Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ
На правах рукописи
БАБИЧЕВ Игорь Викторович
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ КОНСТРУКЦИИ:
СИСТЕМНО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва-2010 г.
Диссертация выполнена в Московском государственном университете
имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант: заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор
АВАКЬЯН Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
АКМАЛОВА Альфия Азгаровна
(Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации)
доктор юридических наук, профессор
ОВЧИННИКОВ Иван Иванович
(Государственный Университет – Высшая школа экономики)
доктор юридических наук, профессор
ТАБОЛИН Владимир Викторович
(Московская академия предпринимательства
при Правительстве Москвы)
Ведущая организация: Российский государственный
социальный университет
Защита состоится 14 апреля 2011 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д. 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов.
Автореферат разослан «____» ____________________ 2011 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета И.Ф. Мачин
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования связана с тем, что современное развитие теории и практики местного самоуправления, муниципального права ограничивается недостаточностью теоретической разработанности муниципальных юридических конструкций, не полной проясненностью их правового содержания, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Недостаточно разработаны и принципы юридического конструирования в муниципальном праве. Отсюда, в том числе, недостатки нормативного юридического конструирования, дефектность и пробельность норм и нормативных систем муниципального права.
Эти недостатки связаны, по нашему мнению, не в последнюю очередь с недостаточной разработанностью научных подходов к системному и структурному анализу правового материала, юридических конструкций, взаимосвязанности и взаимообусловленности последних с реальными социальными и социально-экономическими системами.
Уровень научной разработанности темы. Необходимо отметить, что использование общенаучного инструментария в современных правовых исследованиях следует признать недостаточным. Исследователи больше опираются на традиционные правовые методы исследования: диалектический и формально-юридический; сравнительно-правовой и сравнительно-исторический; социологический, политологический, обзор которых, в частности, дан в монографии А.А. Акмаловой «Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации» (М., Прометей, 2003.).
В то же время в теории местного самоуправления и в муниципальном праве накопилось достаточно проблемных вопросов, которые не получили, на наш взгляд, удовлетворительного решения с помощью перечисленных выше традиционных методов правового анализа. Прежде всего это касается муниципальных юридических конструкций и вопросов их взаимосвязи с эквивалентными им реальными социальными и социально-экономическими системами.
В представленном диссертационном исследовании автор осуществил выбор тех элементов общенаучного знания, которые, по его мнению, могут быть применимы в исследованиях предмета муниципального права и муниципальных юридических конструкций, в анализе актуальных аспектов муниципального права и местного самоуправления.
Теоретическими источниками общенаучного знания и системной методологии, применительно к предмету данного исследования, послужили труды П.К. Анохина, В.Г. Афанасьева, А.А. Богданова, Н.И. Вавилова, М.В. Глотова, В.А. Карташева, В.Л. Макарова, Д.М. Мехонцевой, Ю.А. Урманцева, А.И. Уёмова, В.Н. Садовского, Н.Н. Трубникова, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина, Р. Акоффа, Л. Берталанфи, Ф. Эмери и др.
В своей работе при анализе фундаментальных правовых категорий автор опирался на научные исследования таких специалистов в области теории права и правовых систем, как С.С. Алексеев, Д.А. Керимов, Н.Н. Тарасов, Н.В. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Чулюкин, В.Е. Чиркин, М. Ориу, Ж. Ренар и др.
Определяющую роль в формировании позиции автора в сфере местного самоуправления, конституционного и муниципального права сыграли труды таких ученых, как С.А. Авакьян, Е.Г. Анимица, Г.В. Атаманчук, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Л.А. Велихов, И.В. Выдрин, Т.М. Говоренкова, Л.Н. Еремеева, А.А. Замотаев, В.Н. Иванов, А.Н. Костюков, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Лексин, В.Я. Любовный, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Б.В. Смирнов, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, А.Н. Швецов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шомина, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев, С.Н. Юркова.
В диссертационном исследовании автор использовал работы, в том числе диссертации и авторефераты, специалистов в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей, появившиеся в последние годы: С.В. Вобленко, В.В. Волкова, А.Г. Гладышева, В.Л. Глазычева, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, С.С. Исуповой, Е.А. Кодиной, Э.Э. Маркварта, А.Н. Максимова, Н.М. Миронова, Н.И. Мироновой, С.А. Огаркова, В.И. Патрушева, Л.И. Прониной, Л.Г. Рагозиной, О.Л. Савранской, И.В. Стародубровской, С.В. Шипова.
Объектом исследования являются правоотношения субъектов местного самоуправления между собой и с субъектами правового окружения; взаимоотношения юридических конструкций с эквивалентными им реальными социальными системами.
Предметом исследования являются система местного самоуправления, муниципальные юридические конструкции, эквивалентные им реальные социальные (социально-экономические) системы, основы системно-структурного подхода к правовым исследованиям.
Цель исследования состоит в выявлении общенаучных и научно-правовых оснований системно-структурного подхода к правовым исследованиям; в применении системно-структурного подхода к исследованию и описанию системы местного самоуправления и ее элементов, муниципальных юридических конструкций, их элементов, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Целью работы является также исследование реальных социальных и социально-экономических систем, эквивалентных (системно сходных) основным муниципальным юридическим конструкциям, соответствие их структурных составляющих элементам юридических конструкций, влияние последних на соответствующие им элементы реальных систем для уяснения актуальных вопросов таких взаимодействий.
В логическом единстве с указанными целями находятся вопросы изучения модели взаимодействия государства и местного самоуправления, оснований российского муниципализма в целом и места в нем муниципальных юридических конструкций.
Методологическая основа диссертации представлена системно-структурным подходом к правовым исследованиям, имеющим основания в общенаучной методологии, адаптированной автором для целей исследования муниципального права и муниципальных юридических конструкций, а также традиционными методами правового анализа, указанными выше.
Автор предлагает считать основаниями системно-структурного подхода некоторые, подходящие для специфики правового анализа и схожие по степени концептуальной абстракции с правом, аспекты общей теории систем, теории симметрии, теории юридического института М. Ориу, Ж. Ренара и их школ, теории целеустремленных систем, основу которой составили работы Р. Акоффа и Ф. Эмери, социологические представления о социальных группах и социальных институтах.
Из общей теории систем для основы системно-структурного подхода взяты, прежде всего, общие представления о структуре системы («первичные» элементы, взаимоотношения между ними, «системообразующий фактор»), закон системности (любой объект можно представить как систему и любой объект-система принадлежит хотя бы к одной системе объектов данного рода), понятие среды (окружения) системы, понятия изоморфизма и полиморфизма и закон системного изоморфизма (системного сходства), объясняющий системное сходство физических, биологических и социальных законов и инвариантность организационных отношений и связей относительно форм движения материи.
Из теории симметрии важными для наших целей являются понятия симметрии, асимметрии и диссимметрии и принцип Кюри («Когда некоторые причины производят некоторые действия, элементы симметрии причин должны обнаруживаться в этих произведенных действиях. Когда некоторые действия проявляют некоторую диссимметрию, эта диссимметрия должна обнаруживаться и в причинах, их порождающих[1].») как одна из форм принципа причинности. Еще одну форму принципа причинности дают Р. Акофф и Ф. Эмери в понятии «продуцент – продукт» (необходимое, но недостаточное условие для достижения результата, требуется «сопродуцент»).
Одну из основ системно-структурного подхода в исследованиях муниципальных юридических конструкций составляют представления М. Ориу, Ж. Ренара и их последователей о корпоративном или персонифицированном институте, включающем три основные составляющие: идею (цель) деятельности, которую необходимо осуществить в рамках социальной группы, организационную власть и проявление общности, которые возникают внутри социальной группы в связи с единой идеей и ее реализацией, а также длительность существования института как его важнейшую характеристику.
В современных социологических исследованиях сформировано схожее понятие «социального института», представленного как система, элементами которой являются персонал, социальные функции («системообразующий фактор»), социальное оснащение и результаты функционирования. Более локальным является сформулированное Р. Акоффом и Ф. Эмери понятие «социальной группы». Понятия социального института и социальной группы используются в работе для анализа реальных социальных систем.
Применимость общей теории систем как общенаучной методологии к исследованию права обусловливается в немалой степени тем, что уровень концептуальной абстракции, присущий категориям общей теории систем, сходен с тем уровнем абстракции, который присущ категориям права.
Среди традиционных методов правового исследования особенно широко автор использовал диалектический метод анализа «общего», «особенного» и «отдельного» для выделения типичных сторон основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных систем.
В работе автор широко опирался на достижения теории права, конституционного и муниципального права.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления (далее также – Хартия), федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные нормативные правовые акты. В работе использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты других федеральных судов по вопросам муниципального права и смежных отраслей права.
Из федеральных законов особенно широко в работе автор использовал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (далее – Федеральный закон №131-ФЗ); Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (далее – Федеральный закон №154-ФЗ); Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (далее – Федеральный закон №184-ФЗ); Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ); Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ (далее – ЖК РФ); Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, часть первая (далее – ГК РФ); Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (далее – БК РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (далее – НК РФ), часть первая, часть вторая (далее соответственно – НК РФ, часть 1; часть 2); Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ).
В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал отечественных и зарубежных ученых по общеправовым, общенаучным, муниципально-правовым и конституционно-правовым вопросам.
Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, Всероссийской переписи населения 2002 года, материалы журнальных публикаций, архива Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, данные исследований, проводимых Всероссийским советом местного самоуправления, Общероссийским Конгрессом муниципальных образований, экспертными организациями, программные и иные материалы органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований, факты реальной практики правоприменения законов и нормативных актов.
Научная новизна исследования заключается в использовании категорий общенаучного знания, наряду с традиционными методами правовых исследований, для описания и правового анализа основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных социальных (социально-экономических) систем, их элементов, взаимоотношений этих элементов между собой и с правовым окружением, для анализа системы местного самоуправления, моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, российского муниципализма в целом.
Проведенные исследования дают возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной значимостью и новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
1. Автор формулирует понятие муниципально-правового образования как юридической конструкции, которую можно рассматривать как муниципально-правовую систему, состоящую из элементов, их правоотношений, объединенных «системообразующим фактором» - целью системы. Муниципальные юридические конструкции – субъекты и объекты местного самоуправления – имеют эквивалентами реальные муниципальные социальные системы на их муниципальном уровне, отраженные в юридических конструкциях средствами права.
2. Соответственно в диссертации обосновывается представление о должной эквивалентности (системной соотнесенности, системном сходстве) правовых и реальных социальных (социально-экономических) муниципальных систем, составляющих муниципальный юридико-социальный комплекс – явление одновременно правовой и социальной действительности. Муниципальные юридические конструкции составляют правовой «полюс» таких комплексов.
Сложные взаимодействия «полюсов» юридико-социального комплекса предполагают влияние муниципальных юридических конструкций на муниципальную действительность и, в свою очередь, отражение муниципальной действительности в муниципальных юридических конструкциях.
3. Автором предложено понятие цели муниципально-правовых образований как целеустремленных публично-правовых систем, выделены их главная и функциональные цели, сформулированы принципы программно-целевого управления муниципальными образованиями.
Поскольку реальные муниципальные системы, как системы социальные, являются целеустремленными системами в силу своей природы, постольку и их правовые эквиваленты – муниципальные юридические конструкции – имеют цели, носящие правовой характер. При этом цели муниципально-правовых образований могут быть как объективными, отражающие цели эквивалентных им реальных социальных систем, так и нормативными, после установления их в этом качестве правовыми нормативными актами. Цель муниципально-правовой системы является ее «системообразующим фактором», вокруг которой должны формироваться все ее элементы и их правоотношения.
Предлагаются следующие основные составляющие процесса формирования нормативных целей муниципального образования.
Первое. Главная цель муниципального образования имеет определенные, объективно заданные параметры: черты социального идеала; направленность на сохранение и развитие упорядоченной и устойчивой целостности муниципального образования. Именно в этих объективных рамках необходимо выявить и нормативно оформить общие цели территориального публичного коллектива (населения) данного муниципального образования.
Второе. Необходимо определить «древо целеустремления» муниципального образования (последовательность и взаимосвязь целей и задач), реализацию последовательно определенных целей и задач во времени, определить необходимые для этого средства и условия.
