Конституционно-правовое регулирование миграции в современной россии: проблемы теории и практики
На правах рукописи
Балашова Татьяна Николаевна
Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени
доктора юридических наук
Саратов – 2011
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет».
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Гошуляк Виталий Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Булаков Олег Николаевич
доктор юридических наук, профессор
Комарова Валентина Викторовна
доктор юридических наук, доцент
Хижняк Вероника Сергеевна
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», кафедра конституционного и муниципального права
Защита состоится 18 марта 2011 г. в 14-00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан «____» ______________ 2010 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Е. А. Крючкова
общая характеристика работы
Актуальность исследования конституционно-правовых проблем миграции населения в РФ обусловлена рядом обстоятельств.
Миграция представляет собой сложное общественное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества. Как правило, миграционные потоки ориентированы из менее развитых в более развитые страны и регионы с высоким уровнем заработной платы и лучшими социально-экономическими условиями. В различные формы миграции в мире ежегодно вовлечено около 2-3 % населения. За последние 25 лет доля мигрантов удвоилась, достигнув почти 200 миллионов человек[1]. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации. Миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.
Масштабы легального и нелегального въезда в нашу страну иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые трудные задачи. Проблема миграции в последние несколько лет стала для Российской Федерации одной из наиболее актуальных. С одной стороны, глобализационные процессы в мире, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация в стране и экономическая обстановка, характеризующаяся скромными показателями экономического роста, породили острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, проявляющаяся в клановом способе существования, обострили этнические противоречия между коренным населением и мигрантами, грозящие обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из-под контроля государства. Таким образом, налицо противоречие: государство заинтересовано в пополнении населения за счет миграции, и в то же время, опасаясь всплеска социальных конфликтов, оно сдерживает этот процесс.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере.
Многочисленные миграционные потоки породили проблему правового регулирования статусов субъектов миграции. После 2000 г., когда потоки вынужденной миграции из республик бывшего СССР в основном заместились потоками экономических трудовых мигрантов, вся система регулирования миграции была ориентирована на сохранение жесткого контроля над численностью и составом мигрантов, как приезжающих на долгосрочное или постоянное жительство, так и на временную работу. Контроль должен был осуществляться с помощью многочисленных, часто дублирующих друг друга административных процедур и барьеров. Устранение этих противоречий является весьма важной задачей, стоящей перед руководством страны. За прошедшие несколько лет система показала свою неэффективность. Бюрократические барьеры оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов и только спровоцировали огромный рост коррупции. Масштабы нерегулируемой миграции постоянно росли, и численность незаконных мигрантов (или мигрантов с неурегулированным правовым статусом) составляла к середине последнего десятилетия (2000 – 2010 гг.) до 6 миллионов человек.
В 1990-е годы обозначилась еще одна проблема, тесно связанная с вопросами переселения людей, - демографический кризис среди народов, достигших на пути прогресса значительного уровня благополучия. Миграция стала в какой-то мере неизбежной для стран, где в результате так называемого демографического перехода значительно сократилось количество рабочих рук. Однако массовая миграция в свою очередь создавала новые социальные и культурные проблемы, связанные с интеграцией новых жителей страны и с понижением уровней зарплат в секторах экономики, привлекающих мигрантов. Россия в данном случае оказалась на перекрестке мировых миграционных потоков, поставляя и принимая людские ресурсы. Это создает особое травмирующее ощущение национального вырождения, которое в соотнесении с общими политическими и экономическими процессами ведет к резкому увеличению антииммиграционных настроений в российском обществе.
Актуальность рассматриваемой темы состоит ещё и в том, что для решения миграционных проблем необходимо иметь достаточную и эффективную правовую базу. Несмотря на то, что власти страны заявляют о необходимости притока мигрантов и оказания содействия им в обустройстве на территории России, на деле ими практически не предпринимается никаких решительных мер. Это противоречие в политике государства резко тормозит процесс решения миграционных проблем. Нестабильность, отсутствие системности и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны миграционной политики, отсутствие законодательно установленных понятий миграции, миграционного процесса и миграционной политики не позволяют максимально эффективно регулировать миграционные процессы и управлять ими.
Потребность в смене курса миграционной политики обусловлена целым комплексом социально-экономических, геополитических и культурных причин:
1) демографические факторы: абсолютное снижение численности населения, в том числе в трудоспособном возрасте;
2) экономические факторы (снижение численности трудового потенциала страны, наличие систематической потребности экономики в привлечении труда иностранных работников, который стал структурной частью экономической системы, в основном ее теневого сектора);
3) геополитические факторы (соседство России с густонаселенными трудоизбыточными странами, уровень экономического развития которых ниже, чем в России, появление новых центров притяжения мигрантов, начинающих конкурировать с Россией «за мигрантов»; наличие региональных динамично развивающихся центров притяжения трудовых мигрантов в самой России; ослабление связей между странами, входящими в СНГ, отход от интеграционных тенденций в некотором роде возмещается миграцией; миграция вносит реальный вклад в борьбу с бедностью в странах СНГ, что помогает сохранять относительную политическую и социальную стабильность в регионе.
Научная проблема диссертационного исследования состоит в необходимости выработки принципиально новой, целостной концепции конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации.
Целью диссертации является комплексное исследование понятия, содержания и основных черт конституционно-правовой модели регулирования миграции населения в Российской Федерации как целостной проблемы современного конституционного права.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:
- изучение теоретико-правовых проблем определения места и роли миграции в России;
- определение понятия, сущности и причин миграции как конституционно-правового явления;
- анализ эволюции отечественной правовой доктрины в сфере миграции;
- изучение понятия и классификации мигрантов как основных субъектов миграционных отношений;
- исследование особенностей конституционно-правовых статусов мигрантов на территории РФ;
- осуществление анализа действующего российского законодательства, регулирующего процессы миграции, и выявление противоречий между заявленными государственными приоритетами и реальной ситуацией в данной сфере правовых отношений;
- изучение институциональных основ управления миграционными процессами в России;
- анализ правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции;
- исследование основных направлений и перспектив государственного регулирования миграции в России;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего миграционную ситуацию в стране, в целях повышения эффективности реализации миграционной политики Российской Федерации;
- обоснование и разработка Стратегии миграционной политики Российской Федерации, направленной на разрешение проблем в исследуемой области.
Объект диссертационного исследования – комплекс урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в процессе миграции в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы российского законодательства, международно-правовые нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы различных категорий мигрантов.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации в последнее время находятся в центре пристального внимания экономистов, социологов, политологов и юристов и являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени данные проблемы рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях.
При этом особое внимание следует уделить анализу состояния современной науки конституционного права, базу которой составляют работы А.Х.Абашидзе, Л.Ф. Абзалова, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, А.С. Автонономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, Н.А. Богдановой, Л.Ф.Болтенковой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе,
Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Т.Я. Хабриевой,
В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Основой для изучения проблем миграции, существенно обогащающей современную доктрину системы права, является монография Т.Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика», посвященная комплексному исследованию теоретико-правовых проблем регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.
Отдельным проблемам миграции посвящены работы представителей отечественной общественно-политической мысли в области историко-правовой науки: Л.Н. Гумилева, Т.И. Желудкова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, В.В. Покшишевского, С.М. Соловьева, Н.С. Таганцева, Д.С. Шелестова. Проблемам миграциологии посвящены труды М.Б. Денисенко, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, О.В. Мукомеля, Б.Г. Пашкова, В.И. Переведенцева, П.М. Поляна, А.С. Прудниковой, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Староверова, В.И. Козлова, В.А. Тишкова, Ю.А. Тихомирова, Т.Н. Юдиной.
Исследованию конституционно-правовых статусов мигрантов в Российской Федерации уделяется внимание в работах Г.Е. Витковской, Н.В. Ворониной, О.Д. Воробьевой, А.П. Герасимова, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.Н. Заславской, Н.Н. Зинченко, А.М. Ибрагимова, В.А. Капташкина, Ю.И. Лейбо, В.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, М.Д. Оздоева, Т.М. Регент, А.Н. Торохова, И.С. Матлина, М.А. Малышевой, С.Ю. Марочкина, С.Е. Метелева, В.Ф. Миронова, А.В. Миронова,
В.М. Моисеенко, В.А. Туманова, М.Л. Тюркина, О.И. Шумаковой, Н.В. Щербаковой, Л.М. Энтина, А.Ю. Ястребовой.
В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число диссертационных исследований.
В ряду наиболее интересных исследований проблем конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов диссертации
К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещевой, конституционно-правового регулирования миграционных процессов – И.В. Плаксиной,
А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции – Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В.А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; конституционно-правового регулирования внешней миграции – А.Н. Куца, М.В. Петровеца; конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах – Л.Ф. Абзаловой, Т.А. Васильевой; проблем административно-правового регулирования миграции и ее субъектов – М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; теоретических и исторических основ миграции – М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; международно-правовых проблем миграции – Р.Ш. Давлетгильдеева,
Н.Н. Зинченко, В.Е. Подшиваловой.
