Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в росси йской федерации
На правах рукописи
Луговая Юлия Борисовна
Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва -201 3
Работа выполнена на кафедре теории права, государства и судебной власти
Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Корнев Виктор Николаевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой теории государства и права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» Радько Тимофей Николаевич кандидат юридических наук, начальник юридического отдела ООО Торговая фирма «Электроника сервис» Молодкин Николай Евгеньевич |
| Ведущая организация: | ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова», юридический факультет |
Защита диссертации состоится «20» декабря 2013 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02, созданного на базе Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: Москва, ул. Новочеремушкинская, 69-А, ауд. 910.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке
Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».
Автореферат разослан «___» ноября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета С.П. Ломтев
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Волю населения призваны выражать институты муниципальной власти и оформлять ее в соответствующих правовых актах, принимаемых ими.
Муниципальное нормотворчество затрагивает экономические, политические, социальные отношения, имеющие непосредственную близость к жизни и деятельности человека на конкретной территории. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. Среди них важное место занимают нормативные правовые акты. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления, поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное воздействие на правовые отношения, возникающие в муниципальных сообществах.
Длительное время правотворчество в российской правовой доктрине воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти, что было вполне естественно в условиях, когда единственной и всеобъемлющей формой осуществления публичной власти рассматривалась власть государственная. На современном этапе развития общества важнейшим механизмом его демократизации становится местное самоуправление, позволяющее оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные и федеральные (общегосударственные). Вместе с тем современная конституционно-правовая конструкция местного самоуправления в Российской Федерации, в ее соотношении с положениями Европейской хартии местного самоуправления порождает ряд общетеоретических вопросов, которые касаются природы муниципальной власти, ее взаимодействия с государственной властью и, соответственно, вытекающих отсюда особенностей нормативных правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления в результате их нормотворческой деятельности. В этой связи требуется теоретико-правовой анализ муниципального нормотворчества.
Теоретическое обоснование особенностей муниципальных нормативных правовых актов будет способствовать полноте и эффективности регулирования отношений в сфере местного самоуправления, а также решению проблем идентификации муниципальных правовых актов при осуществлении судами и иными уполномоченными органами государства нормоконтроля в сфере муниципального правотворчества.
Степень научной разработанности темы. Разработка теоретических и практических проблем местного самоуправления была проведена еще в XIX веке западными и российскими учеными (А.де Токвиль, Р. Гнейст, Г. Еллинек, Л. Штейн, О. Майер, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде, Б.Б. Веселовский, В.Ф. Матвеев и др.) Работы ученых того времени, высказанные ими положения, являются основой понимания сущности и характера местного самоуправления, его взаимодействия с государственными органами, исследования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, результаты которой выражаются в принимаемых правовых актах.
По исследуемой проблематике большое значение имеют научные труды, посвященные общим проблемам правотворчества С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.А. Власенко, В.П. Казимирчук, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Н.Е. Молодкин, А. Нашица, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.
Современному пониманию местного самоуправления и исследованию особенностей нормотворческой деятельности его органов и должностных лиц, посвятили свои труды С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, Н.В. Вантеева, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, Н.А. Емельянов, С.Э. Жилинский, Н.Г. Кобец, О.С. Колбасов, О.Е. Кутафин, С.Н.Лопатина, Г.В. Мальцев, Н.Г. Пешин, Н.В.Постовой, В.А. Прокошин, В.С. Пронина, С.В.Соловьева, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, И.С. Яценко и другие.
Исследованию нормативных правовых актов местного самоуправления посвящены монографии В.М. Баранова, А.В. Леонтенкова «Муниципальные правовые акты в системе источников российского права» (Н. Новгород, 2006), Н.Н. Харючи, Д.Г. Жаромских «Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера» (Тюмень, 2005).
На уровне кандидатских диссертаций А.Е. Гавришевым исследовались проблемы муниципального правотворчества в Российской Федерации; Т.П. Шкуратовой изучались вопросы теории и правового регулирования муниципального правотворчества и т.д.
Проведены научные семинары по результатам, которых были изданы сборники, в частности «Нормотворчество муниципальных образований в России: содержание, техника, эффективность» (Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова, Н. Новгород, 2002).