Третье. Следует провести оценку достигнутых результатов, сопоставление их с поставленными целями; оценку затраченных средств в соотношении с достигнутыми результатами и провести коррекцию знаний о средствах, методах и условиях использования средств.
Четвертое. Надо поставить (при необходимости – с коррекцией) цели и задачи очередного этапа движения по «древу целеустремления».
Выявление и нормативизация общих целей публичного коллектива запускает процесс стратегического программирования деятельности и развития муниципального образования. Основные правовые параметры процесса выявления общих целей территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и их нормативизации должны устанавливаться законом, федеральным или региональным.
Каждая из социальных групп (территориальных сообществ), входящих в состав населения муниципального образования, должна быть продуцентом некоторых общих для всех групп объектов или событий. Это делает возможным формирование общей для всех групп цели, а, значит, и общей цели населения муниципального образования.
Особая миссия органов местного самоуправления муниципального образования, население которого состоит из многих социальных групп, - инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели территориальным публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив.
Главная цель населения муниципального образования (территориального публичного коллектива) и самого муниципального образования должны совпадать. Муниципальное образование, как и вся система местного самоуправления, – юридические конструкции, правовые средства для достижения населением (территориальными публичными коллективами) своих главных целей. Это и должно составлять основное правовое содержание местного самоуправления: достижение населением муниципальных образований своих главных целей, используя для этого необходимые и достаточные для данных условий правовые средства. В свою очередь, правовые средства должны быть необходимы и достаточны для достижения населением своей цели.
Однако муниципальное образование и его население – разные системы; и в этом факте таится опасность расхождения их главных целей. Конфликт целей органов местного самоуправления муниципального образования и его населения может отражать возникновение тех или иных новых или не учтенных в нормативном «древе целеполагания» потребностей отдельных социальных групп и быть источником развития. Задача «властного центра» муниципального образования при устойчивом развитии последнего – не допускать перерастания «конфликта целей» среди субъектов местного самоуправления из ситуационного конфликта в антагонистический.
4. Автором обосновывается понятие системы местного самоуправления. Ее составляют муниципальные образования пяти видов (муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение, внутригородская территория города федерального значения), находящиеся в соответствующем правовом окружении и связанные между собой разнообразными взаимоотношениями в группы, образующие вертикально и горизонтально интегрированные структуры. Именно муниципальное образование как юридическая конструкция, по мнению диссертанта, является центральным (основным) элементом системы местного самоуправления.
В систему местного самоуправления автор включает также законодательно установленные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, и единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Систему местного самоуправления составляют также правоотношения ее элементов между собой и с государством, и цель системы как «системообразующий фактор».
5. В диссертации раскрыты понятие и виды субъектов местного самоуправления «общей» и «специальной» компетенции, субъектность и объектность как важная сущностная характеристика юридической конструкции.
К субъектам местного самоуправления «общей компетенции» в работе отнесены либо элементы системы местного самоуправления (муниципальные образования и их законом установленные объединения), либо элементы самого муниципального образования (население муниципального образования, институционализированные местные сообщества как организованные социальные группы внутри территориального публичного коллектива, прежде всего организации территориального общественного самоуправления; органы местного самоуправления (включая выборных должностных лиц и главу муниципального образования); граждане, имеющие место жительства (в некоторых случаях – место пребывания) на территории муниципального образования).
Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор предлагает считать объектами местного самоуправления.
Автор предлагает исходить из того, что если два субъекта права, из которых один является субъектом местного самоуправления «общей компетенции», вступают в правовые отношения, содержание которых необходимо и достаточно составляет деятельность, направленная на объекты местного самоуправления, то эти отношения следует считать муниципально-правовыми, при этом другой субъект данных правоотношений также является субъектом местного самоуправления (если не «общей», то «специальной» компетенции).
Автор выделяет основной субъект местного самоуправления – население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования во всей его структурной сложности; основные объекты местного самоуправления – населенный пункт как поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся на соответствующей территории, очерченной границей; вопросы местного значения; власть (прежде всего власть местного самоуправления, а также государственная власть и власть общественная).
Муниципальное образование обладает правовыми свойствами как субъекта, так и объекта местного самоуправления, что составляет его главную правовую особенность (основной субъект-объект местного самоуправления).
6. Диссертантом выделены основные муниципальные юридические конструкции. Таковыми, по его мнению, являются: муниципальное образование; отдельные виды муниципальных образований; территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования; граждане как субъекты местного самоуправления; органы местного самоуправления и их система в муниципальном образовании; иные публично-правовые образования муниципального права (муниципально-правовые организации, в том числе являющиеся формами юридической институционализации местных (территориальных) сообществ); территория муниципального образования; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс как в целом, так и та его часть, которая находится в муниципальной собственности; населенный пункт.
Основными муниципальными юридическими конструкциями, таким образом, являются субъекты местного самоуправления «общей компетенции», а также те основные объекты местного самоуправления, которые имеют эквивалентами реальные социальные системы.
7. Обоснована и защищается трехуровневая населенческая структура муниципального образования: гражданин как субъект местного самоуправления – юридически институционализированные территориальные (местные) сообщества как правовые эквиваленты реальных социальных систем (социальных институтов, социальных групп) – территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования.
8. Описывая муниципально-правовые организации как объединение субъектов местного самоуправления для целей осуществления (участия в осуществлении) местного самоуправления, и рассматривая их как особую форму некоммерческих и/или общественных организаций, действующих в системе местного самоуправления, диссертант полагает, что именно развитие и правовая институционализация таких муниципально-правовых организаций и их участие в формировании муниципальной власти является одним из необходимых способов развития местного самоуправления.
9. Диссертант исходит из того, что органы местного самоуправления муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях.
Автор полагает, что эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования; сама же система органов местного самоуправления, помимо структуры, включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы. Необходимость соответствия целей системы органов местного самоуправления и целей муниципального образования должно являться принципом деятельности системы органов местного самоуправления.
Описывая как правовой феномен «перемещение полномочий» между субъектами местного самоуправления по линии население муниципального образования – органы местного самоуправления (как система органов) – организации территориального общественного самоуправления (имея ввиду, прежде всего, «перемещение» таких полномочий как, например, определение структуры органов местного самоуправления муниципального образования и др.), диссертант полагает необходимым соблюдать определенные принципы такого «перемещения»: вопрос о «перемещении полномочий» должен находиться в исключительной компетенции муниципального образования и его субъектов; «перемещение полномочий» должно быть обратимо (субъекты местного самоуправления должны иметь правовые механизмы как передавать такие полномочия, так и возвращать их вновь); субъект, принимающий полномочие, должен быть сопоставим с тем субъектом, который это полномочие передает.
10. Автором предложены и раскрыты основания для выделения и описания видов населенных пунктов – города, поселка, сельского населенного пункта.
Классификацию сельских населенных пунктов предлагается основывать на численности населения и количестве основных фондов на один населенный пункт. По этим критериям выделены мельчайшие, мелкие, средние и крупные сельские населенные пункты; определены следующие граничные критерии отнесения населенного пункта к сельскому: численность населения не более 3000 жителей, стоимость (количество) основных фондов около 300 млн. рублей и менее (по ценам 2007 года).
Города от поселков предлагается различать как по численности населения (людности) – граница численности населения городов, по мнению автора, находится в пределах от 10 до 20 тысяч жителей – так и по объему и качеству градообразующего инфраструктурного комплекса: достаточен ли он для осуществления в необходимом объеме полномочий городского округа.
Предложен новый вид муниципального образования – городская агломерация; к этому виду муниципальных образований потенциально могут быть отнесены городские округа, как правило, административные центры субъектов Российской Федерации, численность населения которых и индекс средних доходов и средних расходов местных бюджетов существенно (в несколько раз) выше, чем соответствующие показатели остальных городских округов. Важным признаком этого потенциального вида муниципальных образований является также то, что он окружен «короной» населенных пунктов всех видов, являющихся муниципальными образованиями.
По критерию численности населения и индексу средних доходов и средних расходов местных бюджетов (который, как очевидно, коррелирует с величиной градообразующего комплекса) выделены три типа городских округов: основу первого составляют крупные города (свыше 250 тысяч населения), основу второго большие и средние города (от 250 до 50 тысяч населения), основу третьего – малые города (менее 50 тысяч населения). Выделен также особый тип городских округов – специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды), отличающиеся своей целевой функцией (обслуживание специальной научно-производственной инфраструктуры).
По целевой функции автор предлагает различать «сервисный» и «исполнительный» типы муниципального района. «Сервисный» тип муниципального района – муниципальное образование, осуществляющее в основном межпоселенческие функции. «Исполнительный» тип муниципального района – муниципальное образование, непосредственно осуществляющее большинство вопросов местного значения на своей территории; в составе такого муниципального района поселений может не быть либо их полномочия весьма ограничиваются и передаются муниципальному району. «Исполнительный» тип муниципального района можно предложить как конструкцию для осуществления местного самоуправления в малонаселенных и труднодоступных местностях.
Различаются также и способы формирования системы органов местного самоуправления в указанных типах муниципальных районов: либо преимущественно через формирование представительного органа муниципального района «сервисного» типа из представителей поселений, либо избрание депутатов представительного органа муниципального района «исполнительного» типа на муниципальных выборах.
Автором предлагается юридическая конструкция «государственного поселения» как населенного пункта, управляемого государством, а также юридическая конструкция «поселенческого округа» как особого типа муниципального образования (поселение, реализующее все вопросы местного значения, за исключением тех, которые изъяты из его ведения законом субъекта Российской Федерации) как варианты осуществления местной власти на малонаселенных и труднодоступных территориях.
Предложен принцип системного соответствия (эквивалентности) реальных поселенческих систем (города, поселка, сельского населенного пункта) их правовым эквивалентам (видам муниципальных образований и их типам) как основа устойчивости соответствующих юридико-социальных комплексов.
Автором предлагается, исходя из общесистемных представлений, классифицировать муниципальные образования по следующим семи базовым основаниям:
1) по «первичным» элементам – субъектам и объектам местного самоуправления:
1.1) по основным «первичным» элементам: поселения (включая городские округа) и муниципальные районы; типы городских округов; типы сельских поселений;
1.2) по количеству и статусу (правовым характеристикам) составляющих территориальный публичный коллектив муниципальных образований территориальных (местных) сообществ;
1.3) по количественному и статусному составу граждан муниципальных образований;
1.4) по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции;
2) по особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:
2.1) для муниципальных районов – по типам (муниципальные районы «сервисного» и «исполняющего» типов);
2.2) по особенностям взаимоотношений территориальных сообществ муниципальных образований;
2.3) по особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;
3) по «системообразующему фактору» (целевой функции):
3.1) по соотношению главной и функциональной целей муниципальных образований;
4) по «первичным» элементам и особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:
4.1) по виду поселений (городские округа, городские поселения, сельские поселения); городские агломерации;
4.2) одновременно по количеству и правовым характеристикам территориальных сообществ муниципальных образований и их взаимоотношениям между собой;
4.3) одновременно по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции и их взаимоотношениям внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;
5) по «первичным» элементам и целевой функции:
5.1) поселенческий округ (возможный вид муниципального образования);
5.2) сельскохозяйственное поселение (поселок) (возможный тип сельского поселения):
6) по правоотношениям между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:
6.1) специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды);
7) по «первичным» элементам, особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:
7.1) поселенческие округа, сельскохозяйственные поселения (поселки);
7.2) типы ЗАТО (ЗАТО Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ЗАТО Министерства обороны РФ, ЗАТО Министерства промышленности и торговли РФ, ЗАТО Федерального космического агентства);
7.3) возможные типы наукоградов (исходя из научно-производственной специализации градообразующего комплекса наукограда).
Данная классификация, полагает диссертант, дает возможность увидеть как уже имеющиеся в муниципальном праве, так и возможные типизации муниципальных образований.
11. Предлагается подход к определению советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных юридически институционализированных объединений муниципальных образований как публично-правовых организаций смешанной правовой природы (муниципально-государственной) и как необходимых элементов системы местного самоуправления, организационных способов взаимодействия государства и муниципальных образований.
12. На основе анализа взаимоотношений государства и муниципальных образований в диссертации сделаны выводы о том, что государство выступает в подобных взаимоотношениях и как субъект местного самоуправления («специальной компетенции»), и как субъект правового окружения для всей системы местного самоуправления, отдельных муниципальных образований, их групп; соответственно и муниципальные образования (равно как и их объединения) выступают в ряде случаев во взаимоотношениях с государством как субъекты государства.
