Защита прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд
На правах рукописи
Илюхин Иван Сергеевич
ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ИЗЪЯТИИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Специальность 12.00.03 – Гражданское право,
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин НОУ ВПО Московской академии экономики и права.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор
Агапеев Вячеслав Егорович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Москаленко Игорь Викторович;
кандидат юридических наук, доцент
Горелик Анатолий Павлович.
Ведущая организация: Московский городской университет управления Правительства Москвы.
Защита состоится 28 октября 2011 г. в 13.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.023.02 при Московской академии экономики и права по адресу: 117105, г. Москва, Варшавское шоссе, д. 23.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии экономики и права.
Автореферат разослан «_____»________________ 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.С. Харитонова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В настоящее время право собственности представляет собой основополагающий институт правовой системы Российской Федерации. Соответственно и способы защиты права собственности и имущественных прав, посредством которых защищаются и восстанавливаются право собственности и имущественные права, доминируют в судебной практике. Актуальность проблемы защиты вещных и имущественных прав возросла в последние годы в связи с расширением частного сектора в гражданском обороте. Следствием данного обстоятельства является четко прослеживаемая в последние годы тенденция к столкновению имущественных интересов государства и частных собственников. Результатом такого столкновения во многих случаях является принудительное изъятие собственности, в частности изъятие земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд.
До настоящего времени исследователи в области гражданского права не пришли к единому пониманию основных категорий института принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В науке гражданского права не решены многие правовые проблемы, среди которых главными являются те из них, которые связанны с понятиями «государственные и муниципальные нужды», «выкупная цена», «равноценное возмещение», «имущественное право на земельный участок» и др. Поскольку, с одной стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля признается национальным достоянием, а с другой стороны, она может находиться в частной собственности, данные проблемы вызваны, прежде всего, столкновением публично-правовых и частноправовых интересов. Формирование законодательства, которое гарантирует поддержание баланса прав, обеспечивающих защиту публичных и частных интересов, требует четкого выделения и определения в правовых нормах понятия публичного интереса и защищаемых им принципов. Это связано прежде всего с тем, что в настоящее время институт принудительного изъятия земельных участков основан на приоритете принципа защиты лишь государственной и муниципальной собственности, что противоречит принципам и нормам конституционного права, в соответствии с которыми защищаются равным образом все формы собственности.
Правовое регулирование правоотношений, возникающих при принудительном изъятии земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд осуществляется в рамках не только гражданского законодательства, но и земельного, градостроительного и жилищного. Отсутствие механизма согласования применяемых правовых норм гражданского и специального законодательства в ряде случаев приводит к появлению значительного количества юридических коллизий, порождающих нарушение имущественных прав граждан. Анализ законотворчества за последние 10 лет свидетельствует о том, что отдельные изменения правовых норм гражданского и отраслевого законодательства, регулирующих изъятие земельных участков, не носят системного характера. Более того, в ряде случаев такие изменения порождают новые правовые коллизии, что затрудняет применение новых норм в правоприменительной практике.
В отсутствии четкого федерального регулирования принудительного изъятия земельных участков в последние годы сложилась практика принятия самостоятельных региональных правовых актов в этой области, в большинстве которых уже заложена потенциальная опасность нарушения имущественных прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Поскольку изъятие земельных участков у граждан в последнее время приобретает системный характер и в некоторых случаях осуществляется в массовом порядке на конкретных компактных территориях (например, в Сочи и Владивостоке, в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге), защита прав граждан при принудительном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд приобретает огромное значение.
Таким образом, избранная тема исследования является актуальной, имеющей не только теоретическое, но и большое практическое значение, а проведенная работа — элементом современного научного осмысления института принудительного прекращения вещных прав на землю в Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Вопросы защиты права собственности исследовались в трудах М.М.Агаркова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Д.М.Генкина, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, А.П. Сергеева, Ю.К.Толстого и многих других основоположников идей о понятии и содержании субъективного права и правовых средств его защиты. В последнее десятилетие проблемам, связанным с защитой права собственности, имущественных прав, посвящены диссертационные исследования М. Б. Братусь, М.Д. Жидкова, С.А. Красновой, О.А. Минеева, С.В. Никольского Н.А. Саморуковой и др. Однако, как правило, в этих исследованиях внимание авторов сосредоточено на вещно-правовых средствах защиты права собственности и иных вещных прав.
