Административно-правовое регулирование процедурной деятельности на рынке ценных бумаг
На правах рукописи
Шархемуллина Эльза Ульфатовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
12.00.14 – административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2013
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель академик РАЕН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Попов Лев Леонидович
Официальные оппоненты: Ашмарина Елена Михайловна
доктор юридических наук, профессор,
Российская академия правосудия
Альхименко Владимир Владимирович
кандидат юридических наук, профессор
Институт государства и права Российской академии наук
Ведущая организация Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Защита состоится «24» декабря 2013 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разослан «20» ноября 2013 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук,
профессор Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной экономике и становление демократического политического режима привело к возникновению новых и бурному развитию существующих в зачаточном состоянии общественных отношений, требующих активного государственного участия. Возникающие проблемы требовалось решать в том числе посредством создания новых, не имевших аналогов в предыдущем периоде развития страны, рычагов управленческого воздействия.
На сегодняшний день трудно представить экономику современной страны без развитого рынка ценных бумаг. Роль его невозможно переоценить: он обеспечивает аккумуляцию, движение и распределение временно свободных денежных средств, через ценные бумаги осуществляется инвестиционный процесс в промышленное производство, торговлю и сферу услуг. Финансирование посредством совершения сделок с ценными бумагами порой вытесняет традиционное банковское финансирование. Подтверждением существующей тесной связи между рынком ценных бумаг и экономикой является также последний мировой экономический кризис, который отразился в той или иной мере на социальной сфере и жизни граждан каждой страны. Сложность складывающихся в этом сегменте финансового рынка отношений, вовлеченность в них огромного числа участников, необходимость обеспечения их интересов и предотвращения нарушения их прав, имманентно присущая стихийность и высокая степень риска, тесная связь со сферой личного потребления – все это и многое другое обусловливает важное значение государственного, в том числе административно-правового, регулирования рынка ценных бумаг, особенно в период его становления и в критические моменты развития.
Необходимость административно-правового регулирования рынка ценных бумаг предопределена также объемами. В качестве примера приведем данные открытого акционерного общества «Московская Биржа», согласно которым объем торгов ценными бумагами на фондовом рынке из года в год растет (в 2009 году составил 21,3 трлн. рублей, в 2010 году – 27,6 трлн. рублей, в 2011 году – 30,6 трлн. рублей), и лишь в 2012 году снизился до 24,1 трлн. рублей[1]. В целом же, если говорить об отдельных видах ценных бумаг, то стоит отметить, что объем сделок на рынке облигаций в 2012 году вырос на 13,4% по сравнению с 2011 годом и составил 12,5 трлн. рублей, объем торгов ценными бумагами в секторе рынка инвестиций превысил показатель предыдущего года на 77% и равнялся 12,45 млрд. рублей[2]. В среднем ежедневный торговый оборот акциями на ОАО «Московская биржа» в августе 2013 года составил 26 млрд. рублей[3].
Ключевой проблемой административно-правового регулирования рынка ценных бумаг является то, что действующее законодательство не успевает за его развитием и отстает от его потребностей. Необходимость постоянного внесения изменений в нормативные правовые акты приводит к возникновению противоречий между ними, несогласованности употребляемых в них терминов. А именно нормативные правовые акты являются базовой основой всего государственного регулирования, поскольку посредством них создаются правила поведения, устанавливаются требования, ограничения и негативные последствия их несоблюдения.
Рынок ценных бумаг представляет собой сложное экономическое и правовое явление, требующее регулирования самых различных его аспектов. Важнейшим рычагом в этом выступают административные процедуры. Они играют роль некоего фильтра, очищающего рынок ценных бумаг от недобросовестных участников, тем самым предупреждая возникновение возможных правовых конфликтов.
На рынке ценных бумаг осуществляются разнообразные виды административно-процедурной деятельности: подготовка правовых актов управления, государственная регистрация, лицензирование, предварительное рассмотрение уведомлений, выдача разрешений, аккредитация, аттестация и другие. В представленном исследовании комплексно анализируются лишь два из них, являющихся основными: государственная регистрация выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и эмиссионных документов и лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Выбор именно этих административных процедур не случаен и обусловлен их широкой распространенностью, особой значимостью для развития рынка ценных бумаг и наличием в их правовом регулировании проблем и коллизий.
