Прокуратура в системе разделения властей и государственном механизме защиты конституционных прав граждан
На правах рукописи
ШЕВЧЕНКО Василий Юрьевич
ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов, 2009
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Гошуляк Виталий Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Булаков Олег Николаевич
кандидат юридических наук
Мачинский Валерий Михайлович
Ведущая организация: Институт государства и права Российской
Академии Наук
Защита состоится 13 ноября 2009 г. в 16 час. 00 мин. на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале №3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственной университет имени Н. Г. Чернышевского»
Автореферат разослан «07» октября 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук Е.А. Тихон
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Российская Федерация является одним из крупнейших федеративных государств мира, что обязывает иметь большой разветвленный аппарат управления. На современном этапе оценка эффективности государственной системы становится все более актуальной. Большое значение в этой связи имеет организация и деятельность прокуратуры. В настоящей работе мы попытались отразить роль и место прокуратуры в системе государственной власти России, определить ее положение среди ветвей власти и сформулировать теоретические основы её главной задачи - охраны и защиты прав и законных интересов граждан РФ.
В настоящее время весьма важным и значимым для науки конституционного права России имеет определение статуса и роли прокуратуры в государственном механизме защиты прав граждан, поскольку права и свободы человека и гражданина на конституционном уровне признаны высшей ценностью. Проведение такого исследования позволит оценить эффективность законодательства Российской Федерации о прокуратуре, существующую правоприменительную практику органов прокуратуры и, в конечном итоге, более четко определить правовой статус прокуратуры как одного из основных инструментов укрепления законности и защиты прав и свобод граждан РФ.
Следовательно, определение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения и защиты прав и свобод граждан имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволяет выявить роль прокуратуры в российском обществе как правоохранительного органа, её место в государственном механизме защиты прав и свобод граждан, разработать научную концепцию правового положения прокуратуры в системе разделения властей и в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В практическом плане изучение данной проблемы дает возможность повысить эффективность деятельности прокуратуры в области надзора за соблюдением прав и свобод граждан, выработать систему практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в части, касающейся данной отрасли надзора.
Цель представленной диссертации состоит в целостном, комплексном и системном исследовании института прокуратуры, проблем, связанных с определением места прокуратуры в системе государственных органов во взаимосвязи с её главной целью – защитой прав и свобод граждан.
При написании диссертации автор ставил перед собой следующие задачи:
1) рассмотреть институт прокуратуры в механизме государства, начиная с момента его возникновения;
2) определить функции, цели, задачи прокуратуры на современном этапе применительно к ее правозащитной деятельности;
3) выявить тенденции развития законодательства в части, касающейся определения статуса и роли прокуратуры в Российской Федерации;
4) определить место прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации;
5) изучить механизмы взаимоотношения прокуратуры с другими государственными органами;
6) определить место прокуратуры в государственном механизме защиты прав человека.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, связанные с конституционно-правовыми основами организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав граждан.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации, а также прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Степень научной разработанности проблемы. Специально вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определении ее места и роли в государственном механизме России были предметом исследования таких ученых как В. И. Басков, В. П. Беляев, В. Г. Бессарабов, Е. Р. Ергашев, В. Г. Даев, Н. Н. Дегтерева, Н. В. Мельников, Ф.М. Кобзарев, Н. И. Костенко, М. Н. Маршунов, А. Ф. Смирнов, В. П. Рябцев, В.Я. Ястребов и других. В их работах основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе разделения властей, историко-теоретическому анализу данного государственно-правового института. Эта группа исследований достаточно многочисленная. В них рассматриваются различные, заслуживающие внимания аспекты деятельности прокуратуры.
Вместе с тем, при всей многочисленности научных исследований, посвященных прокуратуре, ее деятельность в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина специально рассматривается только в некоторых работах. В этой связи следует назвать исследования таких авторов как, В. Г. Бессарабов, С.И. Бойченко, Н. В. Мельников, С. А. Осипян, Б. Н. Пантелеев, А. В. Чурилов и других.
Вопросам организации и деятельности прокуратуры посвящен и ряд диссертационных исследований. Например, работа Е.В. Миряшевой посвящена прокуратуре Французской республики как органу, обеспечивающему гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина[1]. Это интересный опыт для сравнения с ситуацией в России.
