WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Расходные обязательства в бюджетном праве

На правах рукописи

Бабкова Юлия Борисовна

РАСХОДНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ

12.00.14 – Административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Горбунова Ольга Николаевна
Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, доцент Болтинова Ольга Викторовна Кандидат юридических наук, доцент Смирникова Юлия Леонтьевна
Ведущая организация: Московский государственный институт (университет) международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации

Защита состоится «7» апреля 2010 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69-а, ауд. 910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».

Автореферат разослан «___»___________2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета С.П. Ломтев

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Современные исследователи обращаются к различным вопросам, возникающим в финансово-бюджетной сфере, где за последние десятилетия проведены реформы, коренным образом изменившие всю систему бюджетного законодательства и бюджетных отношений в России.

Появились новые тенденции в бюджетной деятельности, законодательно закреплены нормы, реализация которых приводит к изменениям в правоприменении, стремительно развиваются институты отрасли финансового права и его подотрасли - бюджетного права, что обуславливает исследование юридических аспектов бюджетных реформ.

Осмысление с научной точки зрения происходящих процессов, так называемая научная квалификация новых явлений и фактов бюджетной деятельности и подотрасли бюджетного права, имеет особое значение.

При этом не все категории финансового права, раскрывающие содержание процесса формирования и расходования средств бюджета (в рамках стадий бюджетного процесса), начинающегося с бюджетных проектировок и заканчивающегося поступлением денежных средств и получением благ конкретными субъектам, исследуются в науке финансового права и обсуждаются в научных дискуссиях.

В условиях особого внимания общества к процессу формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленного, в том числе, и повышением роли государственных расходов в условиях кризиса, такой пробел в науке должен быть преодолен.

Особую научную ценность и практическую значимость имеет изучение основополагающих, ключевых, базовых категорий, которые сформулированы в подотрасли бюджетного права в виде законодательных терминов, и как нормы применяются в новых условиях бюджетной деятельности при осуществлении исполнения бюджета по расходам, но в теории финансового права описаны фрагментарно.

Научное познание таких категорий позволит не только систематизировать и углубить имеющиеся научные знания о планировании, утверждении и осуществлении расходов бюджета, но и дополнить науку финансового права закономерностями, имеющимися в бюджетном процессе, исследованными сквозь призму новых категорий подотрасли бюджетного права в целях дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования исполнения расходной части бюджета и успешного исполнения бюджета по расходам.

Формирование системы научных знаний о финансово-правовой природе таких категорий бюджетного права как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», выявление их различий, объективных условий возникновения, взаимосвязей и принципов функционирования данных категорий в процессе бюджетной деятельности представляется крайне своевременным с учетом следующих обстоятельств:

- появились новые тенденции в бюджетной деятельности, связанные с реализацией концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях которой намечен переход от управления затратами к управлению результатами в бюджетной деятельности, что обуславливает пересмотр научных положений о расходах бюджета и категорий их опосредующих;

- отрасль бюджетного права оперирует категориями, финансово-правовая природа и особенности правового регулирования которых ранее не подвергались научному исследованию;

- практика изложения бюджетного законодательства не позволяет установить сущностные различия между расходными, бюджетными и денежными обязательствами государства, определить условия и основания возникновения таких обязательств, вскрыть их взаимосвязи и принципы осуществления таких взаимосвязей;

- в условиях дефицита бюджета требуют научного осмысления сквозь призму новых категорий проблемы, возникающие в бюджетной деятельности, практике расходования бюджетных средств на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам, в целях формирования научной основы для совершенствования правового регулирования отношений, опосредующих бюджетные расходы.

Предполагается, что результаты данного теоретического исследования могут быть использованы в дальнейших прикладных исследованиях, внедрение результатов будет способствовать формированию правовых норм, составляющих бюджетное законодательство, способное стать прочной, но, в то же время, гибкой и мобильной основой для экономики.

Степень разработанности темы исследования.

Теоретики досоветской и советской финансово-правовой науки, исследуя общие вопросы финансового и бюджетного права, бюджетной системы и бюджетного процесса, затрагивали, в том числе, и институт расходов бюджета.

Однако очевидно, что категории «расходных обязательств», «бюджетных обязательств», «денежных обязательств» оставались за пределами их исследовательских интересов по причине отсутствия данных явлений в бюджетной деятельности тех периодов.

К рассмотрению вопросов о правовой природе и различиях расходных, бюджетных и денежных обязательств обращаются немногие современные ученые. При этом ряд исследователей рассматривает термин «расходное обязательство» в контексте межбюджетных отношений (Е.В. Игнатюк, Ж.С. Кузнецова).