Принимая предложенное ранее другими исследователями выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, автор, подтверждая с позиций системно-структурного подхода такое разделение, формулирует положение, что административная модель реализуется тогда, когда государство во взаимоотношениях с местным самоуправлением выступает в основном как субъект местного самоуправления (причем как «специальной», так и «общей» компетенции); децентрализованная – если государство в основном выступает как субъект окружения системы местного самоуправления и муниципальных образований; дуалистическая – когда во взаимоотношениях ни одна из указанных субъектностей государства не преобладает, у государства при этом отсутствует субъектность местного самоуправления «общей компетенции».
Степень дуалистичности модели определяется количественным соотношением указанных субъектностей государства в этих взаимоотношениях (преобладание централизации в случае увеличения у государства субъектности местного самоуправления и/или увеличения у местного самоуправления делегированной субъектности государства; преобладание децентрализации в случае увеличения у государства субъектности окружения местного самоуправления).
С этих же позиций обоснована действующая российская модель взаимоотношений государства и местного самоуправления как дуалистическая децентрализованная с нарастающими элементами централизации, особенно по отдельным видам муниципальных образований (муниципальным районам и городским округам).
13. Обосновывается и отстаивается модель государственно-муниципального партнерства по вопросу комплексного и устойчивого развития муниципального образования, при котором основная компетенция по данному вопросу должна принадлежать самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Эта позиция обосновывается тем, что именно тот субъект, который формулирует, нормативизирует и реализует главную цель муниципально-правовой системы, и является основным (главным) субъектом градорегулирования. Таковым является муниципальное образование, его население и его органы местного самоуправления (основное, главное градорегулирование). Вышестоящие системы публичной власти в той степени должны осуществлять градорегулирование, в которой это сопряжено с реализацией функциональной цели муниципального образования (функциональное градорегулирование).
Муниципальное образование должно иметь необходимые и достаточные полномочия и ресурсы для осуществления главного градорегулирования.
14. В диссертации сформулирован и развит принцип инструментальной полноты правовой системы применительно к местному самоуправлению. Он означает, что правовых средств (правовых инструментов) должно быть необходимо и достаточно для достижения цели соответствующего правоотношения. В связи с этим указан ряд пробелов и дефектов правовой системы местного самоуправления, в том числе такой, как «диссимметрия права» - невозможность вследствие дефекта воли законодателя (диссимметрии воли) сформулировать и легитимизировать внутренне непротиворечивую систему норм как основу тех или иных общественных отношений в местном самоуправлении и как элемент юридической конструкции.
15. В диссертации предложено понятие «муниципализма», как составной части российского конституционализма, и его структура, включающая правовую доктрину, действующее законодательство, практику применения законодательных норм в сфере муниципального права и смежных отраслей права, основную правовую цель системы местного самоуправления в нашей стране. Муниципальные юридические конструкции составляют нормативную основу муниципализма.
Основная возможная политико-правовая цель местного самоуправления в нашей стране – устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.
Ключевыми системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Составной частью правовой доктрины являются и системоообразующие муниципальные юридические конструкции (муниципальное образование).
Соответственно автор исходит из того, что создание муниципальных юридических конструкций, их правоотношений и правоотношений их элементов между собой, установление их целеустремлений (если речь идет о субъектах) должно осуществляться законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной муниципализма и фиксироваться в законодательстве; при этом созданные юридические конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания проверяются и корректируются практикой правоприменения.
Составной частью российского муниципализма является правовая модель современного российского местного самоуправления, основанная на правовой доктрине муниципализма, и включающая в себя законодательные основы, юридические конструкции и иные правовые институты муниципального права, взаимоотношения с правовым окружением системы местного самоуправления и политико-правовую цель, совпадающую с политико-правовой целью муниципализма в целом.
16. В диссертации предложен принцип устойчивости правовых и эквивалентных им социальных систем как необходимая предпосылка развития муниципальных юридических конструкций и реальных муниципальных систем. Условием устойчивости системы местного самоуправления названа гармоничность (минимальное количество противоречий) его включения в юридико-социальную систему государства (как региона, так и страны); указаны пробелы и дефекты (диссимметрии) системы местного самоуправления, препятствующие возникновению устойчивых муниципальных систем, прежде всего недостаточность у муниципальных образований правового инструментария для формирования механизмов своего программно-целевого управления, для воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории, для осуществления главного градорегулирования, несоответствие объема расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам местных бюджетов.
Существенным дефектом системы местного самоуправления является выявленная автором коллизия модели правоотношений и модели бюджетно-налоговых отношений государства и муниципальных образований.
В работе предложены как основные принципы российского муниципализма принцип устойчивости муниципальных юридико-социальных комплексов и эквивалентности частей юридико-социального комплекса друг другу и государственным юридико-социальным комплексам, и принцип полноты правового инструментария и отсутствия дефектов права внутри системы местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Научное значение диссертационного исследования состоит в выявлении и использовании автором отдельных категорий общенаучного знания в исследованиях муниципального права и муниципальных юридических конструкций, их структуры как правовых систем и их элементов, в описании основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных муниципальных систем как целостного взаимодействующего и взаимообусловленного явления (муниципального юридико-социального комплекса). Такой исследовательский подход позволил провести системный научный анализ муниципальных юридических конструкций, а через них и системы местного самоуправления и ее элементов, правовой модели местного самоуправления и российского муниципализма в целом.
Выводы и рекомендации проведенного научного анализа могут быть использованы в дальнейших исследованиях муниципального права и местного самоуправления, в процессе законотворчества и нормотворчества, в правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований и объединений граждан, созданных для участия в осуществлении местного самоуправления, для реализации инициатив по вопросам местного значения.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса муниципального права, специальных учебных курсов по отдельным аспектам муниципального и смежных отраслей права, включая систему подготовки и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих.
Результаты диссертационного исследования имеют значение для дальнейшей разработки вопросов совершенствования системы местного самоуправления для устойчивого развития городов и других населенных пунктов нашей страны.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и обсуждена на заседании кафедры.
Результаты настоящего диссертационного исследования публиковались автором в монографии, учебных пособиях, более чем в тридцати научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России.
Идеи, положения и выводы работы докладывались автором в выступлениях на различных международных, общероссийских и региональных конференциях, на сессиях Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, парламентских слушаниях, «круглых столах», симпозиумах и семинарах в 2000 – 2010 годах и легли в основу отдельных положений итоговых документов многих из указанных мероприятий, составили методологическую основу комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вышедшему в 2010 году.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами диссертации, отражает логику исследования, состоит из введения, девяти глав, включающих двадцать девять параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность решаемой в диссертации научной проблемы, степень разработанности, определяются объект и предмет исследования, цель и научные задачи, методологические и теоретические основы, научная новизна, практическая ценность и теоретическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.
Глава 1 «Основы системно-структурного подхода к исследованию муниципальных юридических конструкций» состоит из четырех параграфов.
В первом, втором и третьем параграфах главы описываются методические основы системно-структурного подхода к анализу муниципальных юридических конструкций.
Взаимосвязанная совокупность общенаучных средств, возможных к применению для анализа правовой действительности и нужд юридического конструирования, прежде всего в сфере муниципального права, и составляет основу системно-структурного исследовательского подхода, основное содержание которого, по мнению автора, составляет инструментарий общей теории систем и смежных с ней областей общенаучных знаний.
Еще в первой трети ХХ века в своих работах А.А. Богданов сумел увидеть изоморфизм физических, биологических и социальных законов[2]. Именно инвариантность организационных отношений и связей относительно форм движения материи делает принципиально возможным использование общенаучной методологии для изучения и описания общественных связей и отношений. Принципиально возможным это делает и тот факт, что категориальный аппарат общей теории систем, оперирующий эквивалентами реальных природных и социальных систем и взаимоотношений их элементов, и категориальный аппарат права, оперирующий эквивалентами реальных социальных систем и социальных индивидов – людей и их взаимоотношений, схожи по уровню концептуальной абстракции.
Как отмечал Л. фон Берталанфи, «системные законы» проявляются в виде аналогий, или «логических гомологий», законов, представляющихся формально идентичными, но относящимся к совершенно различным явлениям или даже дисциплинам. Он различал реальные системы, т.е. системы, воспринимаемые или выводимые из наблюдения и существующие независимо от наблюдателя, и концептуальные системы (например, логика, математика, и, добавим мы, право), которые по существу являются символическими конструкциями, т.е. концептуальными системами, имеющие эквиваленты в реальности[3].
Система, в современных представлениях, есть способ конечного представления бесконечно сложного объекта, совокупность элементов, находящихся в отношениях, и объединенных некоторым интегральным признаком – «системообразующим фактором»[4].
Согласно системному подходу, множество «первичных» (т.е. рассматриваемых как «неделимые» на данном уровне исследования) элементов данной системы являет собой специфическое подмножество объектов, выделенное согласно определенным признакам из существующего бесконечного множества объектов мира[5]. Элементы находятся в известных отношениях единства, которые складываются из действий (взаимодействий, односторонних действий), а также отсутствия действий.
В реальности эквивалентами правовых конструкций юридических личностей являются социальные системы (социальные институты, социальные группы), состоящие из социальных индивидов – людей, находящиеся между собой в различных социальных (общественных) взаимоотношениях и объединенных в целостность некоторой «идеей» - «целью», которая и есть «системообразующий фактор».
Важным составляющим системно-структурного подхода являются представления Р. Акоффа и Ф. Эмери[6] о социальных системах и психологических индивидах (людях) как о целеустремленных системах. Целеустремленная система, по мнению этих авторов, это та система, которая может изменять свои задачи при постоянных окружающих условиях: она выбирает и задачи и средства их выполнения. Тем самым она проявляет волю (воля, таким образом, есть имманентное свойство целеустремленности) к достижению цели, имеющую сложную структуру «древа» (идеал-цели-задачи-итоги).
Р. Акофф и Ф. Эмери вводят понятие окружение системы, которое используется в нашей работе применительно к анализу муниципально-правовых организаций и их окружения, - множество элементов и их существенных свойств, которые не являются частями системы, но изменение в любом из них может стать причиной или продуцировать изменение в существенных свойствах системы. Внешние элементы, оказывающие влияние на несущественные свойства системы, не относятся к ее окружению.
Системно-структурный подход делает основной упор на анализе структурных свойств предметов права и юридических конструкций. В большинстве случаев этого достаточно, тем более что взаимосвязь структуры и функции, формы и содержания известна.
Системно-структурный подход для целей правового анализа дополняет традиционные методы правовой науки. В то же время без использования в анализе диалектики общего, особенного и отдельного невозможно проводить сопоставление реального объекта и его элементов с отраженной юридической конструкцией и ее элементами. Только через полноту применения всех методов правового анализа возможно всесторонне исследовать предметы муниципального права, муниципальные юридические конструкции и применять полученные знания для дальнейшего освоения правовой действительности и юридического конструирования.
В четвертом параграфе главы 1 «Муниципальные юридические конструкции и муниципальные юридико-социальные комплексы» автор предлагает считать муниципальными юридическими конструкциями юридические (юридически институированные) системы – правовые субъекты и объекты, имеющие эквивалентами реальные муниципальные социальные и социально-экономические системы и отражающие их в себе средствами права. Это основное логико-правовое допущение диссертационной работы.
Институт права – иной способ группировки правовых норм, чем тот, который предлагается для понятия юридической конструкции, и более широкий. Муниципальные юридические конструкции являются одновременно и институтами муниципального права, при этом часть объектов местного самоуправления, будучи институтами муниципального права, не являются при этом юридическими конструкциями, поскольку не имеют эквивалентами реальные социальные системы.
В рамках даже отдельной отрасли права трудно очертить все юридические конструкции этой отрасли. Однако возможно, вслед за А.Н. Костюковым[7], говорить об основных муниципальных юридических конструкциях, включающих в себя субъекты местного самоуправления «общей компетенции» и те объекты местного самоуправления, которые имеют эквиваленты в реальности.
Муниципальные юридические конструкции и эквивалентные им реальные социальные (социально-экономические) системы составляют социально-правовую целостность, которую диссертант именует юридико-социальным комплексом.