О значимости рассматриваемых видов административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг свидетельствуют следующие показатели: в 2011 и 2012 году ФСФР России зарегистрировано соответственно 8 023 и 7 109 выпусков ценных бумаг, в том числе 205 и 182 проспекта ценных бумаг; 7 917 и 6 898 отчетов об итогах выпуска ценных бумаг[4]. Банком России в 2012 году зарегистрировано 224 выпуска ценных бумаг кредитных организаций, из которых 170 выпусков акций общей номинальной стоимостью 113 млрд. рублей[5]. Что касается лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, то количество организаций, имеющих соответствующие лицензии по состоянию на 16.08.2013[6], составляет: 914 брокеров, 919 дилеров, 819 доверительных управляющих, 625 депозитариев, 39 реестродержателей и 6 клиринговых организаций.
Актуальность темы данного исследования прослеживается как в теоретическом, так и практическом плане, учитывая отсутствие исследований по проблемам правового регулирования именно административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. Проведение административной реформы, развитие концепции создания мегарегулятора финансового рынка, а также стремление государства устранить излишние административные барьеры (в том числе посредством упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг на этапах государственной регистрации) требуют комплексного изучения организации деятельности в данной сфере государственных органов и роли саморегулируемых организаций, а также анализа действующего массива законодательства в данной сфере.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В процессе написания настоящей диссертации были использованы труды таких российских ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеева, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радько.
Вопросам по избранной теме в рамках административного права и административного процесса посвящены работы ученых-административистов советского и современного периодов А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.Ф. Евтихиева, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской.
Поскольку тема настоящего диссертационного исследования имеет межотраслевой характер, поэтому при ее подготовке были также использованы работы ученых в области финансового права, гражданского и предпринимательского права, в которых рассматриваются вопросы института ценных бумаг и комплексно исследуются отношения, возникающие на рынке ценных бумаг: М.М. Агаркова, Е.М. Ашмариной, В.А. Белова, А.В. Габова, И.В. Ершовой, О.С. Иоффе, Д.В. Мурзина, Н.О. Нерсесова, А.Ю. Синенко, И.Т. Тарасова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, Л.Р. Юлдашбаевой и других. Кроме того, автором использованы труды представителей экономической науки (Т.А. Батяевой, Я.М. Миркина).
Различные аспекты правового регулирования отдельных видов административно-процедурной деятельности освещались в исследованиях М.А. Агаповой, Т.Д. Аппака, А.А. Багандова, А.В. Воронова, А.В. Волынцевой, А.В. Гущина, А.Р. Кирсанова, В.В. Кудашкина, Г.В. Мельничука, Д.В. Осинцева, О.М. Олейник, С.В. Пыхтина, М.В. Савчука, Е.И. Спектор, И.В. Субановой, Ю.А. Тихомирова, Б.Л. Хаскельберга, Р.Б. Хуторецкого, Л.Б. Шейнина.
Рынку ценных бумаг в науке административного права посвящены единичные работы, объектами которых является государственное регулирование в целом данной сферы (кандидатская диссертация Е.В. Зенькович «Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг» М., 2006 и монография «Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование» М., 2007) либо административные правонарушения (кандидатская диссертация А.В. Сладковой «Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг» М., 2012).
Нормативную базу работы составило российское федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, посвященные государственному регулированию рынка ценных бумаг в целом и отдельным видам административно-процедурной деятельности, в частности. В целях сравнения российского и зарубежного опыта построения моделей регулирования финансового рынка исследуется также законодательство Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Франции и ряда других стран.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное системное исследование административно-правового регулирования процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, в частности, государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и связанных с ними эмиссионных документов и лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, выявление проблем, закономерностей и основных тенденций развития.
Исходя из этой цели, возникают задачи:
- уяснить сущность и содержание административно-процессуальной деятельности;
- определить виды административно-процессуальной деятельности и отграничить их друг от друга;
- определить основы административно-правового регулирования процедурной деятельности на рынке ценных бумаг;
- выявить систему и содержание деятельности органов, осуществляющих государственное регулирование в области рынка ценных бумаг;
- определить формы и методы административно-правового регулирования в данной сфере;
- провести сравнительно-правовой анализ рассматриваемых в представленном исследовании видов административных процедур на рынке ценных бумаг с аналогичными процедурами в других сферах;
- выявить правовые теоретические и практические проблемы, возникающие при осуществлении государственными органами административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, предложить пути их разрешения, в том числе посредством внесения необходимых, по мнению автора, изменений и дополнений в действующее законодательство.