Целью исследования является формирование научных положений о финансово-правовой природе таких бюджетно-правовых категорий, как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», установление различий, оснований и условий их возникновения, трансформации данных обязательств на стадиях бюджетного процесса, выраженных через принципы стадий формирования, утверждения и исполнения бюджета по расходам, обосновывающих необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

систематизировать имеющиеся в науке финансового права теоретические и практические знания для исследования степени изученности института расходов бюджета и поиска идей, которые могли бы быть интегрированы в действующий процесс бюджетной деятельности для повышения ее качественных составляющих;

проанализировать категории бюджетного права, непосредственно связанные с расходными обязательствами, - бюджет, расходы бюджета, стадии бюджетного процесса, бюджетные ассигнования;

установить и сформулировать научные положения, объясняющие различия между расходными обязательствами, бюджетными обязательствами, денежными обязательствами, выявить закономерности и условия их возникновения, развития и функционирования, характеризующие финансово-правовую природу таких обязательств;

выявить особенности стадий составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета - от проекта к утвержденному акту, от утвержденного акта к собственно расходу денежных средств через категории «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства» и определить в рамках каких стадий используются и формируются данные обязательства государства;

выявить механизм трансформации расходных обязательств в бюджетные обязательства и денежные обязательства на соответствующих стадиях бюджетного процесса, как явлений, опосредующих механизм расходования средств бюджета;

сформулировать принципы трансформации расходных обязательств –принципы стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам, реализация которых является условием исполнения публично-правовым образованием всех расходных обязательств;

выявить в федеральных законах о федеральном бюджете различные типы бюджетных ассигнований, запланированных в соответствии с расходными обязательствами;

определить условия практической применимости научных положений, являющихся результатом данного исследования, а именно, выявить и проанализировать некоторые пробелы правового регулирования и подготовить предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации и практики его применения, которые могут быть учтены в процессе законотворческой и правоприменительной деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются финансово-правовые отношения, возникающие на стадиях бюджетного процесса, меняющих качественное состояние бюджетных расходов - от проекта акта к исполненному акту - стадии составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам; предметом – используемые и трансформирующиеся в рамках стадий составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам расходные, бюджетные и денежные обязательства.

Методологическую базу исследования составили следующие методы:

философский метод (метод диалектики); общенаучные методы (сравнение, описание, формализация, восхождение от абстрактного к конкретному, анализ, синтез, аналогия, обобщение, системный метод); частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический).

Особое методологическое значение для формирования основы исследования имеет положение о том, что бюджетный процесс представляет собой процесс, в котором бюджет переходит из одного качественного состояния в другое (М.А. Пискотин) через обособленные, самостоятельные и законченные этапы деятельности государственных органов, на основании которого сделано предположение о том, что из одного качественного состояния в другое могут переходить и расходы бюджета, поскольку являются составной частью бюджета.

Эмпирической основой исследования стали результаты проведенного в 2007-2009 годах анализа нормативных правовых актов, регулировавших бюджетную деятельность СССР (начиная с 1918 года), положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакциях, начиная с 1998 года), федеральных законов о федеральном бюджете на разные финансовые годы и плановые периоды (2006-2012 годы), иных федеральных законов, подзаконных актов Российской Федерации, актов Конституционного Суда Российской Федерации и судебных решений по отдельным вопросам бюджетной деятельности.

Теоретическая основа исследования.

Подготовка диссертации потребовала обращения к трудам следующих ученых, исследовавших проблемы бюджетного права, в том числе расходов бюджета - С.И. Иловайский, И.И. Янжул, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М.И. Пискотин, Л.К. Воронова, Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина, К.С. Бельский, О.В. Болтинова, И.И. Кучеров.

Научная новизна исследования заключается в формировании научных положений о финансово-правовой природе, различиях, основаниях и условиях возникновения и развития, особенностях функционирования и взаимосвязях таких категорий бюджетного права как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», опосредующих механизм расходования средств бюджета, научном обосновании механизма трансформации (перехода) данных обязательств на стадиях бюджетного процесса, меняющих качественное состояние расходов бюджета, подчиненных принципам, сформулированным в диссертации.

Положения, выносимые на защиту:

1. В силу расходного обязательства публично-правовое образование принимает на себя согласно нормативному правовому акту или заключенному договору обязанность уплатить денежные средства иному публично-правовому образованию, юридическому или физическому лицу и с этой целью предусмотреть в расходной части бюджета соответствующие ассигнования.

2. На стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета происходит поэтапная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства, а последних - в денежные обязательства, чем опосредуется процесс осуществления расходов бюджета в рамках названных стадий, характеризующийся изменением качественного состояния бюджетных расходов – от проекта расхода, к расходу, установленному в норме, и затем – к исполненному акту (собственно выплате денежных средств).

Расходное обязательство в бюджетном процессе это «инструмент», используемый для формирования проекта расходов бюджета на стадии составления проекта бюджета (расход-проект); бюджетное обязательство опосредует утверждение расходов в законе о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджета (расход-норма); денежное обязательство завершает процесс расходования на стадии исполнения бюджета и его исполнение является условием для того, чтобы реальные денежные средства поступили конкретному субъекту, имеющему право на их получение (расход-деньги).