Для возможно более полного освоения правовой и социальной действительности и адекватного юридического конструирования необходимо изучение и сопоставление обеих частей юридико-социального комплекса.
Глава 2 «Цели публично-правовых систем и цели муниципальных
образований, механизмы их формирования и изменения» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Цель как «системообразующий фактор» целеустремленных систем» отмечается, что важнейшей характеристикой целеустремленных муниципально-правовых и других публично-правовых систем и их реальных эквивалентов является понятие цели. Именно цель является для целеустремленной системы системообразующим фактором[8].
Формирование цели есть продукт волевой деятельности субъекта; цель выступает как такое представление предмета, действительность которого понимается как желаемая со стороны некоторого субъекта и возможная со стороны «механизма» природы[9]. Логико-методическое определение цели и его «древа» (идеал-цель-задача-итог), приемлемое для целей данной работы, дали Р. Акофф и Ф.Эмери[10].
Рассматривая цели систем, Д.М. Мехонцева отмечает[11], что любая система имеет одновременно две объективные цели: цель системы как целого – главная цель – сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости и цель системы как части – функциональная цель – сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы.
Без главной цели целеустремленная система не существует. Функциональных же целей подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны (взаимозависимы) между собой.
Главная и функциональная цели системы, в свою очередь, также взаимосвязаны. Недостижение системой как целым главной цели ведет к разрушению системы: системы, которые не могут поддерживать и укреплять свою упорядоченность и устойчивость, гибнут. При недостижении функциональной цели системой как части вышестоящей в иерархии системы возможны два случая: данная система (часть вышестоящей системы) уничтожается и заменяется другой, или система, не выполняющая своей функции по отношению к вышестоящей, становится «паразитом», что, в случае множественности такого явления, приводит к деградации (разрушению) вышестоящей системы.
Процесс самоуправления системы, по Д.М. Мехонцевой, складывается из трех компонентов: самоорганизации, самоадаптации и саморегулирования. Целями этих компонентов самоуправления являются: сохранение упорядоченной целостности (цель самоорганизации); сохранение устойчивой целостности (цель саморегулирования); саморазвитие упорядоченно-устойчивой целостности – перевод системы на более высокий уровень (цель самоадаптации).
Д.М. Мехонцевой сформулирован принцип (закон) целесообразного и оптимального самоуправления и управления: обеспечение упорядоченно-устойчивого состояния (реализация главной цели) любой системы зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами и одновременно – от обеспечения благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени[12].
Цель есть конкретное выражение потребности[13], сформулированное на основе имеющегося опыта и определяющее конкретное функционирование создаваемой системы. Отсюда вытекает логически вполне определенная причинно-следственная цепь: потребность – цель – функционирование исполнительной системы – результат[14]. Далее сопоставление полученного результата с намеченной целью через «акцептор результата действия» (П.К. Анохин) завершает деятельный акт субъекта действия.
В параграфе втором «Цели муниципально-правовых образований», автор предлагает различать цели объективные и цели нормативные. Объективные цели муниципальной публично-правовой системы (муниципально-правового образования) делятся, как выше описывалось, на главные и функциональные.
Цели объективные формулирует субъект воли, если при этом он – субъект публичной власти, то он имеет возможность объективную цель превратить в нормативную; в случае, если компетенция его публичной власти для этого недостаточна, нормативизацию цели осуществляет субъект правового окружения муниципально-правового образования (законодатель). Степень правового (нормативного) самоуправления муниципальных публично-правовых образований, таким образом, может определяться тем, в какой степени муниципально-правовое образование имеет возможность свою главную объективную цель устанавливать как свою главную нормативную цель.
Можно утверждать, что стремление к идеалу есть необходимое условие и существенный признак устойчивых социальных систем и их правовых эквивалентов, в том числе устойчивых муниципальных образований и местных (территориальных) сообществ.
Главная цель и есть идеал (цель-идеал) для устойчивых систем. Для муниципально-правовых образований – это сохранение и развитие их упорядоченной и устойчивой целостности как системы для реализации общих целей их территориальных публичных коллективов, при этом устойчивыми являются только системы, стремящиеся к идеалу, т.е. последовательно достигающие одну цель за другой в «древе целеустремления» на пути к идеалу. Очевидно отсюда, что если «зазор» между целью и достигнутым результатом велик, и это происходит раз за разом, а коррекции нет, то неуклонно увеличивающиеся расхождение цели и результата угрожает устойчивости такого муниципального образования и всему процессу реализации главной цели.
Выявление и нормативизация общих целей публичного коллектива запускает процесс стратегического программирования деятельности и развития муниципального образования. При этом общие цели (общая цель) населения муниципального образования должны иметь черты цели-идеала. Автор полагает целесообразным, чтобы основные правовые параметры процесса выявления общих целей территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и их нормативизации устанавливались законом, федеральным или региональным.
Каждая из социальных групп (территориальных сообществ), входящих в территориальный публичный коллектив, должна быть продуцентом некоторых общих для всех групп (территориальных сообществ) объектов или событий.
Отсюда можно сформулировать как принцип: те, и только те, территориальные (местные) сообщества могут составить единый территориальный публичный коллектив муниципального образования и быть устойчивыми, которые имеют между собой хотя бы одну общую цель.
Особая миссия «властного центра» муниципального образования (главы муниципального образования, представительного органа, главы местной администрации), население которого состоит из многих социальных групп, инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив, поскольку именно цель и является системообразующим фактором.
Самостоятельная выработка муниципальным образованием своей главной цели и «древа целеполагания», легитимация их среди большинства субъектов местного самоуправления данного муниципального образования, достижение согласия среди них по этим целям, реализация выработанных и легитимированных целей в режиме «стремления к идеалу» с использованием необходимых и достаточных средств (при минимальных затратах информации, энергии, времени) для получения результатов, соответствующих поставленным целям, коррекция целей в зависимости от достигнутых результатов и коррекция «зазора» между целью и достигнутым результатом и составляют сущностное содержание демократического, самоуправленческого процесса в муниципалитетах.
Наиболее всеобъемлющем процессом формализации и легитимации главных целей и «древа целеполагания» муниципального образования, его соответствия общим целям населения муниципального образования и взаимного усвоения муниципальным образованием и его населением своих целей может и должен являться муниципальный избирательный процесс, муниципальные выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего главы муниципального образования.
Этим же целям может служить и механизм местного референдума, а также разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: публичные слушания, собрания и конференции граждан, в том числе в рамках деятельности территориального общественного самоуправления, опрос граждан, собрания местных сообществ (ассоциации товариществ собственников жилья, ассоциации ТОСов, местных общественных и некоммерческих объединений, деятельность которых направлена на участие в осуществлении вопросов местного значения), наказы избирателей, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Перечисленные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны быть системно ориентированы на выявление и усвоение общей цели (общих целей) социальных групп и населения в целом; в муниципалитете это должен быть постоянный и системный процесс, определенный уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами.
В параграфе третьем «Законодательные основы и практика программно-целевого самоуправления в муниципальных образованиях» на материале позитивного права исследуется вопрос, насколько отражены в праве представленные выше подходы. Именно Федеральный закон №131-ФЗ определяет основную компетенцию представительного органа и местной администрации муниципального образования и их взаимодействия в программно-целевом процессе местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ вводит обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период, среднесрочного финансового плана муниципального образования, необходимые для составления проекта бюджета муниципального образования, возможность разработки долгосрочных целевых программ муниципального образования, а также ведомственных целевых программ.
Из законодательства неясно, как соотносятся долгосрочные целевые программы (а также ведомственные целевые программы) с планами и программами комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и как соотносятся полномочия местной администрации по принятию, оценке и изменению (отмене) долгосрочных целевых программ с исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования по принятию планов и программ развития муниципального образования, утверждению отчетов об их исполнении.
Федеральный закон №131-ФЗ не устанавливает основные процедуры программно-целевого процесса в муниципальном образовании и соответствующие им компетенции субъектов местного самоуправления или устанавливает их неполно и, как представляется, неоптимально и даже противоречиво.
Действительно, если рассматривать программно-целевой процесс в последовательности: потребность – цель – функционирование исполнительной системы – результат – оценка результата (сопоставление полученного результата с намеченной целью) – коррекция цели и/или алгоритма ее достижения, то представляется правильным установить основные нормативные параметры этих процессов (выявление и нормативизация потребности, формирование цели, основные компетенции субъектов местного самоуправления, оценка результата, коррекция программ и/или целей) в логической взаимоувязанности и единстве в федеральном законе и/или законе субъекта Федерации, а также в уставе муниципального образования.
Следует обратить внимание на то, что компетенция исполнительно-распорядительных органов – достижение нормативно сформулированной цели, изыскание необходимых и достаточных средств для ее достижения в данных условиях, а компетенция представительного органа муниципального образования – выявление потребности, формулирование и нормативизация целей, оценка полученного результата, коррекция программы и/или цели. Смешение компетенций субъектов местного самоуправления в программно-целевом процессе может иметь следствием неоптимальность самого процесса и конфликтность его субъектов.
Отмечается, что целый ряд федеральных отраслевых законов устанавливают необходимость программно-целевого регулирования деятельности по реализации своих вопросов и формирования муниципальных программ, нередко как составляющей части региональных программ.
Все отраслевые муниципальные программы являются, очевидно, составной и неотъемлемой частью программы комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.
Отдельной задачей «властного центра» муниципального образования является вычленение составляющих этих программ как части функциональной цели муниципального образования и составляющих этих программ как части общей цели муниципального образования.
В параграфе четвертом «Основы взаимодействия муниципальных образований и государства по целям» цели развития муниципального образования и цели развития субъекта Российской Федерации определяются как подцель (задача) и цель; эта задача в древе целей субъекта Российской Федерации есть функциональная цель муниципального образования.
По общему правилу, стратегии, программы, инвестиционные проекты, планируемые к реализации органами местного самоуправления муниципального образования с привлечением средств из бюджетов других уровней, должны согласовываться с тем публично-правовым образованием, из бюджета которого муниципалитет претендует получить средства. Иными словами, как принцип, именно в той части, в которой заявленная муниципалитетом и согласованная с публично-правовым образованием более высокого уровня - субъектом Российской Федерации или Российской Федерации в целом (метасистемой) – цель является частью «древа целеустремления» этой метасистемы, он может и должен получить от нее необходимые и достаточные средства на реализацию установленной цели. Уклонение метасистемы от выделения указанных средств ставит под угрозу реализацию ею своей главной цели.
Прямое административное вмешательство «властных центров» «публично-правовых метасистем» (государства в лице региональных и федеральных органов власти) в деятельность муниципальных образований может быть допустимо только в той части этой деятельности, которая относится к реализации муниципальным образованием своей функциональной цели.
Государство объективно должно (в пределах соотношения главной и функциональной целей) обеспечивать благосостояние (развитие) муниципальных образований, поскольку, как показано выше, реализация главной цели любой системы (в данном случае – Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами (в данном случае – муниципальными образованиями) и одновременно – от обеспечения включающей системой благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени (т.е. ресурсов).
Властное вмешательство государства в деятельность муниципального образования должно быть направлено исключительно на исправление дефектов программно-целевого управления деятельностью по реализации функциональной цели, в том числе широко понимаемой, и носить ограниченный во времени характер.
Для перевода самоуправления в управление необходимо и достаточно заменить главную цель муниципального образования его функциональной целью, однако проведенный в работе анализ показывает, что публично-правовая метасистема не сможет в течение достаточно длительного времени обеспечить устойчивое управление включенной публично-правовой системой (муниципальным образованием в рассматриваемом случае). Это еще раз показывает, что самоуправление является объективно единственным способом устойчиво-упорядоченного саморегулирования муниципально-правовых систем.
Глава 3 «Юридические конструкции как субъекты и объекты местного самоуправления» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие субъектов и объектов местного самоуправления» подчеркивается, что правовая субъектность или объектность является важнейшей сущностной характеристикой юридических конструкций.
Автором ранее были выделены субъекты местного самоуправления – субъекты муниципального права (или муниципально-правовых отношений), которые законом (и/или в соответствии с законом уставом муниципального образования) наделены собственной компетенцией по вопросам местного самоуправления[15].