Эти исследования не обладают достаточной конкретикой в выявлении особенностей природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В законодательстве о местном самоуправлении нет разграничения между нормативными правовыми и индивидуальными актами, которые принимаются органами и должностными лицами местного самоуправления. В совокупности эти факторы определяют необходимость исследования заявленной проблематики с позиций общей теории права. В частности, особо пристального внимания требует анализ таких теоретических аспектов, как: понятие и признаки муниципального нормативного правового акта; социальные и юридические предпосылки, определяющие природу муниципального нормативного правового акта; соотношение нормативных правовых и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и правовых актов органов местного самоуправления и др.
Объектом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их юридическая природа, виды и функции.
Цель исследования состоит в выявлении и признаков, определяющих особенности юридической природы муниципальных нормативных правовых актов и характеризующих их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
- выявить природу муниципальной власти как социальной предпосылки нормативности правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;
- исследовать легальные основания, придающие правовой характер нормотворчеству органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выработать понятие «юридическая природа муниципального нормативного правового акта»;
- с учетом имеющихся в юридической науке понятий нормативного правового акта конкретизировать и сформулировать понятие нормативного правового акта органов и должностных лиц местного самоуправления;
- представить классификацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;
- проанализировать основные элементы юридической природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления:
- выявить особенности функций и действия нормативных правовых актов местного самоуправления;
- обосновать применение категории «юридическая сила» к муниципальным нормативным правовым актам.
Методологической основой диссертационного исследования выступают общенаучные: анализ, синтез, классификация и частнонаучные: формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный методы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых, затрагивающих рассматриваемую проблему. В процессе исследования использованы работы представителей теории права и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, С.В. Бошно, P.M. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Н.В. Макарейко, М.Н.Марченко, А.В.Малько, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Е.А. Прянишникова, A.M. С.Н. Лопатиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А.Ф. Черданцева, Г.Т. Чернобеля, С.Г. Чубуковой, Е.С. Шугриной, Н.П. Яблокова и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики по осуществлению нормоконтроля.
Научная новизна исследования состоит в определении понятия нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и выявлении признаков, определяющих их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Положения Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации о невключенности органов местного самоуправления в систему органов государственной власти позволяют сделать вывод об общественной природе муниципальной власти и устанавливаемых ею норм.
Нормы, устанавливаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, носят властный, а потому общеобязательный характер. Они представляют собой разновидность социальных норм.
2. В диссертации выявлено наличие тенденций огосударствления институтов муниципальной власти в Российской Федерации и их влияние на осуществление правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой явление, обусловленное видами правотворчества: делегированное правотворчество и санкционированное правотворчество.
4. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов непосредственно не определяет их юридическую природу. Вместе с тем, наряду с учетной и нормоконтрольной функциями, он выполняет роль средства включения указанных актов в систему нормативных правовых актов Российской Федерации, тем самым признавая за ними свойства, присущие одной из форм российского права.
5. Анализ действующего законодательства о местном самоуправлении, актов высших судебных инстанций в лице Верховного Суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, доктринальных источников, относящихся к теме диссертационного исследования позволил сделать вывод о том, что в них не обнаруживается достаточных юридических и теоретических предпосылок, которые могут быть положены в основу определения юридической природы и признаков нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и отграничения их от иных муниципальных правовых актов.
6. Юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления - это обусловленная социальными и легальными факторами совокупность объективных, юридически значимых признаков, которые определяют их сущность, значение в правовом регулировании и место в системе форм российского права. Юридическая природа находит свое системное выражение в определении понятия нормативного правового акта местного самоуправления.
7. Муниципальный нормативный правовой акт это официальный письменный документ, принятый управомоченным органом или должностным лицом местного самоуправления в порядке делегированного или санкционированного правотворчества, в пределах компетенции по решению вопросов местного значения. В нем содержится либо первичная правовая норма, либо нормативное предписание, конкретизирующее норму федерального нормативного правового акта или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
8. В диссертационном исследовании нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: а) по субъектам их принятия; б) по юридической силе; в) по сферам нормативного правового регулирования; г) в зависимости от вида муниципального правотворчества; д) по порядку вступления в юридическую силу; е) по характеру выполняемых ими юридических функций.
9. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления выполняют функции первичного нормативного регулирования общественных отношений, конкретизации правовых норм, имеющих более высокую юридическую силу, а содержащимся в них правовым нормам присущ учредительный характер.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации выводы способствуют более глубокому изучению природы муниципальной власти, оснований юридической природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, их видов и функций. Предложенная дефиниция нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления является научным вкладом в дальнейшую разработку проблемы теории нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования обусловлена возможностью использования выводов и предложений диссертации в учебном процессе, при разработке нормативных актов органами и должностными лицами местного самоуправления и в судебной практике по осуществлению судебного нормоконтроля.
Апробация результатов исследования. Основные тезисы работы докладывались на научно-практических конференциях, апробированы на заседании круглого стола. Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс Российской академии правосудия и практику правотворческой деятельности администрации Предгорного муниципального района Ставропольского края, о чем свидетельствуют соответствующие акты.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на параграфы, заключения.
Содержание работы
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, цели, задачи, научная новизна, теоретическое и практическое значение исследования, приводятся данные об апробации работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Общая характеристика оснований юридической природы муниципальных нормативных правовых актов» состоит из двух параграфов.
В § 1.1 «Муниципальная власть - социальная предпосылка нормативности муниципальных правовых актов» исследуется природа муниципальной власти.
Выводы в диссертации основываются на нормах Конституции Российской Федерации, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, публичная власть может быть и муниципальной. К аналогичным суждениям приводит и анализ положений Европейской хартии местного самоуправления.
В Российской Федерации муниципальная власть тяготеет к государственной власти и правовой характер актов органов местного самоуправления обеспечивается органами государственной власти, в том числе и посредством ведения реестра, как единой информационной системы муниципальных актов и как средства по обеспечению доступа к муниципальным актам. С помощью Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов обеспечивается: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов в муниципальном нормотворчестве; производится учет и систематизация муниципальных нормативных правовых актов; функционирует механизм реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Муниципальный регистр нормативных правовых актов является составной частью федерального Регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Муниципальная власть осуществляется в правовом пространстве, «очерченном» федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Она обладает специфическим субъектным составом, реализуется посредством институтов местного самоуправления для обеспечения и реализации принципа децентрализации, возможности максимального приближения власти к народу и реального управления с учетом территориальной специфики населением. Акты органов и должностных лиц местного самоуправления носят волевой характер.
Нормативность актов местного самоуправления обусловлена тем, что муниципальная власть, от которой исходят нормы, по своей социально-правовой природе является общественной публичной властью, поскольку ее институциональное оформление осуществляется на основе свободного волеизъявления населения муниципального образования. Нормы, устанавливаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, носят властный, а потому общеобязательный характер, в них выражается воля и интересы местного населения, они представляют собой разновидность социальных норм, которые имеют много общих признаков с нормами права. Положения Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации о не включенности органов местного самоуправления в систему органов государственной власти позволяют сделать вывод об общественной (корпоративной) природе муниципальной власти и устанавливаемых ею норм, содержащихся в соответствующих актах. Вместе с тем в диссертации отмечается наличие тенденций огосударствления институтов муниципальной власти в Российской Федерации и анализируются различные варианты отражения их в научных исследованиях по вопросам социально-правовой природы власти местного самоуправления и ее нормотворческой деятельности.
В § 1.2 «Легальные основания юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления» муниципальное нормотворчество анализируется на стыке двух проблем, с одной стороны специфика «правотворчества», с другой - «муниципальная власть».
В правовой доктрине различно понимания категорий «правотворчество органов местного самоуправления» и «нормотворчество органов местного самоуправления». Данная проблема восходит к вопросам о соотношении понимания непосредственно «правотворчества» и «нормотворчества». Определение правотворчества в области местного самоуправления подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии «правотворчества в области местного самоуправления» объединяются публично-властные и общественные начала.
В параграфе анализируется понятие нормативного правового акта, обращается внимание, что в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует его легальная дефиниция. Представляется, что к нормативным правовым актам органов местного самоуправления, в узком смысле, следует относить лишь те акты, которые являются результатом муниципального правотворчества.
Вместе с тем, выделение такого признака нормативного правового акта как его принятие органами государственной власти исключает из понятия нормативного правового акта акты органов и должностных лиц местного самоуправления.