3. На стадии формирования проекта бюджета субъекты бюджетного планирования, руководствуясь принципом обоснованности, должны формировать свои расходы в соответствии с теми расходными обязательствами, которые в состоянии обосновать – либо положениями нормативных правовых актов, которые обязывают (либо обяжут) их осуществлять определенные расходы в финансовом году, либо указанием на необходимость (с обоснованием такой необходимости) заключения договоров (соглашений), требующих бюджетного расхода.

Обоснованность расходных обязательств – принцип, используемый на стадии формирования проекта бюджета, в соответствии с которым в состав расходов субъектов бюджетного планирования могут включаться только те расходные обязательства (действующие и принимаемые), наличие или возникновение которых могут подтвердить положениями соответствующих нормативных правовых актов, договоров (соглашений).

4. На стадии рассмотрения и утверждения бюджета происходит трансформация расходного обязательства в бюджетное обязательство (расходное обязательство перестает быть обязательством «вообще» и находит свою конкретизацию в бюджете) - вследствие вступления закона о бюджете в силу, расходное обязательство становится бюджетным обязательством, поскольку бюджетом предусмотрена соответствующая статья, предусматривающая бюджетное ассигнование на исполнение расходного обязательства.

Основанием возникновения бюджетного обязательства, свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (расход-норма).

5. Основополагающим на стадии рассмотрения и утверждения бюджета правилом, является принцип полной трансформации расходных обязательств в бюджетные обязательства или принцип совпадения при составлении проекта бюджета и его последующем рассмотрении и утверждении расходных и бюджетных обязательств, в силу которого не должно быть ни одного расходного обязательства, не ставшего бюджетным, поскольку в противном случае будет иметь место невыполнение публично-правовым образованием финансовых обязательств, вытекающих из соответствующих оснований.

Обеспеченность – принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год.

6. На стадии исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное обязательство.

Основанием возникновения денежного обязательства получателя бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без такого заключения - в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным правовым актом), соглашением.

Денежное обязательство возникает на стадии исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс осуществления бюджетного расхода (расход-деньги).

7. На этапе исполнения бюджета по расходам (собственно расходования бюджетных средств) бюджетная деятельность нуждается в применении получателями бюджетных средств принципа обязательности, в соответствии с которым все бюджетные обязательства должны быть трансформированы в денежные обязательства в целях завершения процедуры расходования бюджетных средств и поступления финансовых средств конкретному субъекту, что позволит сделать эту деятельность прозрачной.

При этом в соответствии с данным принципом главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать расходование бюджетных средств в соответствии с показателями, утвержденными им в бюджете на соответствующий финансовый год, в целях минимизации объемов средств, перечисляемых на единый счет бюджета в конце финансового года.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Выводы и предложения исследования использовались автором в процессе работы в Правовом департаменте Министерства финансов Российской Федерации при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства Российской Федерации, и при осуществлении правовой экспертизы проектов федеральных законов о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период.

Научные положения, сформулированные в диссертации, в том числе предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации нашли отражение в опубликованных автором работах.

Теоретическая значимость диссертации заключается в формировании научных положений о финансово-правовой природе категорий бюджетного права «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», установлении условий их возникновения и трансформации на стадиях бюджетного процесса и принципов стадий бюджетного процесса.

Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в процессе диссертационного исследования научные положения, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования расходных, бюджетных и денежных обязательств, могут использоваться субъектами бюджетного планирования на этапе составления проекта бюджета, Минфином России и Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении и утверждении проекта бюджета, а также в рамках правоприменительной деятельности, например, главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств - при исполнении бюджета по расходам.

Структура и объем работы обусловлены целями, задачами, логикой исследования и состоит из введения, двух глав, заключения.

Содержание диссертации

Во введении сформулирована актуальность исследования, цель и задачи, объект, предмет, методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования, научная новизна, и положения, выносимые на защиту, а также положения об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Обзор теоретических подходов к государственным расходам в контексте развития научной концепции государственных финансов» учитывая, что понятия расходных, бюджетных и денежных обязательств, опосредующие процесс расходования бюджетных средств, вошли в практику современной бюджетной деятельности и отрасль бюджетного права недавно, в целях выяснения динамики развития научных взглядов на сущность института бюджетных расходов, а также поиска теоретических основ, которые могли бы стать фундаментом для настоящего исследования рассмотрены, основные этапы развития российской финансовой мысли – в период царской России, советский период и в настоящее время.

При этом отмечено, что теоретики затрагивали, в том числе и вопросы бюджетных расходов при исследовании общих вопросов финансового и бюджетного права, бюджетной системы и бюджетного процесса.

Первый параграф первой главы «Становление научной концепции расходов бюджета в досоветский период» содержит положения о том, что первоначально финансовая мысль развивалась по пути накопления знаний о бюджете, о налогах, осмысления составляющих понятия «финансовое право». Отход от наметившейся тенденции ограничивать область исследования вопросами публичных доходов связан с именем А.В. Лебедева, который в качестве самостоятельного раздела финансово-правовой науки выделил раздел, касающийся государственных потребностей, определив при этом приоритет государственных расходов над доходами.

