Междун а родный договор и систем а источников муниципального права российской федерации
На правах рукописи
Анкваб Александр Александрович
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2013
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: Овчинников Иван Иванович,
доктор юридических наук, профессор.
Официальные оппоненты: Астафичев Павел Александрович,
доктор юридических наук, профессор,
директор юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-
научно-производственный комплекс» (г. Орел);
Курочкин Владимир Ильич,
кандидат юридических наук,
начальник Управления по подготовке территории
Департамента строительства г. Москвы.
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России».
Защита состоится 24 декабря 2013 года, в 12.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. ЗУС, I. учебный корпус.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан 22 ноября 2013 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, во-первых, необходимостью углубления исследования теоретических основ местного самоуправления и муниципального права. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 12 закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, что предполагает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и децентрализацию публичного управления, наличие особой публичной власти, не входящей в систему государственной власти, но существующей наряду с ней. Конституционные основы местного самоуправления также предполагают возможность самоорганизации населения муниципального образования для решения вопросов местного значения и, соответственно, конституционное право граждан на осуществление самоуправления. Реализация указанных конституционных положений была бы невозможна без соответствующей законодательной регламентации.
Следует заметить, что законодательство о местном самоуправлении является одной из активно развивающихся отраслей. За время действия Конституции Российской Федерации муниципальное законодательство претерпело две коренных реформы, ознаменовавшихся принятием федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. и в 2003 г., при этом в последний федеральный закон уже было внесено около 60 изменений и дополнений.
Однако анализ поправок, внесенных в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципальное законодательство субъектов Российской Федерации, показывает, что они преимущественно направлены на решение практических проблем муниципального строительства, организации и осуществления муниципальной власти. Таким образом, развитие муниципального законодательства и практики его применения значительно опережают развитие теории муниципального права. Реформирование общих принципов организации местного самоуправления, категорий муниципального права пока находится на начальном этапе. Данные обстоятельства обусловили обращение к исследованию теоретических аспектов российского муниципального права как отрасли права, в том числе, определению особенностей источников муниципального права, построения их системы.
Во-вторых, в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в качестве конституционных принципов взаимодействия международного права и национальной правовой системы закреплены включение в последнюю общепризнанных принципов и норм международного права, а также примата норм международных договоров по отношению к положениям национального законодательства. Ядром указанной проблемы являются имеющие как общетеоретическое, так и практическое значение, вопросы о положении международных договоров в правовой системе Российской Федерации, об их соотношении с национальным правом, с его источниками, в различных сферах правового регулирования, в том числе, и в области местного самоуправления.
Признание норм международных договоров частью правовой системы Российской Федерации предполагает необходимость приведения в соответствие ними российского муниципального законодательства, а также учет указанных международно-правовых регуляторов в правоприменительной деятельности как органов местного самоуправления, так и государственных органов в сфере обеспечения местного самоуправления.
Изложенное обусловливает необходимость исследования проблем, касающихся воздействия норм международного права, международных договоров на систему источников муниципального права.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы источников права относятся к числу наиболее хорошо изученных. Понятие, признаки, виды, система источников права, их функции в правовой системе исследованы в трудах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.В. Бошно, О.Н. Василенко, Т.Н. Данченко, С.А. Дробышеского, С.Ф. Кечекьяна, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, Г.И. Муромцева, А.И. Рябко, А.Ф. Шебанова и др.
Вместе с тем, проблемы источников муниципального права, их функций, признаков, системы рассматриваются лишь в учебниках муниципального права, авторами которых являются П.А. Астафичев, С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев, и, в отличие от аналогичного понятия общей теории права, практически не получили осмысления в научной литературе.
Проблемы взаимодействия международного права и отдельных отраслей внутригосударственного права, в том числе, конституционного, гражданского, гражданского процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, проанализированы в работах специалистов в области международного и европейского права - И.П. Блищенко, С.А. Глотова, Б.Л. Зимненко, Ю.И. Колосова, П.А. Лаптева, И.И. Лукашука, М.Н. Кузнецова, С.Ю. Марочкина, Д.Ю. Матвеева, Т.Д. Матвеевой, Т.Н. Нешатаевой, О.И. Тиунова, С.В. Черниченко, Л.М. Энтина.
