Конституционно-правовое регулирование участия граждан российской федерации в региональном правотворчестве
На правах рукописи
Вахитов Максим Михайлович
Конституционно-правовое регулирование участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве
Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2011
Работа выполнена в Отделе конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Чертков Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Умнова Ирина Анатольевна
кандидат юридических наук, профессор
Некрасов Сергей Иванович
Ведущая организация: Российская правовая академия
Министерства юстиции
Российской Федерации
Защита состоится «21» декабря 2011 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.03 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «__» ноября 2011 года
| Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук |  | А.А. Каширкина |
I. Общая характеристика диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования
Современная трактовка демократического правового государства не может рассматриваться в отрыве от необходимости учета интересов гражданского общества в процессе становления и функционирования целостной правовой системы этого государства.
Юридическая возможность граждан принимать участие в реализации государственных функций предусмотрена целям рядом положений Конституции Российской Федерации, характеризующим основы конституционного строя, конституционно-правового статуса личности, вопросы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, принципы осуществления государственной власти в Российской Федерации.
Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации являются основополагающей предпосылкой формирования системы регионального правового регулирования как неотъемлемой части целостной правовой системы Российской Федерации. Так, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С учетом того, что правотворчество субъектов Федерации должно отражать, в первую очередь, их специфику, актуализируется вопрос об особенностях регионального правового регулирования различных форм участия граждан в правотворчестве.
Возможность граждан Российской Федерации участвовать в правотворческом процессе напрямую, а также посредством различных общественных объединений, является важнейшим условием развития гражданского общества. В связи с этим особое значение приобретает исследование вопроса о степени вовлеченности общественности в правотворческую деятельность органов государственной власти, а именно: круге лиц, являющихся субъектами названных правоотношений; пределах реализации гражданами соответствующих правомочий, формах гражданского участия и возможностях их применения на различных стадиях правотворческого процесса; гарантий реализации права на участия в процедурах принятия нормативных правовых актах субъектах Российской Федерации.
На сегодняшний день развитие федерального законодательства в плане регулирования институтов народовластия пошло по двум направлениям. Первое связано с конституционным закреплением высших форм народовластия, референдума и свободных выборов, действующих на всех уровнях осуществления публичной власти. Второе конкретизировало иные формы гражданского участия в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления. В результате региональный аспект демократии во многом остался неурегулированным. Более того, предусмотренные законодательством формы участия граждан в региональном правотворчестве фактически не используются либо практика существенно отклоняется от нормативной модели. Сложившаяся ситуация определяет актуальность настоящего исследования конституционно-правового регулирования всего многообразия демократических форм участия граждан в правотворчестве субъектов Российской Федерации, их особенностей, проблем реализации.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является анализ конституционно-правового регулирования участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве, выявление его правовой природы, а также разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования участия граждан в региональном правотворчестве, связанного с ним механизма реализации их прав и свобод.
Для реализации указанной цели поставлены следующие основные задачи:
- анализ доктринальных подходов к пониманию сущности института участия граждан в правотворчестве в целом, и непосредственно в региональном правотворчестве, выявлению его места в системе институтов демократии;
- выявление особенностей федерального и регионального правового регулирования механизма участия граждан в правотворческом процессе;
- исследование конституционных основ регулирования права граждан на участие в правотворческой деятельности и их реализации в законодательстве и правоприменительной практике;
- анализ круга участников регионального правотворческого процесса, роли общественности в его осуществлении;
- исследование пределов участия граждан на различных стадиях регионального правотворческого процесса;
- выявление пробелов и противоречий российского законодательства, препятствующих реализации различных форм участия граждан в правотворческой деятельности;
- разработка рекомендаций и предложений по оптимизации мер обеспечения права граждан на участие в региональном правотворчестве.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; практика применения указанных актов, в том числе существующая судебная практика. Предметом исследования являются также научные исследования, концепции и иные разработки, затрагивающие развитие институтов народовластия в Российской Федерации, а также вопросы реализации права граждан на участие в управлении делами государства.
Степень научной разработанности
При проведении диссертационного исследования были изучены имеющиеся научные разработки общего характера, имеющие предметом анализ теоретических проблем определения правового статуса человека и его отдельных элементов, а также практической реализации институтов народовластия в Российской Федерации и зарубежных государствах.