Было установлено, что одним из наиболее востребованных способов познания сущности института бюджетных расходов, который использовался многими учеными, исследующими категорию бюджетных расходов, являлась классификация расходов (свои классификации предлагали А.В. Лебедев, С.И. Иловайский: авторы имели похожие подходы к основаниям классификации государственных расходов – предлагалось, в числе прочего, классифицировать расходы по предметам (на что тратить) и по ведомствам (кто тратит)).

В комментируемом параграфе диссертации отмечено, что многие из дореволюционных идей вполне могут быть приняты в качестве руководства современной бюджетной деятельностью, а некоторые из них уже нашли свое отражение в нашей действительности.

Второй параграф первой главы «Институт расходов бюджета в науке финансового права в советский период» рассматривает период, который заложил прочную теоретическую основу для развития финансово-правовой мысли на современном этапе, несмотря на то, что многие авторы были ориентированы на описание современной им правовой реальности.

Так, в начале двадцатых годов прошлого века вопрос, которым мы задаемся и сейчас - что «важнее» доходы или расходы – решался не в пользу расходов, поскольку расход должен был быть закреплен в постановлении или определен в росписи в виде кредита, а в отношении дохода такое требование отсутствовало. Однако такой вывод можно сделать только при понимании того, что в данном случае «важность» соотносится с понятием нормативной установленности (законности).

В досоветский период расширилось содержание финансовой науки, в которую самостоятельным разделом было включено учение о государственных расходах. При этом большинство авторов говорило в целом о бюджете (не рассматривая отдельно институт расходов бюджета), в том числе и как о плане, и как о законе, принимаемом высшей законодательной властью и выражающем волю народа (Ф.А. Меньков, Е.А. Ровинский).

Звучали мысли о необходимости создания финансового кодекса, в котором были бы сосредоточены в последовательной логической системе нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности.

К слову сказать, данная передовая идея Е.А. Ровинского, продолженная О.Н. Горбуновой (Закон о финансах) и частично воплощенная в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Налоговом кодексе Российской Федерации, до сих пор не имеет своего практического выражения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что именно на заре советского периода начинает формироваться подход к пониманию бюджета в разных аспектах, который в шестидесятые годы был подробно проработан и описан М.И. Пискотиным и который является теоретической основой многих финансово-правовых исследований, в том числе и настоящего.

Заслугой рассматриваемого периода, является, пожалуй, наличие достаточно тесной взаимосвязи науки финансового права и отрасли финансового права. В советский период в науке вставали такие вопросы, которые не звучали ранее, например, проблема соотношения бюджета и закона о бюджете - законом утверждается не просто часть показателей, а его общие сводные показатели, обнимающие все остальные (М.И. Пискотин).

Более того, несомненной заслугой рассматриваемого автора, а, следовательно, и всего периода в целом, явился отход от попыток, в том числе и законодательных, определить приоритет доходных или расходных частей бюджета - все доходы и расходы государства объединяются в государственном бюджете.

Такое понимание прослеживается и в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе в тех его статьях, которые определяют основы функционирования бюджетной системы – принцип сбалансированности бюджета, принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

В советский период было высказано много идей, которые вполне могли бы быть интегрированы в действующий процесс бюджетной деятельности в целях повышения ее качественных составляющих.

Отдельно следует отметить подход к рассмотрению расходов бюджета через правоотношения, в которых осуществляется расходование бюджетных средств, который также зародился в советский период и получил свое развитие на современном этапе (Н.И. Химичева).

В науке начинают предлагаться отличные от нормативного определения категории «расход бюджета», что свидетельствует о повышении интереса исследователей к проблемам данного института бюджетного права, формируются основания для классификации расходов бюджетов (Н.И. Химичева, Л.К. Воронова).

В третьем параграфе первой главы «Современные подходы к исследованию сущности бюджета и расходов бюджета» отмечено, что современные ученые признают бюджет важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан. Именно бюджет является инструментом, аккумулирующим денежные ресурсы и впоследствии их распределяющим, в том числе и на реализацию тех направлений государственной политики, которые приоритетны в финансовом году (плановом периоде).

Бюджет является особым законом, поскольку наряду с текстовыми статьями в нем содержатся нормы, выраженные цифрами, которые, в свою очередь, «скрывают» огромную работу, проделываемую финансистами. Кроме того, бюджет является единственным законодательным актом, действие которого ограничено периодом времени.

Рассматриваемый статус акта о бюджете позволяет утверждать, что формирование доходов и, что особенно важно, расходов бюджета нормативно урегулировано в каждом конкретном случае. Каждая цифра, содержащаяся в бюджете, будь то доходная или расходная часть, должна быть, соответственно, получена из соответствующего источника или израсходована согласно тому целевому назначению, которое определено в акте о бюджете.

Бюджет является главным финансовым планом страны, устанавливающим размер доходов, размер и направления расходов, возведенных в силу закона.