Вместе с тем, проблемы взаимодействия международных договоров и норм муниципального права, их реализации в муниципальном законодательстве и практике муниципального строительства исследованы недостаточной степени. Основной проблемой, которая интересует российских исследователей в данной сфере научных знаний (В.Ф. Абрамова, В.А. Ачкасова, В.В. Володина, А.А. Замотаева, Е.В. Гриценко, А.А. Кузнецова и др.), является реализация норм Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития муниципального права Российской Федерации определили необходимость дальнейших теоретических исследований в этой области.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых – специалистов в области муниципального права (А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, В.Г. Вишнякова, В.В. Еремяна, Е.Ю. Киреевой, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.М. Чепурновой, Н.Н. Черногора), а также исследователей общетеоретических проблем источников права и вопросов источников отдельных отраслей права, в том числе, А.В. Васильева, М.В. Баглая, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Е.В. Колесникова, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукъяновой, В.С. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Б.В. Щетинина и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования системы источников муниципального права, а также реализации норм международных договоров.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы муниципального права, закрепляющие понятие, признаки и систему источников муниципального права, определяющие проблемы соотношения и взаимодействия международных договоров и муниципального законодательства.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного исследования системы источников муниципального права, а также места и роли международных договоров в практике муниципального строительства России, выработке предложений по совершенствованию механизмов включения норм международных договоров в систему муниципального права Российской Федерации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- рассмотреть понятие «источник муниципального права», выявить его отличительные признаки и соотношение с общетеоретическим понятием «источник права»;
- изучить характерные черты источников муниципального права, обусловленные особенностями его предметами и метода как комплексной отрасли права;
- исследовать виды источников муниципального права и представить систему источников муниципального права;
- проанализировать международные договоры Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, в том числе, сферы их правового регулирования;
- изучить проблемы реализации норм международных договоров по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации, представить пути их решения;
- выявить особенности реализации международных стандартов развития местного самоуправления в муниципальном праве Российской Федерации;
- предложить направления совершенствования механизма реализации норм международных договоров в муниципальном праве Российской Федерации.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) «О международных договорах Российской Федерации», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, закрепляющие местное самоуправление как особый институт публичной власти в Российской Федерации и входящие в систему источников муниципального права.
В диссертационном исследовании были также проанализированы акты конституционного характера (Конституции и уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, определяющие особенности организации и функционирования в субъектах Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты, закрепляющие виды и систему источников муниципального права. При подготовке диссертации также были проанализированы международные договоры по вопросам местного самоуправления (в первую очередь, Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., международные договоры, регулирующие иные общественные отношения, а также документы Совета Европы как императивного, так и рекомендательного характера (в частности резолюции и рекомендации Комитета министров Европы, Совета Конгресса региональных и местных властей), документы Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов – специально-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание специально-юридического и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых и муниципально-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем уточнено содержание понятий «источник муниципального права», «система источников муниципального права», выявлено соотношение источников муниципального права с нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В диссертации также показано соотношение международных договоров и системы источников муниципального права как отрасли российского права.
Диссертантом проанализирован массив нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регулирующих организацию и функционирование местного самоуправления, уставы и иные муниципальные правовые акты, исследованы договоры в области местного самоуправления, что позволило сформулировать признаки, общие для источников муниципального права. Проведенное исследование позволило диссертанту осуществить классификацию источников муниципального права по юридической силе, а также в зависимости от отношения к предмету муниципального права и на этом основании предложить оригинальную систему источников муниципального права как комплексной отрасли права.
В диссертации также проанализированы международные договоры, участником которых является Российская Федерация, по вопросам местного самоуправления. На основе изучения доктринальных и нормативных основ применения международных договоров в правовой системе Российской Федерации сделаны выводы о том, что международные договоры не приобретают статуса источника муниципального права России, но результативно воздействуют на муниципальное законодательство, а также практику его реализации. Раскрыт ряд проблем реализации норм международных договоров в деятельности органов местного самоуправления. Исследованы международные стандарты развития местного самоуправления и их соотношение с источниками муниципального права России.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Диссертантом уточнено понятие источника муниципального права как юридической конструкций, представляющей собой внешнюю форму выражения норм муниципального права (регулирующие общественные отношения, образующие предмет муниципального права), придающей им общеобязательный статус и определяющей степень их юридической силы. Источники муниципального права являются неотъемлемым элементом в целом всей системы источников российского права как нормативного комплекса российской правовой системы.
2. Диссертантом предлагается концепция соотношения источников муниципального права и международных договоров, основанная на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: а) международные договоры по вопросам местного самоуправления как источники международного права не включаются в иерархическую систему источников муниципального права России, но взаимодействуют с нормами муниципального права России и образуют с ними правоприменительные комплексы; б) установление соотношения между нормами международных договоров и нормами муниципального права (приоритет норм международных договоров Российской Федерации) возможно в процессе их реализации; в) нормы международных договоров Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ могут порождать права и обязанности участников муниципальных правоотношений (как органов местного самоуправления, так и местного населения, граждан), что является наиболее эффективной формой их реализации.
3. Выявлены особенности источников муниципального права России, обусловленные спецификой его предмета и метода как комплексной отрасли права:
а) комплексный характер источников муниципального права, который, во-первых, заключается в наличии в них материальных и процессуальных (процедурных) норм права, а во-вторых, в источниках муниципального права могут содержаться нормы административного, земельного, конституционного, финансового права;
б) наличие двух подсистем источников муниципального права: системы источников, исходящих от государства, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, формирующихся вокруг Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», и системы муниципальных нормативных правовых актов, центром которых является устав муниципального образования;
в) возможность договорного регулирования муниципальных правоотношений, следствием чего является признание межмуниципальных договоров как источников муниципального права;
г) признание правовых обычаев субсидиарным источником муниципального права.
4. Изложенное позволило диссертанту предложить следующую редакцию ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»:
«Статья 4. Законодательство о местном самоуправлении и иные акты, содержащие нормы муниципального права.