Сферу правового регулирования принудительного прекращения права собственности можно отнести к числу наименее разработанных в правовой науке. Институт принудительного прекращения права собственности в последние годы изучался в диссертационных работах Р.Г. Аракельяна (2007), Н.А.Дедовой (1995), Н.П.Кабытова (2004), Е.С. Клейменовой (2008), А.А.Крысанова (2002), О.В.Орешкиной (2004), Н.И.Таскина (2003). Вопросы, связанные с принудительным изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в некоторых аспектах рассматривались также такими отечественными юристами как С.А.Боголюбов, А.И.Дихтяр, В.А. Евстегнеев, В.П.Камышанский, А.Л.Корнеев, О.И.Крассов, Е.А.Суханов, Н.А.Сыродоев и др. Однако большинство работ перечисленных ученых было написано до 2004 г. и соответственно опиралось на первоначальную редакцию ныне действующих Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации. Кроме того, внимание авторов было сосредоточено на правовом регулировании изъятия земельных участков, а не на проблемах, связанных с защитой нарушенных прав граждан при изъятии земельных участков.
Настоящая работа посвящена комплексному изучению норм различных отраслей права (гражданского и специального законодательства), регулирующих отношения, связанные с принудительным изъятием земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд и защитой нарушенных вследствие этого прав граждан.
Объектом исследования является институт гражданско-правовой защиты прав граждан Российской Федерации при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Предмет исследования составляют предусмотренные законодательством и применяемые на практике гражданско-правовые способы защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд и механизм их реализации, а также анализ сложившейся на сегодняшний день правоприменительной практики в данной области.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном анализе норм гражданского и специального законодательства и существующей судебной практики, посвященных применению различных способов защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также в разработке предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:
- Проведение научного анализа понятия субъективного гражданского права на земельный участок.
- Установление юридически значимых признаков при классификации видов субъективных гражданских прав на земельный участок.
- Анализ норм гражданского и земельного законодательства, определяющих правовые основания возникновения, ограничения, обременения и прекращения субъективных прав граждан на земельный участок.
- Анализ современного состояния правового регулирования изъятия земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд.
- Выявление недостатков в законодательном регулировании изъятия земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд и разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в этой области.
- Анализ нарушений прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
- Выявление особенностей механизма защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
- Изучение основных способов защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и особенностей их применения на практике.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, а также специальные методы: историко-правовой, формально-логический, компаративного и системного анализа и др.
Теоретической основой диссертационной работы послужили труды известных дореволюционных российских цивилистов, в частности
Л.А. Кассо, Д.И. Мейера, С.А. Муромцева, В.И. Синайского,
Е.Н. Трубецкого; Г.Ф. Шершеневича; ученых советского периода и настоящего времени, в том числе С.С. Алексеева, Ю.Н. Андреева,
С.А. Боголюбова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского,
Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского,
Р.И. Капелюшникова, О.И. Крассова, В.А. Лапача, А.В. Малько, В.Ф.Маслова, Н.И. Матузова, О.А. Поротиковой, А.А. Пушкина,
В.А. Рясенцева, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, С.А. Степанова,
Е. А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.М. Хвостова, Д.М. Чечота, а также зарубежных ученых-цивилистов У.Матеи, Жюллио де ла Морандьера,
А. Оноре и др.
Эмпирическую основу исследования составили как действующие, так и утратившие силу нормативные акты Российской Федерации и отдельные положения зарубежных нормативно-правовых актов, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также опубликованные либо размещенные в электронных правовых базах данных материалы судебной практики.
Научная новизна работы. На основе гражданского и земельного законодательства, а также сложившейся судебной практики впервые предлагается единая правовая конструкция механизма защиты прав и охраняемых законом имущественных интересов граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, направленного на превентивную, восстановительную, компенсационную и охранительную функции гражданского права. Автором даны определения таким понятиям, как «земельный участок как объект права собственности», «имущественное право на земельный участок», «самопомощь» и «самопомощь владельца земельного участка», а также определены условия, при которых данный способ самозащиты прав может считаться правомерным.
Положения, выносимые на защиту.