В основу диссертации легли общетеоретические исследования правотворческого процесса и участия в нем общественности таких ученых как: С.А. Авакьян, В.К. Бабаев, В.И. Васильев, В.В. Володин, И.В. Гранкин, А.В. Иванченко, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Ф.М. Раянов, О.Ф. Скакун, Л.И. Спиридонов, К.А. Струсь, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, К.В. Цветанов, В.Е. Чиркин и другие.
При написании данного исследования были учтены имеющиеся научные разработки в сфере правового регулирования институтов народовластия А.В. Алехичевой, А.П. Анисимова, Н.В. Артамоновой, О.Н. Булакова, С.С. Важнова, В.В. Гриб, В.В. Комаровой, Л.А. Нудненко, М.А. Очеретиной и ряда других.
Регулирование реализации права граждан Российской Федерации на участие в процедурах разработки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации тесно связано с различными аспектами как правотворческой деятельности органов власти в целом и на уровне субъектов Федерации в частности. Исследованием данных вопросов занимались, в частности, Ю.Ю. Ветютнев, Р.Ф. Васильев, Е.В. Каменская, Э.Г. Липатов, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, чьи работы были использованы в диссертации.
На современное состояние изучения вопросов народовластия огромное влияние оказали исследования дореволюционных русских ученых-юристов, анализируемые в диссертации, прежде всего И.А. Ильина и Б.Н. Чичерина.
Вместе с тем далеко не все проблемы участия граждан в правотворчестве достаточно исследованы. В частности, почти неисследованными остались вопросы народовластия в субъектах Российской Федерации, пределов реализации права граждан на участие в правотворческом процессе, гарантий такого участия. Динамика развития российского законодательства в сфере регулирования вопросов участия граждан в управлении государственными делами, появление новых институтов такого участия (региональные общественные палаты, молодежные парламенты) также диктует необходимость их всестороннего и комплексного исследования. Соответствующие вопросы нашли отражение в рамках настоящей диссертационной работы.
Методологическая основа исследования
Общей методологической основой диссертационного исследования явились научные методы, а именно: общие, специальные, частные, в том числе диалектический, системно-структурный, исторический, статистический, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой.
Нормативная и эмпирическая основы исследования
В процессе исследования были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, положения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Была исследована практика применения отдельных нормативных правовых актов, аналитические материалы и доклады органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотрена судебная практика по делам, связанным с реализацией права граждан на участие в правотворческой деятельности, практическим осуществлением форм такого участия в первую очередь, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В ходе исследования были также изучены аналитические материалы, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках выбранной темы, заключения на проекты федеральных законов, подготовленные в Институте.
Научная новизна диссертационного исследования
Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционно-правовых проблем регулирования участия граждан в региональном правотворчестве. В диссертации предпринято одно из первых в юридической науке исследований участия граждан Российской Федерации в правотворчестве на региональном уровне в контексте реализации концепции «демократии участия» в условиях современной России. В работе содержатся рекомендации по совершенствованию концепции современного участия граждан в региональном правотворчестве и предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Оптимальная модель участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве, основанная на положениях Конституции Российской Федерации, предполагает определение их роли как участников правотворческого процесса, имеющих гарантированную и обеспеченную государством безусловную возможность реализовать свои права как носителя и источника власти на всех уровнях ее осуществления. Участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве предлагается рассматривать в двух базовых ипостасях: как элемент правотворческого процесса и как часть правового статуса гражданина Российской Федерации.
2. Предлагается рассмотрение участия граждан в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не только как форма реализации ими права на участие в управлении государством, но и как инструмента охраны всей совокупности их конституционных прав и свобод. Граждане Российской Федерации как субъекты права на участие в региональном правотворчестве реализуют данное право как в индивидуальном порядке, так и коллективно. При этом термин «гражданская инициатива» не подразумевает какую-либо конкретную форму участия в правотворческом процессе, но является термином собирательным, означающим любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии юридически значимых решений.
3. Обосновывается оптимальность совместного субсидиарного определения режима правового регулирования участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве федеральным и региональными законодателями на основе конституционных ценностей и приоритетов. Принципиальным видится не уровень (федеральный или региональный) комплексного закрепления механизма участия граждан в региональном правотворческом процессе, а последовательность, регулярность и эффективность такого участия. В свою очередь, недостаточность правового регулирования рассматриваемых отношений порождает необходимость определения основных форм и гарантий участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве путем внесения соответствующих изменений в текст Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по аналогии с нормами главы 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей открытый перечень форм непосредственной демократии, которые могут быть реализованы на местном уровне.