Научная новизна. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материально-правовых и процессуальных проблем административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. В диссертации определена сущность и содержание административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, дана классификация его методов, установлено место процедуры государственной регистрации и лицензирования в юридической науке. На основе анализа теории административного процесса, обобщении и систематизации материальных и процессуальных правовых норм, выявлены пробелы и коллизии действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, посвященных административно-правовому регулированию процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, сформулированы предложения по его совершенствованию и повышению эффективности применения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются публичные общественные отношения, возникающие между государственными органами (федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации), их должностными лицами, с одной стороны, и юридическими лицами (в частности эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг), с другой стороны, на всех этапах осуществления административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг России. Предметом исследования выступают законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие общие и специальные вопросы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Особое внимание в работе уделяется вопросам государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и лицензированию профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг как мерам административно-предупредительного характера.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой: теоретических принципов, логических приемов, философских методов познания, а также частно-научных методов познания.
Метод диалектического познания позволяет выявить природу и сущность административно-правового регулирования процедурной деятельности в рассматриваемой сфере.
Важную роль играет исторический метод познания, позволяющий проследить историю развития государственного регулирования отношений, возникающих на рынке ценных бумаг, установить причины происхождения тех или иных норм, выявить тенденции, дать оценку эффективности и предположить будущее развитие отношений.
Широко используется сравнительно-правовой метод, который основывается на сопоставлении сходных явлений. Современная модель регулирования российского финансового рынка требует рассмотрения моделей регулирования, сложившихся в других странах. Особую актуальность это приобретает в связи с происходящими в России изменениями в системе государственного регулирования финансового рынка, в том числе путем создания его мегарегулятора.
При проведения анализа существующих норм законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, и соотношении их между собой используется формально-логический (догматический) метод.
В целом же в ходе проведенного исследования были использованы многие методы познания, однако при рассмотрении отдельных вопросов в зависимости от поставленных задач тот или иной метод приобретал приоритетное значение.
Эмпирическая база исследования основана на обобщенных данных правоприменительной практики, решениях контрольно-надзорных органов и судебных решениях по вопросам привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, связанные с рассматриваемыми видами процедурной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Авторское определение лицензирования как урегулированных совокупностью правовых норм особых общественных отношений, возникающих между государством и субъектами предпринимательства в связи с осуществлением последними прямо предусмотренных в законе отдельных видов деятельности путем выдачи специального документа (в том числе в электронной форме) – лицензии и последующего контроля за соблюдением установленных нормативными правовыми актами в данной сфере требований. Из такого определения делается вывод, что лицензирование является не государственной услугой, а представляет собой функцию государственного управления контрольно-надзорного содержания.
- Тезис о самостоятельности лицензирования и разрешительного производства как видов административно-процедурной деятельности, базирующийся на различии в понятиях «лицензия» и «разрешение».
- Предложение о классификации методов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в зависимости от цели, содержания и момента их применения на две группы: устанавливающие требования к субъектам и объектам для их допуска на рынок ценных бумаг и применяемые в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг.
- Обоснована целесообразность унификации процедуры государственной регистрации выпусков корпоративных ценных бумаг и ценных бумаг кредитных организаций в том числе в связи с созданием мегарегулятора финансового рынка в лице Центрального банка Российской Федерации.
- Тезис о необходимости пересмотра концепции эмиссионных ценных бумаг как объектов административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. Такая целесообразность обусловлена появлением новых видов ценных бумаг (ипотечный сертификат участия и инвестиционный пай), правовой режим которых очень близок к правовому режиму эмиссионных ценных бумаг и размывает некогда бывшие универсальные признаки таких ценных бумаг.
- Предложение о внесении в статью 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» дополнения, касающегося представления в налоговый орган для государственной регистрации увеличения размера уставного капитала копии зарегистрированного в установленном порядке отчета об итогах дополнительного выпуска акций. Реализация данного положения направлена на исполнение обязанности прохождения административно-процедурной деятельности на этапах эмиссии ценных бумаг, предупреждение и сокращение количества соответствующих административных правонарушений.