Работа И.С. Бойцовой посвящена конституционно-правовым основам деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности[2]. Под конституционной законностью автор понимает соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ. В этой связи ее работа посвящена деятельности прокуратуры по обеспечению соответствия Конституции России федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ.
Интерес представляет работа В.М. Мачинского, посвященная конституционно-правовым основам деятельности прокуратуры по защите социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, хотя и затрагивающая лишь это узкое направление прокурорской деятельности[3].
Вопросу определения места и роли прокуратуры в механизме Российского государства посвящена работа В.Д. Кошлевского[4]. Автор делает вывод о том, что прокуратура – это один из органов государства, не затрагивая при этом вопроса о прокурорской власти.
В настоящей диссертации предпринята попытка рассмотреть прокуратуру не только как орган государства, но и как отдельную ветвь государственной власти и выявить ее влияние на защиту конституционных прав граждан.
Таким образом, актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность в науке конституционного права предопредели выбор темы исследования.
Нормативной основой диссертации стали: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ, акты прокурорского реагирования, касающиеся организации, деятельности и задач прокуратуры.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили исторические источники, нормативно-правовые акты Российской империи, конституции и законы советской эпохи, касающиеся возникновения, организации и деятельности прокуратуры на различных исторических этапах ее развития. Исследование базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале, полученном в ходе деятельности органов прокуратуры.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации критических исследований, где выявляется
роль и место прокуратуры в системе государственной власти во взаимосвязи с ее основной функцией – защитой прав и свобод человека и гражданина.
На основе анализа нормативно-правовых актов, правоприменительной практики и наиболее актуальных теоретических вопросов, относящихся к деятельности прокуратуры, исследованы различные направления деятельности прокуратуры, влияющие на ее место в системе разделения властей и эффективность действий прокуратуры в области защиты прав и свобод граждан. Показано влияние конституционно-правового статуса прокуратуры на состояние защиты ею конституционных прав человека и гражданина.
В диссертации предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов прокуратуры.
На защиту выносятся следующие основные положения, в значительной степени, раскрывающие научную новизну представленной диссертации:
1. Прокуратура в Российской Федерации является одним из основных правоохранительных органов, деятельность которой направлена на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина. В системе разделения властей прокуратура занимает обособленное место. Это определение правового положения позволяет прокуратуре более эффективно выполнять свою основную задачу - защиту прав и свобод граждан. Именно независимость прокурорской власти, как отдельной ветви государственной власти, является необходимым условием обеспечения защиты конституционных прав.
Характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности, включая защиту прав граждан.
2. Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить одну весьма важную закономерность: история развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.
Анализ истории российской прокуратуры с точки зрения обеспечения ею прав и свобод человека и гражданина показывает, что это направление в деятельности прокуратуры практически до конца 70-х гг. ХХ в. не являлось главным, несмотря на то, что реализация основных функций, целей и задач прокуратуры оказывала влияние на состояние законности и правопорядка в стране и тем самым оказывала влияние на обеспеченность прав и свобод человека и гражданина.
Проведенный анализ показывает также, что надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.
Как государственный орган, выражающий государственный интерес, прокуратура в большей степени внесла свой вклад в укрепление российской государственности, чем в защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта задача российской прокуратуры стала в число основных задач только на последнем этапе ее развития. Однако в этом винить прокуратуру нельзя. Она действовала в рамках принятых законов, являлась частью государственного механизма и была проводником государственной политики.
3. Современный этап развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество в любом государстве развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.
Последние изменения в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и Гражданском процессуальном кодексе РФ усилили правозащитную функцию прокуратуры и положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти. В них прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывают на непосредственность применения ею своих инструментов по осуществления этой деятельности.
В систему прокуратуры Российской Федерации включен Следственный комитет, место которого в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко; хотя комитет формально и входит в систему прокуратуры, но фактически обособлен от всех других звеньев системы.
4. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорская власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений; обусловленность применения власти правонарушением; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений. Специфические черты прокурорской власти свидетельствуют о том, что она имеет свою систему сдержек и противовесов в отношениях с другими ветвями государственной власти.
5. В диссертации доказывается, что независимость прокурорской власти, наличие системы органов прокуратуры делают ее равновеликой законодательной и исполнительной ветвям государственной власти. Споры между законодательной, исполнительной и прокурорской ветвями власти могут разрешаться в судебном порядке.