4. Возможности участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве небезграничны и неодинаковы при использовании различных форм такого участия. Предлагается выделение двух основных групп юридических ограничений рассматриваемого участия: ограничения, связанные с содержанием способов участия граждан в правотворчестве; ограничения, обусловленные пределами предоставления самой возможности использования инструментов участия граждан в принятии правотворческого решения, так или иначе затрагивающего интересы гражданского общества (в частности, с пределами гражданского участия на разных стадиях правотворческого процесса).
5. Базовыми причинами недостаточной распространенности и эффективности участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве видятся, прежде всего, несовершенство правового регулирования рассматриваемых отношений (как в содержательном, так и в процессуальном аспектах); неразвитость институтов гражданского общества; недостаточность опыта и утрата традиций общественного участия в правотворчестве; недоверие к государству и его органам со стороны значительного числа граждан; незаинтересованность некоторых должностных лиц и парламентариев субъектов Российской Федерации в интенсификации участия гражданского общества в правотворчестве.
6. Основные процедурные препятствия реализации права граждан на участие в региональном правотворчестве связаны с установлением недостаточных сроков реализации отдельных правомочий, высоких требований к минимальным численным пределам коллективного участия, нечеткостью и неконкретностью гарантий и механизмов защиты права на участие. Устранению данных препятствий будет способствовать использование положительного опыта реализации соответствующих прав на уровне местного самоуправления с учетом компетенции субъектов Российской Федерации, связанное со стабилизацией юридического содержания института участия граждан в правотворчестве при вариативности способов его реализации на уровне субъектов Российской Федерации.
7. Эффективность участия граждан в региональном правотворчестве во многом обеспечивается путем закрепления целого ряда гарантий привлечения граждан и их объединений к названной деятельности как по инициативе самих граждан, так и по процедуре деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, обладающих полномочиями по осуществлению нормативного правового регулирования. В частности, процессуальные нормы об обязательном привлечении граждан и (или) их объединений могут касаться вопросов, представляющих особую социальную значимость, связанных с формированием программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, изменением порядка реализации и защиты прав и свобод граждан.
Представляется, что на федеральном уровне законодательно следует закрепить хотя бы минимум соответствующих гарантий. Так, применительно к публичным слушаниям важны не только процессуальные гарантии их проведения, но и содержательные. К таким содержательным гарантиям публичных слушаний могли бы быть отнесены: обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений высшему должностному лица субъекта Российской Федерации или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа субъекта Российской Федерации; необходимость формирования списков участников публичных слушаний; аргументация органами власти отказа учитывать результаты публичных слушаний при принятии нормативных правовых актов.
8. Требуется конкретизация процедур участия общественных объединений на различных этапах осуществления публичных слушаний: подготовки, проведения, принятия итоговых документов. Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания (например, проектам бюджетов субъектов Российской Федерации, и отчетам об их исполнении; размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде). Предлагается связать процедуру проведения публичных слушаний с возможностью оформления по ее итогам соответствующей правотворческой инициативы, как граждан, так и их объединений. В частности, публичные слушания могут стать начальной стадией выдвижения народной правотворческой инициативы, в ходе которой граждане могут самостоятельно разрабатывать и выдвигать проект правового акта или какое-либо предложение, так и выступить ее субинститутом.
10. Представляется необходимым наделение общественных палат субъектов Федерации правом самостоятельного инициирования экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в особенности тех, которые существенно затрагивают права и свободы граждан, вносят изменения в механизм их защиты. Данные структуры обладают большим потенциалом влияния на законотворческий процесс, что связано с их возможностями выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; выработки рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение исследования
Теоретические основы конституционно-правового регулирования участия граждан в региональном правотворчестве, разработанные в настоящей диссертации, могут быть положены в основу последующих научных разработок и исследований институтов народовластия, правотворческих процедур органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами.
Выводы, сделанные в результате исследования, о сущности института участия граждан в правотворчестве позволят более точно определить круг субъектов входящих в данный институт правоотношений, тем самым избежать последующих разночтений на практике. Предложения по оптимизации конституционно-правового регулирования участия граждан в региональном правотворчестве, совершенствованию механизма реализации и гарантирования конституционных прав граждан могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, регулирующих названные вопросы.
