Право в ненормативном регулировании общественных отношений
На правах рукописи
КУЧКОВ Дмитрий Сергеевич
ПРАВО В НЕНОРМАТИВНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Владимир 2009
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».
Научный руководитель:
доктор социологических наук, профессор
Морозов Валерий Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент
Миронов Василий Олегович
кандидат юридических наук
Якушев Павел Алексеевич
Ведущая организация – государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государственный гуманитарный университет»
Защита состоится «___» _________ 2009 г. в «___» ч на заседании диссертационного совета Д 229.004.01 при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. Конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».
Автореферат разослан «___» ___________ 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета В. В. Мамчун
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современном мире достаточно четко наметилась тенденция к увеличению регламентации общественных отношений, причем как традиционным образом – путем издания нормативных и ненормативных, в основном правоприменительных, актов, так и через новые формы (например, обнародование ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию). В целом заметно выросла доля ненормативного регулирования частноправовых и публично-правовых отношений. Это означает, что ненормативные правовые и неправовые акты, являясь весьма оперативным, мобильным, индивидуально-ситуативным регулятором, приобретают все большее значение в условиях динамично развивающегося общества.
В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Дело в том, что отнесение документа к тому или иному виду правового акта влечет важные правовые последствия при разрешении споров как в судебном, так и в несудебном порядке. Вместе с тем постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48[1] не содержит ответов на все вопросы, возникающие перед правоприменителями, а значит, требуется дополнительное, в первую очередь теоретическое, изучение данной проблематики, в частности, выявление причин и условий увеличения доли публично-правового регулирования общественных отношений, их теоретическое осмысление на основе правотворческой, правоприменительной и правореализационной практики.
Таким образом, исследование вопроса о практике реализации ненормативного регулирования общественных отношений, основанное на современном законодательном материале, а также о возможностях права в ненормативном регулировании общественных отношений представляется весьма актуальным и востребованным.
Степень научной разработанности темы. Нормативное регулирование общественных отношений подробно исследовалось в юридической литературе, в частности, Н. С. Барабашевой, М. И. Бобневой, А. Б. Венгеровым, Я. В. Гайворонской, С. А. Даштамировым, Э. Г. Липатовым, Е. А. Лукашевой, В. И. Нижечек и др.
При этом комплексный анализ ненормативного регулирования правоотношений не проводился.
В работах ряда авторов, таких как С. В. Бошно, И. В. Дементьев, В. Д. Зорькин, С. А. Иванов, А. Я. Курбатов, П. А. Марков, Н. Е. Молодкин, А. П. Рожнов, Т. А. Пытикова и других, уделяется достаточное внимание только отдельным разновидностям ненормативных правовых актов – правоприменительным и правоинтерпретационным.
Некоторые аспекты ненормативного регулирования в рамках общетеоретического анализа затронуты в трудах А. Б. Величко, Р. Б. Головкина, С. А. Даштамирова.
Фрагментарно ненормативные правовые акты рассматриваются в рамках работ, посвященных правовым актам, таких ученых, как И. В. Котелевская, В. А. Лукьянов, Н. М. Марченко, С. Г. Соловьев, Ю. А. Тихомиров и др.
Исходя из вышеизложенного проблема ненормативного регулирования общественных отношений не может считаться исследованной адекватно реалиям современного Российского государства.
Объектом исследования является сфера регулирования общественных отношений.
Предмет исследования составляет ненормативное регулирование общественных отношений как разновидность правового регулирования.
Цель исследования заключается в выявлении особенностей ненормативного регулирования общественных отношений в условиях современного российского общества, а также выработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решены следующие исследовательские задачи:
– раскрыть основные подходы к исследованию сущности социального регулирования;
– соотнести проявления нормативности и ненормативности в социальном регулировании общественных отношений;
– выявить теоретические основы соотношения нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений;
– классифицировать виды регулирования общественных отношений;
– выявить природу и особенности ненормативного регулирования публично-правовых и частноправовых отношений;
– опираясь на нормы материального и процессуального права, материалы правоприменительной практики, определить формы взаимодействия нормативного и ненормативного регулирования публично-правовых и частноправовых отношений;
– выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства о ненормативном регулировании общественных отношений.
Методологическую основу исследования составили три группы методов: всеобщий (диалектико-материалистический), общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, моделирование, системный метод, функциональный метод и др.) и специальные юридические методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический и др.).
Теоретической основой исследования послужили концепции и выводы, содержащиеся в трудах ученых, разработавших базовые положения общей теории права: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, А. Б. Венгерова, Н. А. Власенко, Р. Б. Головкина, А. А. Демичева, В. С. Жеребина, В. Б. Исакова, В. Н. Карташова, Д. А. Керимова, С. И. Кузьмина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, А. В. Малько, В. В. Мамчуна, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Д. А. Медведевой, Б. Я. Молчанова, Л. А. Морозовой, В. М. Морозова, В. С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашова, М. М. Рассолова, В. П. Сальникова, И. Н. Синякина, В. М. Сырых, Л. Б. Тиуновой, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика и др.
При выявлении свойств ненормативности через сравнение с нормативностью автор опирался на труды Н. С. Барабашевой, М. И. Бобневой, А. Б. Венгерова, Я. В. Гайворонской, С. А. Даштамирова, Э. Г. Липатова, Е. А. Лукашевой, В. И. Нижечек, в которых анализируются признаки нормативности как свойства правового регулирования.
Весьма ценными для настоящего исследования стали работы, посвященные отдельным разновидностям ненормативных правовых актов: В. И. Анишиной, С. В. Бошно, И. В. Дементьева, В. Д. Зорькина, С. А. Иванова, А. Я. Курбатова, П. А. Маркова, Н. Е. Молодкина, А. П. Рожнова, Т. А. Пытиковой, О. В. Ядринцевой и др.
Эмпирическую основу исследования составили: действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и Владимирской области, содержащие нормы материального и процессуального права; проекты законов; материалы судебной практики судов общей юрисдикции, а также судебно-арбитражной практики, практики Конституционного Суда РФ.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней сформирована целостная концепция ненормативного регулирования общественных отношений на современном этапе.