При этом вряд ли можно говорить о большом количестве работ по проблематике, касающейся правового регулирования, финансово-правовых аспектов расходов бюджета, как составляющей части бюджета. При этом исследователи обращаются к вопросам бюджетного федерализма, проблемам финансовых правоотношений (М.В. Карасева), эффективности бюджетных расходов (Д.Ю. Завьялов), бюджетирования, ориентированного на результат (Н.И. Яшина), бюджетного планирования (С.Лушин), особенностей расходования средств в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества (А.И. Николаев, Д.Л. Комягин, Э.М. Гильманов), проблемами ответственности за бюджетные и финансовые правоотношения (Е.М. Зацепина, Ф.В. Маркелов), вопросам формирования принципов государственных бюджетных расходов (Ю.А. Крохина), бюджетного процесса (О.В. Болтинова).

Современная действительность дает огромное количество «поводов» для рассмотрения ее через призму государственных расходов – это, прежде всего, успешное до начала экономического кризиса государственное развитие в целом, это и реализуемые, несмотря на кризис, приоритетные национальные проекты, требующие научного осмысления с позиции механизма осуществления государственных расходов, это и антикризисные затраты, которые еще предстоит изучить на предмет обоснованности и эффективности, это и политически обусловленные расходы, понятие, уже звучащее, но требующее осмысление.

Глава 2. Финансово-правовое регулирование расходных, бюджетных, денежных обязательств: пути совершенствования.

В первом параграфе второй главы «Значение бюджетной реформы для формирования новых подходов к расходованию бюджетных средств. Расходные обязательства» отмечено, что непродуманные действия законодателя, нечеткость, а в некоторых случаях пробелы в правовом регулировании способствовали дестабилизации экономической системы, имевшей место в середине девяностых годов прошлого века. Низкое качество и неэффективность бюджетного законодательства, отсутствие его научной проработанности и последовательной связи с другими отраслями законодательства приводило к нарушениям законных прав граждан, связанных с государственными финансами – задержки выплаты пенсии, низкие зарплаты бюджетников и прочее. Таким образом, на определенном этапе развития государственный бюджет перестал выполнять ключевые задачи финансового обеспечения целей и функций государства, в том числе - реализации законных прав граждан.

При этом в начале 90-х годов во всем мире сформировалась новая идеология (модель) управления общественными финансами и, как отмечает О.В. Болтинова, большинство стран стало активно проводить бюджетную реформу в этом направлении и ключевым событием, которое изменило во многом практику бюджетной деятельности в нашей стране, стало принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации решил ряд важных концептуальных задач, связанных с правовым регулированием исполнения бюджета по расходам – формирование расходов базировалось на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Все расходы были разделены на текущие и капитальные в зависимости от их экономического содержания. Капитальные расходы обеспечивали инвестиционную и инновационную деятельность, текущие – функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенций.

В 1998 году принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации представляло собой качественно новый этап в развитии бюджетной системы нашей страны.

В 2004 году в Бюджетном кодексе Российской Федерации впервые появилось понятие расходного обязательства и бюджетного обязательства –этот факт является одной из важных вех в создании правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета по расходам.

Понятие «расходное обязательство» ранее никогда не использовалось ни в науке российского финансового права, ни в финансовом законодательстве. Возникает закономерный вопрос об источнике, из которого данная категория появляется в бюджетной деятельности нашей страны.

Высказано предположение, что данное словосочетание (без его содержания) было заимствовано из терминологии, используемой Международным валютным фондом. Так, в Руководстве по статистике государственных финансов Международного валютного фонда имеется категория «принятие обязательств по расходованию средств» - это стадия в процессе расходования средств, на которой министерства и ведомства в случае необходимости в пределах выделенных средств заключают контракты или другие виды соглашений с целью немедленного приобретения товаров и услуг или осуществления их поставок в будущем.

Содержание данного понятия в большей степени соответствует содержанию действий, производимых на этапе исполнения бюджета по расходам, где используется понятие денежного обязательства, которое предполагает наличие уже доведенных бюджетных средств (лимитов бюджетных обязательств) и заключение соответствующих договоров и соглашений, направленных на их расходование.

Вообще, понятие обязательства традиционно является термином гражданского права, где сторонами обязательства являются кредитор и должник. Применяя этот термин в финансовом праве, в целях выяснения сущности категории «расходное обязательство», можно сделать вывод, что по расходным обязательствам государство всегда является должником, обязанным совершить определенные действия – предоставить денежные средства из бюджета соответствующего уровня. Круг кредиторов по таким обязательствам ограничен кругом субъектов, которые имеют право в силу соответствующей нормы требовать от государства предоставления таких средств.