Выявленные недостатки и противоречия практики реализации участия граждан в правотворческом процессе субъектов Российской Федерации, а также предложения по их преодолению могут быть полезными для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающих правотворческими и контрольными полномочиями.
Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного реализации институтов народовластия на региональном уровне, а также применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения диссертационного исследования были представлены на ежегодных конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Диссертация прошла обсуждение на расширенном заседании Отдела конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Основные выводы и положения диссертационного исследования представлены в научных статьях, опубликованных в научных журналах, в том числе, рекомендованных ВАК, а также в сборниках научных трудов и конференций.
Структура диссертации
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
II. Основное содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цели и задачи, установлены объект и предмет исследования, проанализирована степень научной разработанности темы. Представлены методологическая и теоретическая основы, обоснована научная новизна диссертационного исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость исследования, апробация результатов диссертации, определяется структура работы.
Глава I «Теоретико-правовые основы участия граждан в региональном правотворчестве» состоит из трех параграфов, содержащих анализ понятийного аппарата в соответствующей сфере отношений, общей характеристики рассматриваемого права граждан как одного из институтов демократии и как части правового статуса граждан Российской Федерации.
В первом параграфе дана юридическая характеристика регионального правотворчества в Российской Федерации с точки зрения участия в нем граждан.
Определяя правовую природу участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве, подчеркивается, что такое участие является правом, но не обязанностью гражданина (в отличие от органа публичной власти). Тем не менее, реализация данного права имеет значение не только для обеспечения правового статуса гражданина, но и для развития права, его легитимации, внедрения в повседневную поведенческую практику. Участие граждан в региональном правотворчестве рассматривается в контексте концепции демократии участия, или партисипаторной демократии (англ. participate – принимать участие). В основе такой концепции лежит постулат об активном участии населения страны в осуществлении публично-властных функций и возможностях граждан влиять на процесс принятия органами власти публичных решений.
В параграфе проведено исследование ряда базовых понятий («правотворчество», «нормотворчество», «законотворчество», «правотворческие полномочия», «непосредственное правотворчество», «регион») и их соотношение со смежными понятиями, применяемыми для характеристики института участия граждан в региональном правотворчестве, предложены соответствующие их трактовки. В частности, термин «непосредственное правотворчество» следует расценивать как слишком широкий для его употребления применительно к деятельности институтов гражданского общества. Очевидно, что прохождение всех стадий правотворческого процесса невозможно реализовать лишь усилиями граждан, даже при условии, что определенной инициативной группой самостоятельно разработан законопроект. Следует признать правотворческую деятельность правообязанностью (полномочием) именно органа власти, но не населения (народа). В то же время граждане обладают безусловным правом принимать участие в правотворческом процессе на разных его стадиях, что само по себе выступает как проявление демократического характера данного процесса.
Правотворческие реалии субъекта Российской Федерации позволяют сконцентрироваться на участии граждан в законотворческом процессе как наиболее социально значимой и публичной части правотворчества за исключением участия общественности в отдельных процедурах правотворчества исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, экспертизе административных регламентов).
В плане закрепления форм и содержания правотворческой деятельности региональное законодательство, в сравнении с федеральным, может рассматриваться как более развитое, учитывая широкое законодательное урегулирование как правотворческого процесса, так и вопроса нормативных правовых актов, при том, что вопрос о принятии соответствующего федерального закона уже давно назрел. Отсутствие соответствующего федерального законодательного регулирования, в конечном счете, негативно влияет и на региональное правовое регулирование.
В параграфе предлагается рассматривать участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве в двух базовых ипостасях: как элемент правотворческого процесса, реализуемого на началах партисипаторной демократии, и как часть элемента правового статуса гражданина Российской Федерации.
Исходя из принципа единства гражданства Российской Федерации, а также системной взаимосвязанности федерального и регионального законодательства в рамках правовой системы Российской Федерации, оба уровня правового регулирования участия граждан в региональном правотворчестве рассматриваются комплексно. В работе анализируется дискуссия о соотношении объемов федерального и регионального правового регулирования вопросов участия граждан в региональном правотворчестве.