С точки зрения политических и иных наук федеральная и региональная миграционная политика, миграция исследовались в диссертациях
М.С. Дрокина, И.В. Лукьяновой, П.М. Поляна, Т.Н. Юдиной и др.
Однако в исследованиях указанных авторов затрагиваются лишь отдельные аспекты из всей совокупности сложных миграционных процессов и элементов миграционной политики. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, существующих в исследуемой области правового регулирования.
Методологическую основу настоящего исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть миграционные отношения с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменения в модели регулирования миграционных отношений в зависимости от совокупности воздействующих на них внутренних и внешних факторов.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования миграции в Российской Федерации с позиции ее конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия рассматриваемой модели, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Использование историко-правового, историко-сравнительного, проблемно-хронологического методов позволило показать эволюцию принципов и подходов к регулированию миграции в России на различных этапах развития научного знания и социального развития.
С целью соотнесения различных правовых норм и разработки внутренне непротиворечивой правовой концепции в работе использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования миграционных отношений как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках метасистемы более высокого уровня (государства).
Для выявления закономерностей и тенденций развития, определения основных противоречий и путей их преодоления были привлечены некоторые социологические (моделирование, экстраполяция) и статистические (классификация, корреляция) методы познания.
Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования миграции как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, трудового права и др.), так и иных сфер гуманитарного знания.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные не только конституционно-правовым, но и историческим, социологическим, политологическим, философским и иным аспекты миграционных процессов в современной России.
Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе нормативной базы исследования, составляющей международно-правовые акты, нормы Конституции РФ, законы федерального уровня и уровня субъектов Федерации, акты Президента РФ и Правительства РФ, акты органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили информационно-аналитические материалы Федеральной миграционной службы России её территориальных органов, материалы аналитических обзоров и статистических сборников о состоянии миграционной обстановки в Российской Федерации, материалы практического применения действующего законодательства в области миграции, в том числе решения Конституционного Суда РФ, обзоры судебной практики Верховного Суда РФ и нижестоящих судов, электоральная статистика, данные социологических опросов.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, исходя из положений конституционного права, впервые проведен комплексный анализ теоретико-методологических проблем правового регулирования миграции в Российской Федерации и выработана принципиально новая модель конституционно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, основным приоритетом которой является селективная миграция. Впервые системно, на базе всестороннего анализа различных аспектов миграционных процессов, проведено исследование, направленное на повышение эффективности их правового регулирования. На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее миграционное законодательство с целью извлечения максимального положительного эффекта для дальнейшего развития всей Российской Федерации в целом и отдельных регионов в частности.
В работе впервые на монографическом уровне отражены и обоснованы конституционные основы Стратегии миграционной политики Российской Федерации, определяющей цель, принципы и общие приоритеты государственной миграционной политики России, правовые основы регулирования миграционных процессов, и направленной на комплексное решение проблем в сфере миграции.
В числе конкретных положений, характеризующих новизну исследования, такие, как определение правового понятия миграции в качестве социально-правового явления, характеристика состояния, структуры и динамики миграции и её влияния на демографическую ситуацию в стране, выявление и обобщение факторов, способствующих нарастанию миграционных процессов, определение правовых понятий «мигрант», «трудящийся мигрант», «нелегальный мигрант», обоснование нормативного закрепления классификации мигрантов по критериям установления специального правового статуса.
Предложен комплекс мер по совершенствованию законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми и представляют теоретический и практический интерес:
1. Обосновано предложение о том, что в конституционно-правовом смысле под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса. Данное определение является более оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации. В нем учитываются юридический аспект – «совокупность правовых и нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса», отражается стадийная природа миграции – «планирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, определение отражает позицию государства, именно «государственным регулированием» данного явления и интересы переселенцев (перемещающихся лиц).
2. На основе проведенного анализа отечественного законодательства утверждается, что роль государства и права в регулировании миграционных процессов в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социальными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период. В досоветский и советский периоды государство было единственным субъектом регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на основе административно-командного управления миграцией, порой дополняемого системой льгот, определенной экономической и политической целесообразностью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования миграционных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает доминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью обеспечения интересов личности, общества и государства.
3. Показано, что современное миграционное законодательство России претерпевает влияние различных факторов, главными из которых являются международная ситуация, проблемы экономического, социального, демографического развития страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политики. Основной целью развития миграционного законодательства на данном этапе является обеспечение демографического развития, выравнивание диспропорций территориального расселения, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения от международного терроризма и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией.
4. На основе комплексного исследования сделан вывод о том, что существенной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, тогда как четкое определение основных понятий должно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения последующей их полноценной реализации. В федеральных законах Российской Федерации отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как «мигрант», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант», вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом на региональном уровне попытки использования этих понятий вызывают множественные конфликты с контрольными и надзорными органами. В связи с этим ближайшее развитие миграционного законодательства должно быть направлено на формирование основных понятий, ясно отражающих правовую суть регулируемых отношений.
В качестве мигранта предлагаем рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.
5. Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается установить специальный правовой статус. В основе нормативно закрепленной классификации должно лежать деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности.
6. Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что лица, получившие убежище в Российской Федерации, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку их правой статус имеет ряд особенностей. В целом, Российская Федерация придерживается единых стандартов с другими демократическими государствами в вопросах предоставления убежища лицам, непосредственно преследуемым в государствах своей гражданской принадлежности или местопребывания. Лица, получившие политическое убежище, исходя из общих критериев понятия «мигрант», относятся к внешним вынужденным мигрантам в Российской Федерации.
Однако правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Необходима более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей. Целесообразным было бы появление в российской правовой системе Федерального закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого статуса.
7. Выделение особой группы лиц, с одной стороны, не подпадающих под понятие «гражданин» в силу наличия гражданства другой страны, а с другой – не полностью подпадающих под понятие «иностранный гражданин» в силу социальной потребности сохранения своей связи с исторической родиной, можно закрепить в статьях 61 и 62 Конституции РФ. В связи с этим предлагается следующая редакция пункта 2 ст. 61 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Российские соотечественники, проживающие за рубежом, пользуются поддержкой и покровительством Российской Федерации в рамках, предусмотренных международными договорами и соглашениями». Статью 62 Конституции можно было бы дополнить пунктом 4 следующего содержания: «Российские соотечественники пользуются в Российской Федерации полным объемом прав и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Внесение таких поправок в Конституцию РФ свидетельствовало бы о том, что Россия признает соотечественников, проживающих за рубежом, и гарантирует им свою защиту и покровительство.
8. Доказывается, что основными факторами, препятствующими выполнению государственных программ по переселению соотечественников, проживающих за рубежом, являются: незавершенность процесса нормативно-правового обеспечения, отсутствие координации между ведомствами и субъектами Российской Федерации, недостаточное информирование соотечественников о программе, отсутствие у работодателей достаточной мотивации для приема на работу соотечественников. Решить сложившиеся проблемы возможно путем создания на федеральном уровне специализированных фондов-поручителей, обеспечивающих ускоренное получение переселенцами ипотечных кредитов, в том числе с пониженной ставкой, повышения заинтересованности работодателей в приёме соотечественников на работу путем обеспечения им (работодателям) определённых налоговых льгот, предоставления переселенцам статуса лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке, в целях обеспечения квотирования для них рабочих мест, закрепления в трудовом законодательстве обязательства работодателей при заключении ими контрактов на трудоустройство переселенцев, разработки общероссийского реестра вакансий для участников программы переселения, в котором должны отражаться вакансии не только предприятий, внесённых в региональные программы, но и других организаций на территории вселения, создания центров адаптации переселенцев, активного содействия общественным и молодежным организациям в интеграции их в местное общество.
9. Комплексное исследование правового статуса иностранных работников приводит к выводу о том, что основополагающими критериями для отнесения лица к категории «трудящийся-мигрант» должны служить: отсутствие гражданства РФ, разрешение на осуществление трудовой деятельности в РФ и фактическое ее осуществление вне зависимости от того, выполняется ли работа по трудовому договору или гражданско-правовому контракту. Из чего можно заключить, что понятие «трудящийся-мигрант» должно распространяться и на лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.
Не следует разделять категории работников-мигрантов по российскому законодательству и трудящихся-мигрантов по нормам международного права. Целесообразно ввести единое понятие «трудящийся-мигрант», которое соответствовало бы основным подходам в международном праве. Это будет способствовать единообразному пониманию категории трудящихся-мигрантов в отечественном законодательстве, а также более полной защите этих субъектов миграции.