Субъектный состав местного самоуправления определен законодателем в законе. Это либо элементы системы местного самоуправления, либо элементы самого муниципального образования.
В муниципально-правовых отношениях, помимо субъектов, по общему правилу, присутствуют и объекты. Объектом правоотношений являются материальные и нематериальные блага, на которые направлено поведение всех его субъектов, осуществляемое в рамках их прав и обязанностей[16].
Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор предлагает считать объектами местного самоуправления.
Объекты местного самоуправления установлены Федеральным законом №131-ФЗ. К объектам местного самоуправления относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс (системы коммунального жизнеобеспечения, дороги, комплексы здравоохранения, образования, культуры и пр.), находящийся в муниципальной собственности; населенный пункт, как сложносоставной объект, элементами которого являются очерченная соответствующими границами территория и поселенческообразующий инфраструктурный комплекс; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть как в ее отдельном виде публичной власти – муниципальной власти (власти местного самоуправления), так и в виде включений общественной власти и государственной власти.
Именно публичная власть, являясь элементом муниципального образования, делает последнее публично-властным субъектом местного самоуправления.
Не все объекты местного самоуправления подпадают под определение юридической конструкции. К объектам местного самоуправления – юридическим конструкциям (и правовым институтам) можно отнести территорию муниципального образования, поселенческообразующий инфраструктурный комплекс в целом и ту его часть, которая находится в муниципальной собственности, и сложносоставной объект – населенный пункт. Остальные перечисленные выше объекты местного самоуправления – местный бюджет, вопросы местного значения, власть местного самоуправления – являются исключительно правовыми институтами.
Муниципальными юридическими конструкциями, таким образом, являются субъекты местного самоуправления «общей компетенции» и некоторые объекты местного самоуправления, имеющие эквиваленты в социальной реальности.
Помимо описанных выше (и установленных законом) субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор выделяем субъекты местного самоуправления «специальной компетенции». В параграфе дано правило выделения таких субъектов.
Субъекты местного самоуправления «общей компетенции» всегда являются элементами муниципального образования; субъекты местного самоуправления «специальной компетенции» таковыми не являются – и в этом их коренное отличие от первых.
Второй параграф посвящен рассмотрению основных субъектов и объектов местного самоуправления как юридических конструкций и институтов муниципального права. Муниципальное образование, как юридическая конструкция и система, состоит из элементов – субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления – граждан и юридически институционализированных местных сообществ; органы местного самоуправления; организации территориального общественного самоуправления. К объектам местного самоуправления, являющимися составными элементами муниципального образования, относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, в том числе его часть, находящаяся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Отдельным сложносоставным объектом местного самоуправления является населенный пункт.
Основными же объектами местного самоуправления, являющимися элементами муниципального образования и задающими его сущностные характеристики как объекта местного самоуправления, выступают населенный пункт (населенные пункты), вопросы местного значения и власть – прежде всего власть местного самоуправления (муниципальная власть), а также государственная власть и власть общественная.
Основным субъектом местного самоуправления – элементом муниципального образования, задающим его сущностную характеристику как субъекта местного самоуправления – выступает население муниципального образования (территориальный публичный коллектив) во всей его структурной сложности.
Таким образом, особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта, при этом именно совокупность основных субъектов и объектов местного самоуправления необходимо и достаточно определяет сущностные свойства муниципального образования как основной муниципальной юридической конструкции.
То, что муниципальное образование обладает свойствами субъекта и объекта местного самоуправления, не означает, что в местном самоуправлении существует субъект, управляющий сам собой. Органы местного самоуправления и население муниципального образования как субъекты регулирует права и обязанности граждан, местных сообществ, самого публичного коллектива в отношении местного самоуправления, т.е. правоотношения, но не сами себя как объекты.
Особой юридической конструкцией является населенный пункт. Это родовая юридическая конструкция, поскольку ее эквивалентами являются реальные города, поселки, села, состоящая из трех элементов: территории, очерченной соответствующими границами; поселенческообразующего (градообразующего) инфраструктурного комплекса; населения. Первые два элемента являются объектами местного самоуправления, население – его субъект.
Необходимо отметить, что населенный пункт в правовых отношениях может проявлять и иную объектность, отличную от муниципально-правовой (например, административно-территориальную, градостроительную)[17]. В муниципально-правовых отношениях населенный пункт выступает только как объект местного самоуправления, состоящий из двух объектных элементов: территории, очерченной соответствующими границами, и поселенческообразующего (градообразующего) инфраструктурного комплекса. Его составные элементы в правоотношениях могут выступать как совершенно самостоятельные объекты местного самоуправления.
Что касается территории населенного пункта, и его инфраструктурного комплекса, и самого населенного пункта как сложносоставного объекта, то необходимо заметить, что они в той степени являются муниципальными юридическими конструкциями, в которой они являются объектами местного самоуправления; эта объектность и ее пределы определяются в правоотношениях субъектов местного самоуправления «общей компетенции», установленных муниципальным правом.
Как юридические конструкции и муниципальное образование, и населенный пункт эквивалентами имеют реальные города, поселки, села. Различается лишь муниципально-правовое содержание этих конструкций. Можно сказать, что муниципальное образование – это населенный пункт, насыщенный полнотой субъектности и объектности местного самоуправления.
Глава 4 «Территориальный публичный коллектив муниципального образования, территориальные (местные) сообщества и граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования как основной субъект местного самоуправления и юридическая конструкция» отмечается, что развитие теории местного самоуправления и муниципального права требует более детального системно-структурного анализа содержания понятия «население муниципального образования».
Население (территориальный публичный коллектив[18] ) муниципального образования – субъект сложносоставной, и он не сводим к механической сумме граждан, проживающих на территории муниципалитета. Вопрос о том, является ли данный территориальный публичный коллектив (население муниципального образования) социальной группой, социальным институтом, а значит и целеустремленной системой со всеми ее особенностями, или таковыми не является, связан с наличием или отсутствием у данного публичного коллектива цели, поскольку волю, и через это субъектность, могут проявлять только целеустремленные системы.
Население муниципального образования тогда будет субъектом местного самоуправления, когда будет иметь, как коллектив, общую цель, направленную на решение вопросов местного самоуправления. То есть территориальный публичный коллектив, во-первых, должен цель выработать и усвоить ее (согласиться с ней), во-вторых, ее нормативизировать, для чего иметь соответствующие правовые и социально-политические инструменты. Таким образом, субъектность населения муниципального образования как публичного коллектива местного самоуправления не безусловная.
Юридическим фактом вхождения гражданина в состав населения муниципального образования является его регистрация по месту жительства, либо регистрация по месту пребывания. Учитывая, что персональный состав жителей – важнейшая характеристика муниципального образования и важный информационный ресурс для муниципального управления, было бы целесообразно наделить органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований полномочиями по формированию и ведению реестра населения муниципального образования.
В параграфе втором «Территориальные (местные) сообщества как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» отмечается, что способность населения муниципального образования к осуществлению реального местного самоуправления зависит от количественного соотношения и качества различных категорий граждан, составляющих территориальный коллектив (живущие и работающие в муниципальном образовании, живущие в муниципальном образовании, но работающие в другом муниципальном образовании и др.), наличия территориальных (местных) сообществ, их структурно-системных свойств, от чего, в свою очередь, зависит качество их организации и деятельности.
Можно высказать гипотезу (в диссертации мы подтверждаем ее данными социологических опросов): чем меньше (по территории и численности населения) муниципальное образование, тем чаще его территориальный публичный коллектив являет собой более-менее целостную социальную группу, социальный институт, т.е. единую целеустремленную социальную систему, а, следовательно, является субъектом.
Поэтому наличие и развитие территориальных (местных) сообществ внутри территориального публичного коллектива крупных городов и создания их механизмов взаимодействия между собой в рамках единого территориального публичного коллектива муниципального образования, является, по нашему мнению, необходимым условием для осуществления местного самоуправления в таких городах.
Необходимо и достаточно для обретения субъектности населением муниципального образования, чтобы все (или подавляющее большинство) местных сообществ имели хотя бы одну единую общую цель, которая и может быть нормативизирована как общая цель всего населения.
В случае, если население муниципального образования – не субъект местного самоуправления и не имеет общей цели, то в этом случае публично-властные решения, в том числе по формированию публичной власти, принимает территориальный публичный коллектив муниципального образования (его корпус избирателей), не являющийся субъектом воли. Уместно говорить об отсутствии у такого территориального коллектива публичной дееспособности.
Индивид (гражданин) принадлежит одновременно к разным общностям, но ближайшим и наиболее полным образом – к общности или сообществу местного масштаба. Границы сообщества задаются социальными взаимодействиями. Ограничивающим условием в процессе формирования и реализации целей территориального публичного коллектива и местных сообществ являются конституционные права и свободы граждан.
Выработка форм правовой институционализации реально существующих местных сообществ – одна из актуальных задач муниципального права.
В третьем параграфе «Граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» отмечается, что субъектом местного самоуправления «общей компетенции» является и гражданин, для которого муниципальное образование является местом проживания или пребывания. Н.С. Бондарь предлагает категорию «муниципально-правовой статус личности», которой определяется субъективно-личностная мера возможной самореализации индивида в муниципально-правовых отношениях[19]. В диссертации автор приводит перечень прав как составляющих муниципально-правовой статус личности.
В то же время, по мнению автора, часть правового статуса гражданина как субъекта местного самоуправления могут составлять не только права, но и муниципально-правовые обязанности, которые могут быть установлены законодательством и уставами муниципальных образований.
Основываясь на изложенном в трех параграфах главы, можно говорить о трех структурных уровнях субъектов местного самоуправления внутри населения муниципального образования: собственно территориальный публичный коллектив, территориальные (местные) сообщества, гражданин.
В параграфе четвертом «Основы участия территориальных (местных) сообществ в формировании публичной власти муниципального образования» отмечается, что эффективны для формирования публичной власти в муниципальном образовании именно те субъекты местного самоуправления, которые, с одной стороны, представляют достаточно большие, организованные и значимые социальные группы, а, с другой стороны, постоянно участвуют при этом в текущем самоуправленческом процессе, в решении вопросов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании (институционализированные формы территориальных сообществ – различные муниципально-правовые организации). Муниципально-правовым организациям присущи два существенных признака: их члены – субъекты местного самоуправления (граждане в случае некоммерческой или общественной организации, и их институционализированные объединения в случае ассоциаций); основная цель их деятельности – участие в решении вопросов местного значения данного муниципального образования.
Определение избирательных округов, использование тех или иных избирательных систем на муниципальных выборах должно учитывать наличие территориальных (местных) сообществ в данном муниципальном образовании и возможности их представительства в представительном органе.
Необходимо стремиться, как принцип, к использованию таких избирательных систем и таким образом формировать избирательные округа, чтобы в представительном органе муниципального образования были представлены все его территориальные сообщества соответственно их численности, их организованности и степени их участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании.
Глава 5 «Территории местного самоуправления и их юридические конструкции» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Муниципальные образования как юридические конструкции и их элементы» отмечается, что, в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, муниципальное образование как юридическая конструкция стала родовым понятием, объединяющим различные виды муниципально-правовых образований – отдельные юридические конструкции. Общим для трех из пяти видов муниципального образования является правовое понятие «поселение».
До вступления в действие Федерального закона №131-ФЗ, понятия «поселение» и «населенный пункт» были синонимами. Федеральный закон №131-ФЗ в правовом смысле разделил эти понятия: поселение – муниципальное образование, один из его видов; населенный пункт понятийно используется и в значении первичной единицы расселения людей, и как родовое понятие административно-территориальной единицы (единицы административно-территориального деления).
Федеральный закон №131-ФЗ определяет поселенческую основу муниципальных образований через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты), через описание раскрывая их видовое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом.
Муниципальное образование как юридическая конструкция образует юридико-социальные комплексы с реальными поселенческими системами. Но отражает в себе средствами права, наряду с объектами, именно самоуправленческие аспекты реальных поселенческих систем и влияет средствами права на их дальнейшую организацию. Населенный пункт как юридическая конструкция является элементом муниципального образования как юридической конструкции.