В отличие от всех обязательств, которые могут существовать в гражданском обороте и исполняться как денежной форме, так и в натуральной форме, как путем активных действий, так и через бездействие, расходные обязательства – всегда обязанность уплатить деньги (предоставить их из бюджета) и, соответственно, это активная обязанность, которая не может быть исполнена путем бездействия. Расходные обязательства, по сути, являющиеся финансовыми обязательствами государства, возникают в силу того, что государство (публично-правовое образование) берет на себя такие обязательства, закрепляя свою обязанность выделить бюджетные средства в нормативных правовых актах (за исключением расходных обязательств, возникающих из судебных решений). Отсюда следует, что расходное обязательство это обязанность публично-правового образования, закрепленная в нормативном правовом акте, договоре (соглашении), профинансировать расход за счет средств соответствующего бюджета, целевым образом в нем предусмотренных.

Во втором параграфе второй главы «Трансформация расходных обязательств: условия и принципы осуществления на примере федерального бюджета» рассматривается понятие «расход бюджета» как предполагающее обеспечение затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми средствами, аккумулированными в бюджете, в том числе приведено его нормативное определение - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Прежде чем средства будут выплачены из бюджета, они должны быть там запланированы, утверждены в законе, детализированы в бюджетной росписи, а в соответствующих случаях и предусмотрены в бюджетной смете, и в итоге в результате санкционирования расхода непосредственно выделены из бюджета. Для того чтобы была произведена выплата из бюджета необходимо пройти сложный путь от формирования проекта бюджета, где мыслятся, но пока не существуют нормативно утвержденные объемы расходов, потом - к утвержденным показателям бюджета и лишь затем к реальным средствам.

Таким образом, расходование бюджетных средств, предполагающее осуществление выплаты из бюджета, представляет собой целый комплекс действий, предшествующий и обуславливающий непосредственное движение средств и поступление денег соответствующему получателю.

Такое «движение» расходов бюджета - расходование в широком смысле этого слова, осуществляется в рамках процессуальных отношений - тех отношений, которые возникают на разных стадиях бюджетного процесса.

Расходы всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации формируются в соответствии с расходными обязательствами (статья 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании проведенного исследования юридических особенностей формирования проектов расходов бюджетов через расходные обязательства, возникновения бюджетных обязательств на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам на основании исполнения денежных обязательств, было выявлено изменение расходов бюджетов на этапах перехода от одной стадии бюджетного процесса к другой - перехода расходов бюджета из одного качественного состояния в другое от проекта расхода к расходу-норме и затем - к исполненному акту (собственно выплата).

При этом сделан вывод о том, что «расходное обязательство» это категория, используемая при формировании проекта бюджета, на стадии планирования.

Такой вывод подтверждается и тем, что новые расходные обязательства государство вправе принимать только с нового финансового года, чтобы имелась возможность предусмотреть соответствующие средства в проекте бюджета на финансовый год и плановый период (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении стадии формирования проекта бюджета и понятия расходных обязательств было предложено увязать типы бюджетных ассигнований с типами расходных обязательств государства, поскольку бюджетные ассигнования формируются в соответствии с расходными обязательствами и, следовательно, должны совпадать с ними – предложены типы расходных обязательств.

В комментируемом параграфе также рассмотрены публичные нормативные и публичные обязательства – особые расходные обязательства, выделяемые законодателем в самостоятельные понятия. При этом с учетом анализа положений статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации высказано предположение, что к критериям, на основании которых законодатель выделил публичные нормативные и публичные обязательства, вероятно, можно отнести способ исполнения обязательства и субъект, являющийся получателем соответствующих благ.

Так, для публичных нормативных обязательств такими субъектами могут быть только физические лица и обязательство может быть исполнено только в денежной форме. Получателями благ по публичным обязательствам могут быть любые лица, включая публично-правовые образования.

С учетом изложенного, в целях внесения ясности по вопросу сферы применения понятий «публичные обязательства» и «публичные нормативные обязательства» и увязки их с соответствующими им бюджетными ассигнованиями предложено определить, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими типами расходных обязательств по:

оказанию государственных (муниципальных) услуг, в том числе по оплате государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальному обеспечению населения (путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств);

предоставлению бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

предоставлению межбюджетных трансфертов;

предоставлению платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживанию государственного (муниципального) долга;

исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Необходимость формирования закрытого перечня типов расходных обязательств, обосновывается также следующим.

Рекомендации Методических указаний по составлению и уточнению реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов, содержащиеся в письме Минфина России от 20 января 2009 года № 02-09-01/124, имеют указания на расходные обязательства, не отнесенные к другим типам.

Однако такой подход не является обоснованным, поскольку не ясно, в каком акте будет определена обязанность государства предоставить средства бюджета, а также не представляется возможным установить, какие бюджетные ассигнования необходимо будет запланировать для исполнения таких расходных обязательств, учитывая, что перечень бюджетных ассигнований является закрытым.