Нельзя сводить проблему регулирования прав трудящихся-мигрантов только к выделению лиц, работающих по трудовым договорам. Необходимо распространить понятие «трудящийся-мигрант» и на работников, временно проживающих в РФ.
Автор считает возможным предложить следующее определение трудящегося-мигранта. Трудящийся-мигрант – иностранный гражданин (лицо без гражданства), постоянно проживающий на территории государства гражданской принадлежности, прибывающий на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности при наличии договоренности об ее осуществлении на территории РФ (трудовой договор (контракт), гражданско-правовой договор) либо осуществляющий трудовую деятельность в соответствии с действующим российским законодательством.
10. Выдвигается авторская позиция в отношении определения понятия «незаконный мигрант». Нелегальная, в том числе трудовая, миграция представляет собой серьезную проблему, так как ее масштабы постоянно увеличиваются. Однако в международном праве не существует четкой формулировки понятия «нелегальный мигрант», что существенно затрудняет сотрудничество в противостоянии этому явлению. Автор считает целесообразным принять за основу и закрепить на законодательном уровне определение «незаконный мигрант», установленное в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Незаконными мигрантами следует считать «граждан иностранных государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством».
11. Аргументированно доказывается, что правовые проблемы, возникшие в российском миграционном законодательстве вокруг понятий «депортация» и «выдворение», установленных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создают ряд практических трудностей. Дублирующие друг друга процедуры, правовые последствия которых аналогичны, являются проблемой не только для иностранных граждан, чья судьба непосредственно от них зависит, но и для юристов, и для сотрудников Федеральной миграционной службы. Необходимо принятие специального нормативного акта, в котором в полном объеме была прописана процедура депортации. В частности, в нем должны быть четко регламентированы основания, по которым к гражданину может быть применена депортация, предусмотрено разделение ответственности за процедуру между разными органами государственной власти, определена материальная часть процедуры, установлены сроки задержания лица, подлежащего депортации, и сроки рассмотрения необходимых документов.
12. В условиях острой необходимости привлечения трудовых ресурсов, прежде всего в регионы Сибири и Дальнего Востока, недопустимо отсутствие системного правового регулирования проблем определения статуса лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Основные усилия государства направлены на урегулирование внешней миграции с участием иностранных граждан, а также противодействие нелегальной миграции, что создает определенный дисбаланс в миграционном законодательстве РФ. При этом вопросы внутренней миграции оказываются без должного внимания. В этой связи необходимо создание эффективного механизма государственной поддержки указанных лиц, направленной на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития этих регионов.
13. Исследование позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов в сфере миграции. Имеются лишь косвенные пути определения воли конституционного законодателя по данному вопросу. Недостаточная координация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования миграционных процессов снижает результативность принимаемых мер. Осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к регулированию миграции на всей территории страны, установить общие законодательные принципы в данной сфере. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это могут быть как полномочия федеральных органов власти, так и «собственные» полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В данном случае возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения осуществления данных полномочий.
14. В целях реализации селективной миграционной политики Российской Федерации необходимо деление миграционных процессов на желательные и нежелательные. Желательные миграционные процессы следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий. Нежелательную миграцию необходимо ограничивать как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против России и т.п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в данный момент. Комплекс регулирующих норм необходим в связи с возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением), с возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).
Необходимо четко разделить внешние и внутренние миграционные процессы, а также миграционные процессы, в которых участвуют граждане России, российские соотечественники и иностранцы.
15. Наличие нерешенных проблем в сфере правового регулирования миграции негативно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, на формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан и в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.
В этой связи возникает необходимость в разработке системного подхода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью дальнейшего совершенствования государственной миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов и дифференцированном подходе в отношении различных категорий мигрантов.
Разработан и предложен проект авторской Стратегии государственной миграционной политики Российской Федерации, целью которой является обеспечение эффективного государственного управления миграционными процессами, стабильного демографического и социально-экономического развития страны, а также укрепления национальной безопасности.
Проект Стратегии определяет цель и принципы государственной миграционной политики Российской Федерации, правовые основы регулирования миграционных процессов, ограничения в сфере миграции, направленные на пресечение незаконной миграции, общие приоритеты государственной миграционной политики, полномочия и задачи органов государственной власти в сфере миграции, информационное обеспечение проведения государственной миграционной политики и международное сотрудничество в сфере миграции.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное значение для науки конституционного права и могут быть использованы как в законотворческой деятельности в целях устранения терминологических противоречий и выработки единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий в миграционном законодательстве, так и в правоприменительной практике, а также в процессе формирования стратегии государственной миграционной политики России. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативно-правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти.
Комплексный характер исследования обуславливает значимость полученных результатов для отраслевых и специально-прикладных юридических наук. Основные положения и выводы диссертационной работы в дальнейшем могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы при проведении научных изысканий по проблемам миграции и связанным с ними вопросам государственно-правового строительства.
Практическая значимость работы состоит в прикладном характере целого ряда выводов, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации, а также в конкретных рекомендациях, способствующих дальнейшему развитию миграционной политики. Они могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.
Апробация результатов исследования
Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет». Сформулированные в диссертации научные положения и выводы отражены в 50 публикациях общим объемом 76 п.л.
Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на девяти Международных научно-практических конференциях: «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2005 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2005 г.), «Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (г. Елец, 2006 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2007 г.), «Современное российской законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, МГУ, 2008 г.), «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (г. Тамбов, 2008 г.), «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики» (г. Липецк, 2008 г.), «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, МГУ, 2009 г.), «Проблемы обеспечения прав человека» (г. Липецк, 2009 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 2009 г.), на I Всероссийском Конгрессе «Конституционные основы уголовного права» (г. Москва, МГУ, 2006 г.), на Межрегиональной научно-практической конференции «Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения» (г. Липецк, 2008г.), на семи ежегодных Межрегиональных научно-практических конференциях «Право и правоприменение: история, проблемы, перспективы» (г. Елец, 2004-10 гг.).
Основные результаты исследования отражены в трех монографиях: «Вынужденная миграция в Российской Федерации: проблемы и перспективы правового регулирования», «Миграционные процессы в России и обеспечение национальной безопасности: проблемы правового регулирования», «Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ» (общий объем 48 п.л.); шестнадцати научных статьях в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для опубликования результатов диссертационных исследований общим объемом свыше 8,0 п.л.; учебно-методическом пособии объемом 2,9 п.л.; в сорока двух научных статьях общим объемом свыше 19,0 п.л.
Содержание диссертации и опубликованных по теме исследования работ активно использовалось в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право», спецкурса «Проблемы становления миграционной политики в Российской Федерации» в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет», «Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина», «Липецкий филиал Орловской региональной академии государственной службы».
Апробацией результатов исследования явилась научно-практическая конференция «Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (2006 г.) в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и содержит введение, три главы, включающие тринадцать параграфов, заключение и библиографию.
Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновываются выбор темы, её актуальность и научная новизна, практическая значимость, излагается степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, даётся характеристика методологической основы работы, определяются основные положения, выносимые на защиту.
Глава I «Теоретико-правовые проблемы определения места и роли миграции в Российской Федерации» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются теоретико-правовые проблемы определения места и роли миграции в Российской Федерации, исследуются понятие, сущность и причины миграции, прослеживается эволюция отечественной правовой доктрины в сфере миграции, а также анализируются понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений.
В параграфе 1.1. «Понятие, сущность и причины миграции» автор анализирует различные научные подходы к определению миграции, сущности и структуры миграционного процесса, выделяет основные модели миграционных процессов раннего и современного периода глобализации, предлагает определение правового понятия миграции, миграционного процесса в качестве социально-правового явления.
Анализируя миграцию населения, не всегда четко различают ее как некоторый процесс территориального перемещения людей и как тот или иной результат осуществления последнего.[2] В связи с этим некоторые исследователи, учитывая данное обстоятельство, отмечают, что миграцией населения часто называют сам процесс миграции, то, что лучше все-таки называть «территориальным перераспределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как процесс перемещения – итогами процесса. Это ведет к смещению понятий и серьезным ошибкам.[3]
Исследовательскую разработку понятийно-категориального аппарата миграционной теории проводили ведущие специалисты в области миграционной науки: А. С. Ахиезер, В. М. Баранов, Ж. А. Зайончковская, Т. И. Заславская, В. А. Ионцев, Л. Л. Рыбаковский и Т.Я. Хабриева, М.Ю. Тюркин и др[4]. В современной отечественной науке существует около 40 определений миграции, в которых акцентируется внимание на разных аспектах этого социально-экономического явления.
Рассмотрение различных точек зрения на определение термина «миграция населения» позволяет сделать следующие выводы: во-первых, многообразие определений миграции объясняется ее многофакторностью, во-вторых, большинство исследователей миграции в качестве основных сущностных признаков выбирают: пересечение мигрантами границ территориальных образований или перемещение без пересечения границ поселения; срок пребывания на территории; наличие или отсутствие причин или целей переселения.
