемые в управленческой деятельности. Диссертант считает необходимым усилить на законодательном уровне правовую регламентацию деятельности администрации вуза и определить перечень локальных актов, закрепляющих стандартизированные административные процедуры на этом уровне управленческой деятельности (это в равной степени должно распространяться на негосударственные вузы) и приходит к выводу, что с учетом процедур назначения администрации государственных и муниципальных вузов она также может рассматриваться как элемент структуры государственного управления.

Оценивая систему органов управления образованием, диссертант опирался на концептуальное признание в качестве одной из важнейших задач науки и практики государственного управления задачи вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления. Поэтому перманентное реформирование органов управления образованием в постсоветской России оценивается в работе как отражение взаимной неудовлетворенности государства, общества и системы высшего образования сложившимся взаимодействием. Теоретическое осмысление компетенции и функций органов, осуществляющих управление в сфере высшего образования, позволяет обозначить проблемы в организации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области образовании и обосновать необходимость совершенствования ситуации.

При разработке вышеобозначенных подходов и предложений диссертант исходил из того, что механизм государственного регулирования ВПО находится в стадии развития и происходящие процессы должны быть обеспечены нормативно и базироваться на современном подходе к правам человека.

В главе 2 «Проблемы нормативного обеспечения права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации» рассматриваются актуальные вопросы правового регулирования права на высшее профессиональное образование: механизм обеспечения права на ВПО в контексте прав человека и состояние его нормативного регулирования (2.1), кодификация образовательного законодательства (2.2), образовательное право и его роль в регулировании права на высшее профессиональное образование (2.3).

К настоящему времени в российской юридической науке и правовой практике тема прав человека и правовых средств их защиты становится одной из приоритетных. Формируются новые взгляды на права и свободы человека и гражданина как на систему ценностей, которая способна примирить человека с окружающим его обществом и с государством, преодолеть их взаимное отчуждение, вывести на определенный уровень правового порядка. Объективно повышается роль законодательства, усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Значимость права на ВПО обеспечивает его закрепление в ст. 43 Конституции РФ как одного из основных прав человека и гражданина, статусного права личности, что отражает давнюю традицию правового регулирования права на образование.

Преобразующей базой обновления российского законодательства, в том числе законодательства об образовании, служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всей многоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласно ст. 2 Конституции, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на идее образования ради удовлетворения государственных и общественных потребностей, на принципах авторитарной педагогики и на соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.

Автор анализирует конституционные основы права на ВПО, исходя из того, что не только ст. 43, но целый ряд других статей Конституции РФ (2, 5, 6, 8,9, 11, 14, 15, 19, 44, 72 и др.) составляют правовой фундамент механизма его реализации. Сопоставляя их с нормативными актами, регулирующими отношения в сфере ВПО, начиная со стадии приема в вузы, диссертант доказывает несоответствие ряда норм и правилам конституционным положениям и вносит конкретные предложения по совершенствованию тех и других. В исследовании показано, что реализация права на ВПО обеспечивается также иными специальными законами, и обращается внимание на имеющиеся противоречия между законодательством об образовании и рядом специальных законов, в том числе законов субъектов РФ.

В свете определенной моды на концепцию естественного характера основных прав и свобод человека некоторые авторы (М. Андиева, Е. Волохова, И. Никитина, Ю.А. Кастель) – стремятся обусловить естественный характер права на образование. По мнению диссертанта, право на высшее образование обставлено в своей реализации значительным числом формально-юридических актов - как позитивного права, так и актов правоприменения, а также рядом субъективных действий. Это признает и В.В. Спасская, будучи сторонником естественного происхождения права на образование.

Стандарты в области образования занимают особое место в массиве международных стандартов прав и свобод личности: в образовании сочетаются публичные и частные интересы. Следовательно, механизм обеспечения этого конституционного права граждан должен учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение», в нем должны сочетаться публично-правовые и частноправовые средства. Диссертант отмечает, что в работах, посвященных высшему образованию, подобный подход отсутствует, и обосновывает позицию, согласно которой возможность реализации конституционного права на ВПО всегда обусловливается единством двух факторов – личностного и социального, или общественного. Личностный фактор проявляется в статусе студента, социальный – в обеспечении его созданным государством механизмом.

Диссертант исходит из того, что обеспечение прав личности предполагает закрепленную в законе соответствующую функцию государства, нормативные правовые акты, различные организации, а также органы, формы и методы управления данной сферой общественных отношений. В сфере образования нет очевидного противостояния между публичной властью и индивидом. Необходимо также, чтобы публичная власть выступала гарантом порядка в образовательных отношениях и не подавляла индивида. Поэтому в механизм реализации права на ВПО объективно должен быть включен нормативно закрепленный статус участников этих отношений – в целях создания действительно комплексного механизма реализации права на ВПО и обеспечения приоритета прав личности в нем.

Основной целью управления образованием следует считать обеспечение права личности на образование, понимаемое ею как формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и под­держание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование. Цели образования производны от конституционных положений, провозглашающих человека, его права и свободы высшей ценностью, и названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования. Гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования – это одна из функций управле­ния, благодаря которой обеспечивается соответствующее право личности. При этом концептуальной основой исследования для диссертанта является убеждение, что государственное регулирование образования должно осуществляться на прочной теоретической и нормативной основе.

Опираясь на точку зрения В.С. Нерсесянца, рассматривавшего конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина в качестве наиболее важного критерия наличия или отсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критерия правового характера действующего законодательства, правового типа организации и деятельности различных государственных властей и государства в целом, диссертант в процессе исследования приходит к выводу, что деятельность современного российского государства никогда не оценивалась через призму реализации права на ВПО. Это, по мнению соискателя, и позволяет государству постепенно отказываться от выполнения социально значимых функций в сфере образования.

Диссертант основывался на общепринятом постулате: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании, - и осуществлял исследование, полагая, что любые фактические общественные отношения всегда шире и объемнее тех положений, которые выражены в конституционных нормах, поэтому содействовать разрешению возможных и реальных коллизийвозможно с помощью правоположений других отраслей права. Применительно к праву граждан на ВПО соответствие механизма реализации этого права положениям конституции и пути его совершенствования можно выявить путем анализа образовательного законодательства и его теоретической основы – образовательного права.

Действенность и эффективность правовых норм в значительной степени определяются научно обоснованной систе­мой специализации каждой отрасли права, квалифицированным соотношением в них общих, специализированных и специальных норм. В связи с необходимостью оценки эффективности правового регулирования отношений в сфере образования в диссертационном исследовании предпринят анализ состояния – уровня и качества - систематизации правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования

Разнообразные общественные отношения в сфере образования так же подлежат правовому регулированию в определенной части, как и другие социально-культурные отношения. Многочисленные акты различной юридической силы составляют выделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство об образовании, на базе которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство отражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.