В этой связи в диссертации сформулирована основная задача субъекта бюджетного планирования на этапе планирования проекта бюджета – свести и просчитать все расходные обязательства, исполнение которых возлагается или будет возложено на него соответствующими актами в очередном финансовом году (или плановом периоде) (статья 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации), с учетом того, что расходные обязательства, вне зависимости от того, о каком типе идет речь, первоначально существуют вне бюджета – они возникают в нормативных правовых актах либо в договорах (соглашениях). Иначе расходные обязательства (нормы их устанавливающие) должны признаваться утратившими силу или приостанавливаться в пределах финансового года, в течение которого в бюджете не будут предусмотрены средства для исполнения данного расходного обязательства.

Таким образом, на стадии формирования проекта бюджета имеет место расход-проект, проект будущей выплаты, основанный на экономическом расчете объема средств, необходимых на реализацию расходных обязательств, произведенном субъектом бюджетного планирования.

В целях выяснения вопроса о том, какие новые расходы государство предполагает осуществлять в финансовом году или плановом периоде, по каким направлениям расходы будут увеличены, по каким останутся на прежнем уровне, предложено расходы-проекты разделить на две группы в зависимости от того, какие расходные обязательства лежат в их основе – действующие или принимаемые расходные обязательства.

К действующим расходным обязательствам относятся установленные в соответствующих актах (нормативных или договорных), действующих на момент планирования расходов бюджета, и в перспективе финансового года или планового периода не предполагается их изменение, изменение в сторону увеличения объема бюджетных ассигнований или признание утратившим силу, и на исполнение которых предусматриваются бюджетные ассигнования в размерах определенных в данный актах (нормативных или договорных).

К принимаемым расходным обязательствам относятся расходные обязательства, которые возникнут в очередном финансовом году или в плановом периоде в связи с принятием (заключением) или изменением акта (нормативного или договорного), определяющего состав и объем соответствующих ассигнований.

Основной принцип, в соответствии с которым должны формироваться проекты расходов в соответствии с расходными обязательствами на этапе планирования бюджета - это принцип обоснованности. Субъекты бюджетного планирования, руководствуясь принципом обоснованности, должны формировать свои расходы в соответствии с теми расходными обязательствами, которые в состоянии обосновать – либо положениями нормативных правовых актов, которые обязывают (либо обяжут) их осуществлять определенные расходы, либо указанием на необходимость (с обоснованием такой необходимости) заключения договоров (соглашений), требующих бюджетного расхода.

Обоснованность расходных обязательств – принцип, используемый на стадии формирования проекта бюджета, в соответствии с которым в состав расходов субъектов бюджетного планирования могут включаться только те расходы, которые основаны на расходных обязательствах (действующих и принимаемых), наличие или возникновение которых подтверждается положениями нормативных правовых актов или договоров (соглашений).

Третий параграф второй главы «Основания и механизм возникновения бюджетных и денежных обязательств» содержит исследование стадии рассмотрения и утверждения бюджета, на которой происходит переход расходного обязательства в бюджетное обязательство, осуществляется трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства.

Данная стадия бюджетного процесса по сравнению с другими стадиями уникальна тем, что расход бюджета в ней «условно» существует в двух формах: на этапе рассмотрения расход еще является проектом и его объем и целевой характер может быть предметом парламентских слушаний, а после того, как закон о бюджете вступает в законную силу расходное обязательство становится бюджетным обязательством, поскольку в бюджете имеется соответствующая статья, предусматривающая бюджетное ассигнование на исполнение бюджетного обязательства, определяющая его объем - расход-норма.

Однако в рамках проведенного исследования было установлено, что предусмотренное в Бюджетном кодексе Российской Федерации определение бюджетного обязательства лишь указывает на то, что расходное обязательство подлежит исполнению в финансовом году и не в полной мере отражает сущность данного явления, поскольку самый важный критерий - факт наличия средств, которые предусмотрены в бюджете на исполнение расходного обязательства, фактически остается не закрепленным нормативно.

В этой связи, на наш взгляд, понятие бюджетного обязательства должно быть сформулировано с учетом положений, свидетельствующих о финансовой обеспеченности исполнения обязательства, подтверждающих наличие у публично-правового образования средств на исполнение данного обязательства.

Представляется, что бюджетное обязательство это расходное обязательство, на исполнение которого предусмотрены бюджетные ассигнования в соответствующем финансовом году.

Основная задача, которая должна быть реализована при рассмотрении и утверждении проекта бюджета - совпадение расходных и бюджетных обязательств. Все расходные обязательства, имеющиеся в действующем законодательстве Российской Федерации, должны стать бюджетными обязательствами, поскольку в противном случае будет иметь место невыполнение публично-правовым образованием обязательств, предусмотренных нормативным правовым актом или договором (соглашением) и, как следствие, недостижение общественно значимых результатов.

Таким образом, правилом, используемым на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, на наш взгляд, мог бы стать принцип полной трансформации расходных обязательств в бюджетные или принцип совпадения расходных обязательств с бюджетными обязательствами.

В целом данный принцип предлагается назвать принципом обеспеченности, понимая под ним обеспеченность исполнения расходных обязательств бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в законе о бюджете.