Поскольку законодательное регулирование форм народовластия в субъектах Российской Федерации осуществляется федеральным законодателем одновременно в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а субъекты Федерации могут действовать в данной сфере в соответствии со статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации, очевидна возможность различных вариантов регулирования институтов региональной демократии. Критерием оптимальности соответствующих законодательных решений является практика использования форм народовластия в субъектах Российской Федерации, а основными показателями - распространенность использования соответствующих инструментов, отсутствие противоречий между нормативными актами различных уровней, учет местных условий при определении соответствующих процедур прямой демократии.
В связи со сказанным принципиальным видится не уровень (федеральный или региональный), на котором целесообразно комплексное закрепление форм и основных гарантий участия граждан в региональном правотворческом процессе, а эффективность, последовательность и регулярность их применения. При этом обладание органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенцией становится важнейшей гарантией достижения единства правового пространства России, основанного на признании самостоятельности осуществления государственной власти субъектами Федерации (органами власти и непосредственно населением) в рамках их компетенции.
Во втором параграфе исследуется участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве как один из институтов демократии, в том числе, значение участия граждан Российской Федерации в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия, зарубежный опыт и международные стандарты такого участия.
Установлено, что народный суверенитет и народовластие, будучи конституционными ценностями и правовыми приоритетами, нашли свое отражение как в федеральном, так и в региональном законодательстве. Вместе с тем автор приходит к выводу, что степень свободы граждан в процессе использования различных механизмов народовластия в рамках правотворческой деятельности неодинакова. Анализ действующего законодательного регулирования, а также юридической литературы позволил выделить две основные группы юридических ограничений, сопутствующих реализации названных механизмов. Первая группа связана с содержанием способов участия граждан в правотворчестве, вторая группа - с пределами предоставления самой возможности использования инструментов участия в целом при принятии правотворческого решения, так или иначе затрагивающего интересы гражданского общества.
Несмотря на то, что вопрос об отдельных формах непосредственной демократии более или менее детально исследован, определенного единства по поводу того, что относить к этим формам, нет. В связи со сказанным, отмечается, что в вопросе отнесения тех или иных институтов к институтам народовластия, следует, прежде всего, руководствоваться нормами Конституции Российской Федерации, а также действующего федерального и регионального законодательства, которые не только не закрепляют исчерпывающего перечня форм прямой и представительной демократии, но и в целом направлены на расширение числа механизмов реализации народовластия.
Вместе с тем на практике в последние годы участие граждан в правотворческой деятельности имеет тенденцию к снижению. Вызвано это рядом факторов, как объективного, так и субъективного характера. Базовыми причинами недостаточной распространенности и эффективности участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве видятся, прежде всего, несовершенство правового регулирования рассматриваемых отношений (как в содержательном, так и в процессуальном аспектах); неразвитость институтов гражданского общества; недостаточность опыта и утрата традиций общественного участия в правотворчестве; недоверие к государству и его органам со стороны значительного числа граждан; незаинтересованность некоторых должностных лиц и парламентариев субъектов Российской Федерации в интенсификации участия гражданского общества в правотворчестве.
Необходимо преодоление названных и иных причин неэффективности участия граждан в правотворчестве. Обосновывается, что признание конституционной ценности участия граждан в управлении делами государства и, в частности, участия в региональном правотворчестве социальным и правовым приоритетом государства активизирует практическое воплощение данной ценности, создает условия формирования эффективного механизма такого участия. Задача гармоничного взаимодействия сильного государства и активного гражданина (как и всего гражданского общества) решается посредством закрепления оптимального соотношения организации и самоорганизации, управления и самоуправления, в том числе в сфере правотворчества.
В третьем параграфе анализируется право на участие в региональном правотворчестве как элемент правового статуса гражданина Российской Федерации, в том числе, содержание права граждан на участие в правотворческом процессе, соотношение его с правом на участие в управлении государственными делами, а также пределы реализации указанного права.
В работе последовательно доказывается, что институт участия граждан в правотворчестве можно рассматривать как элемент статуса гражданина Российской Федерации, поскольку он обладает всеми признаками субъективного права.
Комплекс правомочий, составляющих содержание права на участие в правотворческом процессе, основывается на ряде конституционных прав граждан: участвовать в управлении делами государства (ст.32); обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33); проводить публичные мероприятия (ст.31): инициировать правотворческий процесс; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях; создавать политические партии и общественные объединения; принимать участие в выборах в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации; вносить предложения о проведении референдумов субъекта Российской Федерации и принимать в них участие; обращаться в органы государственной власти субъектов Российской Федерации с заявлениями, жалобами, предложениями.