Научная новизна исследования нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Социальным (в том числе правовым) регулированием является только целенаправленное воздействие на общественные отношения. В этой связи автор не разделяет точку зрения ученых, которые к ненормативному социальному и правовому регулированию относят явления природы, индивидуальные условия жизни каждого индивида. По мнению диссертанта, явления природы и иные стихийные, не управляемые человеком, явления относятся не к средствам ненормативного регулирования, а к факторам ненормативного воздействия.
2. Критерии определения избыточности регулирования общественных отношений, к которым автор относит: возможность урегулирования отношения социальными нормами; значимость общественного отношения; количество норм, соблюдение, исполнение, использование, применение которых необходимы для достижения цели регулирования; количество действий, событий, необходимых для достижения цели регулирования; особенности социально-правового статуса лиц, выступающих субъектами регулирования; эффективность социального регулирования до и после введения новых средств регулирования.
3. Понятие ненормативного правового регулирования, под которым автор понимает целенаправленное воздействие на общественные отношения, осуществляемое при помощи совокупности собственно-правовых и иных социальных и естественных средств и факторов индивидуально-ситуативного характера.
4. Обоснование позиции, согласно которой объектами ненормативного правового регулирования выступают не только индивидуально-ситуативные отношения, но и общие, типичные, повторяющиеся, неперсонифицированные отношения.
5. Параметры соотнесения нормативного и ненормативного правового регулирования общественных отношений: по субъектам и объектам регулирования; средствам регулирования; времени действия регулятора; воспроизводству в социальной практике. Соотнесение нормативного и ненормативного регулирования по эффективности не представляется возможным ввиду различного круга общественных отношений, являющихся объектами регулирования. Отношения, эффективно упорядочиваемые нормативными регуляторами, могут оказаться объективно не поддающимися воздействию ненормативных регуляторов и наоборот.
6. Понятие эффективности ненормативного правового регулирования: это степень достижения конечной цели целенаправленного воздействия наиболее минимальными средствами правового регулирования, которая зависит от авторитетности субъекта регулирования, степени его уважения со стороны иных субъектов. Например, эффективность воздействия такого ненормативного неправового акта, как ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию, нередко значительно выше многих ненормативных правовых актов.
7. Методика разграничения нормативного и ненормативного правового регулирования, разработанная на основе анализа материального и процессуального законодательства, а также правоприменительной практики, представляет собой последовательность действий правоприменителя, которые направлены на исследование содержания правового акта и его внешних атрибутов и позволяют выявить его нормативный или ненормативный характер в тех случаях, когда это не является очевидным.
8. Основными тенденциями развития ненормативного правового регулирования являются: увеличение удельного веса публично-правового регулирования; увеличение количества правовых актов, в которых наблюдается смешение видов правового регулирования – нормативного и ненормативного; увеличение удельного веса ненормативных правовых и неправовых актов в числе регуляторов общественных отношений и др.
9. Авторские предложения по совершенствованию законодательства в сфере частного и публичного права.
Теоретическая значимость исследования. Основные положения работы, касающиеся практики реализации нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений, дополняют отдельные разделы теории государства и права, связанные с изучением правовых актов и механизма правового и социального регулирования, концепций нормативности и ненормативности в регулировании общественных отношений.
Материалы диссертации также обогащают теоретическую базу отраслевых юридических наук: конституционного права, гражданского права, административного права, трудового права, семейного права.
Кроме того, выводы, сделанные в работе, являются основой для дальнейшего исследования права в системе социального нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования в части выявленных особенностей ненормативного регулирования публично-правовых и частноправовых отношений могут быть использованы в правоприменительной деятельности.
Разработанная автором на основе анализа правоприменительной практики методика разграничения нормативных и ненормативных правовых актов, в частности, будет полезна при рассмотрении судами дел, вытекающих из публичных правоотношений.
В процессе исследования диссертантом сформулированы предложения по внесению изменений в действующее федеральное и региональное законодательство.
Дидактическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы преподавателями образовательных учреждений среднего и высшего образования юридического профиля при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по теории государства и права, конституционному, гражданскому процессуальному и арбитражному процессуальному праву и другим юридическим дисциплинам, разработке учебно-методических пособий, а также студентами при подготовке научных докладов, написании рефератов, курсовых и дипломных работ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и предложения по совершенствованию законодательства, а также правоприменительной практики неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний; докладывались автором на научно-практических конференциях; использовались при проведении лекций и семинарских занятий на юридическом факультете Владимирского государственного гуманитарного университета; применялись в нормотворческой деятельности администрации Владимирской области; отражены в 4 публикациях автора общим объемом 3,53 п. л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и предметом исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются его методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость полученных в ходе исследования результатов и приводятся сведения об их апробации и внедрении в научную и педагогическую деятельность.
В первой главе «Методологические основы исследования взаимосвязи права и ненормативного регулирования общественных отношений», включающей четыре параграфа, рассматриваются основные подходы к исследованию сущности социального регулирования, выявляются признаки нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений, исследуются теоретические основы соотношения данных видов регулирования.
В первом параграфе «Система социального регулирования как основа воздействия права на общественные отношения» раскрывается сущность этой системы в целом, а также рассматриваются онтологические предпосылки правового регулирования в ней.
Прежде всего, автор отмечает, что существуют многообразные подходы к определению понятия «социальное регулирование». При этом в основном они сводятся к тому, что под социальным регулированием понимают упорядочивающее воздействие на общественные отношения, поведение людей, их коллективов (В. С. Нерсесянц, В. Д. Плахов и др.).
По мнению диссертанта, социальным регулированием является только целенаправленное воздействие на общественные отношения. Субъект правового регулирования имеет определенную цель, для достижения которой использует средства социального регулирования. Посредством социального регулирования создаются возможности, поддерживается существующее состояние, устанавливаются ограничения деятельности, которые должны вызвать в управляемом объекте мотивацию и целеполагание, желаемые с точки зрения субъекта управления. Поскольку постановка цели свойственна только человеку, только человек может осуществлять социальное регулирование общественных отношений.
При отсутствии цели регулирования (заданного результата) можно говорить лишь о социальном воздействии, которое может осуществляться как человеком, так и «стихийными» факторами: погодными условиями, поведением животных и т. д.
Субъект и объект социального регулирования могут совпадать (например, установка гражданином будильника для пробуждения в определенное время). Диссертантом обосновывается позиция, согласно которой целенаправленное воздействие человека на свое собственное поведение является социальным регулированием, его формой, называемой в работе социальным саморегулированием.