Таким образом, в результате обобщения существующих подходов и точек зрения, специальной справочной литературы в конституционно-правовом смысле под миграцией автор предлагает понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса. Данное определение является более оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации.
В параграфе 1.2. «Эволюция отечественной правовой доктрины в сфере миграции» анализируются различные правовые подходы к изучению и регулированию миграционных процессов на разных исторических этапах.
Автор отмечает, что изучение миграционных процессов, их влияния на социально-экономическую обстановку в стране и систему государственного управления, выработка методики исследования невозможны без анализа и рассмотрения того, что было наработано научной мыслью в области миграции в отечественной правовой науке.
Для России были характерны практически все виды миграционного движения, включая такие, как эмиграция и иммиграция, значимость каждого из которых на разных исторических этапах развития России была определяющей. Анализ различных подходов российских исследователей в изучении миграционного движения (М.В. Ломоносова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, И.Я. Ямзина, В.П. Вощинина, Э.Д. Гримма, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Переведенцева, Б.С. Хорева, В.Н. Чапека,
И.Г. Ушкалова, В.М. Моисеенко, Т.Н. Юдиной, Т.Я. Хабриевой, М.Л. Тюркина, С.А. Панарина и мн.др.) позволил выделить три крупных периода. Оценивая первый период (XVIII в. - начало XX в.), автор отмечает продуманность миграционной политики дореволюционной России, взвешенность принимаемых государством решений, эффективность и получение несомненных выгод от регулируемых и управляемых миграционных перемещений.
Основным приоритетом второго периода развития миграции (1917–1991 гг.), обусловившего многообразие форм и типов миграционных потоков между Россией и ее бывшими губерниями и краями, является создание такой нормативно-правовой базы, которая ограничила свободное территориальное перемещение населения, не связанное с решением общегосударственных интересов. Причем указанная нормативная база была всецело подчинена и основывалась на идеологических установках, сформулированных в государстве.
Третий (современный) период (с 1992 г. по настоящее время) развития миграционных процессов между Россией и бывшими союзными республиками, наряду с тенденциями предшествующего периода, характеризуется совершенно новыми особенностями, позволяющими, помимо прочего, интегрироваться в мировые миграционные потоки, а через них более успешно – в мировое сообщество в целом. Однако современное правовое регулирование миграции, отличающееся отсутствием внятных и осмысленных принципов, не решает ключевой проблемы народонаселения России – предоставления гарантий для стабильности условий существования оседлого населения и обеспечения преимуществ для переселения в Россию мигрантов, наиболее приспособленных для российских условий, – русскоязычных (прежде всего русских и русскокультурных), имеющих высокую квалификацию, родственные и профессиональные связи в России и т.п.
В параграфе 1.3. «Понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений» анализируются существующие в настоящее время классификации миграционных процессов, выделяемые по множественным основаниям, которые часто пересекаются. Любая классификация должна устанавливать определенные концептуальные и логические соотношения между субъектами миграционных процессов, чтобы анализировать фактический материал в терминах этой концептуальной структуры, а также обосновывать концептуальное видение типов миграции для возможного развития теории[5].
Исследовав различные классификации миграции (А. А. Исаева[6], У. Петерсена[7], Л. Л. Рыбаковского[8], Ильенковой С. Д., Журавлевой В. П., Козловой Л. Л. [9], В. А. Ионцева[10], С. Кастлеса[11] и др.), автор отмечает важность нормативного закрепления классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается установить специальный правовой статус. При этом в классификацию не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.
Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение в данном случае имеет правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности.
В качестве мигранта автор прелагает рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.
В Главе II «Конституционно-правовые статусы мигрантов на территории РФ: проблемы правового регулирования» подробно анализируются особенности конституционно-правовых статусов мигрантов и определяются основные проблемы их правового регулирования.
В параграфе 2.1. «Конституционно-правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» анализируются современное состояние и новые подходы в правовом регулировании статусов беженца и вынужденного переселенца, а также проблемы, возникающие в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Среди стран СНГ Российская Федерация является основным центром притяжения иммиграции как из ближнего, так и из дальнего зарубежья. Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятым в развитие норм международного права[12] Законом РФ от 19.02.1993 № 4528-I «О беженцах». Закон о беженцах в целом соответствует требованиям Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженца» и почти повторяет данное в ней определение беженца. Но, несмотря на прогрессивный характер Закона о беженцах, автор отмечает элементарные противоречия отечественному и международному законодательству, отсутствие в Законе детально проработанной процедуры обращения лица по вопросам убежища и наличие существенных недостатков, касающихся нарушения прав лиц, ходатайствующих о предоставлении им убежища. Интересы государства в этой части до сих пор не обеспечены даже в тех случаях, когда в действующем законодательстве имеются все необходимые правовые нормы. До сих пор не обеспечено введение системы распределения по субъектам РФ лиц, получивших убежище, хотя это прямо предусмотрено ст. 14 названного Закона.
Практика применения действующего законодательства о беженцах и ее анализ позволили автору выявить значительные пробелы законодательства в сфере вынужденной миграции. Необходима не только полная переработка Закона РФ от 19.02.1993 г. № 4528-I «О беженцах», но и формирование принципиально нового подхода к проблеме вынужденных мигрантов в РФ с учетом интересов Российской Федерации.
Нет ряда остро необходимых нормативных правовых документов, в частности, инструктивных материалов и методик по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, в том числе претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ, в том числе лицам, находящимся под стражей.
Процедура рассмотрения ходатайств несовершеннолетних граждан о признании беженцами на территории РФ в рамках Закона о беженцах отдельно не регламентирована, в связи с чем, все такие ходатайства рассматриваются в общем порядке.
До сих пор отсутствует нормативный правовой акт, в котором бы содержалось определение термина «гуманные основания». Определяя отсутствие или наличие данных оснований, принимается решение по вопросу предоставления временного убежища иностранным гражданам. В результате данный правовой пробел позволяет федеральным судьям в каждом конкретном случае устанавливать свои критерии «гуманности». Необходим принципиально новый подход к проблеме иностранных лиц, ищущих убежище на территории России. Новый Закон должен отвечать не только нормам международного права, но и учитывать существующие современные реалии и особенности сложившейся миграционной ситуации в стране.
Таким образом, действующее законодательство о беженцах существенно осложняет правовое и социально-экономическое положение лиц, прибывающих на территорию России с целью получения убежища, и требует дальнейшей детальной доработки.
Анализируя правовой статус другой группы вынужденных мигрантов на территории РФ - вынужденных переселенцев, автор отмечает, что в настоящее время происходит значительное сокращение количества лиц, обратившихся за предоставлением этого статуса. Такое снижение численности вынужденных переселенцев связано, прежде всего, с применением с 1997 г. нормы, содержащейся в подпункте 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах», об утрате статуса вынужденного переселенца в связи с истечением срока его предоставления. Часть вынужденных переселенцев после окончания срока действия статуса с заявлениями о его продлении в органы миграционной службы не обращаются. Многие вынужденные переселенцы к окончанию срока действия статуса решают вопрос своего обустройства самостоятельно либо при государственной или иной поддержке. Однако дело и с выполнением государством своих обязательств перед вынужденными переселенцами обстоит неудовлетворительно. В 2007 году из 36,6 тысяч семей вынужденных переселенцев (91,2 тысячи человек), состоящих на учете в территориальных органах ФМС России, подавляющее большинство (34,2 тысячи семей, 89,4 тысячи человек) не имели на территории России постоянного жилья. В целом Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002 – 2010 годы запланированы средства в объеме 5208 миллионов рублей. Этой суммы хватит для решения жилищного вопроса примерно в отношении 5 тысяч семей вынужденных переселенцев.
Кроме того, установленные Законом о вынужденных переселенцах гарантии защиты прав и интересов относятся только к внутри страны перемещенным лицам, «прибывшим на территорию другого региона Российской Федерации». Иначе говоря, они охватывают только заключительный этап перемещения - переселение. Все другие его этапы: предупреждение, размещение, защита в процессе выхода из зоны «экстраординарной ситуации» и в местах временного размещения, возвращение к прежнему месту жительства, включая гарантии против недобровольного возвращения, - остаются вне правового поля.
Проблема неадекватности правового регулирования, по мнению автора, не может быть решена путем внесения отдельных поправок в действующий Закон о вынужденных переселенцах, тем более что такие попытки неоднократно безрезультатно предпринимались. Необходимо принятие нового закона, который четко и с необходимой конкретностью определял бы права всех вынужденных переселенцев и соответствующие обязательства государства применительно ко всем этапам перемещения - от его предупреждения до переселения в другие регионы либо возвращения к прежнему месту жительства. Концептуальная основа такого закона заложена в Руководящих Принципах по вопросам перемещения внутри страны, которые полностью совместимы с конституционным правопорядком Российской Федерации и могут быть использованы как практическое руководство при его разработке. В целом, анализируя положение вынужденных мигрантов в России на современном этапе, автор отмечает, что Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и подзаконные акты не отвечают существующим насущным потребностям беженцев и вынужденных переселенцев и не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.