Элементами муниципальных образований являются субъекты и объекты местного самоуправления, поэтому хотя бы по основным субъектам и объектам местного самоуправления и их характеристикам (население муниципального образования и его численность; населенный пункт и его статус, размер территории населенного пункта, характеристики и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, особенности формирования власти) виды муниципальных образований, как составляющие один видовой ряд, должны быть подобны. Подобны они должны быть и по «системообразующему фактору» (общим характеристикам их целей).
Степень подобия видов муниципальных образований тем выше, чем по большему количеству элементов (субъектов и объектов местного самоуправления) и их характеристикам совпадают муниципальные образования. При этом правоотношения между внутримуниципальными субъектами местного самоуправления, естественно, вариабельны. Исходя из таких классификационных принципов и надлежит выделять виды муниципальных образований и производить внутривидовую типизацию муниципалитетов.
В параграфе втором «Населенный пункт как юридическая конструкция и его типы» автор исследует виды реальных населенных пунктов, эквивалентами которых и являются юридические конструкции – различные виды муниципальных образований.
Как отмечают Е.Г. Анимица и Н.Ю. Власова[20], город можно представлять и изучать как сложную систему, состоящую из экономической, демографической, социальной, пространственной, организационно-управленческой, культурно-информационной структур (градообразующий инфраструктурный комплекс). Существенным признаком города является достаточно большое число проживающих в нем жителей. Важное значение имеют также юридическое (легальное придание населенному пункту статуса города) и историческое (длительное существование населенного пункта именно как города) определения города.
Отличие города от сельского населенного пункта (села, деревни) состоит в относительной многолюдности и большей плотности населения в городе (например, не меньше 10 – 20 тысяч населения в городе и не более 3 тысяч жителей в селе), в структуре занятости населения (большинство горожан занято в неземледельческих и неживотноводческих сферах производства), в наличии особого городского инфраструктурного комплекса. Поселок занимает промежуточное положение, сочетая в себе как городские, так и сельские черты.
Населенный пункт является основанием юридического конструирования территориальной организации местного самоуправления, в этом смысле как юридическая конструкция, бесспорно, входит в круг общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому вполне правомерно именно в федеральном законе определить правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды, критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов видовым статусом и лишения такового статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.
Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия «город», критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения его такого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований (особенно корреляцию городов с городскими поселениями и городскими округами).
Для целей правовой типологизации необходимо вычленить наиболее существенные, наиболее общие свойства реальных пространственных и социальных систем, с одной стороны, и в то же время, с другой стороны, выделить и учесть их особенности.
Так, если типировать сельские населенные пункты одновременно по людности и по стоимости основных фондов на один населенный пункт, можно выделить несколько типов сельских населенных пунктов: мельчайшие, мелкие, средние и крупные.
В то же время С.А. Огарков[21] считает целесообразным введение понятия «сельскохозяйственный поселок», в котором 50-70% основных фондов принадлежат сельскому хозяйству, а 90% населения занято в сельском хозяйстве и переработке сельхозпродукции (фактор целеполагания в типизации населенных пунктов).
В параграфе третьем «Города, городские округа и их типизация» высказывается позиция, что эквивалентами городских округов в реальности должны быть города. Правовая сущность городского округа – исполнение вопросов местного значения «в полном объеме», а также переданных отдельных государственных полномочий – накладывает, в свою очередь, дополнительные требования к инфраструктурному градообразующему комплексу городов – он должен быть достаточен для выполнения всего набора вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий на уровне не ниже минимально установленного для данного субъекта Российской Федерации.
Автор, основываясь на бюджетных показателях городских округов, которые, в свою очередь, соотносятся с объемом градообразующего инфраструктурного комплекса, и численности населения соответствующих групп городов, выделяет несколько типов городских округов: крупные городские округа; большие и средние городские округа; малые городские округа. Введение как классификационной основы целевой функции дает возможность выделить еще один тип городских округов – специализированные городские округа (закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды).
Потенциально новым видом муниципальных образований могут быть городские агломерации, эквивалентом которых являются крупнейшие города, как правило, административные центры субъектов Российской Федерации.
Поселки городского типа не могут являться городскими округами, поскольку они не города, т.е. не имеют необходимого и достаточного числа жителей, сформированной городской инфраструктуры, а, следовательно, не могут исполнять вопросы местного значения городского округа и отдельные государственные полномочия на минимально необходимом уровне качества.
По мнению автора, в федеральном законе целесообразно установить нормативный принцип: наличие или получение статуса города (исключение может быть сделано для отдельных малолюдных исторических городов) влечет (при согласии населения города) преобразование городского поселения в городской округ.
В параграфе четвертом рассматривается муниципальный район как юридическая конструкция и его типы.
Муниципальный район, по смыслу Федерального закона №131-ФЗ, является как бы «сервисным» муниципальным образованием, включающим в себя поселения как составные элементы, и реализующим те вопросы местного значения, которые поселения реализовать не могут и, в том числе, добровольно передают муниципальному району для реализации, а также отдельные переданные государственные полномочия.
Практика конструирования муниципального района как муниципального образования зачастую пошла по пути объединения в муниципальном районе города, которому придавался статус городского поселения, и десятка-другого сельских поселений. Именно городская инфраструктура включенного в муниципальный район города использовалась как база для реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий для жителей как самого городского поселения, так и окрестных сельских поселений.
Такой вариант конструирования муниципального района – большое городское поселение и несколько мелких сельских – несет в себе ряд издержек. Главное из них – статус городского поселения не способствует развитию города именно как города, его ресурсы – финансовые, материальные, интеллектуальные – «размазываются» по всему району, возникает объективный конфликт между целевой функцией города – городского поселения, целевыми функциями сельских поселений и целевой функцией включающего их муниципального района.
Автор полагает, что для того, чтобы юридическая конструкция муниципального района не испытывала постоянный конфликт между целями входящих в муниципальный район городского и сельских поселений, поселения, составляющие муниципальный район, должны быть однородны (входящие в состав муниципального района поселения – как городские, так и сельские – схожи между собой по людности и по количественным и качественным характеристикам «поселенческообразующего» инфраструктурного комплекса, либо муниципальный район составляют однородные поселения – городские или сельские).
Однако в таких случаях может возникнуть ситуация невозможности выполнения муниципальным районом в полном объеме вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий вследствие отсутствия в поселениях района достаточного для этого инфраструктурного комплекса.
Предоставление указанных услуг мог бы взять на себя близлежащий городской округ (город). Взаимоотношения двух муниципальных образований (муниципального района и близлежащего города – городского округа) по предоставлению муниципальных услуг могут быть оформлены публично-правовыми договорами между двумя муниципальными образованиями с соответствующим финансированием и/или путем создания совместных межмуниципальных учреждений и организаций.
Уместно, чтобы представительный орган муниципального района формировался из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, и этот способ должен быть единственным способом формирования представительного органа муниципального района «сервисного» уровня (при соблюдении условий сколь возможно полного представительства в нем территориальных сообществ, имеющихся на территории района).
В параграфе пятом «Юридические конструкции муниципальных образований в малонаселенных и труднодоступных местностях» исследуется вопрос устройства местного самоуправления в малонаселенных и труднодоступных местностях. И если города, независимо от местности, должны быть городскими округами, то в отношении поселений необходимо, на наш взгляд, исходить из целевой функции поселений.
Для тех поселений, которые имеют демографические, социально-экономические и пространственные возможности для самостоятельно и устойчивого развития, возможно ввести особый вид муниципальных образований – поселенческий округ, объем вопросов местного значения которого состоит из двух частей: федеральной, устанавливаемой федеральным законом для всех муниципальных образований этого вида, и региональной части, устанавливаемой законом субъекта Российской Федерации для поселенческих округов данного субъекта Федерации, причем как для всех, так и для конкретных. Поселенческие округа могут исполнять и отдельные государственные полномочия.
Для тех же поселений, основная целевая функция которых – «удержание территории» (а таких значительное количество в указанных местностях), которые при этом отличаются малолюдностью и отсутствием существенной и качественной поселенческой социально-экономической и культурно-бытовой инфраструктурой, и, как следствие, скудной налоговой базой, необходимо ввести понятие «государственное поселение», в котором все функции жизнедеятельности осуществляет государство (в лице, прежде всего, субъекта Российской Федерации). Оно же обеспечивает предоставление жителям таких поселений всего необходимого набора услуг в области образования, здравоохранения, культуры, в том числе на базе инфраструктуры «близлежащих» базовых городов.
В труднодоступных и малонаселенных местностях возможен либо вообще отказ от конструкции муниципального района как уровня муниципальной власти и переход к конструкциям «поселенческих округов» и «государственных поселений», либо муниципальный район выступает как «исполняющий» уровень власти, решая большинство вопросов местного значения, а поселения – лишь те, которые им переданы муниципальным районом. Что же касается мельчайших поселений (менее 100, или, может быть, менее 200 жителей, или даже менее 500 жителей), то их полномочия в полном объеме может осуществлять муниципальный район.
В параграфе шестом «Юридические конструкции территорий местного самоуправления и их классификация» автор, подводя итоги полученных в главе результатов, отмечает, что ключевым понятием территориальной организации местного самоуправления должно быть понятие города.
В параграфе приведена также изложенная выше классификация муниципальных образований, основанная на общесистемных представлениях.
Глава 6 «Органы местного самоуправления как публично-правовая система» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Структура и система органов местного самоуправления муниципального образования, их классификация» рассматриваются вопросы, связанные с органами местного самоуправления, их системой, структурой, их статусом, их местом в юридической конструкции муниципального образования, их взаимоотношением с муниципальным образованием как публично-правовой системой и составляющими ее элементами, с органами государственной власти.
Автор исходит из того, что органы местного самоуправления данного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых – наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях. Эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования.
Сама же система органов местного самоуправлении, помимо их структуры, включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы.
Цели системы органов местного самоуправления обязаны совпадать с целями муниципального образования; структура органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и вытекающих из них задач муниципального образования с наименьшими затратами энергии (ресурсов) и информации в кратчайшее время при данных условиях.
Излишнее вмешательство государства в процесс оптимизации структуры органов местного самоуправления означало бы ограничение самостоятельности муниципальных образований без взятия государством на себя ответственности за возможное снижение эффективности управления муниципальным образованием в результате такого вмешательства.
Органы государственной власти вправе участвовать в определении той части системы органов местного самоуправления муниципального образования, деятельность которой непосредственно направлена на реализацию переданных муниципальному образованию государственных полномочий и на реализацию иных составляющих функциональной цели муниципального образования.
Поскольку объем деятельности и характер целей схож у муниципальных образований одного вида, как составляющих один функциональный класс, то схожи должны быть у них и структуры органов местного самоуправления.
Оптимальная структура местной администрации должна эффективным образом выстраиваться вокруг целей и задач, которые определены для данного муниципального образования.
Представляется, что в обязанности местной администрации, помимо текущей деятельности по реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, должна включаться деятельность по анализу соответствия полученного результата установленным целям муниципального образования, анализу и выбору средств, необходимых для достижения установленной цели, деятельность по анализу причин несовпадения установленной цели и полученного результата, по выработке предложений по корректировке цели с учетом этого анализа.
Окончательное решение по выработке, установлению и корректировке целей муниципального образования, установлению «древа целеустремления» и последовательности их исполнения, утверждению набора средств, необходимых для достижения установленных целей в данных условиях, должно являться полномочием представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования должен быть гарантом установленного распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования и координатором деятельности его «властного центра».
В параграфе исследуется правовой феномен, названный автором «перемещением полномочий» между субъектами местного самоуправления – составными элементами муниципального образования и его принципы (см. выше).
Во втором параграфе «Органы местного самоуправления как юридические лица с публично-правовой правоспособностью» рассматривается вопрос правовой институционализации органов местного самоуправления. Отмечается проблема доктринальной неразработанности юридических конструкций публично-правового лица. Юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Поэтому возможность некой организации быть субъектом иных отношений, по мнению специалистов гражданского права, производна от ее гражданской правосубъектности[22].
В современном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе для муниципальных учреждений), для государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип специальной (целевой) правосубъектности (возможность иметь только те права, которые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязанности)[23].
Юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, по мнению Н.В. Козловой[24], могут образовывать другое юридическое лицо лишь при условии, что предмет деятельности создаваемой организации будет соответствовать специальной правоспособности учредителя. Мы считаем такую позицию правомерной.