Социальное саморегулирование может быть первичным и вторичным. Установка будильника для того, чтобы не опоздать на работу, является иллюстрацией вторичного саморегулирования, поскольку первичным регулятором выступают правила трудового распорядка организации, устанавливающие обязанность работника явиться в установленное время. Если же будильник устанавливается для того, чтобы не проспать, например, телепередачу, то саморегулирование будет первичным. Программа телепередач не является средством социального регулирования, поскольку с ее помощью не осуществляется целенаправленное воздействие на общественные отношения.
Социальное саморегулирование следует отличать от социальной самоорганизации. Последняя не преследует цели упорядочения общественных отношений – она может происходить стихийно (например, установление рыночной цены вследствие баланса спроса и предложения). Рассматривая возможности применения подходов синергетики к исследованию самоорганизации общественных отношений, автор отмечает, что при анализе вариантов самоорганизации должны приниматься во внимание: субъектный состав общественных отношений; их характер; их социальная ценность в конкретных исторических условиях; социальная (в том числе юридическая) практика.
Далее автором обосновывается элементный состав системы социального регулирования. По средствам социальное регулирование подразделяется: на правовое и неправовое (экономическое, идеологическое, морально-этическое, техническое, обычное и т. д.); по типичности и повторяемости: нормативное и ненормативное; методам воздействия: на дозволительное, запретительное, обязывающее, поощрительное, рекомендательное; основанию длительности воздействия: на постоянное и временное. Кроме того, элементы системы социального регулирования можно классифицировать по субъектам: внешнее и саморегулирование; степени достижения результатов: эффективное, неэффективное; типичности: типичное и нетипичное и т. д.
На основании исследования системы социального регулирования диссертант приходит к выводу, что она является основой правового регулирования общественных отношений, а право выступает одним из социальных регуляторов. Вместе с тем правовое регулирование не сводится только к регулированию при помощи права, оно также связано с воздействием иных социальных средств упорядочения поведения.
В целом система социального регулирования не всегда приводит к упорядочиванию общественных отношений. Напротив, иногда субъекты регулирования заинтересованы в дестабилизации общественных отношений (например, регулирование в организованных преступных группах).
Кроме того, излишняя регламентация общественных отношений побуждает субъекта упорядочивающего воздействия (в том числе правового) к снижению интенсивности социального регулирования либо минимизации осуществляемого ранее социального регулирования (например, Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ уменьшено количество оснований для отказа в регистрации юридического лица по сравнению с ранее действующим законодательством[2] ).
При определении избыточности урегулирования конкретного общественного отношения должны приниматься во внимание следующие обстоятельства:
– возможность урегулирования отношения правовыми и иными социальными нормами;
– значимость общественного отношения;
– количество норм, соблюдение, исполнение, использование, применение которых необходимы для достижения цели регулирования;
– количество действий, событий, необходимых для достижения цели регулирования;
– особенности социально-правового статуса лиц, выступающих субъектами регулирования;
– эффективность социального в целом и правового регулирования, в частности, до и после введения новых средств регулирования.
Далее автором обосновывается понятие эффективности социального, в том числе правового, регулирования, под которой понимается степень достижения конечной цели целенаправленного воздействия наиболее минимальными средствами социального регулирования.
Количественно эффективность социального регулирования определяется как отношение достигнутого результата воздействия к цели этого воздействия (выраженных в натуральных числах). В случае необходимости сравнить эффективность регулирования нескольких субъектов регулирования, действующих в однородных сферах, следует частное, полученное при делении достигнутого результата воздействия на цель данного воздействия, разделить на затраты на средства социального регулирования.
Таким образом, система социального регулирования является основанием и количественной и качественной базой правового нормативного и ненормативного воздействия на общественные отношения. Положения, сформулированные автором, на основании исследования, проведенного в рамках данного параграфа, были внедрены в проект распоряжения губернатора Владимирской области «Об утверждении показателей деятельности органов и структурных подразделений администрации Владимирской области» от 30 июня 2008 г. № 420-р, что подтверждается соответствующим актом внедрения результатов работы в практическую деятельность.
Затраты на средства социального, в частности, правового, регулирования не всегда учитываются при оценке его степени. Так, в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 825[3] приводятся лишь количественные показатели (рождаемость, количество новых школ и т. д.), при этом оценка не учитывает средств, затрачиваемых на достижение соответствующих показателей. Аналогичное замечание диссертант приводит применительно к Указу Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607[4]. В этой связи диссертантом предлагается внести соответствующие изменения в названные документы.
В заключение параграфа автор делает вывод, что правовое регулирование как вид социального регулирования в качестве видообразующего признака имеет специальное средство регулирующего воздействия – право. Вместе с тем правовое регулирование не сводится только к воздействию на общественные отношения при помощи права, а связано с воздействием иных социальных средств упорядочения поведения.
Во втором параграфе «Нормативность в социальном регулировании общественных отношений как диалектическая предпосылка правового регулирования» автор отмечает, что нормативность является неотъемлемым свойством социальной реальности.
Данное свойство нормативности исследовано в работах М. И. Бобневой, А. Б. Венгерова, В. К. Бабаева, Н. С. Барабашевой, Я. В. Гайворонской, С. А. Даштамирова, Э. Г. Липатова, Е. А. Лукашевой, В. И. Нижечек и др.
Автор выделяет следующие признаки нормативности:
– повторяемость социальных процессов, связей и явлений;
– типичность социальных связей;
– стабильность, т. е. устойчивость во временном отношении, способность воспроизводиться снова и снова в определенных типических формах и независимость от незначительных изменений внешней среды;
– общность социальных связей и явлений, основанная на распространенности общественных отношений, их видов, вариантов, среди членов общества;
– способность к моделированию, воспроизводству в социальной практике аналогичных социальных взаимосвязей;
– обязательность (императивность), предполагающая, что некоторые социальные связи абсолютно необходимы для жизнедеятельности общества;
– социальная принудительность, означающая обязательную негативную реакцию со стороны общества, социальной группы на поведение, отклоняющееся от модели типизируемых социальных связей.
Присущее социальной реальности свойство нормативности предопределяет важную роль норм в регулировании общественных отношений.