Полиаспектные отношения в области образования являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного и т.д., поэтому диссертант считает, что проблемы правового регулирования высшего образования следует оценивать с учетом состояния всей системы национального законодательства, специализация норм – это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. Необходимо также признать, что развитие правового статуса всех участников образовательных отношений невозможно без планомерного совершенствования всего российского законодательства.

Современное законодательство об образовании оценивается диссертантом как сложное формирование, включающее значительное число актов, издаваемых различными органами. В качестве доказательства происхождения образовательного права из института, а затем и подотрасли административного права автор указывает на традиционную для административного права разбросанность источников, преобладание «инструкции, более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно».^[6]

Диссертант усматривает в процессе формирования образовательной отрасли законодательства объективные тенденции становления правовой системы развивающегося государства, и обосновывает ее развитие по классическим канонам, посредством трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании и вытеснения норм, сохранивших свою «автономию». Во многом это объясняется действенной ролью закона РФ «Об образовании» в 90-е годы. Диссертантом также обосновано суждение о том, что к настоящему времени закон перестал выполнять функции основного регулятора отношений в системе образования, и называет причины этого. Для дальнейшего развития системы образования необходима оптимизация образовательного законодательства, и одно из направлений этой работы – решение на теоретическом уровне проблемы его соотношения с другими отраслями. Причину многочисленных коллизий норм законодательства об образовании с нормами традиционных отраслей диссертант усматривает прежде всего в недооценке роли и места образовательного законодательства в системе правового регулирования общественных отношений.

В работе обосновывается необходимость и возможность разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, внесены предложения по содержанию отдельных норм и разделов Кодекса, по использованию актов международного права, региональных источников и судебной практики для формирования и апробации его содержания. Вместе с тем анализ нормативного правового массива в сфере образования приводит диссертанта к выводу о целесообразности инкорпоративной обработки.

Исследовательские цели обусловили необходимость анализа существующих точек зрения на сущность и место образовательного права и его соотношение с другими отраслями права, регулирующими отношения в сфере образования, а также с образовательным законодательством. В юридической теории и практике термины «отрасль права» и «отрасль законодательства» используются как нетождественные, при этом они находятся во взаимной зависимости различной степени. В теории права систему законодательства характеризуют как выражение системы права, ее объективированную форму. Тем не менее, количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. И если определенной отрасли права всегда соответствует отрасль законодательства, не всегда отрасль законодательства отражает определенную отрасль права.

В качестве исходной методологической позиции диссертантом избрано представление о необходимости соответствия системы законодательства, складывающейся для потребностей социального управления, системе права, которая, в свою очередь, должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативные правовые акты, составляющие систему законодательства. Поэтому вопросы кодификации законодательства об образовании в РФ сопряжены с дискуссией вокруг теории образовательного права. К настоящему времени степень разработанности этой проблемы такова, что словосочетание «образовательное право» уже признается вполне состоятельным.

При этом образовательное право характеризуется: как самостоятельная отрасль российского права (В.М. Сырых, Д.А. Ягофаров, Е.Д. Волохова, Е.А.Киримова; с оговоркой – С.Н. Братановский); как подотрасль административного права (Г.А. Дорохова, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, С.Д. Хазанов и др.); как комплексная отрасль (В.И. Шкатулла, В.В. Кванина, С.В. Куров, М.Ю. Федорова). Трансформация взглядов прошла путь от полного неприятия образовательного права, когда считалось, что это лишь отрасль законодательства, «по такой логике можно и банно-прачечное право создать», до надлежащего обоснования образовательного права как самостоятельной отрасли. В.В. Спасская подвела некоторые итоги дискуссии, сформулировав обтекаемый подход: «На современном этапе имеются только основания полагать, что образовательное право может сформироваться как самостоятельная отрасль права, однако перспективы его развития в значительной мере определяются приоритетами государственной политики в этой сфере».^[7]

Выявленные в ходе научного анализа при проведении диссертационного исследования многочисленные нарушения в процессе реализации и применения норм образовательного законодательства позволили диссертанту сделать предположение о своеобразном социальном заказе в пользу традиционных отраслей.

Необходимость разработки и принятия Кодекса РФ об образовании или иного системообразующего акта, интегрирующего все уровни образования, динамика развития образовательных отношений диктует необходимость развития положений теории образовательного права. С учетом этого одной из исследовательских задач в диссертации является определение роли и места образовательного права в системе российского права. Диссертант рассматривает эти вопросы, основываясь на основополагающей конструкции отрасли как юридического явления С.С. Алексеева.^[8]

В работе представлен анализ дискуссий об отрасли права и основаниях структурирования права на отрасли. Диссертант признает, что отрасли характерен, в том числе, специфический юридический режим правового регулирования, включающий метод и механизм регулирования, которые проявляются прежде всего в особенностях правового статуса субъектов. Правовое положение основных участников образовательных отношений в системе ВПО – вузов и студентов - действительно имеет значительную специфику, подробно исследованную в главах 3 и 4 работы. Основной особенностью правового положения вузов диссертант считает режим автономии, а отличительной чертой статуса студента – возможность равноправных отношений администрацией вуза и преподавателями наряду с необходимостью подчиняться им.

Диссертант доказывает необходимость единообразного подхода при решении вопросов, возникающих в процессе обучения и воспитания и полагает, что с учетом социально значимых целей образования он должен быть выстроен на методе властеотношений. Поэтому он считает возможным рассматривать образовательное право как формирующуюся отрасль обновленной системы российского права в рамках административного права, где право образовательное существует в статусе подотрасли. Вместе с тем, диссертант полагает, что административно-правовая наука не уделяет достаточного внимания проблемам социально-культурной сферы и вопросам статуса гражданина в особых сферах административно-правовых отношений. Анализ норм образовательного законодательства и основных положений теории правового статуса в административном праве позволяет сформулировать вывод о существенном отличии правового статуса субъектов образовательной деятельности, прежде всего, студента от статуса иных субъектов административно-правовых отношений в его классическом видении.

Автором определен предмет образовательного права: это образовательные и связанные с ними отношения: обучение со всеми организационными составляющими, организация воспитательного процесса, проведение научных исследований (главным образом, в сфере ВПО, это обязательная составляющая учебного процесса в вузе), отношения по приему, итоговая аттестация выпускников и аттестация научно-педагогических работников, организация внутривузовского управления и студенческого самоуправления. В ходе исследования выявлена специфика метода образовательного права, однако подчеркивается преимущественный административно-правовой ракурс регулирования образовательных отношений в сфере ВПО.