- Дополнение подпункта 53 пункта 1 статьи 33333 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) нормой, устанавливающей государственную пошлину за регистрацию изменений в решение о дополнительном выпуске ценных бумаг, связанных с увеличением количества размещаемых ценных бумаг, в размере 0,2% от общей номинальной стоимости ценных бумаг, на которое происходит увеличение. Реализация этого положения позволит решить выявленную автором проблему, связанную с существующей возможностью эмитента увеличить количество размещаемых ценных бумаг, первоначально уплатив при этом минимальный размер государственной пошлины.
- Предложение об исключении из пункта 6 статьи 39 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и пункта 1.3 Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 20.07.2010 № 10-49/пз-н, деления лицензий, выдаваемых в рассматриваемой сфере деятельности, на лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензию на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг.
- Рекомендация установления на законодательном уровне сроков представления эмиссионных документов, оснований для отказа в государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг, срока действия лицензии, сроков рассмотрения лицензионных документов, сроков проведения проверки, оснований для отказа в выдаче лицензии, приостановления ее действия и аннулирования.
- Обоснование необходимости и целесообразности установления срока действия решения, принятого по итогам предварительного рассмотрения документов для государственной регистрации выпуска ценных бумаг, сопровождающейся регистрацией их проспекта, в пределах одного отчетного (квартального) периода.
- Вывод о необходимости дифференцирования состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и размера административного штрафа в зависимости от характера и общественной вредности противоправного деяния, что позволит реализовать принцип соразмерности административного наказания совершенному правонарушению.
Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Теоретические выводы и сформулированные предложения, содержащиеся в настоящей работе, направлены на развитие и углубление теоретических положений института административно-процедурной деятельности как вида административного процесса, и могут пополнить ряд теоретических исследований государственного регулирования рынка ценных бумаг.
Научно-практическая значимость работы заключается в полученных результатах, направленных на:
- совершенствование теоретических основ административно-процедурной деятельности в целом и отдельных его видов, таких как государственная регистрация и лицензирование, что нашло свое отражение в исследовании сущности данных процедур и особенностей их осуществления на рынке ценных бумаг;
- развитие законодательства в данной сфере;
- повышение эффективности правоприменительной практики.
Полученные результаты могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования рынка ценных бумаг, при проведении дальнейших научных исследований рассматриваемой проблемы, в учебном процессе в ходе преподавания курса «Административное право» в юридических учебных заведениях, а также могут лечь в основу разработки специального курса «Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, изложенные в работе, нашли свое отражение в публикациях научных статей, выступлениях на различных научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам административного права, а также в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами исследования, актуальностью, новизной, теоретической и практической значимостью данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автором обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, показывается степень ее разработанности и научной новизны, определяются объект, предмет, методология исследования, его цель и задачи, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования, приводится информация о результатах его апробации.
Первая глава диссертации – «Понятие административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Соотношение и признаки административного процесса и административно-процедурной деятельности» - проводится анализ научных подходов к определению понятий административный процесс, а также на основе общего анализа категории «юридический процесс» раскрывается содержание административного процесса как одного из видов юридического процесса.
Автором обоснована позиция широкого толкования административного процесса, под которым он понимает урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной и судебной власти, иных государственных органов и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, в том числе бесспорного характера, возникающих в сфере государственного управления.
Административный процесс имеет сложную структуру и представляет собой совокупность различных административных производств, которые диссертант классифицирует в зависимости от: 1) их направленности (ограничительные и наделительные); 2) организационной подчиненности между субъектами административно-процедурных производств (внутриорганизационные и внешнеорганизационные); 3) заявителя – инициатора процедуры, которым могут быть либо только государственные органы, либо только юридические лица и индивидуальные предприниматели, либо физические и юридические лица; 4) обязательности (обязательные и добровольные); 5) длительности действия результата (однократные и многократные).
Подчеркивается, что при всем многообразии видов административно-процедурной деятельности важно отличать их от административных процедур как видов внутриорганизационной (неправовой) управленческой деятельности, существующей в любом государственном органе и юридическом лице (например, документооборот), которые не направлены на применение материально-правовых норм к конкретным общественным отношениям.