Как правило, социальная норма (правовая, политическая, экономическая, идеологическая, норма морали, корпоративная, техническая и др.) содержит общую модель поведения, в соответствии с которой человек строит свое поведение по отношению к обществу, к себе, природе, технике и т. д. Вместе с тем некоторые социальные нормы содержат не модель поведения, а идею (принцип, «дух») поведения. В этой связи наиболее показательны социальные нормы, содержащиеся в пословицах и поговорках: «Семь раз отмерь, один отрежь», «Обещанного три года ждут», «Сделал дело – гуляй смело», «Любишь кататься – люби и саночки возить» и т. д. В качестве разновидности социальных норм следует выделять нормы народной мудрости, или фольклорные нормы.
Кроме того, существуют так называемые констатирующие (декларативные) социальные нормы, которые также не содержат напрямую модели поведения. Например, в преамбуле Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. закреплялось: «Советский Союз, в состав которого входит на основе добровольного объединения и равноправия с другими союзными республиками Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, достигнув полной и окончательной победы социализма, вступил в период развернутого строительства коммунистического общества». Несмотря на то, что слова «достигнув полной и окончательной победы социализма» напрямую не содержали нормы поведения, осознание того, что в стране построено социалистическое общество, должно было воздействовать на поведение граждан, побуждая их совершать действия в духе социалистической морали и законности. Поэтому, по мнению автора, констатирующие (декларативные) нормы также регулируют поведение людей.
В заключение параграфа автор делает следующие выводы: во-первых, нормативность – это основа регулирующего воздействия права и других социальных норм на типичные связи и процессы в общественной системе; во-вторых, нормативность – это противоположность регулирующего воздействия вне социальных норм и одновременно – часть единого целого – социального регулирования; в-третьих, нормативность не может охватить всех связей и процессов, которые подлежат упорядочению, следовательно, нормативность можно рассматривать либо как основу, либо как дополнение ненормативного регулирования общественных отношений.
В третьем параграфе «Ненормативность в правовой и иной социальной регламентации общественных отношений» отмечается, что в социальных процессах значительное место наряду с нормативной регламентацией занимает другая форма упорядочения социальной жизни – ненормативная.
Автор не соглашается с высказываемой в литературе позицией, согласно которой к ненормативному регулированию относят явления природы и индивидуальные условия жизни каждого индивида (С. А. Даштамиров, А. Б. Венгеров и др.), поскольку, как было отмечено выше, регулирование – это целенаправленное воздействие на общественные отношения. Явления природы, условия жизни каждого индивида и тому подобное могут относиться к ненормативным регуляторам лишь постольку, поскольку их целенаправленно создает человек для управления конкретными общественными отношениями (например, искусственный разгон туч и облаков над местом проведения торжественного мероприятия), в остальных случаях явления природы и иные стихийные, не управляемые человеком, явления выступают факторами ненормативного воздействия.
К признакам ненормативного регулирования автор относит: нестандартность регламентирующего воздействия (ненормативные проявления в обществе, как правило, нельзя шаблонизировать, типизировать); индивидуальность действия регуляторов; ситуативный характер; временный характер действия регулятора.
Таким образом, под ненормативным регулированием автор понимает целенаправленное воздействие на общественные отношения, осуществляемое при помощи совокупности правовых и иных социальных и естественных средств и факторов индивидуально-ситуативного характера.
Далее в работе подробно исследуются виды ненормативного, в том числе правового, регулирования. По отношению к праву социально-ненормативное регулирование подразделяется: на правовое и неправовое; характеру предписаний: дозволительное, обязывающее и запрещающее; форме выражения: императивное и диспозитивное. В зависимости от способов регулирующего воздействия ненормативное регулирование классифицируется на индивидуальное, ценностное, информационное, директивное.
В заключение параграфа на основании общей классификации ненормативного социального регулирования автор формирует классификационную модель правового ненормативного регулирования. С учетом данной модели выделяются наиболее перспективные для исследования и значимые для правого регулирования общественных отношений виды ненормативно-правового регулирования, к которым относятся: правоприменительные и правоинтерпретационные акты; декларативно-информационные акты; директивные акты.
В четвертом параграфе «Теоретические основы соотношения нормативного и ненормативного правового регулирования общественных отношений» автором разрабатываются основания соотношения нормативного и ненормативного регулирования для дальнейшего исследования взаимосвязи частного и публичного нормативного и ненормативного правового регулирования общественных отношений.
Отмечается, что соотношение нормативного и ненормативного может производиться лишь по основаниям, обладающим свойствами сравнимости и измеримости. В этой связи диссертантом обосновывается возможность соотнесения нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений: по субъектам и объектам регулирования; средствам регулирования; времени действия регулятора; воспроизводству в социальной практике.
Соотнесение нормативного и ненормативного регулирования по эффективности не представляется возможным ввиду различного круга общественных отношений, являющихся объектами регулирования. Отношения, эффективно упорядочиваемые нормативными регуляторами, могут оказаться объективно не поддающимися воздействию ненормативных регуляторов и наоборот.
При сравнении субъектов нормативного и ненормативного правового регулирования необходимо иметь в виду, что субъектами нормативного регулирования могут быть лица, которые в силу своего социального статуса (как правового, так и неправового) устанавливают общеобязательные, неперсонифицированные нормы поведения участников общественных отношений.
Обосновывая возможность сравнения нормативного и ненормативного правового регулирования по объектам общественных отношений, автор не соглашается с господствующей в науке позицией, согласно которой объектами ненормативного регулирования выступают только индивидуально-ситуативные отношения. Так, положения Послания Президента РФ Федеральному Собранию, носящие ненормативный характер, рассчитаны на регулирование общегосударственных, неперсонифицированных общественных отношений. Поэтому, по мнению диссертанта, возможно говорить, что индивидуально-ситуативные отношения преобладают среди объектов ненормативного регулирования, однако и общие, типичные, повторяющиеся, неперсонифицированные отношения также могут быть его объектами.
Основным средством нормативного регулирования являются социальные нормы, ненормативного – иные социальные средства воздействия (установление прав и обязанностей индивидуального характера правоприменительным актом; описание положительных последствий конкретного действия и т. д.).