Однако неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую основу структуры и деятельности прокуратуры, что порождает дискуссии в научных кругах о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.
В этой связи представляется, что в Конституцию РФ желательно включить отдельную главу, посвященную прокурорской власти.
6. Главное направление деятельности прокуратуры является "обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности". Однако, как показал анализ, это направление работы прокуратуры следует рассматривать не в качестве целей деятельности прокуратуры, а в качестве задач, которые следует решать для достижения поставленных целей.
В качестве целей деятельности прокуратуры следует понимать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это, с нашей точки зрения, позволит учесть изменения в иерархии социальных ценностей, принятых в правовом демократическом государстве: охрана и защита законом личности, общества, государства.
7. Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, как самостоятельное направление, имеет свой предмет. При определении предмета деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной
российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Практика прокурорского надзора показывает, что права и свободы человека и гражданина защищаются прокуратурой и косвенно, посредством надзора за исполнением законов, и прямо, посредством надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Методологической основой диссертации стали современные научные концепции, касающиеся роли и места прокуратуры в современном обществе и государстве, также использовались такие методы научного познания, как исторический (изучение конституционно-правовых основ возникновения и развития органов прокуратуры в различных государствах), формально-юридический (анализ нормативно-правовых источников, на основе принятых способов их толкования), сравнительно-правовой (сопоставление нормативного материала, относящегося к правовому статусу прокуратуры в различных государствах) и др.
Теоретическая значимость диссертации. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают, дополняют научные знания в сфере оценки роли и места прокуратуры в Российской Федерации. Их можно использовать при дальнейшем научно-теоретическом изучении проблемы и создании обобщающих научных работ, касающихся как прокуратуры в целом, так и теоретической базы защиты прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов для совершенствования законодательства в указанной сфере, в практической деятельности органов прокуратуры РФ, в учебном процессе при чтении курсов прокурорского надзора, спецкурсов по вопросам защиты прав и свобод граждан в высших учебных заведениях по специальности «Юриспруденция».
Апробация результатов диссертации осуществлялась путем ее обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, выступлений автора на всероссийских научных конференциях по проблемам развития современного российского права, опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, где должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации, рекомендуемых ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «История развития и выделения прокуратуры из классической системы разделения властей» исследуются вопросы о возникновении института прокуратуры, появлении и развитии его в России. При этом такая проблема рассмотрена применительно к теме диссертационного исследования.
Первый параграф – «Возникновение института прокуратуры» описывает предпосылки и историческую предопределенность возникновения института прокуратуры в Древнем Риме, кроме того, показано его дальнейшее развитие и заимствование в страны Западной Европы, прослеживается тенденция по изменению статуса прокуратуры в этих странах вплоть до настоящего времени.
Истории возникновения и развития прокуратуры посвящено множество научных работ и освещение этой проблемы не являлось основной целью нашего исследования, однако необходимо было рассмотреть этот вопрос в рамках данной работы, чтобы найти определенные исторические предпосылки формирования прокуратуры как отдельного института в системе разделения властей. Автор также провел историческую параллель между целями, задачами и функциями прокуратуры на различных этапах её
развития, чтобы оценить эволюцию этого института как самостоятельного, независимого, охранительного, контрольного и надзорного органа в системе современного российского государства.
В параграфе определен ряд позиций для анализа функционирования прокуратуры на разных этапах её возникновения и развития:
- предпосылки формирования круга целей и задач прокуратуры на определенном этапе существования;
- роль, функции, методы работы и структура данного органа или группы органов, выполняющих функции прокуратуры;
- место и подконтрольность прокуратуры в системе государственного аппарата;
- сравнительный анализ и исторический генезис института прокуратуры в разные периоды деятельности.
Это позволило нам взглянуть на историю развития прокуратуры в новом ракурсе, что является необходимым для раскрытия проблемы данного исследования и восполнения пробела, связанного с односторонностью изучения этой обособленной системы государственной власти.
Во втором параграфе – «История становления и развития дореволюционной прокуратуры в России», рассматриваются вопросы заимствования института прокуратура Российской Империей и применения этого института в рамках реалий того времени.