1. Законодательство о местном самоуправлении состоит из настоящего Федерального закона, федеральных конституционных законов, федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (указов Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти), конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие местное самоуправление, содержащиеся в других законах, иных нормативных правовых актах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
2. Особенности организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании устанавливаются уставами муниципальных образований, а также принятыми на их основании решениями местных референдумов и сходов граждан, и иными муниципальными нормативными правовыми актами.
В случае, если это обусловлено экономическими, историческими, географическими и иными особенностями муниципального образования, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования возможно заключение договоров с нормативным содержанием, о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления.
3. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством о местном самоуправлении, иными правовыми актами, то применяются правила международного договора.»
5. Исследование массива международных договоров Российской Федерации в которых содержатся нормы, затрагивающие местное самоуправление, показывает многообразие форм и содержания данного вида источников международного права: а) регулируют порядок решения органами местного самоуправления отдельных вопросов местного значения или осуществления их полномочий; б) закрепляют права иностранных граждан на участие в решении вопросов местного значения; в) используются в правовом регулировании муниципальных правоотношений в силу рассмотрения местного самоуправления как одного из видов публичной власти; г) двусторонние договоры о дружбе и сотрудничестве содержат нормы о поощрении сотрудничества муниципальных образований.
Установлено, что центром системы международных договоров о сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, поскольку она закрепляет только нормы, непосредственно относящиеся к местному самоуправлению, наиболее полно закрепляющие основы организации и осуществления местного самоуправления. Изложенное позволило сделать вывод, что в процессе реализации норм международных договоров в сфере местного самоуправления нормы Европейской хартии местного самоуправления должны обладать приоритетом по отношению к нормам иных международных договоров, норм муниципального законодательства Российской Федерации, норм муниципальных правовых актов. Нормы иных международных договоров должны толковаться в совокупности с нормами Европейской хартии местного самоуправления.
6. Выявлен пробел в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» – органы местного самоуправления не отнесены к субъектам, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем, органы местного самоуправления в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ обязаны применять нормы международных договоров, затрагивающие их правовое положение, приводить муниципальных правовые акты в соответствие с указанными международными договорами, в том числе, в отсутствие специального указания на то в федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации.
Для устранения указанного пробела предлагается внести поправку в ч. 3 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», указав на органы местного самоуправления, как на субъектов, обязанных в пределах их полномочий обеспечивать выполнение международных договоров Российской Федерации.
7. Установлено, что п. 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочии органа местного самоуправления осуществлять международные и внешнеэкономические связи не создает достаточных гарантий реализации нормы ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления о праве органов местного самоуправления на международное сотрудничество, поскольку не определен правовой статус международных соглашений, заключаемых органами местного самоуправления, отсутствует порядок, условия осуществления международных связей и их содержания на уровне местного самоуправления, определить формы и пределы государственного контроля за международными соглашениями органов местного самоуправления.
Предлагается внести поправки в Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", распространив его действие на муниципальные образования с учетом особенностей их правового положения и конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления.
8. Международные стандарты развития местного самоуправления определены диссертантом как комплексные образования, содержащие минимально необходимые требования к правовому положению местного сообщества, органов местного самоуправления, отражающие основные достижения международного сообщества в сфере обеспечения самостоятельности и автономии местного самоуправления. В их состав включаются нормы международных договоров по вопросам местного самоуправления, разъясняющие их решения органов, обеспечивающих соблюдение международных договоров, положении международных документах рекомендательного характера. Установлено, что основной проблемой реализации международных стандартов развития местного самоуправления является обеспечение их воплощения в практику муниципального строительства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации при совершенствовании муниципального законодательства в части обеспечивающей реализацию норм международных договоров в практике местного самоуправления. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного и муниципального управления факультета «Международный институт государственной службы и управления» Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта, в том числе, в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе – «Источники муниципального права в системе источников российского права» – осуществлено исследование понятия «источник муниципального права» во взаимосвязи с общетеоретическим понятием «источник права» (§ 1); раскрыты характерные источников муниципального права как комплексной отрасли права (§ 2); рассмотрена система источников муниципального права (§ 3).
В диссертации также исследовано соотношение понятий «источник муниципального права» и «правовые основы местного самоуправления» (которое, в отличие от понятия источника муниципального права получило легальное закрепление в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем перечисления источников международного права, а также российских нормативных правовых актов, которые могут содержать нормы муниципального права). Диссертант исходит из того, что понятие «правовые основы» не может быть отождествлено с понятием «источник права». Общепринятым для российской науки конституционного права и муниципального права (А.А. Безуглов, А.Н. Кокотов, В.О. Лучин, С.А. Солдатов, И.А. Умнова) является определение правовых основ конкретного государственно-правового или муниципально-правового института как совокупности норм права, закрепляющих цели правового регулирования, его принципы, а также основные понятия. Поэтому диссертант полагает ошибочной точку зрения С.А. Авакъяна и В.И. Васильева, использующих понятие «правовые основы местного самоуправления» и «источник муниципального права» как синонимы.
В диссертации на основании анализа доктринальных и нормативных положений осуществлено исследование понятия «источник муниципального права», выявлены его признаки и функции.