Нормативное регулирование характеризуется, как правило, действием регулятора независимо от возникновения, изменения или прекращения тех или иных социальных последствий, на которые направлено действие регулятора. Ненормативные регуляторы, напротив, прекращают действие после возникновения, изменения или прекращения социальных последствий, на которые они были направлены.
По мнению диссертанта, и нормативные, и ненормативные правовые регуляторы имеют способность к воспроизводству в социальной практике. Так, решение суда как ненормативный акт может иметь преюдициальное значение при рассмотрении спора между теми же сторонами.
В заключение параграфа делается вывод о том, что нормативное и ненормативное правовое регулирование взаимосвязаны и имеют сущностные свойства, позволяющие проводить их соотношение.
Во второй главе «Практика реализации ненормативного регулирования общественных отношений», включающей три параграфа, выявляются и анализируются особенности данного вида регулирования в публично-правовых и частноправовых отношениях; на основе изучения правотворческой и правоприменительной практики выделяются формы взаимодействия публично-правового и частноправового нормативного и ненормативного регулирования; рассматриваются тенденции развития ненормативного регулирования общественных отношений.
В первом параграфе «Особенности ненормативного регулирования в публично-правовых отношениях» автором выявляются специфические черты ненормативного регулирования в указанной сфере.
Диссертант отмечает, что проблема соотношения частного и публичного права относится к категории «вечных». При этом существует множество различных точек зрения по данному вопросу, которые можно объединить в две группы: материальные теории и формальные теории. Представители материальных теорий разграничения публичного и частного права исходят из содержания регулируемых отношений, обращая внимание на то, чт регулирует та или иная норма права или их совокупность, представляющая собой содержание того или иного правоотношения. Сторонники второй группы принимают за основу способ регулирования общественных отношений или особенности построения правоотношений и базируются на разделении норм позитивного права. По мнению диссертанта, каждая из названных теорий в отдельности не может в полной мере отразить сущности разграничения частного и публичного права. Вместе с тем каждая из них несет в себе рациональное зерно.
Представляется, что при разграничении публичного и частного права следует использовать совокупность критериев и делать вывод об отнесении тех или иных регулируемых отношений к сфере частного или публичного права в зависимости от того, каких критериев больше: присущих частному или публичному праву. К основным признакам, характеризующим публичное право, можно отнести: направленность на охрану публичных интересов; регулирование отношений, основанных не на равенстве и автономии воли сторон, а на власти и подчинении, носящих не горизонтальный, а вертикальный характер; проявление инициативы защиты публичных прав не только со стороны участников публичных правоотношений, но и иных уполномоченных государством органов и организаций; преобладание императивных предписаний.
На основе данных критериев выделяются основные признаки публично-правовых отношений: наличие государственно-властного субъекта (государство, орган государственной власти и т. п.); неравенство субъектов правоотношений (один из субъектов обладает властными полномочиями по отношению к другому); связь с публичными, государственно-властными интересами (интересами государства, всего общества); жесткая связанность субъектов публичных правоотношений нормами права.
По мнению автора, данные признаки не обязательно должны присутствовать одновременно (например, отношения между субъектами Федерации строятся на равноправной основе, несмотря на то, что эти отношения являются публично-правовыми), но должны преобладать.
Особенности ненормативного регулирования публично-правовых отношений выявляются посредством характеристики его основных черт.
Вовне ненормативное правовое регулирование находит выражение в правоприменительных актах и актах толкования, издаваемых уполномоченными субъектами. Учитывая, что сфера публичного права – это сфера, прежде всего, организации и деятельности государства, основными актами ненормативного правового регулирования публичных отношений являются индивидуальные акты государственных органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.
Ненормативное неправовое регулирование выражается вовне в виде актов неофициального толкования, деклараций, посланий и проч. Данные акты не являются общеобязательными и носят информационный характер, но оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения. Подчеркивается особый статус среди ненормативных неправовых актов ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое носит характер установочного документа для органов и должностных лиц и содержит, как правило, установление стратегических целей на долгую перспективу, подведение итогов исполнения предыдущего Послания, определение тактических задач на следующий год.
Социологическое исследование, проведенное автором, показало, что 82 % студентов старших (четвертого и пятого) курсов юридического факультета Владимирского государственного гуманитарного университета смотрели (слушали, читали) Послание Президента РФ Федеральному Собранию в 2008 г. Из них 87 % собираются строить свое поведение в общественной и профессиональной деятельности исходя из положений этого Послания.
Воздействие ненормативных неправовых актов на общественные отношения может проявляться и в иных формах, например, влиять на нормативное правовое регулирование общественных отношений. Так, федеральными и региональными органами государственной власти ежегодно принимаются нормативные правовые акты о реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию. В частности, постановлением губернатора Владимирской области от 5 июля 2006 г. № 480 утвержден План мероприятий по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию[5].
Приведенные примеры свидетельствуют также о том, что эффективность ненормативного регулирования общественных отношений зависит от авторитетности субъекта регулирования, степени его уважения со стороны иных субъектов.
Кроме того, специфика ненормативного правового регулирования публичных отношений проявляется в том, что предметом такого воздействия будут отношения, с одной стороны, носящие типовой характер, относительно часто повторяющиеся, с другой стороны, отношения, связанные с функционированием государства и его отдельных институтов, организационным, кадровым обеспечением деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т. д. Как правило, они опосредуют отношения с участием государственно-властных субъектов. Удельный вес ненормативного правового регулирования в структуре регулирования в целом весьма значителен.
Как отмечает автор, спорным является вопрос о целесообразности отнесения правоприменительных актов работодателей к сфере публично-правового регулирования. Диссертант считает, что данные ненормативные правовые акты следует относить именно к этой сфере, поскольку они не предполагают (за редким исключением) усмотрения лиц (работников), которым они адресованы. Например, приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания не предполагает свободы действий со стороны работника. Согласно ст. 193 Трудового кодекса РФ приказ объявляется работнику под подпись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Кроме того, работодатель как субъект принятия данных актов наделяется законодательством отдельными публичными функциями (обеспечение безопасных условий труда и др.).