В параграфе 2.2. «Особенности правового статуса лиц, поучивших временное и политическое убежище на территории Российской Федерации» автор отмечает, что Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права: политическое убежище и временное убежище. Временное убежище предоставляет субъекту данного права самостоятельный статус «лица, получившего временное убежище», а не рассматривается как определенный переходный этап на пути приобретения статуса беженца[13].
При предоставлении иностранным гражданам временного убежища возникает немало проблем. Принятая в Законе формулировка понятия «временное убежище» не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты. Несмотря на появление в Законе РФ от 19.02.1993 г. № 4528-I «О беженцах» нормы о предоставлении такого чрезвычайно важного статуса, она не прописана до конца. Чётко не оговаривается, как будет решаться судьба лиц, получивших временное убежище, по истечении двух лет действия этого статуса. Хотя с введением этой нормы появилась возможность решения проблемы временной легализации в Российской Федерации множества жертв межнациональных конфликтов.
Еще одной категорией вынужденных мигрантов являются лица, получившие политическое убежище. Содержание их правового статуса определяется особенностями самого института политического убежища. В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции Российской Федерации политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Однако правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Такая ситуация сложилась во многом под влиянием процедуры предоставления данного статуса, в которой главное решение принимает Президент РФ. В то же время общие тенденции развития российского законодательства свидетельствуют, что в основе регулирования прав человека в подавляющем большинстве случаев лежит закон. Хотя нельзя не отметить, что в российской практике предоставление статуса политического убежища не получило широкого распространения[14]. Недостатком, по мнению автора, является и то, что политическое убежище не предоставляется и гражданам государств - участников СНГ, с которыми у России действует безвизовый режим въезда граждан.
Подводя итог проведенному исследованию особенностей правовых статусов лиц, получивших временное и политическое убежище, автор отмечает, что хотя, в целом, российское законодательство о предоставлении временного и политического убежища отвечает требованиям международного права и вместе с системой нормативных правовых актов Российской Федерации (Законы федерального уровня «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах») направлено на поддержку соотечественников за рубежом и обеспечение национальных интересов Российской Федерации, еще остаются нерешенными правовые проблемы в получении данных статусов иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Отсутствуют необходимые нормативные правовые документы, в частности, инструктивные материалы и методики по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ, в том числе лицами, находящимися под стражей.
Целесообразным, по мнению автора, было бы появление в российской правовой системе Закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого средства международной защиты. Более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты.
В параграфе 2.3. «Проблемы правового положения соотечественников» автор проводит исследование основных правовых проблем, возникающих при регулировании правового положения этой категории мигрантов.
Автор отмечает, что причинами сокращения притока иммигрантов из стран СНГ и Балтии послужили следующие обстоятельства: во-первых, относительная стабилизация в зонах этнополитических и региональных конфликтов; во-вторых, утрата миграционной привлекательности Российской Федерации из-за сложных и запутанных бюрократических процедур, связанных с переселением и получением российского гражданства, отсутствием эффективных государственных правовых механизмов обустройства и адаптации переселенцев; в-третьих, ужесточение российского законодательства, регламентирующего предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца, трудности, с которыми сталкивались переселенцы в процессе социально-экономической адаптации в России; в-четвертых, осознание руководством новых независимых государств роли миграции в обеспечении социально-политической стабильности.
Ближнее зарубежье – зона национальных интересов и пристального внимания отечественной внешней и внутренней политики Российской Федерации. В то же время эффективное решение наиболее острых и масштабных проблем соотечественников в ближнем зарубежье составляет, по мнению автора, важное условие для формирования вдоль российских рубежей надежного пояса добрососедства и сотрудничества.
Многозначная и во многом новая проблема соотечественников создала различные формы ее проявления и потребовала формирования политики России в данной сфере. Однако реализация Программы содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа столкнулась с рядом серьезных проблем.
Автор отмечает, что главным препятствием для реализации Программы переселения соотечественников является неудовлетворительное состояние законодательной базы, которая не в состоянии обеспечить выполнение основных направлений государственной поддержки соотечественников за рубежом.
Для решения проблем в сфере правового регулирования защиты прав соотечественников за рубежом необходимо осуществить комплекс мероприятий, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации. Основные направления в области совершенствования законодательства по поддержке соотечественников, по мнению автора, могли бы сводиться к следующему:
- в связи с тем, что международные соглашения со странами СНГ, затрагивающие гуманитарное сотрудничество, статус граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, слабо используются, в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ подготовить проект соглашения со странами СНГ о защите интересов соотечественников;
- разработать межгосударственную Конвенцию государств – участников СНГ «О правах соотечественников»;
- разработать новую редакцию Федерального закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом». На современном этапе он не отвечает целям и принципам поддержки Россией своих соотечественников. Многие содержащиеся в нем нормы носят декларативный характер и фактически не реализованы, нуждаются в изменении и уточнении;
- внести ряд изменений и дополнений в Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также в Налоговый кодекс РФ;
- рассмотреть вопрос о целесообразности разработки Федерального закона «О репатриации»;
- инициировать разработку закона о создании фондов поддержки соотечественников.
Следует осознать, что миграционный потенциал государств СНГ и Балтии, ориентированный на Россию, зависит не только от численности проживающего в ближнем зарубежье русского и русскоязычного населения и от демографического потенциала бывших союзных республик в целом, но в большей степени от того, насколько эффективной будет иммиграционная политика Российской Федерации, насколько привлекательной будет сама Россия для того, чтобы в ней жить и работать.
В параграфе 2.4. «Трудящиеся-мигранты как субъекты миграции: особенности правового статуса», анализируя понятие «трудящийся-мигрант», автор приходит к следующим выводам.
Во-первых, основополагающими критериями для отнесения лица к категории «трудящийся-мигрант» должны служить: отсутствие гражданства РФ, разрешение на осуществление трудовой деятельности в РФ и фактическое ее осуществление вне зависимости от того, выполняется ли работа по трудовому договору или гражданско-правовому контракту. Из чего можно заключить, что понятие «трудящийся-мигрант» должно распространяться и на лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.
Во-вторых, не следует разделять категории работников-мигрантов по российскому законодательству и трудящихся-мигрантов по нормам международного права. Целесообразно ввести единое понятие «трудящийся-мигрант», которое соответствовало бы основным подходам в международном праве. Это способствовало бы единообразному пониманию категории трудящихся-мигрантов в отечественном законодательстве, а также более полной защите этих субъектов миграции.
В-третьих, нельзя сводить проблему регулирования прав трудящихся-мигрантов только к выделению лиц, работающих по трудовым договорам, необходимо распространить понятие «трудящийся-мигрант» и на работников, временно проживающих в РФ.
Под трудящимся-мигрантом автор предлагает понимать иностранного гражданина или лицо без гражданства, постоянно проживающего на территории государства гражданской принадлежности, прибывающего на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности при наличия договоренности об ее осуществлении на территории РФ (трудовой договор (контракт), гражданско-правовой договор) либо осуществляющего трудовую деятельность в соответствии с действующим российским законодательством.
Анализ правового статуса иностранных работников в целом позволяет утверждать, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов[15]. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой в данном случае были бы разработка и принятие отдельной главы Трудового кодекса РФ, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.
Другим способом решения данной проблемы автор считает принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.
Среди других, более частных, проблем определения правового статуса иностранных работников требуют решения такие, как разработка типовых форм трудового договора с учетом особенностей для иностранных работников – граждан ряда стран, с которыми заключены межправительственные соглашения о регулировании временной трудовой деятельности иностранных граждан.
Одной их необходимых мер, по мнению автора, является введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по не зависящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т.е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.
Эти и другие нерешенные проблемы, касающиеся определения правового статуса иностранных работников, препятствуют легализации иностранных граждан, в числе которых самый большой процент составляют трудовые мигранты. Четкое определение государственных стандартов обеспечения прав иностранных работников позволит установить прозрачные механизмы контроля за их обеспечением, будет препятствовать развитию нелегальной миграции в Российской Федерации.
В параграфе 2.5. «Нелегальная миграции в Российской Федерации: общая характеристика, причины, проблемы противодействия на современном этапе» проводится общая характеристика причин, проблем нелегальной миграции в России и анализируются правовые проблемы противодействия нелегальной миграции на современном этапе.