Следует отметить, что прокуратура в России была создана Петром I (несмотря на отсутствие законодательного закрепления принципа разделения властей) как властный контрольный и надзорный орган. В связи с этим она была наделена правом приостановления действия незаконных правовых актов и решений органов государственной власти. Судебная реформа 1864 года хотя и сузила функции прокуратуры в большей степени к судебной сфере, но все-таки частично сохранила общенадзорные её функции. Это выразилось в формулировке В.И. Даля: «Прокурор – чиновник, наблюдающий по суду или губернии за верным применением и точным исполнением законов».
Следующий, третий параграф диссертационного исследования посвящен советскому этапу в развитии прокуратуры и называется – «Советская прокуратура в системе органов государственной власти».
После Октябрьской революции прокуратура в России Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. была ликвидирована.
Теперь общий надзор не был сосредоточен в руках одного контрольного органа, а надзорные полномочия были распылены и находились в руках совершенно разных органов и ведомств, начиная от Президиума ВЦИКа и заканчивая уездными отделами юстиции. Это привело к тому, что функция надзора не выполнялась должным образом.
Из всего этого можно сделать вывод о том, что в тот период времени власть не заботились о соблюдении прав и свобод человека, основной её задачей было удержать в своих руках властные полномочия. Судебный процесс фактически перестал действовать, его заменили созданные революционные трибуналы и чрезвычайные комиссии, которые осуществляли преследования и расстрелы на месте без суда и следствия.
Однако затем институт прокуратуры был восстановлен и 28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре.
- 17 декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре Союза ССР. Этот акт имел колоссальное значение для установления принципов единства и подчиненности внутри прокурорской системы. Он также закреплял военную и транспортную прокуратуры в качестве структурных подразделений Прокуратуры СССР. Функции очерченные в данном документе свидетельствовали о единой, централизованной системы централизованной системы со строгой иерархией в структуре прокуратуры.
В параграфе также анализируются нормативные правовые акты, касающиеся организации и деятельности прокуратуры, изданные в 50-е – 80-е годы ХХ в. и сделан вывод о том, что на протяжении всей истории Советской России институт прокуратуры постоянно реформировался и, в конечном итоге, исследователи вполне правомерно выделили отдельный вид государственной деятельности, которой занималась прокуратура, а именно, прокурорский надзор.
Выделение особой прокурорской деятельности свидетельствует о важной роли, которую занимала прокуратура в советском государстве. Советские исследователи, отрицая теорию разделения властей, пришли к выводу, что прокурорский надзор является отдельным видом государственной деятельности, который стоит обособленно от всех остальных. Одной из основных задач этой работы, является попытка доказать наличие особого вида власти, прокурорской власти, но уже в рамках теории разделения властей.
Четвертый параграф первой главы – «Тенденции изменения правового статуса прокуратуры на современном этапе как правозащитного органа» освещает эволюцию прокуратуры после распада СССР.
После распада СССР и образования СНГ прокуратура СССР перестает существовать как самостоятельный орган. Каждое государство, бывшее в составе СССР, образовывает свою независимую прокуратуру, во главе с Генеральными Прокурорами.
Становление новой прокуратуры в Российской Федерации, породило волну споров среди исследователей. Некоторые из них восприняли ослабление прокуратуры как негативный момент в её развитии. В период становления рыночной экономики, по их мнению, требовалось значительно усилить институт прокуратуры, наделив ее правом приостанавливать действие опротестованных законодательных актов, предоставить дополнительные надзорные полномочия в других случаях.
Другие ученые считали ослабление прокуратуры необходимым условием демократизации общества, создающим предпосылки для того, чтобы сгладить различия между правовыми системами России и развитых
государств. Сторонники этой идеи приводили следующие аргументы. Ежегодно прокуроры фиксируют 450 тыс. нарушений законов, однако из года в год эта цифра не меняется, как и структура этих нарушений. Следовательно, прокуратура, как орган надзора за соблюдением законности и правопорядка, действует неэффективно.
Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» был принят 17 января 1992 г. Согласно этому закону из функций прокурора был изъят надзор за исполнением законов гражданами. В этом документе также отсутствовал ряд полномочий прокуратуры: предписание и предостережение. Закон также устанавливал, что проверки исполнения законов теперь должны проводиться только в случаях поступления в органы прокуратуры сигналов о фактах нарушения законов, другими словами, предупредительная и профилактическая функция прокуратуры в области нарушения законодательства исчерпала себя. Надзор за исполнением законов в процессе уголовного судопроизводства был заменен на участие прокурора в процессе, однако, только в качестве поддержки государственного обвинения. Основываясь этих и иных аргументах, в параграфе сделан вывод о том, что теперь органы прокуратуры превратились из органа надзора за соблюдением конституционной законности, в орган защиты прав и свобод граждан.