Метод ненормативного правового регулирования публичных отношений характеризуется явным преобладанием императивности. Например, назначение гражданина на должность судьи путем издания Указа Президента РФ носит императивный характер, который не позволяет субъектам правоотношений самостоятельно вносить какие-либо коррективы. Однако автор отмечает, что не следует сводить метод регулирования публичных правоотношений исключительно к императивному методу. В сфере публичного права ряд отношений может регулироваться и на основе диспозитивности, когда орган государственной власти не может обязать иных субъектов совершить определенные действия в силу требований законов (например, принятие правоприменительных актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, в которых содержатся те или иные рекомендации). Так, решением Центральной избирательной комиссии от 11 июля 2007 г. № 20-4-5 одобрены Рекомендации по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации[6].
Метод диспозитивности проявляется также в установлении в ненормативных правовых актах конечной цели регулирования отношений без указания конкретных средств ее достижения. Исполнителям дается право самостоятельно выбрать такие средства. Например, суд вправе обязать органы местного самоуправления привести качество питьевой воды в соответствие с требованиями санитарных норм и правил, но не вправе указать конкретные способы и средства выполнения данной обязанности. Два основных метода ненормативного регулирования публичных правоотношений действуют в единстве, однако при значительном преобладании императивного метода.
Для ненормативного правого регулирования публичных отношений характерно преобладание таких способов регулирования, как позитивное обязывание и запрещение. Дозволение, безусловно, также присутствует, но в значительно меньшей степени. Например, издание приказа о приеме на работу предусматривает обязанность работника приступить к работе и подчиняться правилам внутреннего трудового распорядка.
Средством обеспечения ненормативного правового регулирования является привлечение к административной, дисциплинарной ответственности, реже – к уголовной или материальной. Это объясняется тем, что нередко акты ненормативного правового регулирования связаны с управленческими отношениями. Кодекс об административных правонарушениях РФ, например, содержит целую главу, посвященную правонарушениям против порядка управления. Так, ст. 19.5 данного Кодекса устанавливает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
Таким образом, в качестве основных признаков ненормативного регулирования публично-правовых отношений выделяются особый предмет регулирования (опосредуют отношения с участием государственно-властных субъектов); значительное преобладание императивного метода регулирования и таких способов регулирования, как позитивное обязывание и запрещение; средством обеспечения является привлечение к административной или дисциплинарной ответственности.
Во втором параграфе «Особенности ненормативного регулирования в частноправовых отношениях» автор выделяет отличительные черты, присущие ненормативному регулированию в указанной сфере, и осуществляет их анализ.
Учитывая направленность частного права на охрану частных интересов, а также принимая во внимание, что инициатива защиты прав исходит от участников правоотношений, которые включают в свой состав равноправных субъектов, к признакам частноправового регулирования автор относит преобладание диспозитивного метода и дозволительного способа регулирования; направленность на охрану частных интересов. Кроме того, ненормативное регулирование направлено на отношения, участники которых, как правило, равноправны.
Предмет ненормативного регулирования частноправовых отношений составляет совокупность общественных отношений между равноправными субъектами, связанных с реализацией частных интересов граждан и юридических лиц, в частности, гражданско-правовые, семейно-правовые, наследственные и иные отношения. Как отмечается в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н. С. Бондаря по делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 779 и п. 1 ст. 781 Гражданского кодекса РФ, правовое регулирование соответствующих отношений должно быть релевантным их природе, учитывать и надлежащим образом оформлять ее частноправовой и публично-правовой компоненты, не противопоставлять их. В этом плане важное значение может иметь учет особенностей и сферы регулирования, и субъектного состава общественных отношений[7]. Так, например, при всей универсальности принципа равенства субъектов гражданских правоотношений возможно учитывать статусную, в том числе финансово-правовую, специфику публичных субъектов в лице государственных и муниципальных организаций – бюджетополучателей, с одной стороны, физических и юридических лиц как субъектов имущественных споров, с другой.
Специфика ненормативного правового регулирования проявляется в том, что диспозитивный метод и дозволительный способ регулирования в данном случае не являются преобладающими. Они присутствуют в регулировании рассматриваемых отношений наряду с императивным методом и обязывающим, запретительным способами регулирования. Это обусловлено императивной природой актов ненормативного регулирования. Издание правоприменительных актов не предполагает усмотрения участников правоотношений. В качестве примера рассматривается такая форма ненормативного регулирования общественных отношений, как государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ под государственной регистрацией понимает акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях[8]. С одной стороны, уполномоченный на регистрацию орган издаст правоприменительный акт и внесет сведения о регистрации в реестр лишь при условии предоставления всех необходимых документов заявителем и соблюдении всей процедуры. В этом проявляется императивность данной формы ненормативного регулирования. С другой стороны, заявителю дозволено самостоятельно определять органы управления создаваемого юридического лица, сферы его деятельности, что свидетельствует о наличии начал диспозитивности.
В целом отмечается, что на уровне ненормативного правового регулирования различия между частноправовым и публично-правовым регулированием заметно сокращаются.
Средством обеспечения ненормативного регулирования частноправовых отношений является привлечение как к административной, так и гражданско-правовой, материальной ответственности. Это объясняется тем, что данные акты часто опосредуют товарно-денежные отношения. Их неисполнение может повлечь определенные убытки. Например, незаконное решение об отзыве лицензии (разрешения) на осуществление той или иной деятельности может повлечь требование заинтересованного лица о возмещении убытков.
Таким образом, основное различие частноправового и публично-правового ненормативного регулирования проводится по предмету регулирования и средствам обеспечения.
В третьем параграфе «Взаимосвязь публично-правового и частноправового нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений» автор, опираясь на анализ особенностей ненормативного регулирования частноправовых и публично-правовых отношений, выделяет основные формы их взаимодействия, а также предлагает методику разграничения нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений.
Изучению взаимодействия нормативного и ненормативного регулирования в частноправовых и публично-правовых отношениях предшествует исследование форм взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования. В частности, диссертант называет две основные формы взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования: субсидиарное регулирование и взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых регуляторов.
Субсидиарное регулирование – это использование при регламентации публично-правовых отношений дополнительно частноправовых предписаний, содержащихся в иных правовых актах, и наоборот, использование при регламентации частноправовых отношений предписаний публично-правового характера. Данная форма взаимодействия обеспечивается за счет различных способов связи между правовыми актами, например, путем применения отсылок, указания принять тот или иной акт, совершить определенные действия. Например, в соглашениях нормативного характера о передаче полномочий, заключаемых между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями (публично-правовой регулятор), предусматривается обязанность отдельных организаций заключать гражданско-правовые договоры, относящиеся к частноправовой сфере. Однако нередко такая отсылка может быть не явной, а носить скрытый характер или, иначе говоря, просто подразумеваться.