В главе 3 «Вузы как элемент системы высшего профессионального образования» диссертант рассматривает особенности правового положения вузов в системе административно-правовых отношений (3.1), исследует экономические и организационные основы управление вузом (3.2), анализирует важнейшее юридическое основание возникновения образовательных правоотношений - государственные требования к организации приема в вузы (3.3).

Диссертант анализирует особенности правового положения вузов в системе административно-правовых отношений, будучи убежден, что важным результатом деятельности органов исполнительной власти в сфере образования, осуществления их компетенции является организация работы вузов, непосредственно обеспечивающих процесс реализации конституционного права на ВПО.

Автор отмечает следующие отличительные особенности правосубъектности вуза: это некоммерческие организации, следовательно, их права и обязанности ограничены уставной деятельностью, ее предметом и целью; права и обязанности вуза образуют целый правовой комплекс, который является одновременно моделью и отражением сложного характера взаимосвязей государства, учебного заведения и личности. К числу организационных признаков учреждения, составляющих его административно-правовой статус, диссертант относит наличие организованного коллектива (самоуправляемой группы людей, объединившихся для достижения определенной цели в единое функционально и структурно дифференцированное целое), самоуправление, осуществляемое администрацией во главе с единоличным руководителем, и подчиненность вышестоящему органу или учредителю.

Вузы становятся объектом научного исследования диссертанта в подчинении главной цели, поскольку весь этот комплекс обуславливает статус студента и от него же производен. В работе показана обусловленность правовым статусом вуза и режимом внутреннего управления возможности получения качественного образования и реального объема прав и обязанностей студентов. Диссертант отстаивает позицию, согласно которой важно правильно установить рамки автономии и создать сбалансированную модель взаимодействия государства, общества и вузов в целях оптимального, гарантированного обеспечения конституционного права граждан на ВПО.

Цели исследования обусловили необходимость краткого исторического обзора трансформации института автономии, которая длительное время была одной из важных характеристик статуса российских вузов. Диссертант считает необходимым надлежащее нормативное закрепление автономности как элемента правового статуса вуза вне зависимости от его организационно-правовой формы. При этом признаком проявления подлинной автономии, по его мнению, является возможность самостоятельно определять экономическую политику; автономия также имеет административную, учебную, финансовую, педагогическую и научную составляющую.

Вопрос об организационно-правовой форме вузов затрагивается в исследовании постольку, поскольку она тоже объективно влияет на объем автономии и прав студентов. Особенности, обусловленные организационно-правовой формой, дополняют общий административно-правовой статус высшего учебного заведения. Диссертантом дана критика соответствующих конституционных положений, отмечено ненадлежащее нормативное закрепление этого вопроса: в рамках единой организационно-правовой формы в зависимости от формы собственности различают государственные (федеральные и субъектов федерации), муниципальные и негосударственные, или частные вузы. Именно эта классификация в наибольшей степени способствует дифференциации студентов. В то же время диссертант отмечает, что наличие или отсутствие государственной аккредитации, которая наряду с прочим устанавливает вид вуза, влияет на статус вуза опосредованно, лишь через право на отсрочку от призыва в армию. Существующая типизация вузов по итогам аккредитации, равно как и инновационные формы признания отдельных вузов (отнесение их к национально-культурному достоянию, попытки ввести категорию «ведущие вузы», федеральные или исследовательские университеты) пока не предусматривают каких-либо изменений в статусе студента. Важной практической задачей становится определение правового статуса университетских комплексов. Проанализирован богатый опыт российских вузов, сделан вывод о необходимости конкретизации и детализации соответствующих правовых норм.

На статусе студента может отразиться ведомственная или отраслевая принадлежность вуза. Так, в вузах силовых ведомств особенности статуса курсантов определены несением воинской службы наряду с обучением, преподаватели-офицеры являются прямыми начальниками по отношению к курсантам.

В работе дана краткая характеристика различных категорий обучающихся и работников вуза как членов административного коллектива и обозначены проблемы индивидуализации статуса отдельных категорий, рассмотрены вопросы оптимизации организации внутренней структуры вуза и факторы, влияющие не нее. Рекомендации автора учитывают зарубежный опыт.

Рассматривая автономию как одно из условий свободного развития вузов, диссертант считает необходимым наличие устойчивых систем государственного контроля, к которым он относит стандарты образования, лицензирование образовательной деятельности и аккредитацию вузов, а также итоговую аттестацию выпускников и аттестацию научно-педагогических кадров. Специфической формой государственно-общественного контроля становится и ежегодно публикуемый рейтинг вузов. Государственный контроль необходим для повышения социальной ответственности вузов, защиты прав граждан на получение полноценного профессионального образования, а также интересов государства в развитии экономики и социальной сферы.

Диссертант определяет допустимые пределы государственного вмешательства, закрепленные нормами образовательного права и отраженные в принципах государственной политики в области образования, как необходимые и достаточные для достижения целей образования и воспитания при условии уважения прав и интересов личности и автономии вузов. Принципами новых взаимоотношений в сфере ВПО провозглашаются высокая степень свободы вузов при сохранении контроля государства за их деятельностью по минимальным позициям, необходимого для предотвращения ущемления прав личности на образование, сохранения единого образовательного пространства, предупреждения финансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п. Автором обосновано мнение о трансформации понятия автономии в связи с усилением зависимости вузов от источников финансирования и стремлением сохранить «управляемость» системы образования. Чтобы избежать этого, диссертант со ссылкой на зарубежное законодательство предлагает закрепить в качестве главенствующей цели контроля в системе образования обеспечение его качества. При такой расстановке акцентов у органа, осуществляющего функции управления в сфере образования, не будет оснований для вмешательства во внутрихозяйственную деятельность вуза. Диссертант также считает необходимым обратить внимание на то, что в большинстве стран институциональные изменения в развитии автономии и самоуправления вузов, способствующие организованному вписыванию их в рыночные отношения, осуществлялись «параллельно с институционными изменениями, защищающими высшую школу от прямого влияния рынка».^[9] Обеспечение автономии – одно из ключевых направлений политики и стратегии развития высшего образования, с учетом этого должно осуществляться управление высшей школой.

Эти вопросы до настоящего времени не урегулированы должным образом, не созданы и реальные экономические стимулы для привлечения коммерческих организаций в сферу высшего образования. Автором сделано предложение закрепить нормативно производность компетенции Минобрнауки, Рособрнадзора, Рособразования от основной задачи управляющего субъекта – обеспечения реализации гражданами конституционного права на образование, в том числе высшее, чему способствует и создание надлежащих условий автономной деятельности вузов.