Такое положение дел существенно повлияло на ситуацию в законодательной системе РФ. Ослабление прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности привело к тому, что субъекты Российской Федерации стали необоснованно поднимать свой конституционно-правовой статус и расширять свои полномочия. Последствия этой ситуации были преодолены только через пятнадцать лет.
С принятием Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» начинается путь восстановления статуса прокуратуры. Федеральный закон закрепил за прокуратурой право надзора за
исполнением действующих на территории страны законов от имени Российской Федерации. Эта позиция имеет принципиальное значение. Она указывает на общий характер прокурорского надзора и проводит разделительную черту между прокурорским надзором и контрольными функциями других органов, тем самым, подчеркивается её особая позицию в структуре государственных органов, в полномочия которых входит надзор и контроль.
Что касается независимости прокуратуры, то в соответствии с указанной редакцией Федерального закона органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимого от федеральных государственных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующим законом (п. 2 ст. 4). Эта норма распространила принцип разделения властей на прокуратуру, поставив ее наравне с законодательной, исполнительной и судебной властью, со своей сферой действия и исключительными полномочиями, обеспечив ее независимость в этой системе. Это свидетельствует об особой, контрольной и надзорной роли прокуратуры в Российской Федерации.
В части, касающейся правозащитной функции прокуратуры, мы можем наблюдать тенденцию по усилению этой функции. Пункт 4 статьи 27 названного закона о прокуратуре гласит, что в случае, когда пострадавший не может лично защищать свои права в гражданском или арбитражном процессе по состоянию здоровья, в силу возраста или других причин, а также в случае, когда нарушены права большого количества граждан или это нарушение имело большой общественный резонанс, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших в суде или арбитражном суде. Прокурор может принимать меры не только по пресечению, но и по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина (п.1 ст. 27).
Тенденция усиления правозащитного потенциала прокуратуры нашла свое отражение и в последующих изменениях в законодательстве о прокуратуре (1999 – 2009 гг.). По мнению ряда исследователей, разделяемому нами, законодатель привел Закон о прокуратуре в соответствие с реалиями нынешнего периода, что позволило прокуратуре более эффективно осуществлять функции по защите прав и свобод граждан, а также осуществлять надзор за соблюдением законности на территории Российской Федерации.
В связи с принятием Федерального Закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в аппарате российского государства, а точнее - в правоохранительной его части, появилась новая структура - Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Рассматривая организационную структуру этого органа, мы пришли к выводу, что Следственный комитет декларативно включается в состав прокуратуры, однако реально является независимым органом.
Современный этап развития прокуратуры свидетельствует о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной модели прокуратуры, поскольку законодательство и общество, в любом государстве, развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.
Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволил нам выявить еще одну весьма важную закономерность. История развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической
системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.
Вторая глава настоящего диссертационного исследования «Место и роль прокуратуры в системе разделения властей» освещает проблему определения места института прокуратуры в классической системе, разделяющей государственную власть на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную.
Первый параграф второй главы – «Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти с прокурорской ветвью власти» определяет точки соприкосновения прокурорской власти с законодательной и исполнительной властью.
Классический принцип разделения властей заключается в выделении трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной; при этом эти ветви имеют независимость друг от друга, являются равновеликими, их отношения призвана регулировать так называемая система «сдержек и противовесов». Следует отметить, что каждой ветви власти, присущи определенные черты; если попробовать определить статус прокуратуры в этой системе, то необходимо рассмотреть взаимодействие прокуратуры с другими ветвями власти.
Непосредственно взаимодействие прокурорской и законодательной ветвей власти заключается в проверке прокуратурой исполнения законов РФ самими законодательными органами и проверке соответствия нижестоящих нормативно-правовых актов вышестоящим. Это свидетельствует о цементирующей роли прокуратуры в отношении к законодательной власти. То есть прокуратура создает своеобразный каркас законодательства, следя за равновесием всей законодательной системы, как бы действуя от имени и на основе законодательной власти. Прокуратура занимается не только контролем за соблюдением законности на территории Российской Федерации, но и контролирует саму законодательную власть, следя за
соблюдением принципа иерархичности принимаемых законодательных актов.