- В Гражданском кодексе РФ должна быть закреплена модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества, что требует введения в гражданское законодательство понятия «земельный участок как объект права собственности», который определен автором как пространственно обособленная часть земной поверхности, характеризующаяся индивидуальными юридически значимыми признаками (площадь, границы, местоположение, кадастровая стоимость), в отношении которой осуществлен государственный кадастровый учет и государственная регистрация права собственности. Земельный участок представляет собой главный элемент единого объекта недвижимого имущества, в который помимо земельного участка могут входить расположенные на нем неперемещаемые объекты недвижимого имущества, в отношении которых осуществлена государственная регистрация права собственности, водные объекты и многолетние насаждения.
- Имущественное право на земельный участок - это самостоятельный объект гражданских прав, который как объект правового регулирования возникает в процессе самостоятельного, независимого от вещи гражданского оборота, если земельный участок не изъят из оборота или не ограничен в обороте и имеет денежную оценку в объеме прав на земельный участок, включая право на возмещение ущерба, причиненного имуществу гражданина.
К полным имущественным правам граждан на земельные участки, оценка которых является наиболее актуальной при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, относятся: следующие 1) право собственности; 2) право пожизненного наследуемого владения; 3) право постоянного (бессрочного) пользования. К частичным имущественным относятся такие права как: 1) право безвозмездного срочного пользования, право аренды, право субаренды; право земельного сервитута; 2) права, связанные с земельными участками: право на заключение договора аренды; право на совершение сделок с правами аренды земельного участка, право застройки земельного участка; 3) права, связанные с земельными долями (право аренды, доля в праве аренды).
- Механизм защиты нарушенных прав граждан при неправомерном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой систему правовых форм, средств, способов и иных элементов защиты, при помощи которых обеспечивается восстановление нарушенных имущественных прав граждан — правообладателей земельных участков, разрешение правовых споров, связанных с изъятием земельных участков, и устранение иных препятствий реализации субъективного права граждан на земельный участок.
- Способы защиты нарушенных прав граждан при неправомерном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд по выполняемым ими функциям предлагается классифицировать следующим образом: а) предупредительные: признание права собственности на земельный участок; б) пресекательные: признание недействительным решения об изъятии земельного участка как не соответствующего закону и нарушающего права и законные интересы гражданина; признание недействительным отказа органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в государственной регистрации права собственности на земельный участок, предназначенный для индивидуального жилищного строительства (для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства и др.); признание недействительным решения (постановления) органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства; признание ничтожной сделки, заключенной между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и застройщиком о предоставлении земельного участка под строительство, недействительной и применение последствий недействительности ничтожной сделки; способы самозащиты; в) восстановительные: признание недействительным соглашения, заключенного между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и собственником земельного участка о замене изымаемого земельного участка другим земельным участком; оспаривание гражданином достоверной величины выкупной стоимости изымаемого у него для государственных или муниципальных нужд земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимого имущества; возмещение ущерба, причиненного гражданину в результате принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; возмещение убытков, причиненных гражданину вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
- На основании аналогии закона с п.1 ст. 56.1 ЗК РФ, предусматривающим ограничение права использования земельного участка в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд, государственную регистрацию решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд необходимо квалифицировать как ограничение прав на земельный участок. В связи с этим в ст. 280 ГК РФ целесообразно внести изменения, дополнив ее п. 1 в следующей редакции: «Права собственников земельного участка на использование земельных участков, связанное с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке, проведением мелиоративных и культуртехнических работ, могут быть ограничены в связи с государственной регистрацией решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд». Пункт 2 должен соответствовать существующей редакции ст. 280 ГК РФ.
- Требуется закрепить в ст. 281 ГК РФ императивное указание на обеспечение реализации установленного в ч.3 ст. 35 Конституции РФ предварительного и равноценного возмещения за принудительно изымаемое имущество. В связи с этим ст. 281 ГК РФ предложено дополнить новым п. 1 следующего содержания: «Изъятие земельного участка у собственника для государственных и муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Кроме того, в данной статье должно быть закреплено право собственника изымаемого земельного участка на оспаривание в судебном порядке соглашения о замене изымаемого земельного участка другим земельным участком. Поэтому в ст. 281 ГК РФ необходимо включить п. 5 следующего содержания: «Собственник земельного участка вправе оспорить в судебном порядке соглашение, заключенное федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления с собственником земельного участка, о замене изымаемого земельного участка другим земельным участком».