Государственная политика в области оценки и контроля деятельности образовательных учреждений осуществляется через систему стандартов, а также посредством разработки принципов, методов, критериев и нормативной базы лицензирования - суть административно-правовой режим. На основе анализа норм и процедур лицензирования в сфере образования, практики их применения диссертант доказывает необходимость совершенствования нормативной базы лицензирования для достижения основной цели этой формы государственного контроля: безопасность и стабильное развитие экономических и социальных процессов. В качестве основы преобразований им предлагается унификация подходов на базе ФЗ от 8 августа 2002 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом специфики деятельности в сфере образования.

Выполненное исследование приводит диссертанта к выводу о том, что при значительной степени разработанности различных процедур государственного контроля в РФ не разработаны способы воздействия как на нарушителей пределов автономии, так и на лиц, нарушающих государственные требования в части организации учебно-воспитательной деятельности, зачастую не ясны последствия таких нарушений, за исключением случаев изъятия лицензии у образовательного учреждения. В работе выявлены тенденции применения органами государства ненадлежащих средств в попытке усилить контроль за деятельностью в сфере образования. К числу таковых диссертант относит устойчивую практику применения ряда статей УК и КоАП РФ к субъектам образовательной деятельности при отсутствии состава правонарушения, в том числе его субъекта, при возбуждении дел о незаконном предпринимательстве, о должностных правонарушениях. Им выявлены противоречия в оценочных характеристиках деятельности образовательного учреждения в нормах УК, КоАП и ГК РФ. В целях усиления правопорядка в сфере ВПО диссертант считает необходимым обобщение и распространение Рособрнадзором правоприменительной практики в сфере комплексной оценки деятельности вузов и контроля за соблюдением законодательства.

В работе исследован механизм самоуправления в вузе, который диссертант оценивает и как важный фактор вузовской автономии, и как форму участия вуза в управленческих отношениях, сделаны рекомендации по его оптимизации. Вузовская автономия как характеристика статуса вуза должна способствовать оптимальному распределению полномочий как между государством и вузом, так и между вузовскими подразделениями.

Цели и задачи исследования обусловили необходимость анализа организации приема в вузы как важной стадии формирования образовательных отношений. Впервые прием в вузы рассматривается диссертантом в качестве самостоятельной стадии, выполняющей важнейшую роль в обеспечении реализации права на высшее профессиональное образование. Отношения по организации приема, как и образовательные отношения в целом, характеризует длящийся характер и многостадийность. По мнению диссертанта, именно эта деятельность наименее исследована в теории образовательных отношений. Диссертант показывает сложную правовую природу первой стадии формирования образовательных отношений, обусловленную разнообразием моделей отношений и многообразием правовых норм, используемых для их регулирования.

На стадии организации приема и проведения вступительных испытаний вуз уже должен исполнить ряд обязанностей в отношении неопределенного количества граждан и общества в целом. В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что именно в части регулирования вопросов и процедур приема государство наиболее активно принимает меры по усилению защищенности граждан – абитуриентов. Однако проведенный автором анализ существующих норм свидетельствует об их недостаточности как с точки зрения обеспечения равенства при приеме, так и исходя из интересов вуза. Диссертантом обосновано мнение об абстрактном характере равенства абитуриентов; им выявлены дискриминационные черты единого государственного экзамена (ЕГЭ).

Анализ практики целевого приема и формирования государственного заказа на подготовку специалистов, моделей многоуровневого обучения, особенностей зачисления в вуз лиц с оплатой стоимости обучения за счет физических или юридических лиц также свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к решению этих общих для системы высшего образования вопросов и их надлежащего правового регулирования. Диссертант приходит к выводу, что большинство вопросов организации приема необоснованно отнесено к ведению Минобрнауки, Рособрндзора и самих вузов, в то время как интересы обеспечения конституционного права граждан на высшее профессиональное образование требуют законодательного регулирования и этой стадии образовательных отношений. Законодательно закрепленными гарантиями равного доступа в вузы и организационного обеспечения права на ВПО на стадии приема могут стать: возможность судебного обжалования результатов вступительных испытаний; открытость конкурса и процедур приема; выравнивание возможностей для поступления через систему довузовской дополнительной подготовки за счет средств бюджета, физических или юридических лиц (с предоставлением налоговых льгот спонсорам); контроля со стороны Рособрнадзора и государственно-общественных органов управления образованием.

Логика исследования приводит диссертанта к выводу о том, что на стадии организации и проведения вступительных испытаний акцент с автономии вузов должен быть смещен в сторону государственного регулирования на основе единого нормативного акта, охватывающего все вопросы приема в вузы (его примерное содержание приводится в работе). Диссертантом также предложен комплекс мер по решению основных проблем в организации приема в образовательные учреждения ВПО.

В главе 4 «Правовое положение студентов в Российской Федерации» диссертант развивает мысль о необходимости надлежащего правового закрепления статуса основного участника образовательного процесса – студента, без чего, по мнению автора, не могут быть обеспечены правовое регулирование вузовской жизнедеятельности и реализация конституционного права на ВПО. В этой главе рассматриваются понятие и элементы правового статуса студента (4.1), права студентов и гарантии их реализации (4.2), обязанности и ответственность студентов, проблемы защиты их законных прав и интересов (4.3).

Если общество и общественные науки оценивают студенчество как особую социальную группу в составе молодежи («страта»), как ее «самый организованный отряд»,^[10] логично, что юридическая наука рассматривает студентов как субъектов со специальным правовым статусом в административном праве. Опираясь на эту позицию, диссертант также исследует правовой статус студентов как особого контингента обучающихся и основных участников образовательных отношений в сфере ВПО.

Любой социальный статус – это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. Содержание правового статуса в целом определяет рамки деятельности лица по отношению к другим людям, коллективам, границы его активной жизнедеятельности и самоутверждения. Каждой ступени в историческом развитии прав и свобод присуща своя юридическая концепция человека как субъекта права и соответствующие представления о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе (В.С. Нерсесянц). Статус студента тоже претерпевает существенные изменения по мере становления и развития российской государственности, отражая тип социально-экономической организации общества, ступень соответствующего развития цивилизации, степень его гуманизации и либерализации.