Переход к политике внешней открытости России совпал по времени с невиданной ранее дезорганизацией и хаотичностью миграционных процессов на постсоветском пространстве, в Европе и в мире. В России с ослаблением государственного контроля за передвижением людей процессы демографического дисбаланса стали атрибутивным фактором общественной безопасности и вошли в противоречие с ее национальными интересами. По определению нелегальная миграция не может быть количественно точно отражена на официальном уровне. Верхняя планка этих оценок –1-1,5 миллиона человек. Анализ миграционных процессов в РФ за последнее десятилетие показывает, что проблемы с внешней незаконной миграцией продолжают оставаться острыми, а отдельные из них могут представлять и угрозу национальной безопасности государства.
Автор считает, что проблема нелегальной миграции в России обусловлена тем, что легальное поле миграции искусственно сужено российским законодательством: часть незаконных мигрантов не могут легализовать свое положение в силу отсутствия процедур и соответствующей правовой базы. Учитывая это, а также легальный въезд в страну большинства из них, более уместно говорить не о незаконной, а о неурегулированной или неупорядоченной миграции.
В целях совершенствования законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции автор предлагает комплекс мер, которые могли бы сводиться к следующему:
- принятию поправок в нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывания на территории России, выдворения за пределы Российской Федерации, ответственности за нарушение миграционного законодательства РФ иностранными гражданами, лицами без гражданства и российскими работодателями;
- законодательному закреплению понятий «незаконно находящийся на территории Российской Федерации» и «иностранный гражданин»;
- законодательному уточнению и конкретизации механизмов административного выдворения и депортации незаконных мигрантов, в том числе путем уточнения оснований для депортации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и расширения полномочий ФМС России по применению механизма депортации без решения суда;
- проведению публичных обсуждений проектов федеральных законов, направленных на борьбу с незаконной миграцией с участием представителей Правительства РФ, органов прокуратуры, судейского сообщества, Общественной палаты, общественных этнических объединений, религиозных конфессий, представителей научного сообщества и других заинтересованных сторон;
- обеспечению регулирования трудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов, созданию завершенной законодательной модели привлечения мигрантов к трудовой деятельности,
- в рамках межпарламентского диалога с рядом стран (Китай, Иран, Пакистан, Турция, Афганистан) добиваться гармонизации законодательства и развития сотрудничества в целях прекращения нелегальной миграции из этих стран;
- развитию фундаментальных научных исследований, касающихся социально-экономических, юридических, психологических и иных аспектов миграционных процессов, мониторинг (в том числе анализ сведений о незаконной миграции, поступающих в информационную сеть Интернет) и научное прогнозирование миграционной обстановки в России;
- адаптации и интеграции мигрантов на новом месте жительства, которые должны сопровождаться реализацией программ воспитания у молодого поколения россиян (через СМИ, школьные программы и т.п.) толерантного, доброжелательного отношения к проживающим и работающим в стране на законных основаниях мигрантам, соблюдающим законы Российской Федерации и нормы общежития с учетом региональных особенностей.
Параграф 2.6. «Особенности правового статуса лиц, прибывающих или выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» посвящен анализу причин и проблем правового регулирования межрегиональных и внутрирегиональных миграций в Российской Федерации.
Дальневосточный федеральный округ отличается среди всех других регионов России самыми неблагоприятными тенденциями миграционных процессов, что крайне негативно влияет на демографическую ситуацию. Интенсивность оттока здесь значительно выше, чем в Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах. Особенно сложная ситуация наблюдается в Чукотском, Корякском автономных округах, в Магаданской, Камчатской и Сахалинской областях, которые уже потеряли вследствие этого значительную часть своего трудоспособного населения. Весь север страны превратился в сплошную зону, теряющую население.
В качестве регулирующей меры экспертами рекомендуется стимулирование миграции в пограничные районы Сибири и Дальнего Востока, прежде всего, русских репатриантов из бывших республик Советского Союза.
Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов.
Лица, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей – граждане Российской Федерации, им принадлежит весь объем предоставляемых гражданам России прав и возлагаемых обязанностей. Особенности правового статуса этой категории переселенцев характеризует лишь их специальное право на получение жилищного сертификата.
Автор считает, что положение, при котором имеет место явно недостаточное урегулирование вопросов статуса указанных лиц, недопустимо. В настоящее время сложился определенный перевес в миграционной политике в сторону регулирования внешней миграции с участием иностранных граждан и противодействия нелегальной миграции. При этом вопросы внутренней миграции остаются без должного внимания со стороны законодательной власти. Решение данной проблемы видится автору в создании эффективного механизма государственной поддержки лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в том числе направленного на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития Сибири и Дальнего Востока.
Глава III «Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации на современном этапе» посвящена рассмотрению вопросов, касающихся характеристики правовых инструментов регулирования миграции в России, институциональных основ управления миграционными процессами, правовых проблем взаимодействия РФ и субъектов РФ по вопросам формирования государственной миграционной политики и основных направлений государственного регулирования миграции в Российской Федерации.
В параграфе 3.1. «Правовые инструменты регулирования миграции в Российской Федерации» автор отмечает, что недостатком правового регулирования миграционных процессов является изменчивость миграционного законодательства. Почти все нормативные акты, регулирующие миграцию, действуют со многими поправками. Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселения жителей России в другие местности. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс. Отрицательно характеризуют существующее законодательство, относящееся к сфере миграции, также его неполнота, пробельность, отсутствие системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе к регулированию миграционных отношений вряд ли возможно. Еще один недостаток, который нельзя не отметить, – это противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом имеют место недопустимые факты, когда подзаконные акты фактически подправляют закон.
Несмотря на предпринятые в последнее время шаги по совершенствованию правового обеспечения миграционной политики, в этой сфере все еще остаются существенные пробелы. Юридическая защита прав является мало доступной для мигрантов. В массовом порядке нарушаются трудовые и социальные права мигрантов (право на достойную оплату труда, отпуск, образование, жилье, медицинскую помощь и т.п.). В связи с этим во многом из ситуативной правовой миграционной политики, из политики, являющейся результатом последующего, часто слабого реагирования на возникающие изменения миграционной обстановки в стране, современная российская миграционная правовая политика постепенно трансформируется в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для страны русло. Безусловно, правовая политика в сфере миграции должна учитывать и учитывает происходящие в стране процессы, но активная правовая миграционная политика не всегда совпадает, да и не может совпадать с этими процессами, поскольку она должна иметь для них определенное ориентирующее, руководящее значение.
По мнению автора, в настоящее время основной упор в сфере правового регулирования миграционных отношений должен быть направлен на обеспечение динамичного притока профессиональных работников, развитие экономики и общества, обогащение национальных культур.
К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования миграционных процессов, что является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.
В параграфе 3.2. «Институциональные основы управления миграционными процессами в России» автором рассматриваются проблемы институционального управления миграционными процессами, заключающиеся, по мнению автора, в обеспечении его сопровождения, разграничении функций органов исполнительной власти, их межведомственного взаимодействия, а также координации усилий органов государственной власти, местного самоуправления и НПО.
Автор приходит к выводу, что в настоящее время институциональное обеспечение миграции недостаточно развито. Нет официальных сервисов, помогающих мигрантам как в получении информации, так и в легализации и трудоустройстве. Их место по-прежнему занимают теневые структуры. Первой «ласточкой» в информационном обеспечении миграции стал информационный центр МОМ, открытый в 2007 г., в котором действует горячая линия для мигрантов, работают юристы, осуществляется помощь попавшим в трудные условия (в том числе в условия торговли людьми и рабского труда), перенаправление сложных случаев в соответствующие инстанции.
Практически отсутствует политика адаптации и интеграции мигрантов. Это серьезный пробел, учитывая ориентацию многих мигрантов на долгосрочное пребывание в стране и получение постоянного статуса.
Сохраняются проблемы мигрантов «первой волны», прибывших в 1990-х годах, многие не имеют документов, не могут получить ни вида на жительство, ни гражданства России. Организации гражданского общества (национально-культурные, правозащитные и др.), работающие по вопросам миграции, практически не получают поддержки государства. Правоприменительная практика на местах часто идет вразрез с нормативной базой, имеют место злоупотребления со стороны милиции, коррупция.
Несмотря на позитивные сдвиги в деятельности Федеральной миграционной службы РФ, в настоящее время пока еще важнейшей ее задачей остается пресечение незаконной миграции. ФМС РФ, по сути, является органом, контролирующим миграцию, что является только частью огромной составляющей понятия миграционной политики государства.
Выходом из создавшегося положения, по мнению автора, является следующий комплекс мер:
- заключение соглашения между ФМС РФ, Консульствами и Уполномоченным по правам человека в РФ о сотрудничестве, в том числе по предоставлению необходимой информации;
- разъяснение по применению сотрудниками ФМС РФ законодательства Российской Федерации в сфере миграции, гражданства;
- создание в Российской Федерации эффективной системы контроля и противодействия незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных мигрантах и обмен информацией органами исполнительной власти стран-участников СНГ;
- обеспечение достаточных организационно-технических условий для эффективной работы территориальных подразделений ФМС РФ, связанных с размещением сотрудников, кадровым, компьютерным и программным обеспечением;
- создание единого центра регулирования миграционных процессов, их изучения и планирования с контролем за въездом и выездом, размещением и обустройством мигрантов и иммигрантов, борьбой с нелегальными иммигрантами, их выдворением.