- Самозащита вещных прав граждан при неправомерном принудительном изъятии у них земельных участков для государственных и муниципальных нужд должна квалифицироваться не как необходимая оборона, а как самопомощь владельца земельного участка. Самопомощь определяется автором как самостоятельное действие лица в рамках охранительных правоотношений по отражению недозволенного вторжения со стороны третьих лиц, направленного на изменение существующих правоотношений.
На основании данной дефиниции сформулировано понятие самопомощи владельца земельного участка, которая определяется как самостоятельное действие владельца земельного участка, совершаемое в рамках охранительных правоотношений и направленное на пресечение противоправных посягательств на ограничение или лишение владения имуществом со стороны третьих лиц. Для того чтобы самопомощь владельца земельного участка могла считаться правомерной, необходимо соблюдение трех условий: а) лицо, выдворяющее нарушителя, должно быть законным владельцем; б) посягательство на право владения земельным участком осуществляется незаконным способом; в) восстановление владения в порядке самопомощи должно происходить без превышения пределов необходимой самозащиты.
Обосновывается целесообразность закрепления правовой нормы о самопомощи владельца земельного участка в гражданском законодательстве в следующей редакции: «Граждане, которым земельный участок принадлежит на праве собственности или ограниченном вещном праве могут использовать все допускаемые законом средства и способы защиты от запрещенного самоуправства по самовольному захвату земли».
Апробация результатов исследования, его практическая и теоретическая значимость. Диссертационная работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права. Основные ее выводы и положения нашли отражение в опубликованных автором работах, актах о внедрении результатов диссертации и могут быть использованы как для совершенствования норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства и приведения к единообразию практики их применения в области принудительного изъятия земельных участков, так и для дальнейших теоретических разработок в сфере гражданско-правовой защиты прав граждан при принудительном изъятии земельных участков, а также при преподавании соответствующих юридических дисциплин. Материалы диссертации применяются в практической деятельности Территориального управления в Центральном административном округе Департамента земельных ресурсов города Москвы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрываются цель и задачи, объект и предмет, методологическая основа исследования, отмечаются его научная новизна, практическая и теоретическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов работы и ее структуре.
Первая глава — «Субъективные гражданские права на земельный участок» — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе рассмотрено понятие субъективного гражданского права на земельный участок. Объектом субъективного права граждан на землю является земельный участок. Автор приходит к выводу, что в ГК РФ должна быть закреплена модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества, в связи с чем требуется ввести в гражданское законодательство понятие «земельный участок как объект права собственности». Дается авторское определение этого понятия.
Субъективное гражданское право на земельный участок определено автором как предоставленное законом или договором право на реализацию правомочий правообладателя земельного участка, объем которых определяется в зависимости от вида субъективного права на земельный участок, право на требование определенного поведения от других (обязанных лиц) и возможность устранения вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственной деятельности, а также в случае его нарушения (угрозы нарушения) — право на защиту, которое реализуется в рамках устанавливающегося при этом охранительного гражданского правоотношения.
Особенность публично-правового режима земельного участка заключается в том, что на основании закона субъективное право на земельный участок может быть ограничено или принудительно прекращено решением государственного или муниципального органа власти или решением суда. В исследовании обосновывается позиция, согласно которой ограничение субъективных гражданских прав на земельный участок должно иметь свои пределы. Ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок устанавливаются в целях: 1) защиты прав и интересов всех третьих лиц; 2) общественной и государственной безопасности; 3) охраны окружающей среды. Таким образом, ограничения прав на земельный участок не должны применяться для иных целей, кроме тех, для которых они устанавливаются. Ограничение права на земельный участок не должно: а) осуществляться с намерением причинить вред правообладателю земли; б) порождать привилегий для одних субъектов прав на землю и дискриминацию для других. В противном случае решения государственных и муниципальных органов власти по ограничению субъективных гражданских прав на земельный участок можно квалифицировать как злоупотребление правом. В основе определения пределов ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок должны лежать и нравственные начала гражданско-правового регулирования: принципы разумности, добросовестности и справедливости.