Автор обращается к исследованию субъекта рассматриваемого права, в частности путем анализа ряда смежных категорий: «народ», «народы субъектов Российской Федерации», «гражданское общество», «общественность» и ряда других. Приводится удачный опыт использования соответствующих терминов в региональном законодательстве.
Представляется, что сущность рассматриваемого права не меняется в зависимости от уровня правового регулирования, вместе с тем возможно изменение его объема, а также широты способов реализации. Региональный уровень реализации права на участие в правотворчестве обладает некоторыми особенностями. Так, в условиях федеративного государства уместно говорить не только о многонациональном народе Федерации, но и составляющих его народах субъектов Федерации. Однако в региональном конституционном законодательстве не существует универсального термина, характеризующего территориальные публичные коллективы субъектов Российской Федерации. Доктринальная трактовка данного понятия позволяет определить народ субъекта Российской Федерации как публичный территориальный коллектив граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории субъекта Российской Федерации, объединяемых общими интересами и осуществляющих государственную власть как непосредственно, так и через органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предоставление права на участие в региональном правотворчестве только гражданам Российской Федерации является более корректным, поскольку именно граждане обладают наиболее тесной политико-правовой связью с государством, максимумом политических прав, а также наиболее заинтересованы в развитии страны. Они участвуют в практическом осуществлении правотворческой политики путем самостоятельной реализации своих законных интересов и субъективных прав с помощью различных форм выражения общественного мнения, участия в политических партиях и общественных объединениях, выбора своих представителей и должностных лиц в государственные и муниципальные органы представительной власти. Именно гражданство предполагает полный объем взаимных прав и ответственности между личностью и государством, признание и уважение достоинства человека, его стремление к совместному с другими гражданами социальному и политическому развитию во имя собственного и коллективного блага.
Соответственно, субъектом права на участие в региональном правотворческом процессе является гражданин Российской Федерации. При этом реализация права может происходить как в индивидуальном порядке, так и коллективно. Анализируется влияние различных форм реализации права на участия в региональном правотворчестве на правовой статус гражданина Российской Федерации.
В отношении такой формы участия, как экспертиза нормативных правовых актах, содержится оговорка, что независимая общественная экспертиза имеет место не только в отношении законодательных актов, но и административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В работе анализируется этот относительно новый инструмент привлечения граждан к правотворчеству, который признан обладающим большим потенциалом, учитывая, что граждане, будучи получателями государственных услуг, могут еще на стадии разработки соответствующего регламента внести свои предложения по качественному совершенствованию деятельности соответствующего органа исполнительной власти.
В целом констатируется, что механизм участия граждан в процессе разработки и принятия нормативного правового акта приобретает особое значение в современной России как одна из основных гарантий реализации ими не только права на участие в управлении делами государства, но также и инструмент защиты иных важнейших конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.
Глава 2 «Участие граждан в региональном правотворчестве: формы и пределы» включает три параграфа. В ней раскрываются основные формы участия граждан на различных стадиях регионального правотворчества, выявляются их достоинства и недостатки, предлагаются пути их дальнейшего совершенствования, анализируются гарантии рассматриваемого права, пределы его реализации, механизм охраны и защиты права на участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве.
Первый параграф содержит характеристику содержания и пределов непосредственного участия граждан в правотворчестве субъекта Российской Федерации. Характеристика начинается с анализа положений статьи 32 Конституции Российской Федерации, последовательного развития принципа народовластия, включающего не только возможности по непосредственному и представительному управлению государственными делами, но также и избирательные права граждан, равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия.
В работе осмысляются положения регионального законодательства, закрепляющие вопросы реализации непосредственных форм участия граждан в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволил выявить ряд особенностей в вопросах регулирования способов непосредственного участия граждан в правотворческой деятельности региональных органов государственной власти. В частности, перечни таких законодательно закрепленных форм не являются исчерпывающими, соответствующие нормы, как правило, закрепляются в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Сложившееся положение дел, с одной стороны, дает больше свободы по реализации соответствующих правомочий по участию граждан в правотворческом процессе. С другой стороны, автор приходит к выводу, что оно затрудняет идентификацию таких не запрещенных законодательством форм в качестве формы участия граждан в правотворчестве. В отличие от уровня осуществления местного самоуправления, в субъектах Российской Федерации не прослеживается разграничение способов и форм непосредственного осуществления гражданами народовластия, а также участия в таком осуществлении. В результате формируется соответствующие предложения о совершенствовании регионального законодательства.