Вторая форма взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования – проникновение публично-правовых предписаний в акты частноправового характера, с одной стороны, и проникновение частноправовых предписаний в акты публично-правового характера, с другой – проявляется как на уровне нормативного, так и ненормативного регулирования.
Например, Гражданский кодекс РФ, бесспорно, является частноправовым актом, поскольку основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Однако это вовсе не означает, что все положения Гражданского кодекса РФ носят частноправовой характер. Так, в п. 2 ст. 1 данного Кодекса содержится норма, которую в полной мере можно отнести к сфере публично-правового регулирования: гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Примеры такого рода взаимодействия характерны и для ненормативного правового регулирования. Например, в постановлении Центральной избирательной комиссии от 6 июля 2007 г. № 19/163-5, являющимся правоприменительным актом, рекомендовано использовать приводимые в приложении образцы гражданско-правовых договоров[9]. Данный документ регулирует публично-правовую сферу по организации выборов, и при этом содержит положения, относящиеся к сфере частного права (образец договора оказания услуг).
Автор подчеркивает, что общественные отношения весьма подвижны и динамичны и по своему содержанию зависимы от ряда социокультурных и социоправовых факторов, как-то: особенности экономического развития, уровень социальной защищенности и правовой культуры граждан и их правовой образованности, система и качество профессиональной подготовки юридических кадров, механизм защиты прав граждан, состояние судебной системы, включая реальную независимость суда, доступность правосудия и т. д. Следовательно, сегодня одни отношения могут носить публичный характер, а завтра эти же отношения приобретут в большей степени частноправовую «окраску». В связи с этим перед правоприменителем стоит задача обеспечения разумного баланса диспозитивного и императивного методов правового воздействия, сочетания частных и публичных интересов, адекватного их юридической природе. Достижение названной цели правового регулирования общественных отношений должно, однако, осуществляться с учетом условий конкретного этапа развития российской государственности, состояния ее правовой и судебной систем.
Далее автор указывает, что взаимодействие частноправового и публично-правового регулирования может характеризоваться как взаимной поддержкой и однонаправленностью, так и конфликтом, противоречиями. Выбор того или иного типа правового регулирования (частноправового или публично-правового) обусловлен множеством факторов (необходимость защиты публичных, государственных или частных интересов, особый статус субъектов общественных отношений и проч.). Нередко возникает конфликт интересов при регулировании той или иной сферы общественных отношений. В свою очередь, это приводит к конфликту частноправового и публично-правового регулирования. Причем наблюдается это как при нормативном, так и при ненормативном регулировании общественных отношений. Законодателю и правоприменителю не всегда удается избежать противопоставления частноправового и публично-правового компонентов в регулировании общественных отношений. В связи с этим актуальной представляется выработка дополнительных рекомендаций (помимо действующих коллизионных норм) по разрешению такого рода конфликтов. В частности, действующее законодательство предусматривает возможность обжалования действий коммерческих организаций исключительно в порядке искового производства, в том числе в тех случаях, когда коммерческие организации выполняют публичные функции (регистрация по месту жительства и снятие с регистрации). Исковое производство характеризуется равенством сторон и не предоставляет сторонам преимуществ, чем отличается от производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, в которых доказывать нарушение своих прав гражданин не должен. Это является обязанностью того органа или должностного лица, чьи действия обжалуются. Данное обстоятельство обусловлено особым публично-правовым статусом указанных органов и должностных лиц. Вообще существование отдельного производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, объясняется неравноправным положением участников регулятивных (конституционных, административных) правоотношений, а также специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях – к организациям. Представляется, что в рассмотренной ситуации законодатель не в полной мере разграничивает частноправовое и публично-правовое регулирование. В связи с этим, по мнению автора, целесообразно закрепить в ст. 245 Гражданского процессуального кодекса РФ правило, согласно которому действия коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющих публично-правовые функции и оказывающих публично-правовые услуги, в части ненадлежащего выполнения данных функций или оказания услуг обжалуются в порядке производства, вытекающего из публично-правовых отношений.
Часто большую сложность в правоприменительной практике вызывает вопрос разграничения нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений. В общем виде критерии разграничения нормативных и ненормативных актов выработаны судебной практикой. Указанное выше постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 к признакам, характеризующим нормативный правовой акт, относит издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом и наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Однако данное постановление не отвечает на все вопросы, возникающие перед правоприменителями, поэтому требуется дополнительное, в первую очередь теоретическое, изучение данной проблематики.
На основе анализа материального и процессуального законодательства, правоприменительной практики диссертантом разработана методика разграничения нормативного и ненормативного регулирования, представляющая собой последовательность действий правоприменителя, которые направлены на изучение содержания правового акта и его внешних атрибутов и позволяют выявить его нормативный или ненормативный характер в тех случаях, когда это не является очевидным.
Предлагаемая методика предусматривает три этапа:
- Анализ формальных данных и внешних атрибутов правового акта, включающий:
а) анализ формы правового акта. Нормативные правовые акты принимаются в форме законов и подзаконных актов (постановлений, указов и др.). Основными формами ненормативных правовых актов являются приказы, распоряжения и др. Наиболее важные вопросы (например, о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления), бюджетные, налоговые, избирательные правоотношения и т. д. регулируются законами. Однако нередко разработчики пытаются в текст законов включить нормы, которые должны регулироваться подзаконными актами (например, организационные полномочия органов государственной власти, вопросы внутренней деятельности государственных органов). Кроме того, наличие той или иной формы не может однозначно свидетельствовать о нормативном или ненормативном характере правового акта. Например, согласно ч. 2 ст. 6 Закона Владимирской области «О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области» от 10 декабря 2001 г. № 129-ОЗ[10] по вопросам, не носящим нормативного характера, губернатор издает распоряжения. В то же время практика показывает, что распоряжения губернатора области могут носить нормативный характер. Примером такого акта является распоряжение губернатора Владимирской области «Об организации приема граждан на целевые бюджетные места для подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд» от 12 апреля 2005 г. № 164-р;
б) выяснение относительно публикации рассматриваемого правового акта. При этом имеет значение, является источник опубликования официальным или нет. Факт официального опубликования с большой долей вероятности свидетельствует о том, что правовой акт является нормативным;
в) определение статуса органа или должностного лица, издавшего правовой акт, и выяснение его компетенции. Как правило, органы государственной власти и органы местного самоуправления и их должностные лица в соответствии со своей компетенцией принимают нормативные правовые акты. Ненормативные правовые акты издаются структурными подразделениями органов государственной власти, органов местного самоуправления и их руководителями (приказы, распоряжения и проч.). Однако данный признак является косвенным и не может оцениваться в отрыве от иных;
г) выяснение, каким образом урегулирован порядок принятия рассматриваемого правового акта. Отсутствие установленного порядка принятия того или иного вида правового акта часто свидетельствует о том, что правовой акт является ненормативным.