Во втором параграфе исследуются виды субъективных гражданских прав на земельный участок. Главенствующее положение среди вещных прав занимает право собственности. В настоящее время в гражданском законодательстве отсутствует определение права собственности, но в п. 1 ст. 209 ГК РФ дано его содержание: «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом». В англосаксонском праве содержание права собственности характеризуется значительно большим количеством правомочий собственника, которые в своих сочетаниях дают несколько сот вариантов осуществления права собственности. При этом в любых сочетаниях правомочий собственника выделяется его право на безопасность, что наиболее важно для субъекта права собственности на земельный участок. В российском гражданском законодательстве право на безопасность не входит в содержание права собственности, однако оно гарантировано Конституцией РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
Существенным отличием права пожизненного наследуемого владения от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является предоставленная законом возможность перехода права пожизненного наследуемого владения по наследству (ст. 267 ГК РФ). Следовательно, в настоящее время у правопреемника гражданина, владевшего земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, отсутствует юридическое основание для предоставленного законом права бесплатного переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности в отношении всего земельного участка, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ его правомочия ограничиваются правом пользования только частью земельного участка, на котором расположен объект недвижимости. В результате в правоприменительной практике довольно широкое распространение получили случаи, когда земельный участок, принадлежавший наследодателю на праве постоянного (бессрочного) пользования, исключен из наследственной массы. Автор приходит к выводу, что в целях защиты прав и охраняемых законом имущественных интересов граждан в ст. 1181 ГК РФ необходимо внести изменения, в соответствии с которыми наследование земельного участка, принадлежащего наследодателю на праве постоянного (бессрочного) пользования, должно происходить в порядке универсального правопреемства, т.е. по закону (как это в соответствии с п. 3 ст. 268 ГК РФ предусмотрено для юридических лиц), а не по завещанию, что не будет рассматриваться как акт распоряжения со стороны наследодателя.
Правовые основания возникновения, ограничения, обременения и прекращения субъективных прав на земельный участок рассмотрены в третьем параграфе. В основу классификации оснований возникновения (прекращения) права собственности и других вещных прав на земельный участок на первоначальные и производные положен критерий правопреемства. При этом правопреемство не рассматривается автором как переход прав и обязанностей от одного лица к другому, а сводится к пониманию правопреемства как смены субъектов правоотношения. Данный вывод основывается прежде всего на различии правового режима государственной и частной собственности.
К первоначальным основаниям приобретения права собственности гражданина на земельный участок относится приобретательная давность, к производным — возникновение прав из актов государственных органов и органов местного самоуправления; договоры и иные сделки с земельными участками; судебное решение; переоформление права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования на право собственности на земельный участок; приватизация земельных участков.
В настоящее время законодательно не разделены понятия ограничения и обременения прав на землю, поэтому отсутствует и их классификация. Ограничения прав на землю, закрепленные в п.2 ст. 56 ЗК РФ, устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Для установления другого вида ограничений прав на землю, содержание, порядок и условия которых определяет федеральный закон, необходимо наличие одного или нескольких юридических фактов, например решение государственного или муниципального органа власти или решение суда. Данный вид ограничений прав на землю закреплен в ст. 56.1 ЗК РФ, однако в ней выделены лишь ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Делается вывод о необходимости закрепления в указанной статье всех возможных видов ограничений прав на землю, которые на основании закона могут вытекать из актов государственных или муниципальных органов, из решений суда.
Предложено классифицировать правопрекращающие юридические факты, с которыми закон связывает прекращение прав на земельный участок на следующие виды: 1) дозволяющие (реализация действий по прекращению права собственности ставится в зависимость от усмотрения субъекта права собственности, например договоры и сделки с земельными участками, отказ от прав на земельный участок); 2) негативно-обязывающие (факты, связанные с неправомерным поведением правообладателя земельного участка); 3) позитивно-обязывающие (прекращение прав на земельный участок связано с объективными причинами, например государственным интересом, чрезвычайными обстоятельствами и т.д.).
Негативно-обязывающие юридические факты, с которыми закон связывает прекращение прав на земельный участок, вытекают из императивных норм закона: 1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника; 2) отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу; 3) изъятие земельного участка у собственников в случае, если участок не используется в соответствии с его целевым назначением; 4) принудительное прекращение прав на земельный участок у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельного участка, используемого с нарушением законодательства; 5) конфискация земельного участка.