Представляется дискуссионной точка зрения, согласно которой правовой характер нормативных актов органов местного самоуправления возможен только в тех случаях, когда федеральными законами или законами субъектов Федерации органам местного самоуправления делегируются определенные полномочия, и они принимают акты по исполнению этих полномочий.
Исходя из проведенного исследования определено, что юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой производное явление, которое обусловлено, главным образом, видами правотворчества: делегированное правотворчество (осуществляемое в порядке реализации отдельных государственных полномочий) и санкционированное правотворчество (первичное и последующее). Первичность санкционирования означает закрепление в законе перечня вопросов местного значения, определение компетенции органов местного самоуправления. Последующее санкционирование - это необходимость государственной регистрации принятых муниципальных нормативных правовых актов: устав муниципального образования, правовой акт, вносящий в него изменения и дополнения. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов непосредственно не определяет их юридическую природу. Вместе с тем, наряду с учетной и нормоконтрольной функциями, он выполняет роль инструмента, посредством которого указанные акты включаются в систему нормативных правовых актов Российской Федерации, тем самым за ними признаются свойства, присущие одной из форм российского права.
Глава 2 «Понятие, виды и элементы юридической природы муниципальных нормативных правовых актов» состоит из трех параграфов.
§ 2.1 «Понятие и юридическая природа муниципальных нормативных правовых актов». Выявляя юридическую природу нормативных правовых актов местного самоуправления, определяются ее элементы: функциональность, характеризующаяся направленностью, целью, видом воздействия на общественные отношения; официальная соподчиненность между видами актов, то есть юридическая сила; сфера действия во времени, в пространстве и по кругу лиц; правовая форма в которую облечен данный акт и нормативность акта.
Действующее законодательство о местном самоуправлении не закрепляет легальной дефиниции нормативного правового акта местного самоуправления и не устанавливает юридические основания, позволяющие разграничить нормативного правового акта местного самоуправления и правовые акты индивидуального характера. Понятие правового акта, которое содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1], носит общий характер, на основании которого не представляется возможным определить правовую природу, признаки муниципального нормативного правового акта.
Существующие в науке теории государства и права доктринальные определения понятия нормативного правового акта, а также его дефиниции, содержащиеся в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не обладают достаточным эвристическим потенциалом, поскольку не в полной мере отражают специфические юридические свойства, которые присущи нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсутствие общепризнанной дефиниции нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления не только не способствует решению теоретических проблем юридической науки, но и порождает ряд довольно серьезных практических сложностей, которые возникают в процессе осуществления судебного нормоконтроля.
Юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определяется, прежде всего, системой социальных и легальных факторов. Свое конкретное выражение юридическая природа муниципальных нормативных правовых актов находит в совокупности специальных юридических признаков, которые позволяют идентифицировать такие акты и дают возможность определить их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
На основании выявления юридической природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, анализа доктринальных и легальных источников, а также особенностей нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в диссертации сформулировано определение муниципального нормативного правового акта. В нем удерживаются общие признаки, свойственные всем видам нормативных правовых актов, а также отражены содержательные особенности собственно муниципального нормативного правового акта.
В § 2.2 «Классификация и юридические функции нормативных правовых актов местного самоуправления» выработаны критерии классификации муниципальных нормативных правовых актов и раскрыты их юридические функции.
Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления классифицируются по различным основаниям. Их полная классификация возможна только с учетом специфики муниципальных образований, в которых в соответствии с законодательством определяется наименование и виды конкретных нормативных правовых актов, действующих на конкретных территориях.
В исследовании предлагается классификация муниципальных правовых актов по различным основаниям, что позволяет выявить существенные признаки, характеризующие их и роль в системе правового регулирования на местном уровне, а также их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты классифицируются по следующим основаниям:
1. По субъекту правотворческой деятельности: акты принятые (изданные): а) на местном референдуме (сходе); б) органами и должностными лицами местного самоуправления.
2. По юридической силе: актом высшей юридической силы является устав муниципального образования и нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
3. По особенностям сферы правового регулирования: акты, принимаемые по вопросам: а) местного значения; б) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) организации работы органов местного самоуправления; г) иным вопросам, указанным в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона №131-ФЗ.
4. По наличию публичного мнения по поводу принятия акта: а) акты, проекты которых должны быть вынесены на публичные слушания (например, проекты устава муниципального образования и актов о внесении изменений и дополнений, в устав, проект местного бюджета); б) акты, к проектам которых указанные требования не предъявляются.
Актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющим прямое действие, наряду с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе) граждан, является устав муниципального образования, выступающий необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. Но понятие «устава муниципального образования» в действующем законодательстве не сформулировано. Анализ уставов муниципальных образований позволил сформулировать их специфику и особенности: специальный субъект – население определенной территории, объединенное в муниципальное образование, от имени которого принимается устав; учредительный характер, обоснован тем, что для внесения муниципального образования в Федеральный реестр необходимо представить опубликованный устав муниципального образования; выступает основой для дальнейшего нормотворчества муниципального образования, так как уставом невозможно урегулировать все отношения на уровне местного самоуправления, поэтому для реализации уставных норм необходимо принятие иных, дополнительных нормативных правовых актов. Таким образом, устав муниципального образования является учредительным нормативным правовым актом муниципального образования, обладающий специальным субъектом – населением определенной территории, объединенным в муниципальное образование, от имени которого принимаются, устанавливаются и регламентируются основные положения функционирования муниципалитета и выступающий основой для дальнейшего нормотворчества муниципального образования.
5. По характеру юридических функций нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления можно подразделить на такие, которые: а) выполняют учредительную функцию (Устав, нормативные правовые акты, вносящие изменения и дополнения в Устав муниципального образования); б) нормативные правовые акты, выполняющие функцию конкретизации норм, содержащихся в федеральных или региональных нормативных правовых актах. Например, нормативные правовые акты, конкретизирующие ч.7 ст.2 Водного кодекса Российской Федерации, ч.4 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, ч.7 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации и др.
Муниципальные правовые акты является родовым понятием, включающее в себя нормативные (устанавливающие или изменяющие общеобязательные правила) либо ненормативные (имеющие индивидуальный характер) правовые акты.
Система нормативных правовых актов органов местного самоуправления представлена в виде совокупности следующих компонентов: уставы муниципальных образований; уставы местных сообществ; постановления (решения), принимаемые главами муниципалитетов, районов, городов, сел и других самоуправляемых территорий и единиц.
В результате проведенного исследования выделены следующие виды муниципальных правовых актов, которым присущи определенные юридические свойства: решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения; решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления; по вопросам местного значения; по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления; документально оформленные; обязательные для исполнения на территории муниципального образования; устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Акцентируется внимание, что перед органами местного самоуправление в процессе нормотворческой деятельности стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых актах явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Функции нормативных правовых актов органов местного самоуправления обладают следующими признаками: выражают активную динамическую роль системы права в регулировании общественных отношений в муниципальных образованиях; представляют собой нормотворческую деятельность конкретно определенных субъектов муниципального образования; являются целенаправленным нормативным правовым воздействием в пределах муниципального образования; отражают социальное и специально-юридическое назначение нормативного правового воздействия в пределах муниципального образования и т.д.
Таким образом, функции нормативных правовых актов органов местного самоуправления представляют собой социальный и специально-юридический целенаправленный способ регулирования общественных отношений в территориальных пределах муниципального образования.
В процессе анализа юридических функций муниципальных нормативных правовых актов высказано суждение, согласно которому регулятивная функция органов местного самоуправления, рассчитана на формирование правомерного поведения субъектов муниципального образования. Охранительная функция нормативных правовых актов органов местного самоуправления связана с установлением правовых запретов и направлена на вытеснение из общественной жизни муниципального образования нежелательных отношений.
Юридическая природа нормативных правовых актов местного самоуправления проявляется в функциональности, которая характеризуется их направленностью, целью, видом воздействия на общественные отношения; юридической силой, выраженной в официальной соподчиненности между различными видами актов; сферой действия во времени, в пространстве и по кругу лиц; правовой формой, в которую облечен данный акт.
Юридические функции нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления способствуют выражению воли населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Нормативные правовые акты местного самоуправления в силу специфики их юридической природы выполняют также функции первичного нормативного регулирования, конкретизации норм федерального законодательства и субъектов Российской Федерации. Им присуща учредительная функция, опосредуемая в форме такого муниципального нормативного правового акта, как Устав муниципального образования.
Специфика функций нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в том, что в них выражается не только воля населения муниципального образования, но и воля и интересы, носящие общегосударственный характер.