Выявлено, что не всегда одни и те же способы участия граждан Российской Федерации в правотворчестве понимаются как формы непосредственной демократии. В результате складывается неодинаковый объем правомочий граждан по участию в правотворчестве в различных субъектах Российской Федерации, что требует унифицированного подхода путем определения основных гарантий и подходов на уровне федерального закона. В частности, применительно к публичным слушаниям доказывается важность не только процессуальных, но и содержательных гарантий их проведения. К содержательным гарантиям проведения публичных слушаний могли бы быть отнесены: обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе субъекта Российской Федерации или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа субъекта Федерации; необходимость формирования списков участников публичных слушаний; аргументация органами власти отказа учитывать результаты публичных слушаний при принятии нормативных правовых актов.
Отмечается, что на федеральном уровне системно не урегулирована необходимость использования тех или иных форм участия граждан в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия самих органов власти по инициированию такого участия. Предложены пути конкретных законодательных решений.
Во втором параграфе анализируются формы коллективного участия граждан в процессе формирования и развития регионального законодательства, подробно раскрываются перспективы участия гражданского общества в процессе формирования регионального нормативного правового регулирования (в частности, в рамках осуществления правотворческой инициативы, проведения публичных слушаний, коллективных обращений, проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов), исследуется соответствующий зарубежный опыт.
Утверждается, что на современном этапе в процессе подготовки и принятия государственных решений существенно возросла роль не только групп граждан, представляющих интерес населения и сформированных по принципу территориального проживания, но и объединений граждан, наделенных статусом общественных объединений. Основой их деятельности становится инициатива и самостоятельность при отстаивании личных и общественных интересов.
В параграфе отмечается, что закрепление в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации права общественных объединений на участие в правотворческом процессе становится характерной тенденцией развития современного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем региональное законодательство неоднозначно подходит к закреплению права законодательной инициативы за общественными объединениями. В ряде субъектов Федерации законодательная инициатива закреплена лишь за определенными общественными объединениями, подход к отбору которых нередко спорен и не согласуется с нормами федерального законодательства.
Автор доказывает, что должному сочетанию демократизма и качества регионального законодательства должна способствовать оптимизация круга субъектов и форм участия граждан и их объединений в правотворчестве на уровне субъекта Российской Федерации. Речь идет о целесообразности такого определения круга субъектов права законодательной инициативы, которое охватывало бы ключевые авторитетные общественные объединения, построенные по отраслевому и (или) территориальному принципу в соответствии с федеральным законодательством.
Обосновывается наделение общественных палат субъектов Федерации правом самостоятельного инициирования экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в особенности тех, которые существенно затрагивают права и свободы граждан, вносят изменения в механизм их защиты. Данные структуры обладают большим потенциалом влияния на законотворческий процесс, что связано с их возможностями выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; выработки рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
В параграфе предлагается конкретизация процедур участия общественных объединений на различных этапах осуществления публичных слушаний: подготовки, проведения, принятия итоговых документов. Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания (в частности, проектам бюджетов субъектов Российской Федерации, и отчетам об их исполнении; размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде). Полезным было бы также связать процедуру проведения публичных слушаний с возможностью оформления по ее итогам соответствующей правотворческой инициативы, граждан и (или) их объединений. В частности, публичные слушания могут стать начальной стадией выдвижения народной правотворческой инициативы, в ходе которой граждане могут самостоятельно разрабатывать и выдвигать проект правового акта или какое-либо предложение, так и выступить ее субинститутом.
Третий параграф посвящен вопросам обеспечения права граждан Российской Федерации на участие в правотворчестве субъектов Российской Федерации, его гарантиям, охране и защите.
В нем исследуется соотношение смежных категорий «охрана» и «защита» прав, а также их нормативное наполнение, как на федеральном, так и на региональном уровне правового регулирования. Отмечается, что основным способом охраны права на участие в региональной правотворческой деятельности можно считать законодательное закрепление соответствующих гарантий. Следует отметить, что все существующие меры обеспечения данного права можно разделить на две группы – общего и специального характера. Первая группа гарантий может быть применена к реализации любой формы участия граждан в правотворческом процессе. В этой связи анализируется закрепление форм участия граждан в региональном правотворчестве, механизм защиты данного права, прежде всего, судебной защиты. Универсальный характер рассматриваемого права выражается в том, что все без исключения способы участия граждан в правотворческой деятельности, в том числе осуществляемой на территории субъектов Российской Федерации, подлежат защите в судебном порядке.