Содержание правового статуса в целом определяет рамки деятельности лица по отношению к другим людям, коллективам, границы его активной жизнедеятельности и самоутверждения. Став студентом, человек становится полноправным участником собственно образовательных и связанных с ними отношений, являющихся составной частью длящихся отношений по реализации конституционного права на ВПО. Вместе с тем, статус студента в цивилизованном государстве не должен каким-либо образом ограничивать личность в ее общегражданских правах, так как он производен от правового статуса гражданина, является его частью.

С точки зрения логики и техники законотворческого процесса законодатель должен определять правовое положение субъектов, их права и обязанности в соответствии со свойствами и особенностями урегулированных данной отраслью общественных отношений, а также в соответствии со свойствами и особенностями субъектов этих отношений. Автор аргументирует позицию, согласно которой статус студента – не самопроизвольная абстрактная конструкция, а производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования высшего образования, базирующаяся на административно-правовом фундаменте.

Диссертант обосновывает структуру правового статуса студента, включающую правосубъектность, права и обязанности, ответственность и гарантии. Правовой статус студента представлен им как гибкая вариабельная конструкция из заменяемых блоков (в зависимости от вуза, осваиваемых образовательных программ, условий договора на обучение и т.п.). Это четырехмерная модель гражданина, включающая в себя: конституционный статус российского гражданина, административно-правовой статус члена административного коллектива с возможным вкраплением норм других отраслей права, общий статус обучающегося и статус участника образовательных отношений в вузе. Такая универсальная многомерная модель статуса студента позволяет обеспечить гарантированность реализации конституционного права граждан на ВПО и производного от него права на дальнейшее повышение научной и профессиональной квалификации в системе ВПО.

Развивая мысль об эволюции правового статуса студента в зависимости от меняющегося мира, диссертант опирается на вывод В.В. Спасской о том, что в современной России образовательно-правовой статус обучающихся на законодательном уровне сформирован не полностью, не отражает в должной мере специфику их роли и места в образовательных отношениях и нуждается в более детальной регламентации. В административно-правовой науке подчеркивается, что важнейшим приоритетом административно-правового обеспечения положения граждан в сфере публичного администрирования становится развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан, однако сравнительный анализ законодательства РФ и ряда зарубежных стран об образовании позволяет автору сделать вывод о его несовершенстве: в законодательных актах РФ права и обязанности студента определяются в самом общем виде; ответственность и санкции за неисполнение обязанностей в сфере ВПО практически не определены, сами вузы не уделяют достаточного внимания этой проблеме. Новые требования к надлежащему правовому закреплению статуса студента обусловливает присоединение России к Болонскому соглашению.^[11]

Эти вопросы подробно рассматриваются в разделах 4.2 - 4.3.

В интересах целей исследования в разделе 4.2 автором определены основания для классификации прав студентов, их анализ осуществляется в рамках соответствующих групп. Оценочные суждения диссертанта о гарантированности и обеспеченности прав студентов в РФ базируются на анализе действующего законодательства, законодательства зарубежных стран, регионального законодательства и вузовских уставов. Особое внимание уделено праву студентов обжаловать действия администрации, участвовать в управлении делами вуза, в обсуждении и решении важнейших вопросов его деятельности, поскольку именно оно предоставляет реальную возможность включения в дела административного коллектива и защиты нарушенных прав студентов. Это право, по мнению автора, включает в себя целый ряд правомочий, в том числе право на организацию студенческого самоуправления. Диссертант обосновывает необходимость создания специального органа для рассмотрения споров в сфере образования как эффективного механизма защиты прав и законных интересов студентов. Сформулировано положение о том, что права студента, составляющие его социальный и правовой статус, одновременно являются гарантиями реализации конституционного права граждан на ВПО, высказано мотивированное суждение о том, что экономические гарантии реализации прав и обязанностей граждан в сфере ВПО в современных условиях малоэффективны и очевидно недостаточны.

Важным результатом работы автор считает выявление роли различных структур подготовки и повышения квалификации научно-педагогических кадров, а также ВАК Рособрнадзора как организационной гарантии права на ВПО.

Именно наличием значительного объема прав в статусе студента диссертант в разделе 4.3 обосновывает необходимость исполнения им соответствующих обязанностей и несения ответственности за их неисполнение и аргументирует положение о существующей асимметрии в статусе студента в части соотношения предоставленных прав, возлагаемых обязанностей и юридической ответственности. По мнению автора, в российском законодательстве об образовании не находят целостного развития и конкретизации правоположения об ответственности и обязанностях. Значение этого вопроса обосновывается пониманием обязанности как некой социальной необходимости. Невыполнение обязанностей подрывает систему объективно сложившихся общественных отношений. Поэтому диссертант полагает необходимым нормативное закрепление обязанности студентов, обучавшихся за счет средств бюджета, или принятых в вуз в рамках целевого приема, отработать по окончании вуза в определенных заказчиком структурах.

С учетом целей исследования нормативно закрепленные обязанности студентов, как и права, автор подразделяет на несколько блоков: обязанности в области учебного процесса; по соблюдению правил внутреннего распорядка, иных предписаний и договорных обязательств; обязанности морально-этического свойства. Во многих уставах вузов отражена обязанность студентов нести материальную ответственность.

В российском законодательстве об образовании практически нет норм, налагающих на обучающихся обязанности или предусматривающих ответственность в связи с вхождением в состав административного коллектива. Не закреплены нормативно и обязанности отрицательные, то есть запреты, роль которых в воздействии на студентов автор оценивает достаточно высоко. Так же важно в институте ответственности в сфере образования внедрение установки на регулирование поведения субъекта поощрительным способом.

В целом в части обязанностей различия в статусах студентов менее заметны, чем различия в правах отдельных категорий граждан при поступлении в вузы, а затем и в качестве студентов. Как и права студентов, в законе обязанности обозначены как требования достаточно общего характера. И, как и в случае с правами студентов, зарубежное законодательство об образовании содержит примеры тщательной регламентации студента, в российской практике большое значение приобретают положения уставов вузов, значительную роль играют подзаконные нормативные акты.

Многоаспектный характер проведенного исследования позволяет диссертанту сделать следующий важный вывод. Несмотря на давние и прочные традиции демократии в развитых странах Запада, во многих из них подробно и жестко регламентируются образовательные отношения. При законодательно закрепленном принципе автономии вузов государство в интересах защиты интересов обучающихся старается максимально конкретизировать их права и обязанности в законе, акте наивысшей юридической силы. В РФ статус конкретного студента во многом зависит от уровня демократии в отдельном вузе.

В работе аргументируется положение о необходимости обозначить в сфере образования, как и в государственной службе, общеотраслевой принцип добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективным правом как метод обеспечения гармонии частных и публичных интересов.