В параграфе 3.3. «Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции» автор отмечает, что в настоящее время все еще отсутствует необходимая согласованность между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. После неоднократных пресечений со стороны федеральных государственных органов, прежде всего Конституционного Суда РФ, незаконных действий и решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ряде регионов последние нередко вообще перестают сколько-нибудь обращать внимание на приезжающее население, считая, что забота о них - дело федеральных органов государственной власти. Во многом это результат отсутствия в данной сфере четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Прошедшее в стране разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, выразившееся в принятии довольно значительного количества федеральных законов, практически не затронуло сферу миграции. При этом сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция – это сфера, которая связана со многими правами человека, реализующего свое право на свободу передвижения: социальными, культурными, трудовыми, жилищными. Государство должно осуществлять определенный контроль за обеспечением этих прав. Реализовывать их только действиями федеральных органов государственной власти – значит идти по пути чрезмерного расширения территориальных органов федеральных органов государственной власти. Поэтому задача государства – равномерно распределить обязанности между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарности в управлении. По мнению автора, главное, что должно остаться исключительно в сфере компетенции федеральных органов государственной власти, – это установление основных гарантий прав лиц из числа мигрантов (в зависимости от видов мигрантов), а также полномочия, вытекающие из необходимости защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, как следствие разграничения полномочий следует четко распределить и расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере миграции и обеспечения прав мигрантов. Это снизит нагрузку на федеральный бюджет и заставит более ответственно подходить к решению указанных вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Параграф 3.4. «Основные направления и перспективы государственного регулирования миграции населения в Российской Федерации» посвящен анализу перспективных направлений деятельности государства в сфере регулирования миграционных процессов.
В настоящее время отсутствует достаточно осмысленная специальная программа по упорядочению миграционных процессов и балансировке рынка труда. Решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон – бизнес-структур, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов – потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам – квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса.
Одновременно с масштабным сокращением нелегального сектора необходимо принимать компенсационные меры для выравнивания квалификационного, демографического баланса. Для этого надлежит сформировать гибкую систему управления иммиграционными потоками посредством создания каналов натурализации. Многоступенчатая процедура приобретения гражданства пока не в полной мере используется как инструмент формирования селективной иммиграционной политики. Пока она скорее выполняет барьерную роль, а не служит действенным инструментом улучшения качественного состава иммиграции. Как первый шаг в данном направлении можно выделить, по крайней мере, четыре группы иностранных граждан, в отношении которых целесообразно проводить более гибкую политику натурализации: военнослужащие Российской армии, учащиеся вузов и средних специальных заведений, инвесторы и высококвалифицированные специалисты, обеспечивающие конкурентоспособность страны.
Важная часть обеспечения селективной миграционной политики – формирование за пределами России потенциального миграционного потока нужного качества. Инструментами для этого являются нормативная база и разработка новых механизмов привлечения «нужных» мигрантов в страну.
Россия должна быть заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем это относится не только к соотечественникам, но и вообще к гражданам других стран, являющимся потенциальными мигрантами в Россию. Если применение двойного гражданства невозможно, есть и другие формы. Одной из таких форм может стать развитие «отложенного гражданства». То есть, пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в страну в силу особых обстоятельств.
Для улучшения инновационного климата необходимо убирать натурализационные барьеры для высококвалифицированных, нужных стране и ее экономике специалистов. Также необходимо привести степень натурализации инвесторов в российскую экономику в соответствие с размером инвестиций.
Необходимо полнее использовать такой инструмент миграции, как предоставление вида на жительство инвесторам, квалифицированным специалистам, выпускникам российских ВУЗов, прибывающим в Россию из стран дальнего зарубежья и не готовым менять своё гражданство.
Одним из приоритетных направлений миграционной политики Российской Федерации должна стать разработка мер, направленных на заселение районов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Продолжающийся массовый отток населения из этих районов не отвечает национальным интересам Российской Федерации и обеспечению национальной безопасности.
Законодательство должно предусматривать:
а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран («грубое» регулирование, например, упрощение въезда из Белоруссии, Украины, Прибалтики и усложнение въезда из других стран),
б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для целей принятия гражданства),
в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон),
г) принципы профессиональной специализации (ограничение для иммигрантов сферы деятельности, прежде всего в области предпринимательской и общественной деятельности).
Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности и т.п.).
Таким образом, предстоит кропотливая и масштабная работа, которая потребует объединения усилий и политической воли органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации во имя создания эффективных мер регулирования миграционных процессов.
В заключении диссертантом подведены итоги проведённого исследования и сформулированы выводы и предложения.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих работах:
Монографии:
1. Балашова, Т.Н. Вынужденная миграция в Российской Федерации: проблемы и перспективы правового регулирования [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2006. – 143 с. (9,0 п.л.).
2. Балашова, Т.Н. Миграционные процессы в России и обеспечение национальной безопасности: проблемы правового регулирования [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2007. – 163 с. (10,0 п.л.).
3. Балашова, Т.Н. Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2010. – 445 с. (28,8 п.л.).
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ
4. Балашова, Т. Н. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности РФ [Текст] / Т. Н. Балашова // Уголовное право. – 2008. – № 4. – С. 121-126 (0,5 п.л.).
5. Балашова, Т. Н. Миграция и демография в системе национальных интересов Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. – № 5. – С. 10-11 (0,3 п.л.).
6. Балашова, Т. Н. Основные направления противодействия нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Т. Н. Балашова // Общество и право. – 2008. – № 1. – С. 12-22 (1,0 п.л.).
7. Балашова, Т. Н. Национальный интерес и национальная безопасность в контексте миграции населения: взаимосвязь и взаимодействие [Текст] / Т. Н. Балашова // Общество и право. – 2008. - № 1. – С. 23-31 (1,3 п.л.).
8. Балашова, Т. Н. Миграционная политика Российской Федерации: проблемы и перспективы [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. - № 6. – С. 11-12 (0,5п.л.).
9. Балашова, Т. Н. О некоторых проблемах правового регулирования защиты прав соотечественников за рубежом [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. – № 7. – С. 24 (0,5 п.л.).
10. Балашова, Т. Н. Проблемы правового обеспечения биологической безопасности в процессе регулирования миграции в РФ [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. – № 8. – С. 54-55 (0,5 п.л.).
11. Балашова, Т. Н. О некоторых проблемах китайской миграции [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. – № 9. – С. 32-33 (0,3 п.л.).
12. Балашова, Т. Н. Миграционный обмен со странами СНГ и Балтии как фактор реализации долгосрочной государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – 2008. – № 3. – С. 129-134 (0,5 п.л.).
13. Балашова, Т. Н. Проблемы правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Т. Н. Балашова // Закон и право. – 2008. – № 10. – С. 50-51 (0,3 п.л.).
14. Балашова, Т. Н. О некоторых проблемах правового обеспечения учета миграционных процессов в Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – № 1. (28) – 2009. – С. 136-139 (0,5 п.л.).
15. Балашова, Т. Н. Проблемы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РУДН. - №1. (февр.) – 2009. – С. 5-10 (0,5 п.л.).
16. Балашова, Т. Н. Регулирование миграционных процессов в дореволюционной России: историко-правовой анализ / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – № 2 (29) – 2009. – С. 143-146 (0,5 п.л.).
17. Балашова, Т. Н. Миграция в РФ с позиций отечественной правовой мысли [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – № 3. (30) – 2009. – С. 120-123 (0,5 п.л.).
18. Балашова, Т. Н. Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – № 4. (31) – 2009. – С. 150-156 (0,5 п.л.).
19. Балашова, Т. Н. Правовые проблемы разделения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам формирования государственной миграционной политики [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. – № 6. (33) – 2009. – С.127-134 (0,5 п.л.).
Статьи, опубликованные по итогам всероссийских и международных конференций:
20. Балашова, Т. Н. Национальная безопасность в контексте миграционных процессов [Текст] / Т. Н. Балашова // Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения: сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. – Липецк, 2008. С. 138-145 (1,0 п.л.).
21. Балашова, Т. Н. Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства административно-правовыми мерами [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник статей по материалам международной научно-практической конференции по правам человека. – Липецк, 2009. С. 123-131 (1,0 п.л.).
22. Балашова, Т. Н. Миграционная политика России: уроки истории [Текст] / Т. Н. Балашова // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. – Тюмень, 2009. – С. 70-78 (1,0 п.л.).