В частности, изучены точки зрения российских ученых (С.В. Бошно, О.Н. Василенко, Т.Н. Данченко, С.А. Дробышеского, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Шебанова) относительно понятий «формы права» и «источники права», их соотношения, признаков, места в правовой системе Российской Федерации. Источники права как определенным образом структурированные официально действующие исходящие от государства или им санкционированные официально-государственные акты закрепляют правовые нормы, которые после этого приобретают обязывающий характер и характеризуются формальной определенностью, императивностью и общеизвестностью. Таким образом, источник права является неотъемлемой частью правовой системы России – системой источников права, и сам, в свою очередь, представляет собой систему, состоящую из источников права различных отраслей права.
Установлено, что источник муниципального права выполняет следующие функции: а) воплощает в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм муниципального права. Нормы муниципального права не могут существовать, не получив формального выражения в признанных государством источниках муниципального права; б) является формой, в которой нормы муниципального права воплощаются в реальной жизни, к которой обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере местного самоуправления.
Изложенное позволяет сделать вывод, что источнику муниципального права присущи базовые характеристики источника права в общетеоретическом аспекте, в том числе: а) содержит формально определенные и недвусмысленные нормативные предписания; б) данные предписания являются обязательными для исполнения; в) обеспечение реализации нормативных предписаний силой государственного принуждения; г) издается в пределах компетенции органа публичной власти (как государственного органа, так и органа местного самоуправления); д) должен соответствовать актам вышестоящих государственных органов; е) должен быть известным адресатам правовых норм, а потому быть официально опубликованным или иным способом доведенным до их сведения.
Вместе с тем, источник муниципального права обладает специфическими, присущими только ему, признаками: а) содержит нормы муниципального права, регулирующие муниципальные правоотношения, организацию и функционирование местного самоуправления; б) принимается по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления как одной из форм публичной власти, устанавливают организационные формы ее осуществления, а также самоорганизации населения муниципального образования для самостоятельного решения вопросов местного значения; в) является результатом правотворческой деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, либо результатом непосредственного правотворчества населения муниципального образования на местном референдуме; г) носит комплексный характер, обусловленный специфическим характером предмета муниципального права, а также тем, что может объединять нормы материального и процессуального права.
Изложенное позволило предложить уточненное понятие источника муниципального права Российской Федерации, как юридической конструкции, представляющей собой внешнюю форму выражения норм муниципального права (регулирующие общественные отношения, образующие предмет муниципального права), придающей им общеобязательный статус и определяющей степень их юридической силы. Источники муниципального права являются неотъемлемым элементом в целом всей системы источников российского права как нормативного комплекса российской правовой системы.
Диссертантом также осуществлено исследование взглядов российских ученых, определяющих место и роль источников международного права в правовой системе России. Диссертант разделяет сложившуюся в российской юридической науке позицию (Б.Л. Зимненко), в соответствии с которой источники международного права (в том числе, международные договоры) не могут рассматриваться как источники отдельных отраслей внутригосударственного права, поскольку являются источниками самостоятельной правовой системы – международного права. Вместе с тем, заключая международный договор, Российская Федерация принимает на себя обязательство реализовать его нормы и придать им силу норм внутригосударственного права. На этом основании диссертантом сделан вывод о том, что международные договоры не являются источниками муниципального права и не включаются в их иерархическую систему, однако нормы вступивших в силу международных договоров обязательны для субъектов муниципального права.
Диссертантом также исследованы также такие основополагающие понятия муниципального права как его предмет и метод, определяющие не только содержание, но и виды его источников.
Содержание ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о том, что основным видом источников муниципального права является нормативный правовой акт – федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, закон или подзаконный акт субъекта Российской Федерации. Однако как и в других отраслях права, в муниципальном праве особенности предмета и метода правового регулирования не могут не оказывать существенного влияния на форму и систему источников права.
Диссертант разделяет сложившуюся в науке муниципального права (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев) концепцию о комплексном характере предмета муниципального права, в соответствии с которой предметом муниципального права является система общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления, направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий. Комплексный характер данных отношений, обусловлен тесным взаимодействием населения муниципального образования, органов местного самоуправления с институтами, обеспечивающими потребности и жизнедеятельность населения муниципального образования и функционирующими на местном уровне. Характерной чертой комплексной отрасли права является использование наряду с «собственными» нормами права нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений, входящих в предмет отрасли.
Так, нормы муниципального права содержатся как в «собственно муниципальных» источниках (например, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении), так и в нормативных правовых актах, содержащих нормы административного, земельного, конституционного, финансового права. При этом, в вопросах организации местного самоуправления нормы муниципального права имеют первичный, приоритетный характер по отношению к нормам других отраслей права.
Это обстоятельство предполагает особое место Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе источников муниципального права как своеобразного ее «центра», вокруг которого формируются иные источники муниципального права как федерального, так и регионального уровня, имеющие как чисто отраслевой, так и комплексный характер. Диссертант делает вывод о том, что Конституция Российской Федерации 1993 г. не может быть «центром» системы источников муниципального права, поскольку не содержит норм права, в полном объеме регулирующих муниципально-правовые отношения, а лишь закрепляет самостоятельный конституционно-правовой институт – конституционные основы местного самоуправления, что не умаляет роли Конституции Российской Федерации в системе источников российского права.