Органы местного самоуправления как юридические лица являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.
Правовая особенность юридических лиц – публично-правовых образований и публично-правовых организаций – состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором доминирует публично-правовая правоспособность над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету деятельности первой. При этом публично-правовая правоспособность органов местного самоуправления также носит специальный (целевой) характер и обусловлена местом органа в системе органов местного самоуправления муниципального образования и его соответствующей компетенцией, и не зависит от наличия или отсутствия у органа статуса юридического лица.
Обладающий публично-правовой правоспособностью (но не получивший статус юридического лица) орган местного самоуправления может осуществлять публично-властные и управленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой) публичной правоспособностью, издавать правовые акты, но не может участвовать от имени муниципального образования или от своего имени в гражданских правоотношениях, а также осуществлять иные, связанные со статусом юридического лица, права (например, защиту в суде деловой репутации).
На основании вышеизложенного делается вывод о необходимости совершенствования юридических конструкций публично-правовых лиц, в том числе органов местного самоуправления как юридических лиц, в действующем российском праве.
Глава 7 «Объединения муниципальных образований и их взаимоотношения с государством и муниципальными образованиями» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Объединения муниципальных образований как юридические конструкции и как публично-правовые организации» рассматривается вопрос о правовой природе советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных объединений муниципальных образований, о правовом содержании и правовом регулировании их деятельности, а также об их месте в системе местного самоуправления, о механизмах и природе их взаимоотношений с муниципальными образованиями и государством.
Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации определяются той составляющей их главных и функциональных целей, которая является общей для всех муниципальных образований данного вида и/или для всех муниципальных образований данного региона. Общие интересы являются, в том числе, конкретными потребностями, тесно связаны с указанными целями муниципальных образований, которые и направлены на удовлетворение этих потребностей.
Можно предположить, что, по крайней мере, муниципальные образования одного вида в масштабе субъекта Российской Федерации имеют общую цель – сохранение и развитие упорядоченно-устойчивой целостности данного вида муниципалитетов – и соответствующие ей общие интересы.
Это может означать, что муниципальные образования одного вида составляют вместе публично-правовую систему в масштабе субъекта Российской Федерации и деятельность регионального совета будет объективно направлена на их дальнейшую структуризацию в этом качестве.
Второй, связанный с первым, важный аспект деятельности регионального совета должен быть направлен на сглаживание противоречий между целями разных видов муниципальных образований, выявление общей цели (общих целей) всех муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации и, таким образом, на формирование публично-правовой системы всех муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации.
Способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта Российской Федерации, так и в масштабах всей Российской Федерации, вытекает из конституционной природы местного самоуправления (невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти) и реализуется через объединения муниципальных образований, которые при своем развитии становятся публично-правовыми системами муниципалитетов (региональными, межрегиональными, федеральными) и – в случае легитимации – публично-правовыми организациями.
В работе описаны возможные направления представления и защиты общих интересов (общих целей) муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации, осуществляющиеся, в том числе, через взаимодействия регионального совета и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Региональные советы, в зависимости от характера своей деятельности и взаимоотношений с муниципальными образованиями, могут выступать в правоотношениях с ними и как субъекты местного самоуправления «специальной компетенции», и как субъекты их правового окружения. Важным правовым итогом таких взаимодействий, как уже отмечалось выше, может и должно стать преодоление правовой недостаточности правоотношений государства с муниципальными образованиями.
В результате проведенного в работе анализа автор делает вывод о том, что можно говорить о совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации как об особой организационно-правовой форме некоммерческой организации, являющейся муниципально-правовой (публично-правовой) организацией, регулирование деятельности которой осуществляется, по смыслу Федерального закона №131-ФЗ, как федеральными законами, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом.
Во втором параграфе «Единое общероссийское объединение муниципальных образований как юридическая конструкция» рассматривая правовой статус единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее также – ЕООМО), автор считает, ЕООМО представляет собой особую форму некоммерческой организации, выше названной нами муниципально-правовой (публично-правовой) организацией, компетенция которой в ее принципах установлена Федеральным законом №131-ФЗ и, как представляется, в соответствии с ним может быть уточнена актами федерального законодательства. Цели деятельности такой публично-правовой организации должны быть системно схожи в существенных своих частях целям деятельности создавших ее публично-правовых организаций.
В работе сформулированы принципы построения ЕООМО, вытекающие из его правовой природы.
Автором сформулированы цели деятельности ЕООМО, главная из которых – содействие становлению и развитию местного самоуправления в России, совершенствованию правовой системы местного самоуправления, российского муниципализма в целом. Важным направлением деятельности ЕООМО должна стать разработка моделей устойчивого развития городов и других поселений нашей страны.
Во взаимодействии с региональными советами проявляется координирующая роль ЕООМО в организации их работы и завершается «технологическая цепь» координации деятельности системы местного самоуправления по линии муниципальные образования – региональный совет – ЕООМО.
Глава 8 «Взаимоотношения государства и муниципальных образований» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Основы взаимоотношений государства и муниципальных образований (системно-структурный анализ)» отмечается, что характер взаимоотношений государства и местного самоуправления является одной из ключевых характеристик конституционно-правовой модели местного самоуправления конкретной страны. С позиций системно-структурного подхода можно выделить три основных варианта возможных взаимоотношений государства и муниципальных образований:
- государство выступает во взаимоотношениях с муниципальным образованием как субъект местного самоуправления («специальной компетенции»), а муниципальное образование – как субъект государства «специальной компетенции»; взаимоотношения носят двусторонний характер взаимодействия;
- государство выступает как субъект окружения муниципального образования; взаимоотношения носят характер одностороннего действия (от государства к муниципальному образованию);
- взаимоотношения по поводу переданных муниципальному образованию отдельных государственных полномочий, носящие двусторонний характер взаимодействия; муниципальные образования выступают в них как субъекты государства («специальной компетенции»).
В реальных моделях взаимодействий государства с муниципальными образованиями все эти варианты взаимоотношений присутствуют в тех или иных количествах.
В Федеральном законе №131-ФЗ федеральный законодатель усилил органы государственной власти Российской Федерации как субъектов правового окружения для системы местного самоуправления, уменьшив в этом смысле субъектность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. За региональными органами государственной власти остались полномочия субъектов правового окружения для конкретных муниципальных образований и субъектность местного самоуправления «специальной компетенции».
Рассматривая административную, децентрализованную и дуалистическую модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, автор отмечает, что можно в известной степени количественно определить степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, определяя количество правоотношений, в которых органы государственной власти выступают как субъекты местного самоуправления «специальной компетенции», и количество правоотношений по исполнению субъектами местного самоуправления «общей компетенции» переданных государственных полномочий, и соотнеся эту сумму с количеством правоотношений между субъектами местного самоуправления по поводу объектов местного самоуправления без участия государства.
При параметрах этой «дроби», близких к единице, можно говорить о дуализме государственных и самоуправленческих начал в территориальном управлении; при параметрах, значительно меньших единицы – о децентрализованной модели местного самоуправления; при параметрах, значительно больше единицы – о преобладании государственного компонента в системе местного самоуправления.
Оценка количества приведенных выше правоотношений позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время имеет место дуализм самоуправленческих и государственных начал в территориальном управлении с преобладанием собственно местного самоуправления, особенно на уровне поселений (дуалистическая децентрализованная модель взаимоотношений государства и местного самоуправления), при этом степень государственного участия в деятельности местного самоуправления может варьировать от субъекта Российской Федерации к субъекту, в зависимости от количества переданных государственных полномочий.
В последнее время, однако, имеет место отчетливая тенденция к возрастанию роли государства как субъекта местного самоуправления «специальной компетенции» в осуществлении местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах, особенно в сфере бюджетно-налоговых отношений.
Анализ соотношения межбюджетных трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней, регулируемых долей федеральных и региональных налогов и собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (значительное преобладание межбюджетных трансфертов и регулируемых долей федеральных и региональных налогов) позволяет высказать мнение, что взаимоотношения государства и муниципальных образований в бюджетно-налоговой сфере не соответствуют отношениям этих субъектов в правовой сфере. Если в сфере правоотношений можно говорить о преобладании дуалистической модели российского муниципализма, то в сфере бюджетно-налоговых отношений явно имеет место централизованная модель таких взаимоотношений.
Такая коллизия между моделями правоотношений и бюджетно-налоговых отношений государства и системы местного самоуправления является системным дефектом российского муниципализма, и как любой дефект не способствует устойчивому развитию местного самоуправления в стране.
Во втором параграфе «Государственно-муниципальные взаимоотношения по обеспечению устойчивого и комплексного развития муниципального образования» автор анализирует, в том числе опираясь на ранее проведенные другими авторами исследования[25], взаимоотношения государства и местного самоуправления и эволюцию этих взаимоотношений в отношении такого интеграционного полномочия, как обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Целеустремление государства в государственно-муниципальных взаимоотношениях должно быть направлено на обеспечение устойчивого развития муниципальных образований. Усвоение этой цели государством составляет актуальную политико-правовую проблему, поскольку практика государственно-муниципальных взаимоотношений не может подтвердить осознание и усвоение государством указанного целеустремления (и соответственное соотнесение с ним своих действий) в достаточном объеме.
В том числе и этим, по нашему мнению, объясняется упорно проводимая государством политика, направленная фактически на финансовое «обескровливание» муниципалитетов, диспаритетность государства и местного самоуправления в вопросах перераспределения объектов публичной собственности, непредоставление муниципалитетам необходимого и достаточного инструментария (как правового, так и ресурсного) для полноценного программно-целевого управления муниципальным образованием, направленным на его устойчивого развитие.
Диссертант отстаивает позицию, что в государственно-муниципальных взаимоотношениях по обеспечению устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципального образования основные полномочия по градорегулированию в широком смысле этого слова, т.е. по сохранению и развитию упорядоченно-устойчивой целостности инфраструктурного градообразующего комплекса населенного пункта в границах его территории, по социальному и структурному развитию территориального публичного коллектива муниципального образования, должны инструментально полно (как в правовом, так и в ресурсном аспекте) принадлежать самому муниципальному образованию, его органам публичной власти и населению.
Глава 9 «Муниципальные юридические конструкции как нормативная основа муниципализма» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Муниципализм как составная часть конституционализма. Правовая доктрина российского муниципализма» раскрывается предлагаемое автором понятие муниципализма как политико-правового явления, составной части конституционализма, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права.
Системообразующей основой муниципализма является основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в нашей стране.
Доктрину муниципализма составляют наиболее общие и устойчивые нормы и нормы-принципы, сформулированные в Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, правовых позициях Конституционного Суда РФ.
Составной частью правовой доктрины российского муниципализма следует признать юридическую конструкцию муниципального образования.
Создание муниципальных юридических конструкций, правоотношений их и их элементов между собой, установление их целеустремлений (если речь идет о субъектах) осуществляется законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной муниципализма, фиксируется в законодательстве; созданные конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания проверяются и корректируются практикой правоприменения.
Автор делает вывод, что основной политико-правовой целью системы местного самоуправления в стране (она же и основная политико-правовая цель российского муниципализма) является устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.
Во втором параграфе «Законодательные основы российского муниципализма» отмечается, что составной частью российского муниципализма является модель российского местного самоуправления – понятие, более широкое, чем правовая доктрина, поскольку включает ее в качестве устойчивого правового основания, но при этом включает и законодательные основы местного самоуправления, вместе с принципами законодательного регулирования местного самоуправления, и основами взаимодействия с правовым окружением системы местного самоуправления. Нормативной же основой модели местного самоуправления являются муниципальные юридические конструкции и иные институты муниципального права.
Федеральные законы устанавливают сами муниципальные юридические конструкции (и иные институты муниципального права), их существенные черты и «иерархии», их элементы, их основное правовое содержание, их взаимоотношения, их целеполагания. Нормы федеральных законов отличаются меньшей устойчивостью, большей вариабельностью и большей конкретностью, чем общие нормы и нормы-принципы правовой доктрины, в то же время основные муниципальные юридические конструкции – явление устойчивое.
Автор, основываясь, в частности, на исследовании А.Н. Широкова и С.Н. Юрковой[26], и применяя, где это необходимо, системно-структурный подход, описывает законодательные основы российского муниципализма.