2. Изучение содержательной части правового акта включает в себя следующие элементы:
а) проверка наличия (отсутствия) в правовом акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц. Если правовой акт содержит предписания, адресованные широкому кругу лиц, то он является нормативным;
б) проверка наличия (отсутствия) в правовом акте правовых норм (правил поведения), рассчитанных на неоднократное применение. Наличие таких норм свидетельствует в пользу нормативного правового акта, отсутствие – в пользу ненормативного;
в) анализ правовых норм (правил поведения), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Наличие таких норм характерно и для нормативных, и для ненормативных актов. Однако нормативное регулирование носит более детальный характер.
3. Изучение дополнительных факторов, к которым, например, можно отнести проверку наличия различного рода приложений, утвержденных данным актом, в частности, типовых, примерных положений, образцов документов. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.
Далее автором выделяются тенденции развития ненормативного регулирования и формулируются предложения по его совершенствованию в частном и публичном праве.
Одна из тенденций заключается в увеличении удельного веса публично-правового регулирования. В качестве основной причины отмечается усиление роли органов публичной власти в жизни общества, что связано с необходимостью решать социальные, экономические, экологические проблемы, обеспечивать высокий уровень жизни и безопасности граждан. При этом не всегда тенденция увеличения роли публичного права имеет положительные последствия. По мнению диссертанта, представляется опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина «публичный» как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод. Публичное право в его изначальном смысле предполагает защиту общегосударственных интересов и целей, наличие в этих отношениях государственных структур, субординации, властно-подчиненных отношений и правовых общеобязательных требований и ограничений, обоснованных в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и определенных в федеральном законе.
Еще одна тенденция проявляется в увеличении количества правовых актов, в которых наблюдается смешение видов правового регулирования – нормативного и ненормативного. Нормативные правовые акты часто содержат положения ненормативного характера и наоборот. Автор отмечает, что наличие отдельных ненормативных положений в правовом акте не влечет признания его ненормативным в целом. В связи с этим предлагается законодательно закрепить недопустимость включения ненормативных положений в законодательные акты. Единственным исключением могут быть ненормативные положения преамбулы законов, которая определяет цели, задачи и мотивы принятия закона.
И, наконец, стала заметной тенденция увеличения удельного веса ненормативных правовых и неправовых актов в числе регуляторов общественных отношений. Это наблюдается в первую очередь в таких сферах, как трудовые, управленческие, хозяйственные отношения. Диссертант предлагает законодательно закрепить статус ряда важнейших ненормативных неправовых актов, таких как Послание Президента РФ Федеральному Собранию, установочные послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и др.
Таким образом, автор выделяет две основные формы взаимодействия частноправового и публично-правового регулирования: субсидиарное регулирование и взаимное проникновение предписаний частноправового и публично-правового характера. При этом анализ развития российского законодательства и правоприменительной практики позволяет выявить ряд устойчивых тенденций, в том числе тенденцию увеличения удельного веса публично-правовых предписаний в системе правового регулирования общественных отношений.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы краткие выводы, изложены предложения по совершенствованию законодательства о ненормативном регулировании общественных отношений, определены возможности дальнейшего исследования данной проблематики.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ
1. Кучков, Д. С. Некоторые аспекты реализации правового воздействия на отношения людей / Д. С. Кучков // Вестн. Владим. юрид. ин-та.
– 2007. – № 4(5). – 0,35 п. л.
2. Кучков, Д. С. Взаимосвязь публично-правового и частно-правового нормативного и ненормативного регулирования общественных отношений / Д. С. Кучков // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – 2008. – № 2(7). – 0,4 п. л.
3. Кучков, Д. С. Особенности регулирования публично-правовых отношений, отражаемые в решениях Конституционного Суда РФ / Д. С. Кучков // Бизнес в законе. – 2008. – № 2. – 0,38 п. л.
Иные публикации
3. Кучков, Д. С. Право и ненормативное регулирование общественных отношений : учеб. пособие / Д. С. Кучков, Р. Б. Головкин. – Владимир, 2007. – 3,8/2,0 п. л.
4. Кучков, Д. С. Публично-правовой и частно-правовой типы правового регулирования в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации / Д. С. Кучков // Юриспруденция в системе российской и мировой науки: опыт, проблемы и перспективы : материалы междунар. симпозиума. – Владимир, 2008. – 0,4 п. л.
Общий объем опубликованных автором работ составляет 3,53 п. л.
КУЧКОВ Дмитрий Сергеевич
ПРАВО В НЕНОРМАТИВНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Подписано в печать 23.12.08. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. 1,63. Тираж 100 экз.
Редакционно-издательский отдел научного центра
федерального государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Владимирский юридический институт
Федеральной службы исполнения наказаний».
600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.
E-mail: [email protected].
[1] Бюл. Верхов. Суда РФ. 2008. № 1.
[2] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. 1, ст. 3431.
[3] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 27, ст. 3256.
[4] Там же. 2008. № 18, ст. 2003.
[5] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[6] Вестн. Центр. избират. комис. Рос. Федерации. 2007. № 11.
[7] По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агенство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева: постановление Конституц. Суда РФ от 23 янв. 2007 г. № 1-П // Вестн. Конституц. Суда РФ. 2007. № 1.
[8] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. 1, ст. 3431.
[9] Вестн. Центр. избират. комис. Рос. Федерации. 2007. № 11.
[10] Владим. ведомости. 2001. 20 дек.