Диссертант отмечает особый, учредительный характер уставов муниципальных образований, в которых содержатся нормы, не только закрепляющие организацию местного самоуправления, но и определяющие виды и систему муниципальных правовых актов как источников муниципального права.
Автор применил к исследованию массива источников муниципального права концепцию о наличии в муниципальном праве специфических методов. Метод автономного регулирования (С.А. Авакъян) основан на конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения и отсутствием соподчиненности между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований. Метод саморегулирования (А.Д. Корецкий, Р.М. Усманова) предполагает самостоятельное, в рамках закона определение на муниципальном уровне субъектами местного самоуправления своих прав, обязанностей и ответственности, без вмешательства органов государства. Проявлением данных методов правового регулирования является санкционированное государством муниципальное правотворчество и наличие значительного объема муниципальных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления или населением муниципального образования на референдуме по вопросам местного значения или в случае отсутствия норм права, исходящих от государства.
Указанное предполагает существование двух уровней источников муниципального права: а) источников права, исходящих от государства; б) источников, изданных органами местного самоуправления или населением муниципального образования на референдуме.
Первый уровень источников муниципального права характеризуется следующим: а) издаются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; б) содержат нормы муниципального права, которые определяют параметры местного самоуправления, общие для Российской Федерации в целом или для субъекта Российской Федерации; в) закрепляют территориальные основы местного самоуправления; г) адресованы всем муниципальным образованиям; д) могут включать не только нормы муниципального права, но и иных отраслей российского права.
Второй уровень источников муниципального права характеризуется тем, что они: а) содержат исключительно нормы муниципального права; б) издаются уполномоченными на то субъектами местного самоуправления (населением муниципального образования посредством прямого волеизъявления на референдуме, а также органами местного самоуправления в пределах их полномочий); в) обладают юридической силой на территории муниципального образования, и обязательны для всех; г) могут дополнять и конкретизировать централизованное регулирование; д) без них не возможна реализация норм муниципального законодательства.
Использование в муниципальном праве метода автономного регулирования в совокупности с диспозитивным методом также предполагает существование еще одного вида источников муниципального права – публично-правовых договоров с нормативным содержанием. Диссертант отмечает, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П была признана неконституционной договорная практика передачи полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления[1], однако данное обстоятельство не исключает существования договоров, определяющих порядок взаимодействия между государственными органами и органами местного самоуправления, а также межмуниципальных договоров о делегировании полномочий отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления муниципального района (ч. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или о перераспределении полномочий между различными органами одного и того же муниципального образования; учреждать союзы и ассоциаций муниципальных образований (ч. 4 ст. 8 Федерального закона). Однако место нормативных государственно-муниципальных или межмуниципальных договоров в системе источников муниципального права определяется тем обстоятельством, что договорное регулирование используется при наличии особенностей (экономических, географических, исторических, национальных и иных) муниципальных правоотношений, которые не позволяют эффективно регулировать их посредством издания нормативных актов. Таким образом, нормативные договоры являются субсидиарными (дополнительными) источниками муниципального права и должны соответствовать уставам муниципальных образований и иным муниципальным правовым актам.
Наконец, в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется «… с учетом исторических и иных местных традиций» к источникам муниципального права возможно отнести правовые обычаи. Правовой обычай в российской юридической науке принято определять как не имеющую письменного выражения форму права, сформировавшуюся в результате сознательной совместной деятельности людей, многократно применяемую в течение более или менее длительного отрезка времени, использование которой одобряется государством. Исследование муниципальных правовых актов как нормативного, так и индивидуального характера показывает, что правовой обычай используется при определении названий видов муниципальных образований, их государственных органов, символов муниципальных образований и имеет характер субсидиарного источника права.
Проведенное исследование во взаимосвязи с анализом взглядов ученых (А.А. Кирилловых, А.Н. Кокотов, А.А. Костюков, А.Н. Романов) на проблемы систематизации законодательства о местном самоуправлении позволили предложить авторскую систему источников муниципального права, построенную в соответствии с двумя критериями - их юридическая сила и отношение к регулированию местного самоуправления.
1. Конституция РФ, которая определяет основные начала (цели и задачи, принципы, права и обязанности субъектов) муниципального права и одновременно закрепляет институт конституционного права – конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, Конституция является, в первую очередь, источником конституционного, а затем – муниципального права.
2. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который, в соответствии с его преамбулой, «…устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления…, определяет государственные гарантии его осуществления», и является центром системы муниципального законодательства, поскольку осуществляет комплексное регулирование муниципальных правоотношений. Он также формирует систему источников муниципального права, поскольку определяет их содержание и форму. Нормы данного Федерального закона должны обладать приоритетом по отношению к положениям иных нормативных правовых актов при регулировании муниципальных правоотношений, на что следует непосредственно указать в самом законе.
3. Федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы муниципального управления, в том числе, закрепляющие конституционные гарантии права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, понятие и порядок прохождения муниципальной службы, особенности бюджетных правоотношений на муниципальном уровне, муниципальных закупок, муниципальных услуг и др. Особую группу составляют отраслевые федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Они не относятся к специальному муниципальному законодательству, поскольку являются основой других отраслей права, но, в определенной степени, затрагивают полномочия органов местного самоуправления. К источникам муниципального права федерального уровня также относятся указы Президента РФ, которые закрепляют основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, развивают его отдельные аспекты, а также постановления Правительства РФ, нормативные правовые федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок реализации федеральных законов, особенности реализации муниципальной политики России.
4. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в котором устанавливаются особенности организации местного самоуправления в определенном субъекте Федерации и конкретизируются отдельные положения федерального законодательства (о местных выборах и референдуме, о системе муниципальных правовых актов и др.) применительно к условиям субъекта Федерации. Исследование регионального массива источников муниципального права показывает, что в субъектах Российской Федерации, как правило, отсутствуют нормативные правовые акты, осуществляющие комплексное регулирование муниципальных правоотношений.
5. Муниципальные нормативные правовые акты образуют подсистему источников муниципального права, сформированную на основе устава муниципального образования, определяемого как учредительный акт муниципального регулирования, действующий на территории муниципального образования, в котором содержится комплекс правовых норм, закрепляющих муниципальную систему конкретного муниципального образования. Устав муниципального образования также определяет форму и содержание иных муниципальных нормативных правовых актов как источников муниципального права в муниципальном образовании.
6. Субсидиарные источники муниципального права – межмуниципальные договоры и муниципальные правовые обычаи, регулирующие муниципальные правоотношения при наличии их экономических, географических, национальных, исторических и иных особенностей.
На основе анализа нормативных и доктринальных аспектов реализации международных договоров Российской Федерации в области местного самоуправления автор сделал ряд выводов относительно соотношения источников муниципального права и международных договоров. Установлено, что международные договоры по вопросам местного самоуправления как источники международного права, будучи составной частью правовой системы Российской Федерации, не включаются в иерархическую систему внутригосударственных источников муниципального права. Вместе с тем, нормы международных договоров в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ взаимодействуют с нормами муниципального права России и образуют с ними правореализационные комплексы, в которых обладают приоритетом по отношению к нормам национального права. В случаях, установленных международным договором, и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ его нормы непосредственно порождают права и обязанности участников муниципальных правоотношений (как органов местного самоуправления, так и местного населения, граждан).
Изложенное позволяет предложить новую редакцию ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменив ее структуру и наименование на «Законодательство о местном самоуправлении и иные акты, содержащие нормы муниципального права».
Вторая глава – «Соотношение международных договоров и источников муниципального права» посвящена исследованию понятия и признаков международных договоров в области муниципального права, их видов и особенностей содержания (§ 1); анализу проблем реализации норм международных договоров по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации (§ 2); выявлению специфики реализации международных стандартов развития местного самоуправления в Российской Федерации (§ 3).
Диссертантом исследованы сложившиеся в российской юридической науке подходы к определению понятия «международный договор» как результата согласования волеизъявлений двух или более (государств) путем принятия решений и создания норм, призванных регулировать международные отношения, в которых отсутствует надгосударственная власть. При этом, термин «договор» в международном праве (англ. treaty, франц. trait, испан. tratado) является родовым и охватывает все возможные наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, хартия, пакт, устав, статут и др.). В российском конституционном и муниципальном праве родовым является термин «международный договор».
Легальное определение понятия международного договора содержится в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Так, статья 2 (п. 1«а») Венской конвенции определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Близкая по содержанию дефиниция содержится и в ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»; закон конкретизирует применительно к условиям российской правовой системы перечень субъектов, которые могут быть сторонами международного договора (Российская Федерация и иностранное государство (или государства), международная организация либо иное образование, обладающее правом заключать международные договоры); закон в ст. 3 уточняет перечень субъектов, от имени которых могут быть заключены международные договоры Российской Федерации и их виды (межгосударственные, межправительственные, межведомственные). Установлено, что по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации действуют только межгосударственные и межправительственные договоры.
Исследование массива международных договоров Российской Федерации, заключенных непосредственно по вопросам местного самоуправления или затрагивающих правовое положение местного самоуправления как формы самоорганизации граждан по месту жительства или вида публичной власти, показывает многообразие форм и содержания данного вида источников международного права. Центральное место среди договоров по вопросам местного самоуправления занимает Хартия местного самоуправления, разработанная в рамках Совета Европы комитетом правительственных экспертов под руководством управляющего комитета по Региональным и муниципальных вопросам на основе проекта, предложенного Постоянной конференцией по региональным и местным властям Европы. Хартия была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в силу 1 сентября 1988 г. Для Российской Федерации Хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г., после ее ратификации без каких либо оговорок и заявлений.
Место Хартии в массиве международных договоров в области местного самоуправления обусловлено тем, что в ней получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии (С.А. Авакъян). Целью Хартии является защита прав органов местного самоуправления, которые наиболее близки населению и дают ему реальную возможность участвовать в принятии решений, влияющих на его повседневную жизнь. Хартия обязывает государства признавать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и по возможности в Конституции; содержит понятие местного самоуправления, закрепляет принципы его организации и осуществления, определяет сферу его компетенции, устанавливает защиту границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Государства обязаны предоставить местным органам власти возможность самим определять свои внутренние структуры. Отдельные статьи посвящены административному контролю и финансовым ресурсам местных властей. Оговорено право местных властей на ассоциацию друг с другом и на сотрудничество с местными властями других государств. Предусмотрено право местного самоуправления и его органов на судебную защиту.