В параграфе третьем «Основные принципы российского муниципализма» автор подчеркивает, что система местного самоуправления, с одной стороны, должна быть инструментально полна, с другой стороны, устойчива. В то же время представляется весьма важным и то, насколько система местного самоуправления в целом, юридические конструкции и иные правовые институты, в частности, полно и непротиворечиво отражают в себе реальные муниципальные системы, и насколько эффективно они осуществляют правовое воздействие на последних.
Цель российского муниципализма можно обозначить как создание устойчивых (гармоничных) муниципальных юридико-социальных комплексов, способных к самосовершенствованию и саморазвитию.
Не имеет смысла говорить об устойчивых правовых системах, об устойчивых юридических конструкциях в отрыве от их реальных эквивалентов. Также рискованно говорить об устойчивых социальных и социально-экономических системах при неоптимальных и постоянно меняющихся юридических конструкциях.
Поэтому устойчивость развития муниципального юридико-социального комплекса должно сочетаться с гармоничностью его включения в юридико-социальную систему государства (как региона, так и страны), поскольку длительно и устойчиво существуют только те системы, которые несут в себе системное сходство с включающими системами, в состав которых они входят; на формирование такой гармонии должно быть направлено правовое воздействие государства, с одной стороны, и самого муниципального образования (его органов местного самоуправления, его населения и его сообществ), с другой стороны, а также соответствующих объединений муниципальных образований.
Можно утверждать, что принцип устойчивости муниципальных юридико-социальных комплексов и системного сходства частей комплекса друг другу и государственным юридико-социальным комплексам, равно как и принцип полноты правового инструментария и отсутствия дефектов права внутри системы местного самоуправления должны являться основными принципами российского муниципализма.
Актуален вопрос и о том, насколько правовая доктрина муниципализма необходима для формирования устойчивых муниципальных юридико-социальных комплексов, имеющих системное сходство с конкретным государственно-правовым окружением. В отношении законодательных основ муниципализма и основ взаимодействия с правовым окружением системы местного самоуправления вопрос должен ставиться шире – об их необходимости и достаточности для формирования таких устойчивых муниципальных юридико-социальных комплексов.
Недостаточность у муниципальных образований правовых инструментов для устойчивого, комплексного развития и низкий уровень собственных финансовых ресурсов муниципальных образований являются, по мнению диссертанта, основными системными дефектами законодательной основы современного российского муниципализма.
В то же время отметим, что существующие муниципальные юридические конструкции и другие институты муниципального права в целом отражают в законодательстве правовую доктрину муниципализма. Полное или в существенной части изменение муниципальных юридических конструкций возможно (целесообразно) только в случае полного или в существенной части изменения правовой доктрины муниципализма.
В Заключении подведены основные итоги и обобщены важнейшие выводы исследования, сделаны предположения по совершенствованию гарантий права на осуществление местного самоуправления.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов диссертаций:
- Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления / И.В. Бабичев. // Конституционное и муниципальное право. – 2006. - №3. – СС. 38 – 44. (0,9 п.л.)
- Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местного самоуправления: по страницам книги А.А.Сергеева «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования» / И.В. Бабичев. // Конституционное и муниципальное право. – 2007 - №5. – СС. 35 – 40. (1,4 п.л.)
- Бабичев И.В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) / И.В. Бабичев. // Конституционное и муниципальное право. – 2007 - №10 – СС. 2 – 8. (1,3 п.л.)
- Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации / И.В. Бабичев. // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - №19 – СС. 22 – 30. (1,4 п.л.)
- Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления / И.В. Бабичев. // Государство и право. – 2009. - № 3. – С. 37-44. (1,2 п.л.)
- Бабичев И.В. Цели публично-правовых систем: муниципальные образования, механизмы их формирования / И.В. Бабичев. // Журнал российского права. – 2009. – №4. – С. 54-66. (1,1 п.л.)
- Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции / И.В. Бабичев. // Конституционное и муниципальное право. – 2009 - №10 – С. 23 – 33. (1,4 п.л.)
- Бабичев И.В. Системно-структурный подход к исследованию юридических конструкций (на примере муниципально-правовых систем) / И.В. Бабичев. // Государство и право. – 2009. - №9. – С. 27-37. (1,2 п.л.)
- Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации / И.В. Бабичев. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 2010. - №3. – С. 65-81. (1,2 п.л.)
Монографии, учебники, учебные пособия:
- Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций / И.В. Бабичев. – М.: Норма: Инфра-М, 2010. – 336 с. (17,6 п.л.)
- Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. Монография / И.В. Бабичев. – М.: Восточный рубеж, 2000. – 208 с. (11,2 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве, авторство не разделено). Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований / И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов, Л.Н. Еремеева, Н.Р. Калантарова / Под редакцией И.В. Бабичева – М., АИОМСУ, 2005. – 108 с. (6,2 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве). Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / И.В. Бабичев, И.А. Кокин, Н.Л. Пешин, А.А. Сергеев, Б.В. Смирнов, Е.С. Шугрина / Под редакцией И.В. Бабичева – М., 2008. – 368 с. (18,5 п.л.; авторских листов – 2 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве). Правовое регулирование организации и осуществления местного самоуправления: Учебное пособие / И.В. Бабичев, И.А. Кокин, Е.Д. Михайлова, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, Е.С. Шугрина, М.А. Якутова / Под общей редакцией В.А. Сивицкого. – М.: АНХ, 2009. – 672 с. (42 п.л.; авторских листов – 4,8 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве). Правовое регулирование организации и осуществления местного самоуправления: Учебное пособие для преподавателей / И.В. Бабичев, И.А. Кокин, Е.Д. Михайлова, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, Е.С. Шугрина, М.А. Якутова / Под общей редакцией В.А. Сивицкого. – М.: АНХ, 2009. – 608 с. (38 п.л.; авторских листов – 6 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве). Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / И.В. Бабичев, Е.А. Кодина, Н.М. Миронов, Н.Л. Пешин, А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. – М.: Норма: Инфра-М, 2010. – 672 с. (42 п.л.; авторских листов – 4 п.л.)
Иные научные статьи и публикации:
- Бабичев И.В. (в соавторстве, авторство не разделено). Уставы муниципальных образований (сравнительный анализ) / И.В. Бабичев, Н.Р. Калантарова // Местное право. – 2000. - №11-12. – С. 3-22. (1,4 п.л.)
- Бабичев И.В. О концепции совершенствования действующей модели местного самоуправления и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / И.В. Бабичев. // Местное самоуправление в России. Сб. докладов участников III конференции Российской Муниципальной академии. – М.: Прима-Пресс-М., 2001. – С. 117-126. (0,8 п.л.)
- Бабичев И.В. О некоторых итогах дискуссии о путях развития законодательства о местном самоуправлении в России / И.В. Бабичев. // Местное право. – 2001. – № 2-3. – С. 3-4. (0,2 п.л.)
- Бабичев И.В. Что такое местное самоуправление с точки зрения права / И.В. Бабичев. // Местное право. – 2001. – № 6. – С.3-10. (1,2 п.л.)
- Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / И.В. Бабичев. // Местное право. – 2001. - № 9. – С. 3 – 63. (3,2 п.л.)
- Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник муниципального права / И.В. Бабичев. // Местное право. – 2002. – № 5-6. – С. 3-34. (2,1 п.л.)
- Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы / И.В. Бабичев. // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. – М.: ИД «Юриспруденция», 2004. – С. 175-220. (2,8 п.л.)
- Бабичев И.В. Разграничение собственности, регулирование земельных отношений и иные проблемы / И.В. Бабичев. // Муниципальная власть. – 2004. - № 5. – С. 18-22. (0,6 п.л.)
- Бабичев И. Правовые и организационные аспекты межмуниципального сотрудничества / И.В. Бабичев. // Муниципальная власть. – 2004. - № 6. – С. 25-31. (0,8 п.л.)
- Бабичев И.В. Правовые и организационные основы создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ / И.В. Бабичев. // Муниципальная власть. – 2005. – № 3. – С. 30-35. (0,7 п.л.)
- Бабичев И. Актуальные задачи муниципального сообщества / И.В. Бабичев. // Муниципальная власть. – 2006. - № 3. – С. 60-61. (0,2 п.л.)
- Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местного самоуправления / И.В. Бабичев. // Муниципальная власть. – 2007. - № 2. – С. 24-30. (0,8 п.л.)
- Бабичев И.В. (в соавторстве, авторство не разделено). Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве / В сб.: Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва. 28-31 марта 2007 года / И.В. Бабичев, Е.А. Кодина / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. – М.: Издательство Московского ун-та, 2008. – С. 596-610. (1,3 п.л.)
- Бабичев И.В. Основы взаимоотношения государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления / И.В. Бабичев. // В сб.: Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации / Под общей редакцией В.С.Тимченко. – М.: Издание Государственной Думы, 2008. (1.4 п.л.)
- Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его современное состояние / И.В. Бабичев. // Местное право. – 2009. - № 5-6. – С. 9-26. (1,7 п.л.)
- Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах организации и деятельности Общероссийского Конгресса муниципальных образований / И.В. Бабичев. // Муниципальная Россия. – 2009. – №3. – С. 20-25. (0,9 п.л.)
[1] Кюри П. Избранные труды. – М.,Л. – 1966. – С.102.
[2] См. Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2-х кн. – М.: Экономика, 1989.
[3] См. Берталанфи Л. Общая теория систем. – М.: Системное моделирование, 1969.
[4] Агошкова Е.Б., Ахлибининский Б.В. Эволюция понятия системы // Вопросы философии. – 1998. - №7. – С. 170-178.
[5] См.: Система. Симметрия. Гармония / Под ред. В.С. Тюхтина, Ю.А. Урманцева. – М.: Мысль, 1988.
[6] См. Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. И.А. Ушакова. – М.: Сов. радио, 1974. Книга переиздана вторым, дополненным изданием в 2008 году – Акофф Р.Л., Эмери Ф.Э. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. И.А. Ушакова. Изд.2-е, доп. – М.: Издательство ЛКИ, 2008.
[7] См. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003.
[8] См. Карташев В.А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. – М.: Прогресс-Академия, 1995.
[9] См. Трубников Н.Н. О категориях «цель», «средство», «результат». – М.: Высшая школа, 1968. – С. 40.
[10] См. Акофф Р.Л., Эмери Ф.Э. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. и с пред. И.А. Ушакова. Изд. 2-е, доп. – М.: Изд-во ЛКИ, 2008. – С. 63-65.
[11] Мехонцева Д.М. О законе целесообразного и оптимального самоуправления и управления / Д.М. Мехонцева. Красноярский политехнич. ин-т. Красноярск, 1988. – Деп. в ИНИОН РАН. № 35171.
[12] См. Д.М. Мехонцева. Указ. соч. – С. 3.
[13] См. Карташев В.А. Указ. соч. – С. 70.
[14] См. Карташев В.А. Указ. соч. – С. 64.
[15] Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. – М.: Восточный рубеж, 2000. – С. 7.
[16] Костюков А.Н. Указ. соч. – С. 49.
[17] См. Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. - №14. – С.38.
[18] Автор, вслед за рядом исследователей (см. Чиркин В.Е. Публичная власть. – М.: Юристъ, 2005. – С.25 и др.) полагает возможным использовать понятие «коллектива» для обозначения населения муниципального образования. С.И. Ожегов под коллективом понимает группу лиц, объединенных общей работой, учебой, общими интересами (См. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – 22-е изд., стер. – М.: Русский язык, 1990. – С. 284.). Аналогично, под территориальным публичным коллективом муниципального образования можно понимать группу лиц, объединенных совместным проживанием (и/или регистрацией) в данном муниципальном образовании.
[19] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: Норма, 2008. – С. 44.
[20] См. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение. – Екатеринбург: Изд-во Уральского гос. эконом. ун-та, 1998. – С. 150.
[21] Огарков С.А. Основные фонды села: территориально-трудовой аспект // Агрожурнал МГАУ. – март 2009. – №10. / www.agromagazine.msau.ru.
[22] Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. – М.: Статут, 2005. – С. 10.
[23] См. Козлова Н.В. Указ. соч. – С.19-23.
[24] Козлова Н.В. Указ.соч. – С. 49.
[25] См. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – №11. – С. 15-21.
[26] См. Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. – М.: Кнорус, 2009. – С. 373- 382.