Автору видится, что нужно активировать правотворческую деятельность прокуратуры, восстановить право прокуратуры на законодательную инициативу. Это необходимо потому, что высшие судебные органы наделены лишь ограниченным правом законодательной инициативы – только «по вопросам их ведения». Объяснить лишение прокуратуры права законодательной инициативы можно лишь концепцией некоторых теоретиков, состоящей в том, чтобы ликвидировать прокуратуру как государственно-правовой институт, превратив ее в составную часть исполнительной власти.
Активация участия прокуратуры в законотворческой деятельности возможна и в сложившихся условиях. Генеральная прокуратура РФ может по своей инициативе направлять в Государственную Думу РФ информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных областей общественной жизни, о дефектах тех или иных законов; в ежегодных докладах палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, говорить о недостатках законодательства и их устранении. Проекты отдельных законов прокуратура может направлять субъектам законодательной инициативы – Президенту РФ и Правительству РФ для последующего их внесения в Государственную Думу. Учитывая статус прокуратуры, едва ли целесообразно прибегать к помощи других субъектов законодательной инициативы. Влияние на законотворческий процесс прокуратура оказывает и в других формах: экспертиза законопроектов, выполняемая по поручению Государственной Думы или по просьбе субъектов законодательной инициативы; участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Государственной Думы при подготовке ими законопроектов, в парламентских слушаниях по
принципиальным положениям законодательного регулирования общественных отношений.
Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, в параграфе отмечается, что органы прокуратуры, осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, агентствами, надзорами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.
Подчинение прокуратуры исполнительной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов, поскольку органы исполнительной власти, наряду с остальными органами, применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов органами исполнительной власти.
Полномочиями исполнительной власти в Российской Федерации наделён и Президент РФ. Однако, на взгляд автора, взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении путем внесения соответствующих изменений в действующий Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», либо путем принятия специального Федерального закона. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории государства законов. На прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека
и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах. В этой связи представляется
В частности, для обеспечения строгого соблюдения законов в государстве, борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и т.д. необходима политическая воля Президента РФ, реализуемая затем в форме законов, принимаемых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации. Прокуратура и другие правоохранительные органы обязаны претворять предписанные требования закона в жизнь, предусмотренными правовыми средствами.
Особое значение в современной России, учитывая ее федеративное устройство, имеют взаимоотношения прокуратуры с органами исполнительной власти в субъектах РФ. В настоящий момент руководители субъектов Российской Федерации наделяются властными полномочиями законодательными (представительными) органами субъектов РФ по представлению Президента РФ, что усиливает централизацию органов исполнительной власти. Прокуратура осуществляет контроль за методами и правомерностью действий глав регионов, информируя федеральные органы исполнительной власти о замеченных нарушениях и принимая меры прокурорского реагирования.
В этой ситуации целесообразно будет законодательно конкретизировать порядок назначения на должность прокурора субъекта Федерации. В настоящий момент прокурор субъекта Федерации назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с местными органами власти, при этом законом не конкретизировано, с какими местными органами власти. Автору видится, что необходимо согласовывать кандидатуру прокурора субъекта Федерации с законодательным органом субъекта РФ, поскольку если
трактовать закон как согласование кандидатуры прокурора субъекта РФ с главой исполнительной власти – губернатором или президентом, это поставит под вопрос объективность прокурорского контроля и проверок за соблюдением законности на местах. Таким образом, прокуратура получит еще большую часть системы сдержек и противовесов внутри единой государственной власти, что позволит ей уравновешивать ветви власти не только в статическом состоянии, но и во время изменения законодательства, когда «чаша весов» будет склоняться от одной ветви власти к другой, тем самым, подчеркивая статус прокуратуры как отдельной ветви власти, не только способствующей осуществлению режима законности внутри страны, но и призванной регулировать и контролировать отношения внутри системы государственной власти.
Резюмируя все сказанное, в параграфе сделан вывод о том, что прокуратура не относится ни к исполнительной, ни к законодательной ветви власти, однако очень тесно с ними взаимодействует, делая акцент на надзор и контроль за соблюдением законности и поддерживая равновесия властей. Она является равновеликой законодательной и исполнительной ветвям власти, что позволяет говорить о прокурорской власти как об отдельной ветви государственной власти.