Принудительное прекращение субъективных прав на земельный участок на основании позитивно-обязывающих юридических фактов происходит в случаях: 1) реквизиции земельного участка; 2) его национализации; 2) его изъятия для государственных и муниципальных нужд.
Изучение современного состояния правового регулирования реквизиции земельных участков привело автора к выводу о необходимости разработки и принятия федерального закона о реквизиции имущества, поскольку большинство норм Сводного закона 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества» находится в противоречии с Конституцией РФ, федеральными законами и не отражают реальных общественных отношений, возникающих в процессе реквизиции земельного участка, а ныне действующие нормы ГК РФ (ст. 242) и ЗК РФ (ст. 51) о реквизиции дают лишь общее представление о процессе реквизиции земельного участка.
Вторая глава — «Особенности правового регулирования изъятия земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации» — состоит из двух параграфов.
В первом параграфе рассмотрено современное состояние правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В настоящее время в законодательстве нет прямых указаний на то, что государственные и муниципальные нужды должны отвечать критерию общеполезности, как это обозначено в законодательных актах других государств. В связи с этим автором делается вывод о том, что на законодательном уровне необходимо провести грань между национализацией и изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В первом случае в основе принудительного прекращения прав на земельный участок должен лежать государственный интерес, во втором — общественные нужды.
На основании исследования нормативно-правовых актов субъектов РФ, анализа правоприменительной практики автором обосновывается вывод об исключении из полномочий органа местного самоуправления права на изъятие земельных участков, поскольку самостоятельная реализация отдельных государственных полномочий большинства муниципальных образований, особенно применительно к земельным отношениям, затруднительна из-за отсутствия правовой самостоятельности и финансовой независимости указанных органов.
На основании аналогии закона с п.1 ст. 56.1 ЗК РФ, предусматривающим ограничение права использования земельного участка в связи с резервированием земель, предложено государственную регистрацию решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд также рассматривать как ограничение права пользования земельным участком с внесением соответствующих изменений в ст. 280 ГК РФ.
Поскольку только при регистрации решения об изъятии земельного участка можно говорить о юридической силе такого решения и о действительном изъятии земельного участка в будущем, автор приходит к выводу, что выкупная цена за изымаемый земельный участок должна определяться на день, предшествующий регистрации решения об изъятии земельного участка, т.е. в соответствии со ст. 280 ГК РФ.
Как показали результаты исследования, исполнительные органы власти субъектов РФ на основании п.4 ст. 63 ЗК РФ во многих случаях отказывают в праве выкупа земельного участка, предоставленного гражданам на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования. Это противоречит ст. 283 ГК РФ, согласно которой прекращение данных прав в случае изъятия земельного участка осуществляется применительно к правилам, предусматривающим изъятие земельного участка у собственников. В связи с этим в исследовании указывается на необходимость приведения п.4 ст. 63 ЗК РФ в соответствие со ст. 283 ГК РФ.
Во втором параграфе всесторонне проанализирована специфика нарушений прав граждан при изъятии земельных участков у граждан для государственных и муниципальных нужд. Исследование данной проблемы убедило автора в том, что при принятии решения об изъятии во многих случаях органы исполнительной власти субъектов РФ пытаются расширить перечень случаев, закрепленных в ст. 49 ЗК РФ, при которых такое изъятие возможно, например, включают в него строительство коммерческого жилья. Законы субъектов РФ вправе расширить перечень обстоятельств, при которых изъятие земельных участков возможно, но только в отношении «земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» (подп. 3 п.1 ст. 49 ЗК РФ).
Кроме того, предложенная в ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ правовая конструкция, при которой решение об изъятии жилых помещений и земельного участка под многоквартирным домом, находящимся в долевой собственности, принимает орган местного самоуправления, а выкуп собственникам за изымаемое имущество выплачивает другой частный собственник (инвестор), противоречит ст. 235 ГК РФ, не предусматривающей принудительного изъятия имущества у одного собственника в интересах другого частного собственника.
Автор приходит к выводу, что в целях защиты прав и законных интересов собственников жилых помещений в многоквартирных домах в гражданском законодательстве должно быть закреплено положение п. 3.4.1 главы «Законодательство о вещных правах» Концепции развития гражданского законодательства, в соответствии с которым «с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании, государство и муниципальное образование не вправе распоряжаться земельным участком, занятым зданием и необходимым для его использования».