Во втором параграфе – «Ценные бумаги как предмет административно-правового отношения» - определяется сущность и признаки ценной бумаги, рассматривается классификация ценных бумаг, позволяющая выявить различную роль государства на рынке ценных бумаг и установить особенности ценной бумаги как предмета административно-правового отношения.
Ценные бумаги являются объектом главным образом гражданско-правового регулирования, административное же право играет значительную роль в правовом регулировании выпуска и обращения именно эмиссионных ценных бумаг, в том числе государственных и муниципальных.
Проанализировав традиционно выделяемые отличительные признаки эмиссионных ценных бумаг (неиндивидуальность объема прав каждой ценной бумаги; массовый (серийный) характер их выпуска; требование обязательной государственной регистрации в уполномоченном государственном органе), диссертант делает вывод о необходимости пересмотра концепции эмиссионных ценных бумаг, поскольку с развитием экономических отношений и появлением новых видов ценных бумаг перечисленные выше признаки перестают быть универсальными и со временем теряется регулирующее значение разделения ценных бумаг на эмиссионные и неэмиссионные. В правовом режиме некоторых неэмиссионных ценных бумаг можно встретить возможность выпуска их сериями (сберегательный и депозитный сертификаты кредитных организаций). Без государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска ценных бумаг может осуществляться эмиссия биржевых облигаций и облигаций Банка России. Кроме того, правовой режим ипотечного сертификата участия и инвестиционного пая очень близок к правовому режиму эмиссионных ценных бумаг, однако действующим законодательством они не отнесены к их числу.
В целом сущность ценной бумаги как предмета административно-правового отношения выражается в следующем:
- Эмиссионные ценные бумаги (за исключением биржевых облигаций и облигаций Банка России) подлежат обязательной государственной регистрации их выпуска (дополнительного выпуска) и отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска).
- В случае если Российская Федерация в лице уполномоченных органов является акционером эмитента, то она принимает участие на этапе принятия решения о размещении ценных бумаг, а в случае, если является приобретателем ценных бумаг, то на этапе их размещения.
- В случае если Российская Федерация в лице уполномоченных органов является единственным акционером, то решение о размещении ценных бумаг оформляется соответствующим нормативным актом федерального органа исполнительной власти.
- В случае выпуска государственных ценных бумаг Российская Федерация в лице Минфина России является непосредственно их эмитентом.
- На каждом этапе процедуры эмиссии ценных бумаг уполномоченным регистрирующим органом осуществляется контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и прав и законных интересов инвесторов.
- Российская Федерация и ее субъекты могут обладать специальным правом на их участие в управлении открытыми акционерными обществами (так называемая «золотая акция»), которое не может ни при каких обстоятельствах отчуждаться частным лицам и организациям, а также конвертироваться в обыкновенную акцию.
- Государство осуществляет контроль за фондовой биржей, на которой торгуются ценные бумаги, и предотвращает манипулирование их ценами.
В третьем параграфе – «Формы и методы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг» - рассматривается вопрос о содержании и соотношении понятий «государственное управление» и «государственное регулирование», определяются цели и задачи административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, его формы и методы.
В работе уделяется внимание вопросу соотношения государственного регулирования и саморегулирования и анализируются существующие в мировой практике модели фондового рынка. На основании этого делается вывод, что для российского рынка ценных бумаг характерно многосубъектное государственное регулирование, осуществляемое несколькими государственными органами, с элементами саморегулирования. Полномочия саморегулируемых организаций ограничены, и по существу они никакого реального регулирования не осуществляют. Принцип делегирования государственных полномочий так и не был претворен в жизнь, за исключением полномочий по аттестации специалистов в области рынка ценных бумаг.
Основной формой государственного регулирования, его базовым звеном являются нормативные правовые акты, без которых невозможно было бы осуществление любой другой деятельности государственных органов. Рассмотрение их системы позволяет диссертанту выявить такие специфические черты нормотворчества на рынке ценных бумаг, как: множественность субъектов, уполномоченных на их принятие; наличие массива правовых актов, регулирующий отдельный вопрос, и излишняя его детализация в ущерб другим вопросам; параллельное действие новых и старых норм права; избыток отсылочных норм и исключений из общих правил; наличие дублирующих требований в нормативных актах различного уровня.