Второй параграф – «Соотношение прокурорской и судебной власти» посвящен определению статуса прокуратуры во взаимодействии с судебной ветвью власти.
В Конституции Российской Федерации, единственная статья о прокуратуре находиться в главе «Судебная власть», в то время как прокуратура не входит в судебную систему; она является отдельным институтом государственной власти со своей строгой структурой и единой централизованной системой подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. При этом в плане подчиненности прокуратура полностью независима от суда, и суд, в свою очередь, тоже обладает независимостью от прокуратуры. Две эти
системы, хоть и независимы друг от друга, однако находятся в тесном взаимодействии практически во всех сферах деятельности. Безусловно, это связано с общностью их целей и задач, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности. Следовательно, близость функций суда и прокуратуры предполагает сотрудничество и взаимодействие между этими системами.
Однако при оценке взаимодействия судебной системы и прокуратуры необходимо учитывать, что любой государственный орган, лишенный внешних профессиональных оппонентов и внешнего контроля, склонен к перерождению путем противопоставления своих ведомственных интересов интересам общества.
Проведенные сравнения категорий "прокурорский надзор" и "судебный контроль" в сфере совпадения объектов их контроля, анализ законодательства, регулирующего правоотношения органов прокуратуры с судебными органами, материалов научных исследований и мнений практических работников органов прокуратуры дали возможность сформулировать ряд выводов.
Первое: а) контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собой прокурорский надзор. Каждая из этих систем заполняет свое, установленное нормами права, закрепленными в нормативно-правовых актах, положение в правовом государстве, основанное на принципе разделения властей, где суд и прокуратура являются самостоятельными ветвями государственной власти; б) судебный контроль за законностью в правовом государстве должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан; в) современный прокурорский надзор - это уже не надзор в собственном смысле слова, а прокурорско-надзорный процесс, существующий в различных формах и включающий в себя общее прокурорско- надзорное производство по уголовным и
гражданским делам, осуществляемое на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в уголовно- и гражданско-процессуальной формах. Эти формы могут развиваться, и в перспективе при условии развитой нормативно-правовой основы возможно появление его уголовно-исполнительной, административной и арбитражной форм. Следует отметить, что деятельность и других ветвей власти также осуществляется в определенной процессуальной форме; г) главным содержанием прокурорско-надзорного процесса является реагирование на правонарушения, координация правоохранительной деятельности. Именно правонарушение - необходимое условие обязательности прокурорского надзора; д) авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются в юридической и фактической обоснованности действий, их законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и привлечения виновных к ответственности при взаимодействии с судебными органами.
Второе. На конституционном уровне необходимо определить: основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами. В такой ситуации потребуется создать в
структуре Конституционного Суда Президиум, которому предоставить право пересмотра решений, принимаемых его палатами.
Третий параграф – «Прокуратура как отдельная ветвь государственной власти в Российской Федерации» резюмирует все сказанное во второй главе и приводит нас к мысли о том, что прокуратура является отдельной ветвью государственной власти.
Проведенный анализ соотношения прокуратуры и других ветвей власти, указывает на то, что прокуратура имеет свой отдельный предмет регулирования - надзор и контроль за законодательством и его исполнением, а, следовательно, за всеми тремя ветвями власти.
Кроме того, прокуратура имеет свои собственные инструменты и методы по осуществлению предписанной ей деятельности, которые прямо предусмотрены законодательными нормами и присущи только ей как контрольно-надзорному органу.
В параграфе подробно проанализировано современное законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры. Характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности. В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура РФ - единая федеральная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Приведенная правовая норма указывает на то, что данная система государственных органов является носителем государственно-властных полномочий. Следовательно, прокурорская надзорно-охранительная власть направлена на обеспечение законности в стране и представляет собой не что иное, как непосредственно реализуемую волю государства. По своей природе эта власть в зависимости от функций проявляется в различных формах выражения.