Вторая группа гарантий охраны права на участие в правотворческой деятельности представляется собой совокупность тех специфических гарантий, которые характерны для конкретных форм такого участия. Так, рассмотрение обращений граждан относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, последние путем принятия законов и иных нормативных актов могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законодательством.
В параграфе анализируются гарантии реализации различных форм участия граждан в региональном правотворчестве. Отмечается, что характер такого права граждан, как подача обращения в орган государственной власти обуславливает его двойственную природу. С одной стороны, обращение граждан (коллектива граждан) может служить формой правотворческой инициативы в случае, когда оно вносится в форме предложения и направлено на совершенствование действующего нормативного правового регулирования. С другой стороны, обращение гражданина в форме жалобы может рассматриваться как один из инструментов административной защиты его прав, в том числе, права на участие в правотворческой деятельности. С этой точки зрения представляется, что четкое и детальное урегулирование права на обращение должно стать действенным механизмом участия граждан в осуществлении государственной власти.
Гарантии специального характера применяются также в отношении таких форм участия граждан в правотворчестве, как публичные слушания, молодежные парламенты, консультативные референдумы и опросы, а также общественная экспертиза. Учитывая региональное значение названных институтов, а также рекомендательный характер выносимых в результате их функционирования решений, можно выделить две основных черты их гарантированности. Во-первых, основной объем их обеспечения ложится в первую очередь на субъекты Российской Федерации, что обусловлено использованием консультативных форм участия преимущественно по вопросам компетенции субъектов Российской Федерации. Во-вторых, реализация названных форм участия в правотворчестве в настоящее время варьируется в различных субъектах Федерации.
В работе установлено, что основные процедурные препятствия реализации права граждан на участие в региональном правотворчестве связаны с установлением недостаточных сроков реализации отдельных правомочий, высоких требований к минимальным численным пределам коллективного участия, нечеткостью и неконкретностью гарантий и механизмов защиты права на участие. Устранению данных препятствий будет способствовать использование положительного опыта реализации соответствующих прав на уровне местного самоуправления с учетом компетенции субъектов Российской Федерации, связанное со стабилизацией юридического содержания института участия граждан в правотворчестве при вариативности способов его реализации на уровне субъектов Российской Федерации.
Предлагается комплексное закрепление основных форм и гарантий участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве путем внесения соответствующих изменений в текст Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по аналогии с нормами главы 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей открытый перечень форм непосредственной демократии, которые могут быть реализованы на местном уровне. Обеспечению верховенства федерального законодательства и гарантированности рассматриваемого права гражданина во всех субъектах Российской Федерации будет способствовать система последовательного мониторинга законодательства субъектов Федерации на предмет определения соответствия его федеральному законодательству и своевременная корректировка регионального законодательства.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:
Публикации в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Вахитов М.М. Участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве: природа и механизмы реализации // Политика и общество. 2011. № 11. С. 56-61. 1 п.л.
Публикации в иных изданиях:
- Вахитов М.М. «Влияние научно-технического прогресса на участие граждан в управлении делами государства». Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 28-30 мая 2009 год) «Правовые проблемы научного прогресса». М., 2010. С. 53-59. 0,5 п.л.
- Вахитов М.М. «Участие граждан в региональном правотворчестве и современные юридические технологии. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29-31 мая 2008 года) «Эффективность законодательства и современные юридические технологии». М., 2009. С. 40-44. 0,5 п.л.
- Вахитов М.М. Конституционно правовое регулирование участия граждан в региональном правотворчестве. Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых (Москва, 19 мая 2008 год) «Централизация и децентрализация правового регулирования». М., 2009. С. 21-24, 0,25 п.л.
- Вахитов М.М. Правовое регулирование развития региональной избирательной системы: этапы и проблемы реформирования. Материалы V ежегодной научно-практической конференции (Брянск, 05 октября 2007 год) «Российское законодательство в современных условиях». Брянск, 2007.- С 95-108. 0,6 п.л.
Общий объем опубликованных работ составляет 2,85 п.л.