Третья глава — «Защита прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд» — включает в себя два параграфа.
В первом параграфе рассмотрены особенности механизма защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Основой всех имущественных объектов гражданских прав являются вещи, по поводу которых складываются как вещно-правовые, так и обязательственные правоотношения. Гражданское право эти вещи и право на них воспринимает в их статическом состоянии. Имущественное право на вещь как самостоятельный объект правового регулирования возникает только при определенной динамике правоотношений, возникающих по поводу вещи в случае, если статика вещно-правовых отношений нарушена. При этом имущественное право сохраняет за собой стоимостный критерий в объеме существовавших прав на вещь. Исходя из этого автором дается определение имущественного права на земельный участок.
На основании ст. 283 ГК РФ, предусматривающей единые правила прекращения права собственности, права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случае его изъятия для государственных или муниципальных нужд, автор дает классификацию полных и частичных имущественных прав на земельные участки.
В том случае, если при принятии решения об изъятии земельного участка или в процессе его изъятия нарушаются права граждан (право владения, право пользования, право распоряжения земельным участком), или денежная оценка имущественного права не соответствует рыночной стоимости земельного участка в объеме существующих прав на него, граждане вправе защитить эти права всеми возможными средствами и способами, предоставленными ему законом.
Автор исследования исходит из концепции, в соответствии с которой право на защиту рассматривается как самостоятельное субъективное гражданское право, которое реализуется в рамках охранительного гражданского правоотношения. Делается вывод, что выделение права на защиту как самостоятельного субъективного гражданского права придает институту защиты свойство системности и целостности, наиболее четко отражает механизм защиты и составляющие его элементы.
Определяющее влияние на функционирование механизма защиты прав граждан при неправомерном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд оказывают принципы гражданско-правовой защиты, вытекающие из основных начал гражданского законодательства: 1) равенство субъектов защиты; 2) беспрепятственное осуществление защиты; 3) диспозитивность; 4) конституционность; 5) обеспечение независимой защиты и в случае, если одной из сторон судебной защиты выступает субъект публичного права; 6) объективность и справедливость; 7) соблюдение установленных пределов осуществления защиты прав с целью недопущения злоупотребления правом; 8) разумность и добросовестность.
При построении системы способов защиты прав граждан при неправомерном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд автором учитывались цели механизма защиты прав граждан, специфика правоотношений, возникающих между правообладателем земельного участка и субъектом публичного права при изъятии земельных участков, возможность правового саморегулирования посредством установления правил поведения самими участниками гражданских правоотношений. Представлена авторская классификация способов защиты нарушенных прав граждан при неправомерном изъятии у них земельных участков для государственных и муниципальных нужд по выполняемым ими функциям (предупредительные, пресекательные и восстановительные).
Во втором параграфе рассмотрена специфика способов защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как показали результаты исследования, имущественные права граждан, обладающих земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, в части определения компенсации за изымаемый земельный участок, часто нарушаются. Поэтому предоставленное законом право на переоформление ограниченных вещных прав на право собственности на земельный участок при потенциальной угрозе принудительного изъятия земельного участка является важной превентивной мерой, направленной против возможного нарушения имущественных прав граждан в будущем. Однако нередко государственные и муниципальные органы власти всячески препятствуют реализации данного права граждан. В основном мотивация отказа связана с местоположением земельного участка и его размерами. В этом случае граждане обращаются в суд с иском о признании права собственности на земельный участок. В исследовании указано, что наличие подобных прецедентов в судебной практике связано: 1) с наличием противоречий в федеральном законодательстве в части регулирования порядка использования земель поселений в соответствии с зонированием территории; 2) с отсутствием разграничения института первичного предоставления земельного участка и изменения титула прав на земельный участок. В связи с этим автором предложено внесение поправок в п. 9.1 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», в соответствии с которыми граждане будут вправе переоформить указанные ограниченные вещные права на право собственности и в отношении земельных участков, если вид их использования не входит в перечень видов разрешенного использования в соответствии с градостроительным регламентом территориальных зон и его размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Указанные правила должны распространяется и на случаи, если земельные участки, предоставленные гражданам на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, зарезервированы для государственных или муниципальных нужд.