Нормы, касающиеся местного самоуправления, содержатся и в других международных договорах Российской Федерации, имеющих как многосторонний (региональный) характер, которые могут быть заключены между государствами-участниками Совета Европы, государствами СНГ, государствами-участниками Евразийского экономического сообщества; так и двусторонний характер, заключенных между Российской Федерации и конкретным государством.
Установлено, что международные договоры могут регулировать порядок решения органами местного самоуправления отдельных вопросов местного значения или осуществления их полномочий, например:
а) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, предоставление социальных услуг населению муниципального образования (Соглашение о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства от 9 декабря 2010 г., Соглашение о единых правилах предоставления промышленных субсидий от 9 декабря 2010 г., Соглашение о торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства от 9 декабря 2010 г.);
б) разработка и осуществление мер по реализации прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов (Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств" (ETS N 148)[2] ;
в) порядок осуществления закупок для муниципальных нужд (Соглашение о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г.);
г) создание муниципальных предприятий и их правовой режим (Соглашение о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий от 9 декабря 2010 г., Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 г.);
д) межмуниципальное сотрудничество (Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей" (ETS N 106), Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств 2008 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о содействии приграничному сотрудничеству между Российской Федерацией и Финляндской Республикой 2012 г.);
Нормы международных договоров Российской Федерации также могут закреплять права иностранных граждан на участие в решении вопросов местного значения. Так, Уставом Союза Беларуси и России 1997 г. предусмотрено, что "гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве - участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства" (ст. 18), а гражданами Союза являются все граждане РФ и граждане Республики Беларусь (ст. 2). Договор между РФ и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства" в ст. 15 закрепил равные права граждан Союзного государства на территории государств-участников. Права иностранных граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, на участие в осуществлении местного самоуправления также закреплены в двусторонних международных договорах (с Арменией, Киргизстаном, Туркменистаном) о правовом статусе граждан государств-участников договоров, а также в Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения" (ETS N 144)[3] ).
Международные договоры могут использоваться в правовом регулировании муниципальных правоотношений в силу определения местного самоуправления в качестве одного из уровней публичной власти. Так, принципы свободных и справедливых выборов, равного доступа к публичной службе, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 25), Конвенции о политических правах женщин 1953 года, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации) должны быть реализованы как применительно к государственной власти, так и к местному самоуправлению. Обязанности в сфере противодействия коррупции, закрепленные в международных договорах (Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию" (ETS N 173) также распространяются на органы местного самоуправления.
Наконец, самостоятельным видом международных договоров, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления, могут быть двусторонние договоры о дружбе и сотрудничестве, в которые могут включаться нормы о поощрении сотрудничества муниципальных образований (например, ст. 15 Договора о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном 2002 г.) или же закрепляться направления сотрудничества государств в области развития местного самоуправления (Совместная программа действий между Российской Федерацией и Республикой Кипр на 2010 - 2013 годы).
В диссертации рассмотрены механизмы реализации норм международных договоров по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации. Установлено, что нормы международного договора регулируют отношения между государствами как заключившими его субъектами международного права, но не между субъектами внутреннего права. Заключая международный договор в области местного самоуправления, государство берет на себя международно-правовое обязательство. Для исполнения этого обязательства государство вынуждено придавать определенным положениям международного договора силу внутреннего права. Процесс придания положениям международного договора силы внутреннего права именуется трансформацией (инкорпорацией). Трансформация норм международных договоров связана с положением ч. 4 ст. 15 Конституции РФ (генеральная трансформационная норма).
В некоторых случаях в силу соответствующего указания в международном договоре государство обязуется принимать акты, не связанные с выражением согласия на обязательность для него международного договора. Выделяют два возможных варианта: а) государство приняло на себя обязательство ввести в свое национальное законодательство определенные нормы, сформулированные в самом договоре (самоисполнимые международные договоры); б) международный договор обязывает к изданию определенных норм, но сами эти нормы в договоре не сформулированы (несамоисполнимые договоры). В несамоисполнимом договоре содержится указание на определенные общественные отношения, которые должны быть урегулированы государствами. Обязанность государства состоит в установлении в национальном законодательстве нормы (самостоятельно определив ее содержание) по вопросам, предусмотренным в международном договоре.
Диссертант разделяет сложившееся в российской юридической науке (И.А. Конюхова, Т.Д. Матвеева) точку зрения о том, что наиболее эффективной формой имплементации норм международных договоров в сфере местного самоуправления является их непосредственное применение органами государственной власти (как исполнительными, так и судебными). Обязанность обеспечивать выполнение норм международных договоров в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» возложена на государственные органы. Вместе с тем, указанная норма не возлагает на органы местного самоуправления полномочий или обязанностей в вопросе выполнения международных договоров Российской Федерации. Однако, как показывает практика осуществления местного самоуправления, соответствующее полномочие органов местного самоуправления вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты, осуществляющие правовое регулирование определенной сферы общественных отношений, закрепляют и соответствующие полномочия органов местного самоуправления. Кроме того, они могут содержать нормы о приоритете международных договоров, из чего следует обязанность органов местного самоуправления непосредственно применять нормы международных договоров.