§ 2.3 «Юридическая сила и действие нормативных правовых актов местного самоуправления».
В параграфе акцентируется внимание на дуализме термина «юридическая сила»: если акт имеет или не имеет юридическую силу. Если он становится действительным, то это значит, что он имеет юридическую силу, если акт не действует, значит, юридической силы нет; термин «юридическая сила» используется тогда, когда определяют место акта, его верховенство или подчиненность.
Выделены общие элементы, характеризующие содержание юридической силы любого акта, а также особые элементы, характеризующие юридическую силу конкретного акта. Так, общее содержание юридической силы правового акта проявляется: в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации; признание официальной соподчиненности между видами актов; установление иерархической соподчиненности актов одних органов актам других органов, занимающих более высокое положение; признание правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу.
Правовые акты органов местного самоуправления позволяют уяснить то единение частного и публичного права, которое проявляется лишь в условиях местного самоуправления. С одной стороны, правовой акт органа местного самоуправления есть опосредованная форма реализации права граждан на местное самоуправление, с другой стороны, он остается актом управления.
Наличие юридической силы также означает, что нормативный правовой акт должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован. Важнейшим условием вступления правового акта в юридическую силу является его официальное опубликование (обнародование). Особое правило вступления в юридическую силу предусмотрено для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. В статье 15 Конституции Российской Федерации устанавливается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, если в муниципальном образовании принимается такой акт, он может вступить в силу только после официального опубликования (обнародования).
В данном случае законодатель отождествляет понятия «опубликование» и «обнародование». Хотя они, как отмечалось ранее, не совсем совпадают. Существует родовое понятие «официальное оглашение нормативного акта», охватывающее три конкретные формы: опубликование текста нормативного акта в официальных изданиях; обнародование акта в иных изданиях, по телевидению и радио; передачу текста нормативного акта по телеграфу, рассылку государственным органам и общественным организациям.
Все нормативные правовые акты органов местного самоуправления имеют определенные временные, территориальные ограничения (пределы) своего существования и действия, а также распространяются на определенный круг лиц (субъектов права). Общественные отношения, на которые распространяются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, - это отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. Муниципальные правовые отношения являются разновидностью общественных отношений, им свойственны основные признаки таких отношений.
Действие нормативных правовых актов органов местного самоуправления в пространстве можно определить границами муниципального образования очерченные линиями, проведенные по поверхности суши и водной поверхности и отделяющие земли одного муниципального образования от другого муниципального образования.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления распространяют свое действие на всех лиц, находящихся или проживающих на территории муниципального образования. Рассматривая действие нормативных правовых актов местного самоуправления по кругу лиц, стоит обратить внимание, что лица, в первую очередь должны находиться на территории данного муниципального образования. Если нормативные правовые акты органов местного самоуправления распространяют свое действие на всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, то их действие имеет силу как на граждан Российской Федерации, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Если нормативные правовые акты органов местного самоуправления распространяются на лиц, проживающих на территории конкретного муниципального образования, то под их действие попадают только граждане Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Таким образом, действие нормативных правовых актов органов местного самоуправления осуществляется на основе муниципальных правовых отношений во времени, в пространстве, по кругу лиц.
В заключении сформулированы выводы и рекомендации диссертации.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
I) в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
- Луговая Ю.Б. Юридическая сила и действие нормативных правовых актов органов местного самоуправления / Ю.Б. Луговая // Российский судья.- 2013.- № 3.- С. 22-26
- Луговая Ю.Б. Юридическая функция нормативных правовых актов органов местного самоуправления / Ю.Б. Луговая // Российский судья. -2011. - №7.- С. 21-24
II) в иных научных изданиях:
3. Луговая Ю.Б. Правотворчество органов местного самоуправления / Ю.Б. Луговая // Право и суд в современном мире. Материалы II Ежегодной научной конференции аспирантов (1-3 апреля 2010 г.). - М.: РАП. - 2011.- 1 электрон. опт. диск (CD-ROM)
4. Луговая Ю.Б. Понятие и признаки нормативных правовых актов органов местного самоуправления / Ю.Б. Луговая // Право и суд в современном мире. Материалы II Ежегодной научной конференции аспирантов и соискателей (1 марта 2011 г.). - М.: РАП. - 2012. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM)
[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822