Проблемы ответственности студентов диссертант делит на несколько составляющих, вычленяя социальную ответственность – связи с получением от общества целый ряд возможностей, льгот, приоритетов, предусмотренных законодательством об образовании и иными релевантными нормативно-правовыми актами, материально-финансовую и организационную поддержку государства, особый социальный статус. Отсюда проистекает ответственность перед государством и обществом, иными структурами или субъектами, финансирующими его обучение, за овладение знаниями и подготовку к квалифицированному труду. Вторая составляющая - ответственность студента как участника образовательных отношений – за соблюдение установленных норм и правил, исполнение обязанностей, надлежащую реализацию своих прав и свобод и т.д., то есть юридическая ответственность. Она наступает в случаях нарушения установленных предписаний и неисполнения обязанностей. При этом автор придерживается позиции, согласно которой характер возможных правонарушений студента напрямую связан с его специальным правовым статусом, охватывающим не только учебный процесс. Диссертант обосновывает вывод о том, что нарушения, совершаемые студентами, прежде всего затрагивают сферу жизнедеятельности образовательного учреждения, отчасти – сферу экономики и социальную сферу, собственно сферу государственного управления, так как противоправное поведение участника образовательных отношений свидетельствует в том числе о недостатках в организации системы.

Дисциплинарная ответственность студентов предполагает дисциплинарное производство, которое в вузе характеризуется специфическим кругом субъектов, в числе которых может быть ректор, преподаватель, заведующий кафедрой, декан факультета, заведующий общежитием, различные специальные комиссии органы студенческого самоуправления, ученый совет факультета или вуза. Ответственность в сфере образования также может принимать нетрадиционные формы. Опираясь на методологическое положение о необходимости упорядоченности любых общественных отношений для их эффективной защиты, автор доказывает необходимость серьезного изучения проблем дисциплинарной ответственности студентов в целях восполнения имеющихся в правоведении и законодательстве пробелов, поскольку речь идет о защите конституционного права на ВПО. Должно возрастать значение административно-процессуальной формы правоприменения в вузах, необходимость формирования действенных структур по защите прав и законных интересов молодежи, в том числе студенческой, отмечало в своих рекомендациях Минобразование России.^[12] С учетом зарубежного опыта диссертант предлагает создавать специализированные органы для защиты прав и интересов студентов и иных участников образовательных отношений.

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования, По результатам проведенного многоаспектного исследования в работе формулируются и обосновываются рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере ВПО в законодательстве об образовании, в том числе в части правового статуса студентов.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Барабанова С.В. К вопросу о принятии Кодекса РФ об образовании//Право и образование. – 2002. - №5. - С. 82-86 (0,5 п.л.).
2. Барабанова С.В. Некоторые проблемы реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование//Право и образование. - 2002. - № 6. С. 121-135 (1 п.л.).
3. Барабанова С.В. Программа учебной дисциплины «Правовые основы организации высшего образования в России»// Высшее образование в России. - 2003. - № 1. - С.74-78 (0,5 п.л.).
4. Барабанова С.В., Бахрах Д.Н. Правовой статус студента в Российской Федерации//Университетское управление: практика и анализ. – 2003.- № 3 (26). С. 95-99 (0,5 п.л.).
5. Барабанова С.В. Правовые гарантии качества образовательных услуг в системе ДПО// Материалы Всероссийской конференции «Национальная система качества и оценка эффективности дополнительного образования с учетом международных требований». Приложение к журналу «Качество. Инновации. Образование». М., 2003. С. 29 (0,25 п.л.).
6. Барабанова С.В., Бахрах Д.Н. Правовой статус студента и проблемы его нормативного регулирования//Право и образование. – 2004. - № 1. - С. 55-64 (0,8 п.л.).
7. Барабанова С.В., Шиловская Л.Л. Проблемы регламентации вузовской жизнедеятельности: экономические и юридические аспекты. Консалтинг как способ распространения найденных системных решений//Университетское управление: практика и анализ.- 2004. - № 2 (30). - С. 30-35 (0,6 п.л.).
8. Барабанова С.В. Государственное регулирование образования как социокультурная функция государства//Право и образование. - 2004. - № 3. - С. 59-85 (1,5 п.л.).
9. Барабанова С.В. Правовое обеспечение деятельности вузов//Право и образование. - 2005. - №6. - С. 12-17 (0,5 п.л.).
10. Барабанова С.В. Административная реформа в образовании и трансформация внутривузовского самоуправления// Право и образование. - 2006.- № 2. - С. 31-38 (0,6 п.л.).
11. Барабанова С.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании// Право и образование. - 2006. - № 3. - С. 22-26. (0,5 п.л.)
12. Барабанова С.В. Размышления у парадного подъезда…(Авторский комментарий к Федеральному закону) //Высшее образование в России. – 2007. - № 9. – С. 34-38 (0,5 п.л.).
13. Барабанова С.В. Инновации в образовании: Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом// Право и образование. – 2007. - № 11. – С. 4-8 (0,5 п.л.).
14. Барабанова С.В. К вопросу об участии общественности в региональной образовательной политике: опыт Республики Татарстан// Ежегодник российского образовательного законодательства. Том 2.- 2007. – М. – ФЦОЗ. - С.42-53 (1 п.л).
15. Барабанова С.В. Законодательство и образование (Быть ли в России Кодексу об образовании?/ Высшее образование в России. – 2008. - № 2. - С. 79-82 (0,4 п.л.).
16. Барабанова С.В., Д.Н. Бахрах. Проблемы и пробелы правового регулирования ответственности в сфере образования// Ежегодник российского образовательного законодательства. Том 3, выпуск 2. - 2008. - М. – ФЦОЗ. – 51-63 (1,5 п.л.).

Монография

17. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Монография. Казань: изд-во Казанского университета, 2004. - 340 с. (21,25 п.л.).

Рецензии: Куров С.В. Право и образование. – 2005. - № 4.

Ермошин Г.Т. Высшее образование в России. – 2005. - № 6.