Автор уделяет внимание и реформе органов государственного регулирования, направленной на создание с 1 сентября 2013 года на основе Банка России мегарегулятора финансового рынка. Рассмотрение ее преимуществ и недостатков приводит к выводу о том, что в таком случае в одном органе будут объединены функции и организатора рынка, и контролера за рынком, что с позиции теории управления является, по меньшей мере, не лучшим вариантом.
Диссертант группирует все разнообразие методов административно-правового регулирования применительно к рынку ценных бумаг в зависимости от цели, содержания и момента их применения следующим образом:
- Устанавливающие требования к субъектам и объектам для их допуска на рынок ценных бумаг, к которым относится: а) государственная регистрация выпусков и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг; б) лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; в) аттестация специалистов и руководителей; г) аккредитация организаций, осуществляющих такую аттестацию; д) выдача разрешений саморегулируемой организации; е) допуск ценных бумаг иностранных эмитентов к размещению и публичному обращению в Российской Федерации.
Такие методы являются по своей природе административно-процедурными производствами и осуществляются по схожему алгоритму. С помощью них устанавливаются требования к самим лицам, инициирующим административно-процедурную деятельность, к учредительным и иным документам, а также к персоналу, в случае удовлетворения которых субъект или объект может быть допущен на рынок ценных бумаг.
- Применяемые в процессе осуществления уже допущенными участниками рынка ценных бумаг деятельности: установление правил, ограничений и запретов на осуществление конкретного вида деятельности и на совершение определенных операций, требований к финансовой устойчивости и раскрытию информации, государственный контроль за приобретением акций открытых акционерных обществ, допуск ценных бумаг российских эмитентов к обращению за пределами Российской Федерации, а также оперативный мониторинг деятельности участников рынка ценных бумаг.
Вторая глава – «Виды административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Государственная регистрация выпуска (дополнительного выпуска) и отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг» - определяется место государственной регистрации в юридической науки, ее функции и значение применительно к рынку ценных бумаг, дается характеристика процедуры государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска различных видов ценных бумаг с целью выявления их общих черт и различий.
В ходе комплексного исследования нормативно-правового регулирования процедуры государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска ценных бумаг выявлены следующие проблемы, требующие своего решения посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты:
Во-первых, сроки представления документов содержатся лишь на подзаконном уровне, тогда как правильнее было бы их указание непосредственно в Федеральном законе от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»[7] (далее – Закон о рынке ценных бумаг). При этом в одних случаях сроки исчисляются в календарных днях, в других – в рабочих, что является явным недостатком юридической техники.
Во-вторых, основания для отказа в государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг установлены лишь Стандартами эмиссии ценных бумаг и регистрации проспекта ценных бумаг, утвержденными приказом ФСФР России от 04.07.2013 № 13-55/пз-н[8]. С одной стороны, перечень таких оснований является исчерпывающим, с другой стороны, некоторые из них сформулированы слишком широко и необъятно, что позволяет подвести под них большое количество случаев. Кроме того, в одних случаях говорится о нарушении требований законодательства, в других – Закона о рынке ценных бумаг и нормативных актов Банка России. При этом остается не ясным вопрос, что подразумевается под законодательством: только законы (узкое толкование) или же законы и ведомственные акты (расширительное толкование).
В-третьих, проблема, связанная с существующей возможностью увеличить уставный капитал акционерного общества, уплатив при этом минимальный размер государственной пошлины. Такая ситуация возможна при соблюдении трех условий: 1) дополнительный выпуск ценных бумаг размещается путем подписки; 2) количество размещаемых ценных бумаг, от которого зависит размер государственной пошлины, незначительно; 3) изменения в решение о дополнительном выпуске ценных бумаг вносятся в части увеличения количества размещаемых ценных бумаг. При такой схеме эмитент законно недоплачивает государственную пошлину в государственный бюджет.
В-четвертых, возможность зарегистрировать увеличение уставного капитала без государственной регистрации отчета об итогах дополнительного выпуска ценных бумаг, поскольку Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[9] не содержит в себе требования представления копий документов, подтверждающих итоги размещения акций.
В-пятых, Законом о рынке ценных бумаг не установлен срок, в течение которого действует решение о предварительном рассмотрении документов. При этом наступление нового отчетного периода влечет необходимость существенных изменений содержащихся в проспекте ценных бумаг показателей и расчетов.