23. Балашова, Т. Н. Проблемы конституционно-правового регулирования миграционных процессов в российском законодательстве [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам международной научно-практической конференции Липецкого филиала ОРАГС). – Липецк, 2008. – С. 12-18 (0,7 п.л.).
24. Балашова, Т. Н. Миграция и демография как неотложные направления развития национальной политики Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам ежегодной научно-практической конференции ЕГУ им. И. А. Бунина). – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2008. – С. 18-24 (0,5 п.л.).
25. Балашова, Т. Н. Конституционно-правовые проблемы определения статуса соотечественников в Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам VI международной научно-практической конференции). – Киров, 2007. – С. 121-126 (0,5 п.л.).
26. Балашова, Т. Н. Миграция и демография как неотложные направления развития приоритетных национальных проектов [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник материалов VII Общероссийской научно-практической конференции МГУ. – М., 2006. – С. 145-149 (0,5 п.л.).
27. Балашова, Т. Н. Перспективы развития миграционной политики Российской Федерации в условиях глобализации [Текст] / Т. Н. Балашова // Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом: сборник научных трудов. По материалам Международной научно-практической конференции. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2006. – С. 15-19 (0,5 п.л.).
28. Балашова, Т. Н. Криминальная миграция как угроза национальной безопасности и национальным интересам Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы международной научно-практической конференции Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия. – Краснодар, 2006. – С. 71-73 (0,5 п.л.).
29. Балашова, Т. Н. Уголовно-правовая ответственность за организацию незаконной миграции по российскому законодательству: проблемы правоприменения [Текст] / Т. Н. Балашова // Конституционные основы уголовного права: материалы I Всероссийского конгресса по уголовному праву, посвященного 10-летию Уголовного кодекса Российской Федерации. – М.: ТК Велби, 2006. – С. 36-39 (0,5 п.л).
30. Балашова, Т. Н. Национальная безопасность в контексте миграционных процессов [Текст] / Т. Н. Балашова // Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения: сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. – Липецк, 2008. – С. 34-44 (1,0 п.л.).
31. Балашова, Т. Н. Основные направления и проблемы развития миграционного законодательства в РФ на современном этапе [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы научно-практической конференции Липецкого филиала Воронежского института МВД. – Липецк, 2005. – С. 85-91 (0,5 п.л.).
32. Балашова, Т. Н. О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам IV международной научно-практической конференции). – Киров, 2005. – С. 11-14 (0,5 п.л.).
33. Балашова, Т. Н. Межгосударственная трудовая миграция: проблемы правового регулирования [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2005. – С. 14-20 (0,5 п.л.).
34. Балашова, Т. Н. Основные направления и проблемы Развития миграционного законодательства в РФ [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы всероссийской научно-практической конференции в рамках Даниловских чтений в РГТЭУ г. – М., 2005. – С. 14-19 (0,5 п.л.).
35. Балашова, Т. Н. Незаконная миграция: проблемы правового регулирования [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам всероссийской научно-практической конференции. МГУ. – М., 2005. – С. 114-118 (0,5 п.л.).
36. Балашова, Т. Н. О некоторых аспектах современной миграционной политики Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы научно-практической конференции Липецкого филиала Воронежского института МВД. – Липецк, 2005. – С. 56-61 (0,5 п.л.).
37. Балашова, Т. Н. Закон «О гражданстве РФ» в процессе решения проблем вынужденной миграции в Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам всероссийской научно-практической конференции). – Саратов, 2004. (0,5 п.л.).
38. Балашова, Т. Н. Правовые и социальные проблемы эмиграции детей из России. Международной усыновление [Текст] / Т. Н. Балашова // Конституция Российской Федерации и ее роль в формировании российской правовой системы: материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2009. – С. 452-457 (0,4 п.л.).
39. Балашова, Т. Н. Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства административно-правовыми мерами [Текст] / Т. Н. Балашова // Конституция Российской Федерации и ее роль в формировании российской правовой системы: материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2009. – С. 452-457 (0,5 п.л.).
40. Балашова, Т. Н. О Стратегии государственной миграционной политики Российской Федерации [Текст] / Т. Н. Балашова // Материалы научно-практической конференции юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2010. – С. 157-162 (0,5 п.л.).
Статьи, опубликованные в центральных периодических изданиях:
41. Балашова, Т. Н. Развитие миграционного законодательства Российской Федерации: основные направления и проблемы [Текст] / Т. Н. Балашова // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский юридический научный журнал. – Саратов, 2004. – № 4 (17). – С. 133-139 (0,8 п.л.).
42. Балашова, Т. Н. Правовое обеспечение национальной безопасности в контексте миграционных процессов [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник ЕГУ. Серия «Право». Вып. 5. – Елец, 2005. – С. 19-23 (0,5 п.л.).
43. Балашова, Т. Н. Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы совершенствования [Текст] / Т. Н. Балашова // Ученые записки. Выпуск III (юбилейный): сборник научных и научно-методических трудов Северо-Кавказского филиала Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»: В 2-х тт. – Т.1. – Краснодар, 2006. – С. 119-121 (0,5 п.л.).
44. Балашова, Т. Н. Национальная безопасность и национальные интересы Российской Федерации в контексте миграционных процессов [Текст] / Т. Н. Балашова // Миграционное право. – 2006. – № 1. – С. 43-44 (0,5 п.л.)
45. Балашова, Т. Н. Миграция и демография как неотложные направления развития приоритетных национальных проектов [Текст] / Т. Н. Балашова // Миграционное право. – 2007. – № 1. – С. 19-21 (0,5 п.л.).
46. Балашова, Т. Н. Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в РФ [Текст] / Т. Н. Балашова // Вестник ЕГУ им. И.А. Бунина. Вып. 15. Серия «Право». – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2007. – С. 400-407 (0,5 п.л.).
47. Балашова, Т. Н. Проблемы развития миграционного законодательства в РФ на современном этапе [Текст] / Т. Н. Балашова // Миграционное право. – 2008. – № 4. – С. 29-30 (0,5 п.л.)
48. Балашова, Т. Н. Приоритеты развития миграционной политики России в сфере сокращения нелегального сектора трудовой миграции [Текст] / Т. Н. Балашова // Гуманитарные аспекты социально-экономического развития Липецкой области: сборник статей и выступлений. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2007. – С. 73 – 97 (1,0 п.л.)
49. Балашова, Т. Н. Проблемы развития миграционного законодательства в РФ на современном этапе [Текст] / Т. Н. Балашова // Научные труды РАЮН. В 3-х тт. – Вып. 9. – Т. 2. – М., 2009. – С. 43-46 (0,5 п.л.).
Учебные пособия:
50. Балашова, Т. Н. Правовые проблемы становления миграционного права в Российской Федерации [Текст]: учебно-методическое пособие / Т. Н. Балашова. – Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2008. – 47 с. (2,9 п.л.)
[1] См: Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. М.: Формула права, 2007. С.18.
[2] См.: Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России: монография. М.: ЮНИТИ – ДАНА: Закон и право, 2006. С. 6.
[3] См.: Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России: Миграционная политика. М., 2002. С.10.
[4] См.: Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. 1-11 (Научная серия); гл. ред. В.А. Ионцев. М., 1998-2003; Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия // Сб. материалов IX Международного семинара по актуальным проблемам миграции, 23-24 июня 2003 г. М., 2003; Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции; под ред. Г. Витковской. М., 2004; Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сб. статей; под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004 и др.
[5] См.: Юдина Т. Н. Социология миграции: к формированию нового научного направления. М. 2004. С. 99.
[6] См.: Исаев А. А. Переселения в русском народном хозяйстве. СПб., 1891. С. 10.
[7] William Petersen. A General Typology of Migration / American Sociological Review, 1958. 23 (3), June.
[8] См.: Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: Прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
[9] См.: Социальный менеджмент: учебник для вузов; под ред. С. Д. Ильенковой. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. С. 110-112.
[10] См.: Ионцев В. А. Классификация основных научных подходов в изучении миграции населения // Миграция населения. Вып. 1. Теория и практика исследования. М., 2001.
[11] См.: Stephen Castles. International Migration 2000 / International Social Science Journal. Vol. 165. 270-271.
[12] См.: Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951г.) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6-28.; Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6-28. (Постановлением ВС Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. № 3876-1 РФ присоединилась к настоящему Протоколу с заявлением).
[13] В России вопросы предоставления временного убежища решаются достаточно результативно. В настоящее время на учете территориальных органов ФМС состоит 1109 человек из 20 государств, получивших право на временное убежище (в основном афганцы).
[14] За последние полтора десятилетия предоставление политического убежища в Российской Федерации официально подтверждено только одним фактом – предоставление убежища гражданину КНДР Ким Мен Се (см.: Указ Президента РФ от 15 июня 1992 г. № 635 // Ведомости РФ. 1992. № 25, ст. 1432).
[15] Например, значительный объем подобных норм содержится в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 47, ст. 5496.