Основываясь на анализе, проведенном в данной работе, сделан вывод о том, что прокурорская власть является отдельной ветвью власти в системе Российского государства, которая имеет свою законодательную базу, предметы ведения, а также на нее воздействует система сдержек и противовесов, призванная регулировать отношения с другими ветвями власти. Все это позволяет нам отойти от традиционного подхода к проблеме разделения властей и, опираясь на традиционные методы определения ветви власти и черты, заключить, что перед нами именно самостоятельная ветвь власти; доказать что прокуратура в контексте современной правовой действительности в России является как раз государственным институтом с ярко выраженными чертами самобытной системы властвования, регулирующей надзорно-охранительные отношения и определить ее как отдельную ветвь государственной власти в РФ.
Третья глава работы «Прокуратура в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина» описывает основы и механизмы правозащитной деятельности прокуратуры.
Первый параграф главы – «Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина» определяет основы и границы деятельности прокуратуры как органа, обеспечивающего защиту прав и свобод граждан на территории Российской Федерации.
К числу основных функций правового государства относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью
является новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам.
Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина, с нашей точки зрения, является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления различных видов деятельности органов и учреждений прокуратуры.
При этом как самостоятельное направление деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина имеет свой предмет. Полагаем, что, определяя предмет деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Второй параграф третьей главы – «Цели, задачи и принципы правозащитной деятельности прокуратуры» посвящен конкретизации правозащитной деятельности прокуратуры.
Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации закреплены в п. 2 ст. 1 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации", где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:
1) верховенства закона;
2) единства и укрепления законности;
3) защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) охраняемых законом интересов общества и государства.
На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.
Деятельность прокуратуры Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина основывается на общих, т.е. свойственных всем видам и направлениям деятельности прокуратуры, и специальных принципах - характерных только для этого направления деятельности органов и учреждений прокуратуры, выражающих характер и направленность действий прокуроров, следователей прокуратуры, иных прокурорских работников как участников правозащитной деятельности. К числу общих принципов правозащитной деятельности современной российской прокуратуры следует отнести следующие принципы: законности, единства, централизации, независимости деятельности прокуратуры, внепартийности прокурорских работников, гласности.
К специальным принципам правозащитной деятельности прокуратуры можно отнести: принцип справедливого и равного права граждан Российской Федерации, граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства на получение со стороны прокуратуры защиты нарушенных прав и свобод, принцип гуманизма, принцип профессионализма, принцип системности и согласованности правозащитной деятельности, принцип своевременности осуществления прокуратурой деятельности по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В заключении подведены итоги диссертационной работы, сделаны выводы и обобщения.
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для опубликования основных научных результатов диссертации:
1. Шевченко В. Ю. Место прокуратуры в системе разделения властей // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 1. – 0, 4 п.л.
2.Шевченко В. Ю. Влияние правового статуса прокуратуры на защиту конституционных прав граждан //«Черные дыры» в российском законодательстве. 2009. № 3. – 0, 4 п.л.
Публикации в иных научных изданиях:
1.Шевченко В. Ю. Прокурорская власть в условиях судебно-правовой реформы //Актуальные проблемы российского права на современном этапе /Сб. статей VI Всероссийской научн.пркт.конф. Пенза, Знание, 2007. – 0,4 п.л.
2.Шевченко В.Ю. Прокурорская власть: правовая природа и предназначение /Правовая политика государства: теория, история, практика /Сб. науч. тр. Вып. 4. Пенза, ИИЦ ПГУ, 2007. – 0,5 п.л.
3.Шевченко В. Ю. Надзорная функция прокурорской власти //Актуальные проблемы судебно-правовой политики /Сб. статей. Пенза, Знание, 2007. – 0,4 п.л.
4.Шевченко В.Ю. Эволюция правового статуса прокуратуры на современном этапе //Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе /Сб. статей VI Всероссийской научн.пркт.конф. Пенза, Знание, 2007. – 0,4 п.л.
5.Шевченко В.Ю. Место института прокуратуры в системе государственных органов зарубежных стран //Правовые вопросы современности: теория и практика: материалы Всероссийской научно-практической конференции 15 мая 2009 г. // Курган: Изд-во Курганского гос. Ун-та, 2009..- 0,4 п.л.
[1] Миряшева Е.В. Институт прокуратуры Французской Республики в системе гарантий конституционных прав и свобод: Автореф. дис. … к. ю. н. М., 2008.
[2] Бойцова И.С. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю. н. М., 2004.
[3] Мачинский В.М. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по защите социально-экономических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю. н. М., 2003.
[4] Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: Автореф. дис. … к. ю. н. Саратов, 2008.