Во втором параграфе – «Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг» - сформулировано авторское определение понятия «лицензирование», устанавливается сущность лицензирования и его место в юридической науке, соотношение лицензионного и разрешительного производств.
Автором выявлены различия между лицензией и разрешением по следующим позициям:
- лицензия выдается индивидуальному предпринимателю либо юридическому лицу на осуществление, как правило, коммерческой деятельности (за исключением, например, образовательной деятельности), а разрешение может быть выдано и физическому лицу для удовлетворения своих собственных потребностей, не связанных с целью извлечения прибыли (социальных, культурных, политических);
- разрешение выдается на совершение какого-либо действия (разового, однократного), а лицензия – на конкретный вид деятельности (продолжительный во времени), отсюда и различия в сроках действия данных документов;
- состав субъектов получающих, а также органов выдающих разрешения шире, поскольку лицензия выдается на осуществление строго предусмотренных законом видов деятельности;
- виды лицензируемой деятельности могут быть установлены только законами, в то время как о необходимости получения разрешения может быть указано и в подзаконных правовых актах.
Исходя из этого диссертант делает вывод о том, что лицензирование и разрешительное производство – это два самостоятельных явления, хотя и преследующих общие цели. Законодатель не случайно акцентирует внимание на том, что лицензия – это специальное разрешение (хотя и не совсем удачно, так как данное положение вызывает множество теоретических споров). Однако, по мнению автора, в данном случае разрешение понимается не как документ (то есть вид разрешительной системы), а как предоставленное право осуществить что-то. Поэтому правильнее говорить о наличии разрешительной системы и лицензирования.
Сравнение процедуры лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг с аналогичной процедурой, урегулированной Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[10] (далее - Закон о лицензировании отдельных видов деятельности), позволило выявить отличительные особенности первой и констатировать, что она не случайно была выведена из сферы действия данного закона. Среди особенностей можно выделить:
- увеличенный срок рассмотрения документов, представленных для получения лицензии (60 рабочих дней, а по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности – 45 рабочих дней);
- полномочия лицензирующего органа по аннулированию выданной им лицензии, в то время как по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности такими полномочиями обладает только суд;
- противоречия Закона о лицензировании отдельных видов деятельности и специального регулирования лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, например, по вопросам о лицензионных требованиях и условиях, лицензии и бланка лицензии;
- обилие нормативных правовых актов в сфере лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, что затрудняет их правоприменение, а также вытекающая из этого их фрагментарность. В Законе о рынке ценных бумаг лицензированию посвящена лишь одна статья, регулирующая самые общие моменты. Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 20.07.2010 № 10-49/пз-н[11], главным образом, касается лицензионных требований и условий, предусматривает лишь процедуры приостановления действия лицензии и ее аннулирования. Все основное детальное регулирование процедуры сосредоточено в соответствующем административном регламенте[12].
В третьем параграфе – «Административная ответственность за нарушения установленных административных процедур на рынке ценных бумаг» - рассматриваются составы правонарушений, предусмотренные частями 2, 3 и 4 статьи 14.1, статьей 15.17 и частью 9 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[13] (далее – КоАП РФ).
На основе анализа диспозиции статьи 15.17 КоАП РФ и санкций, предусмотренных за ее нарушение, автор делает вывод, что установленный минимальный размер административного штрафа в размере 500 тысяч рублей достаточно высок, в частности, за нарушение сроков представления документов. При этом непредставление документов должно наказываться намного строже, чем просрочка срока их представления. Кроме того, суды признают нарушение срока представления документов по сравнению с предусмотренным штрафом малозначительным деянием и в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ освобождают правонарушителей от административной ответственности. В этой связи диссертантом предложено разбить состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 15.17 КоАП РФ, на несколько составов правонарушений с установлением дифференцированных размеров административного штрафа, а также предусмотрев возможность применения предупреждения в случае незначительного нарушения срока представления документов.