Коллективные монографии

18. Барабанова С.В., Ахмадуллин М.С., Барабанов В.П., Бурдикова Т.В. и др., всего 14 чел. Кадровое обеспечение инженерного образования: целевая комплексная программа «Педагогические кадры КГТУ» на 1996-2005 годы. Второе издание. Казань: КГТУ, 1999. - 126 с. (7, 9 п.л.)
19. Ахмадуллин М.С., Барабанова С.В., Валеев Р.М., Дьяконов С.Г. и др., всего 5 чел. Концепция развития системы высшего образования в Республике Татарстан. - Казань, 2000. -19 с. (1, 2 п.л.)
20. Барабанова С.В., Бондаренко Е.А., Бурганова Л.А., Валеев Р.М. и др., всего 7 чел. Образовательный менеджмент в Республике Татарстан. Казань, изд-во «Хэтер», 2000. - 100 с. (6, 25 п.л.)
21. Барабанова С.В., Цейтлин Р.С., Бурганова Л.А., Бондаренко Е.А. и др., всего 6 чел. Эволюция системы образования Республики Татарстан// «Белая книга» российского образования. Ч. 2. - М., 2000. - С. 73-95 (2, 75 п.л.).
22. Барабанова С.В., Цейтлин Р.С., Иванов В.Г., Курамшин И.Я. и др., всего 7 чел. Система образования в Республике Татарстан: состояние и перспективы. - Казань: РИЦ «Школа», 2001. - 164 с. (10, 25 п.л.)
23. Барабанова С.В., Гумеров А.М., Дьяконов С.Г., Иванов В.Г. и др., всего 7 чел. Концепция развития дополнительного профессионального образования в Республике Татарстан. Казань: КГТУ, 2001. - 36 с. (2, 25 п.л.).
24. Барабанова С.В., Харисов Ф.Ф., Галеев В.Н., Галеева Р.Б., всего 11 чел. Концепция развития дополнит. проф. образования в Республике Татарстан: Проект. Казань, 2002. - 12 с. (0, 75 п.л.).

Учебно-методические издания:

25. Барабанова С.В. Законодательство высшей школы (правовые основы организации высшего образования в России): Методические указания. - Казань: изд-во КГТУ, 1999. - 12 с. (0, 75 п.л.)
26. Барабанова С.В. Гражданское и семейное право: Метод. указания. Казань: изд-во КГТУ, 1999. 36 с. (2,25 п.л.).
27. Барабанова С.В. Хозяйственное (предпринимательское) право: Метод. указания. Казань: изд-во КГТУ, 1999. 24 с. (1,5 п.л.).
28. Барабанова С.В. ( в соавт.: Дьяконов С.Г.,, Галеев И.Х., Гурье Л.И. и др.) Учебно-программное обеспечение подготовки магистров высшей технической школы для получения доп. квалификации «Преподаватель вуза». - Казань: изд-во КГТУ, 1999. - 175 с. (1 п.л.)
29. Барабанова С.В. Учебная программа по дисциплине «Законодательство высшей школы»//Учебно-програм. и справочно-библиограф. обеспечение психолого-педагогического блока образовательной программы «Преподаватель высшей школы». – Казань: КГТУ, 2003. - С. 419-436 (1, 1 п.л.).
30. Барабанова С.В. (в соавт.: Макаров Т.Г.) Хозяйственное право: Методические указания. - Казань: КГТУ, 2006. - 83 с. (5,2 п.л.)
31. Барабанова С.В. (в соавт.: А.В. Беляков, Т.В. Чернышева, Н.М. Кирьянова). Организация проверки выполнения филиалами лицензионных показателей: методические рекомендации. - Казань, 2008. - 16 с. (1.п.л.)
32. Барабанова С.В. (в соавт.: А.В. Беляков,, Т.В. Чернышева, Н.М. Кирьянова). Методическое обеспечение процедуры проверки выполнения лицензионных требований филиалами вузов: методические указания. Казань, 2008. 26 с. (1, 6 п.л.).