В целях пресечения действий, нарушающих право на земельный участок, гражданин вправе оспорить неправомерное решение государственного или муниципального органа власти об изъятии у него земельного участка как не соответствующее закону и нарушающее его права и охраняемые законные интересы. Как показали результаты исследования, в большинстве случаев такое решение облечено в ненормативный правовой акт, не содержащий норм права, а применяющий уже действующее право. На основании изучения значительного количества указанных актов автор пришел к выводу, что несоответствие данных актов нормам федерального законодательства может носить как общий, так и частный характер (в каждом конкретном случае изъятия земли). К несоответствиям общего характера можно отнести: 1) противоречие данных актов основным началам гражданского законодательства, которое в соответствии с п.1 ст. 1 ГК РФ «основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты»; 2) расширение определенного ст. 49 ЗК РФ перечня объектов, для строительства которых орган исполнительной власти субъекта РФ вправе принимать решение об изъятии земельного участка; 3) отсутствие указания на изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд в распоряжениях (постановлениях) органов исполнительной власти субъекта РФ, предусматривающих изъятие у собственников жилых помещений, что противоречит п.1 ст. 239 ГК РФ; 4) неправомерное расширение перечня оснований (например, изъятие земельного участка у собственника в интересах другого частного собственника), предусмотренных п.2 ст. 235 ГК РФ, на основании которых возможно принудительное изъятие имущества у собственника.
Анализ судебной практики показывает, что нередко, даже в случае правомерного изъятия, земельный участок у гражданина изымается, а выкупная цена выплачиваться только после обращения гражданина в суд с иском о возмещении ущерба, причиненного гражданину в результате принудительного изъятия земельного участка. По мнению автора, наличие подобных прецедентов в судебной практике связано с тем, что в ст. 281 ГК РФ отсутствует императивное указание на обеспечение реализации закрепленного в ч.3 ст. 35 Конституции РФ предварительного и равноценного возмещения за принудительно изымаемое имущество. Кроме того, автор приходит к выводу, что в целях защиты имущественных прав граждан в ст. 281 ГК РФ должно быть закреплено право собственника изымаемого земельного участка на оспаривание в судебном порядке соглашения, заключенного между ним и государственным или муниципальным органом власти о замене изымаемого земельного участка другим земельным участком.
Специфика защиты прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд заключается в том, что наряду с юрисдикционной формой защиты граждане в последние годы все активнее используют неюрисдикционную форму защиты — самозащиту, которая в данном случае большинством исследователей квалифицируется как необходимая оборона. Однако буквальное толкование правовых норм, посвященных необходимой обороне, позволяет сделать вывод, что данный способ самозащиты права может применяться только в условиях взаимодействия равных субъектов права, т.е. не предусматривает самозащиты вещных прав от противоправных действий субъектов публичного права. Проведение ретроспективного анализа норм о самозащите гражданских прав в дореволюционном законодательстве, исследование зарубежного гражданского законодательства привело автора к выводу, что такое протестное действие граждан должно квалифицироваться как самопомощь владельца земельного участка. Применительно к земельным отношениям автор формулирует норму о самопомощи владельца земельного участка.
В заключении автором формулируются выводы диссертационного исследования и обобщаются предложения по совершенствованию законодательства.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
В рецензируемых научных журналах, включенных в перечень ВАК:
- Агапеев В.Е., Илюхин И.С. Некоторые аспекты правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Эпос. 2010. № 1(41). — 0.9/0.45 п. л.
- Илюхин И.С. Специфика механизма защиты имущественных прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Эпос. 2011. № 1(45). — 0.9 п. л.
В иных научных журналах:
- Илюхин И.С. Нарушения имущественных прав граждан при принятии решения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Сборник статей аспирантов. – М.: МАЭП, 2008. Вып. № 6. — 0,5 п. л.
- Агапеев В.Е., Илюхин И.С. Дата определения выкупной цены за изымаемый земельный участок для государственных или муниципальных нужд: коллизии законодательства // Сборник статей аспирантов – М.: МАЭП, 2009. Вып. № 7. — 0,6/0,3 п. л.
- Илюхин И.С. Изъятие земельных участков под многоквартирными домами в целях развития застроенных территорий: коллизии законодательства // Вестник Тверского государственного университета. Сер.: Право. № 27. 2009. — 0,5 п. л.