Диссертантом также высказано предложение по повышению размеров административного штрафа за правонарушения, связанные с лицензированием, поскольку они не являются менее общественно вредными по сравнению с нарушениями процедуры эмиссии ценных бумаг, максимальный размер административного штрафа за которые составляет 700 тысяч рублей. При этом такие размеры необходимо градировать следующим образом по нарастающей: нарушение лицензионных требований и условий, грубое нарушение лицензионных требований и условий и осуществление деятельности без лицензии.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, высказываются предложения по совершенствованию административно-правового регулирования процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. Автор подчеркивает, что на сегодняшний день рынок ценных бумаг стоит на пороге глобальных изменений (упрощение процедуры эмиссии ценных бумаг, создание Центрального депозитария, превращение Москвы в международный финансовый центр, создание мегарегулятора финансового рынка), и результаты претворения их в жизнь во многом зависят от эффективного административно-правового регулирования.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
- Шархемуллина Э.У. Техническое регулирование и лицензирование как виды административно-процедурной деятельности: их взаимодействие и эффективность // Актуальные проблемы российского права. № 2 (19). 2011. С. 466-477. – 0,6 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Методы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг // Административное право и процесс. № 5. 2013. С. 70-71. – 0,2 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
- Шархемуллина Э.У. Правовые проблемы процедуры лицензирования // Сборник тезисов Международной межвузовской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2009. С. 112-114. – 0,1 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Особенности лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг // Сборник работ участников II международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2010. С. 475-481. – 0,1 п.л.
- Шархемуллина Э.У. О проблеме соотношения лицензирования и технического регулирования по законодательству Российской Федерации // Вопросы оптимизации деятельности судов и правоохранительных органов Республики Казахстан в свете реализации Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов и судебной системы в Республике Казахстан» от 17.08.2010. Материалы международной научно-практической конференции. Алматы: КазНУ имени аль-Фараби, 2010. С. 163-166. – 0,3 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Государственная регистрация выпуска ценных бумаг как вид административно-процедурной деятельности // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2011. С. 85-89. – 0,2 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Особенности эмиссии российских депозитарных расписок // Сборник тезисов Международной межвузовской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2011. С. 142-144. – 0,1 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Лицензирование как вид административно-процедурной деятельности: понятие и признаки // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Сборник научных статей международной научно-практической конференции, посвященной 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева. Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2011. С. 216-224. – 0,4 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Особенности государственной регистрации выпуска ценных бумаг кредитных организаций // Сборник работ участников III международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2011. С. 37-42. – 0,2 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Административно-правовое регулирование допуска иностранных ценных бумаг на российский фондовый рынок // Сборник тезисов Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 162-164. – 0,1 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Меры административного принуждения на рынке ценных бумаг // Сборник работ участников IV международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики». Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 130-136. – 0,3 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Нормативно-правовые акты как одна из форм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг // Инновации в науке и практике административного права. Сборник научных трудов, посвященный памяти Ю.М. Козлова (VI Козловские чтения). Москва: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 141-147. – 0,3 п.л.
- Шархемуллина Э.У. Особенности административно-правового регулирования процедуры эмиссии государственных ценных бумаг // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 13: в 2 томах. Том 1. Сборник материалов XIII международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова «Правовая политика: вызовы современности». Москва: Изд-во «Юрист»,2013. С. 817-820. – 0,2 п.л.
[1] URL: http://www.moex.com/s868 (дата последнего посещения - 25.08.2013)
[2] См.: Годовой отчет ОАО «Московская Биржа» за 2012 год. URL: http://www.moex.com/s256 (дата последнего посещения - 25.08.2013)
[3] URL: http://cbr.ru/statistics/print.aspx?file=data_standard/some_indices.htm&pid=finr&sid=KCB_link1 (дата последнего посещения – 21.09.2013)
[4] URL: http://ffms.ru/ru/about/activity_results/annual_reports/ais2/kod.html (дата последнего посещения - 25.08.2013)
[5] URL: htpp://www.cbr.ru/publ_get_blob.asp?doc_id=9410 (дата последнего посещения – 25.08.2013)
[6] URL: http://ffms.ru/ru/contributors/financialmarket/market_professiaonal_operators/ (дата последнего посещения - 25.08.2013)
[7] СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918
[8] Российская газета. Специальный выпуск. 2013. № 244/1.
[9] Российская газета. 2001. № 153-154.
[10] Российская газета. 2001. № 97.
[11] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 38.
[12] Приказ ФСФР России от 25.01.2011 № 11-5/пз-н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной услуги по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 20.
[13] СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