Научные статьи, материалы конференций

33. Барабанова С.В. Вузы и проблема социального партнерства// Социальное партнерство в образовательной сфере России: теория и практика: Материалы международного семинара. Проект Тасис «Управление образованием». - М.: изд-во РАГС, 1999. - С. 141-145 (0.3 п.л.).
34. Барабанова С.В. К вопросу об организационно-правовой форме образовательных учреждений// Исследования и приоритеты в науке и образовании: Труды социально-экономического факультета. Казань: КГТУ, 2000. С. 97-102 (0,4 п.л.).
35. Барабанова С.В. Правовые основания деятельности университета и проблемы их совершенствования //Развитие стратегического подхода к управлению в российских университетах. Под ред. Е.А. Князева. Казань: Унипресс, 2001. - С. 63-73 (0,7 п.л.).
36. Барабанова С.В. Некоторые тенденции государственного регулирования высшего образования в Российской Федерации//Материалы VI международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации». М., 11-12.10. 2001: М.: изд-во РУДН, 2002. С. 111-115 (0,3 п.л.); Юридическое образование и наука.- 2001. - №3. - С. 43-44.
37. Барабанова С.В. Нормативно-правовое регулирование деятельности университетских комплексов и организация управления ими// Структурно-функциональные и методические аспекты деятельности университетских комплексов: Материалы Всероссийской научно-методической конференции. - Казань: КГТУ, 2002. - С. 158-159 (0,4 п.л.).
38. Барабанова С.В. Нормативно-правовые основы образовательной деятельности в Республике Татарстан// Принцип федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика: Материалы VII Международной конференции. - Москва, 2002. - С. 25 (0,1 п.л.).
39. Барабанова С.В. Некоторые проблемы государственного управления высшим образованием в Российской Федерации//Гос. и муницип. управление: история, теория и практика: Сб. научн. статей и сообщений. Казань, КГТУ, 2002. С. 285-287 (0, 2 п.л.).
40. Барабанова С.В. К вопросу о нормативном регулировании договора на обучение//Материалы 2-й межрегиональной научно-практической конференции «Образовательное право и правовое образование: теоретические и практические аспекты обеспечения единого правового пространства». Часть 1. Теоретические и практические проблемы образовательного права. - Екатеринбург, 2003. - С.153-156 (0, 25 п.л.).
41. Барабанова С.В. Правовой статус студентов//Административное право на рубеже веков. - Екатеринбург, 2003. - С. 324-345 (1, 4 п.л.)
42. Барабанова С.В. Эффективный университетский менеджмент как гарантия реализации конституционного права граждан на ВПО//Материалы Первой международной конференции «Стратегическое управление и институциональные исследования в высшем образовании». – Казань: Физтехпресс, 2003. - С.59-64 (0,5 п.л.).
43. Барабанова С.В. Особенности государственного регулирования высшего образования в Российской Федерации// Исследования и приоритеты в науке и образовании: Труды соц.-экон. ф-та. Казань: КГТУ, 2003. Т.2. - С. 934-958 (1, 6 п.л.).
44. Барабанова С.В. Организационные основы государственного управления высшим образованием//Соц. управление и регулирование в трансформирующемся обществе. Казань: КГТУ, 2003. - С.257-261 (0,3 п.л.).
45. Барабанова С.В. Нормативное обеспечение права граждан на дополнительное профессиональное образование//Служебная лестница. - 2003. - №3. - С. 27-28 (0, 5 п.л.).
46. Барабанова С.В. Проект Кодекса РФ об образовании: проблемы нормативного закрепления статуса студента//Материалы VIII международной конференции «Кодификация законодательства Российской Федерации об образовании: проблемы и перспективы». РУДН, 2003. – С. 40-49 (0,6 п.л.).
47. Барабанова С.В. Проблемы правового статуса студента//Права участников образовательных отношений: проблемы теории и практической реализации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 9-11 октября 2003. Ч. 1. Проблемы образовательного законодательства и права участников образовательных отношений. - Екатеринбург: РГППУ, 2004. - С.104-108 (0, 3 п.л.).
48. Барабанова С.В. Стандарты образования как способ управления качеством//Теории и технологии качества образования в XXI веке: акмеологические и психолого-педагогические аспекты: Материалы международного симпозиума. - Москва – Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2004. - С. 19-22 (0, 25 п.л.).
49. Барабанова С.В. Некоторые проблемы реализации права на ДПО//Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные процессы в области образования, науки и производства». - Нижнекамск, 2004. - С. 149-151 (0,4 п.л.).
50. Барабанова С.В. Самоуправление и автономия вуза: возможности реальные и мнимые//Социальное управление: реалии и проблемы российского общества: Сборник научных статей и сообщений. Часть II. - Казань: ЗАО «Новое знание», 2004. - С. 243-248 (0,4 п.л.).
51. Барабанова С.В. Перспективы развития нормативного обеспечения дополнительного профессионального образования//Региональные проблемы модернизации и развития ДПО Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания. - Казань. 2004. - С. 15-17 (0,4 п.л.).
52. Барабанова С.В. Правовые аспекты студенческого самоуправления// Образовательное право: тенденции развития: Сборник статей. М.: изд–во МГУ. 2004. - С. 71–83 (0,8 п.л.).
53. Барабанова С.В. Изучаем образовательное право//Проектирование инновационной модели системы профессионального образования: проблемы, опыт, тенденции. - Казань: Школа, 2004. - С. 10–12 (0,2 п.л.).
54. Барабанова С.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования высшего профессионального образования//Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции. Материалы Международной научно-практической конференции. Екатеринбург: УрГЮА, 2005. – С.86-90 (0,4 п.л.).
55. Барабанова С.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании//Правовые и организационные проблемы развития системы образования Российской Федерации: настоящее и будущее: Статьи и материалы выступлений участников конференции (г. Екатеринбург, Российский государственный профессионально-педагогический университет, 22–23 ноября 2005 г.)/ Отв. ред. А.А. Воронина. - Екатеринбург, 2006. - С. 135-142 (0,5 п.л.).
56. Барабанова С.В. Нормативные основы безопасности в вузе// Регионы России: проблемы безопасности: Сборник статей и сообщений. - Казань, 2006. - С. 282-284 (0,2 п.л.).
57. Барабанова С.В., Иванов В.Г. Система менеджмента качества в дополнительном профессиональном образовании: опыт КГТУ//Дополнительное профессиональное образование и социально-экономическое развитие регионов: Сборник материалов Всероссийской конференции. М. – 2006. - С. 130-132 (0,5 п.л.).
58. Барабанова С.В. Обеспечение публичных интересов в сфере высшего профессионального образования // Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов (материалы научно-практической конференции 11 апреля 2007 г.) в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: ИД «Юриспруденция», 2007. – С. 105-111 (0,5 п.л.).
59. Барабанова С.В. Размышления у парадного подъезда…(Авторский комментарий к Федеральному закону) //Высшее образование в России. – 2007. - № 9. – С. 34-38 (0, 5 п.л.).
60. Барабанова С.В. Актуальные проблемы правового регулирования дополнительного профессионального образования// Роль дополнительного профессионального образования в повышении качества кадрового состава системы образования. Материалы VIII Всероссийской конференции по дополнительному образованию. – М. – МИРЭА, 2007. - С.165-168. (0, 5 п.л.).
61. Барабанова С.В. К вопросу о статусе слушателей системы дополнительного профессионального образования// Дополнительное профессиональное образование. - 2007. - № 6; Дополнительное профессиональное образование и социально-экономическое развитие регионов //Сборник материалов II Всероссийской конференции. - М. – 2007. - С. 63-66 (0,4 п.л.).
62. Барабанова С.В. О некоторых проблемах государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере образования// Внедрение европейских стандартов и рекомендаций для системы гарантии качества образования: материалы III Ежегодной Всероссийской научно-практической конференции экспертов, привлекаемых к работе в экспертных комиссиях по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений. Часть 2. - М., 2008. - С. 40-55 (1 п.л.).
63. Барабанова С.В. О юридической ответственности в образовании// Кадровое обеспечение инновационных процессов в экономике и образовании России: Материалы IX Всероссийской конференции по дополнительному образованию. – Казань: КГТУ, 2008. - С. 451-454 (0,25 п.л.).

---

^[1] См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. С.11.

^[2] Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI в.: подходы и практические меры// Законодательство об образовании. Документы международного права по вопросам образования. М., 2002. С.111.

^[3] См.: Российская газета. 3 июля 2007 г.; Росстат, Россия в цифрах. Цит.по: Клячко Т.Л. Основные тенденции развития системы образования РФ в 2007 г. //Alma mater. 2008. № 4. С.10.

^[4] Кара-Мурза С. Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо-пресс, 2001. 83 с.

^[5] См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов уп­рав­ления. - М.: Юрид. лит-ра, - 1972. - С. 71.

^[6] Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. - М.–Л.: ОГИЗ, - 1929. - С. 11.

^[7] В.В. Спасская. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. - М.: 2007. - С. 26-27.

^[8] Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в двух томах. Т.1. - М.: Юридическая литература. - 1981. - С. 244–259.

^[9] См.: Кинелев В.Г. Объективная необходимость. М.: Республика, 1995. С. 269.

^[10] Резолюция Всероссийского студенческого форума. М., 2001. С.4 / Информация по развитию студенческого самоуправления в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования // Бюллетень Минобразования России. 2003. № 3. С.25.

^[11] Европейское пространство высшего образования: Совместная декларация европейских министров образования (г. Болонья, 19 июня 1999 г.) URL: http://www.lexed.ru/mpravo/razdel7/part2/?part2_03.html

^[12] О развитии молодежного парламентаризма в субъектах РФ: инструктивное письмо Минобразования России от 24 апреля 2003 г. № 2 \\ Бюллетень Минобразования. - 2003. - № 6. - С. 39–51