Диссертант сделал вывод о том, что в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, органы местного самоуправления обязаны применять нормы «самоисполнимых» международных договоров, в том числе, в отсутствие специальных норм федерального законодательства или законодательства субъектов Российской Федерации, которые инкорпорируют нормы международных договоров. Установлено, что в силу этой же конституционной нормы, органы местного самоуправления, принимая муниципальные нормативные акты (в том числе, уставы муниципальных образований), обязаны обеспечить их соответствие не только федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации, но и нормам международных договоров, действующих в правовой системе Российской Федерации.
Диссертантом рассмотрен ряд практических проблем реализации международных договоров в сфере местного самоуправления, в первую очередь, Европейской хартии местного самоуправления. Традиционно в российской науке муниципального права выделяют проблемы реализации норм Европейской хартии местного самоуправления, связанные с гарантированием сохранения прав на осуществление местного самоуправления при реорганизации муниципальных образований, обеспечением прав граждан на осуществление местного самоуправления в различных формах, в том числе, права на участие в муниципальных выборах, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и их финансовым обеспечением, обеспечением финансовой самостоятельности муниципальных образований, установлением предмета и границ государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и др.
Однако, применительно к предмету диссертационного исследования диссертант обращает внимание на обеспечение реализации п. 3 ст. 10, в соответствии с которой органы местного самоуправления имеют право осуществлять сотрудничество с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. Положение п. 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет полномочие органов местного самоуправления на осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Данное полномочие используется органами местного самоуправления: в результате проведения диссертационного исследования выявлено около 40 международных соглашений по вопросам межмуниципального сотрудничества (в основном, между городами-побратимами или по вопросу приграничного сотрудничества).
Пункт 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не создает достаточных гарантий реализации нормы ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления. Во-первых, не определен правовой статус международных соглашений, заключаемых органами местного самоуправления. Во-вторых, необходимо унифицировать порядок, условия осуществления международных связей и их содержания на уровне местного самоуправления, определить формы и пределы государственного контроля за международными соглашениями органов местного самоуправления. Представляется целесообразным Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" статьями, предусматривающими международные связи муниципальных образований.
В диссертации рассмотрены основные проблемы реализации международных стандартов развития местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертантом уточнено определение понятия «международные стандарты развития местного самоуправления» как признанных международным сообществом и Российской Федерацией минимально необходимых требований к правовому положению муниципального образования, органов местного самоуправления, отражающих основные достижения в сфере обеспечения самостоятельности и автономии местного самоуправления.
Исследование взглядов российских ученых на международные и европейские стандарты правового регулирования внутригосударственных правоотношений, международно-правовых документов, позволило диссертанту сделать вывод о том, что международные стандарты развития местного самоуправления являются комплексными образованиями, в состав которых включаются не только нормы международных договоров, но и разъясняющие их положения, содержащиеся в решениях органов, обеспечивающих соблюдение международных договоров (например, рекомендации Комитета министров N Rec (2003) 2 "О бытовом обслуживании в неблагоприятных городских районах", N R (2005) 1 "О финансовых средствах местных и региональных властей", N R (2005) 2 «О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему", рекомендации Конгресса региональных и местных властей), и в международных документах рекомендательного характера (например, Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества 1984 г., модельные законы, принятые Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ об общих принципах организации местного самоуправления, об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, об основах муниципальной службы, рекомендации Парламентской ассамблеи государств-участников СНГ).
Диссертантом установлено, что, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, зачастую Конституция РФ и федеральные законы, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными стандартами развития местного самоуправления, уровень правовых гарантий самостоятельности местного самоуправления. Однако данные национальные стандарты развития местного самоуправления не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Анкваб А.А. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации // Государственная служба. 2013. № 3. С. 109-111. – 0,5 п.л.
2. Анкваб А.А. Система источников муниципального права: проблемы формирования // Современное право. 2013. № 12. С. 51-55. – 0,6 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Анкваб А.А. Международные стандарты развития местного самоуправления: понятие и содержание. // Государственное строительство и право: сб. научных трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2012. Вып. 31. С. 21-29. – 0,8 п.л.
4. Анкваб А.А. Международные договоры в области муниципального права: их виды и особенности содержания // Государственное строительство и право: сб. научных трудов. М., 2013. Вып. 32. С. 32-38. – 0,7 п.л.
5. Анкваб А.А. Проблемы осуществления международных связей органами местного самоуправления // Право и современные государства. 2013. № 6. С. 14-19. – 0,5 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Анкваба Александра Александровича
Тема диссертационного исследования
Международный договор и система источников муниципального права
Российской Федерации
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Овчинников Иван Иванович
Изготовление оригинал макета
Анкваб А.А.
Подписано в печать 21 ноября 2013 г. Тираж 80 экз.
Объем 1,5 п.л.
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии «Реглет»
119526, Москва, Проспект Вернадского, д. 39
(495) 363-78-90, www.reglet.ru
[1] Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
[2] Россия подписала Хартию 10 мая 2001 г. Хартия не вступила в силу для России.
[3] Россия не участвует.