Обеспеченность – принцип, используемый на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечиваются бюджетными ассигнованиями, предусмотренными на соответствующий финансовый год.

Исполнение бюджета по расходам представляет этап, на котором осуществляет собственно расходование, трата средств, осуществляет выплата из бюджета.

В диссертации указано на необходимость повышения степени защищенности исполнения денежных обязательств, в связи с чем, был определен момент, когда бюджетное обязательство становится денежным. Происходит это после доведения лимитов бюджетных обязательств и принятия получателем бюджетных средств бюджетных обязательств путем заключения контракта или договора или без такого заключения в случаях, предусмотренных нормативным правовым актом.

Иными словами - после принятия бюджетных обязательств у получателя бюджетных средств возникает обязанность уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства (исполнить расход).

Принятие бюджетных обязательств (трансформация их в денежные обязательства) и собственно сам расход, сама выплата может происходить как в силу нормативного правового акта, так и в силу гражданско-правового договора (сделки), в зависимости от того, с каким из названных документов законодатель связывает осуществление расхода.

Непосредственная обязанность исполнения денежного обязательства обусловлена заключением соответствующего государственного контракта (договора), в соответствии с которым получатель перечисляет средства контрагенту в установленном порядке через процедуру санкционирования расходов или в соответствии с положениями нормативного правового акта, определяющего порядок предоставления бюджетных средств, не предусматривающего обязанности получателя заключить контракт (договор) для исполнения денежного обязательства.

На этапе исполнения бюджета по расходам (собственно расходования бюджетных средств) бюджетная деятельность нуждается в применении получателями бюджетных средств принципа обязательности, в соответствии с которым все бюджетные обязательства должны быть трансформированы в денежные обязательства в целях завершения процедуры расходования бюджетных средств и поступления финансовых средств конкретному субъекту.

При этом в соответствии с данным принципом главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать расходование бюджетных средств в соответствии с показателями, утвержденными им в бюджете на соответствующий финансовый год, в целях минимизации объемов средств, перечисляемых на единый счет бюджета в конце финансового года.

Таким образом, денежное обязательство возникает на стадии исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс осуществления бюджетного расхода.

При рассмотрении стадии исполнения бюджета по расходам был поставлен вопрос: что произойдет, если не все бюджетные обязательства трансформируются в денежные обязательства? Бюджет по расходам будет исполнен не в полной мере, что с учетом понимания того, что все положения бюджета (и по доходам и по расходам) являются положениями закона, ставит вопрос об ответственности соответствующих лиц за неисполнение законных предписаний.

В этой связи, в диссертации к числу уже предложенных принципов осуществления бюджетных расходов на соответствующих стадиях бюджетного процесса (обоснованность, обеспеченность, обязательность) предложено добавить принцип открытости, также как и принцип обязательности, лежащий в основе стадии исполнения бюджета по расходам, не исключая при этом из положений статьи 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации об общих бюджетных принципах принципа прозрачности (открытости), а лишь уточняя его по отношению к рассматриваемой стадии.

Принцип открытости – принцип, используемый на стадии исполнения бюджета по расходам, в соответствии с которым главные распорядители бюджетных средств ежегодно публикуют в средствах массовой информации положения об объемах средств бюджета, неизрасходованных в отчетном финансовом году, с указанием причин, по которым данные средства были перечислены в бюджет в конце финансового года.

Закрепление в законодательстве принципа открытости позволит обществу понимать причины, в результате которых не произошел расход бюджетных средств (бюджетные обязательства не перешли в денежные и средства не поступили конечным получателям). При этом, говоря о такой ситуации, презюмируется, что на других стадиях бюджетного процесса не было нарушений - расходные обязательства трансформировались в бюджетные (то есть имелся нормативный правовой акт или договор, обосновывающий обязанность государства предусмотреть средства в бюджете, и такая обязанность государством была выполнена).

В целом концепция предложенных принципов планирования проектов расходов бюджетов через расходные обязательства, их законодательного утверждения путем формирования бюджетных обязательств и исполнения бюджета по расходам через исполнение денежных обязательств определена как концепция четырех «О»: Обоснованность, Обеспеченность, Обязательность, Открытость.

В заключении содержатся основные выводы работы, предложения и результаты диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

I. В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Бабкова Ю.Б. Механизм и принципы осуществления расходов федерального бюджета // Право и государство: теория и практика. 2009. № 9. - С. 74-78. - 0,42 п.л.

2. Бабкова Ю.Б. К вопросу о сущности бюджета // Пробелы в Российском законодательстве. 2009. № 4. - С. 340-342. - 0,42 п.л.

3. Бабкова Ю.Б. Бюджетная реформа и проблемы финансового обеспечения целевых программ // Право и государство: теория и практика. 2008. № 8. - С. 53-57. - 0,43 п.л.

II. В иных научных изданиях:

4. Бабкова Ю.Б. Наука финансового права - о бюджетных расходах // Финансовое право. 2009. № 9. - С. 7-11. - 0,55 п.л.



 



<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.