Законодательные (представительные) органы г о сударственной власти субъектов российской федер а ции
На правах рукописи
Иналкаева Казбан Саматовна
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность:
12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2013
Работа выполнена на кафедре конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Тхабисимова Людмила Аслановна | |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Дзидзоев Руслан Мухарбекович, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» | |
| кандидат юридических наук, доцент Камкия Фатима Гурамовна, декан юридического факультета Сочинского института (филиала) ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» | ||
| Ведущая организация: | ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова» |
Защита диссертации состоится 28 ноября 2013 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АНО ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «___» октября 2013 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ для демократического развития российского государства, для его федеративного устройства, важностью представительной функции законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное место в системе основ конституционного строя России.
На сегодняшний день во всех российских регионах уже сложилась собственная система организации государственной власти. Одним из необходимых и обязательных элементов этой системы является законодательный (представительный) орган государственной власти. Организация законодательных (представительных) органов государственной власти, сложившаяся в субъектах РФ, достаточно разнообразна, поскольку отражает их специфические региональные особенности. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы разнообразие устройства этих региональных органов не выходило за рамки принципов, закрепленных на федеральном уровне. Однако приходится констатировать, что региональное законодательство не всегда соответствует стандартам, заданным Конституцией РФ и федеральными законами. Вместе с тем, федеральное законодательство не всегда учитывает и отражает в своих нормах достижения конституционно-правовой науки и практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, которые могли бы способствовать эффективности его деятельности.
Не менее важна законотворческая функция. Региональный законодательный орган принимает законы соответствующего субъекта РФ. В законодательном процессе участвуют и другие региональные властные структуры, в частности, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительные органы местного самоуправления и др. Законодательный орган является ведущим участником законодательного процесса, кроме него никто не может принять закон субъекта РФ.
Следует также отметить, что региональные законодательные органы осуществляют некоторые функции парламентского контроля, прежде всего, за деятельностью органов исполнительной власти.
Если функции народного представительства и законотворчества являются неотъемлемой частью парламента и не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам применения, то можно сказать, что контрольная функция закреплена в законодательстве субъектов РФ неодинаково.
В тех субъектах федерации, в которых законодательные органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти, соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным им недоверием законодательного органа. В то же время, на практике, в ряде регионов немногочисленные законодательные органы зависят от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей по причине того, что в руках последних находятся основные властные и материальные ресурсы.
Как представляется, все это, несомненно, актуализирует потребность концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций усиления представительной функции законодательных органов субъектов и их контрольных функций.
Степень научной разработанности темы исследования. Рост числа научных публикаций за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к теме становления и развития государственных органов субъектов РФ.
Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права.
Отдельные вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса и законодательной практики региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, А.В. Безрукова, И.Г. Дудко, М.Р. Дышековой, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, М.М. Курманова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, В.В. Полянского, А.С. Саломаткина, Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, Л.А. Тхабисимовой, А.А. Уварова и др.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных парламентов России.
В диссертационных исследованиях, в рамках конституционного права, рассматриваются во многом результаты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; обобщается практика законодательного процесса на примере отдельных видов субъектов РФ (республик, областей), либо в рамках отдельных федеральных округов.
Таким образом, степень разработанности данной темы в современной отечественной науке остается явно недостаточной и характеризуется отсутствием значительного числа комплексных системных исследований по данной проблематике.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие организацию и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также практика их реализации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических и практических предложений по внедрению комплекса мер, которые способствовали бы оптимизации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявление недостатков действующего законодательства, анализ практики применения и выработка предложений по его совершенствованию.
Исходя из поставленной цели, основными задачами исследования являются:
- изучение и обобщение имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме, критически осмыслить его с учетом тенденций развития современного конституционного права, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
- разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства на основе комплексного изучения опыта правового регулирования организации и деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также практики реализации ими своей компетенции на примере субъектов Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.
- выявление особенностей формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- анализ порядка формирования, принципов организации, структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- анализ полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- изучение механизма регионального законодательного процесса, выявление его характерных черт и особенностей;
- разработка конкретных предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию и деятельность парламентов субъектов Российской Федерации;
- разработка комплексного подхода к проблеме оптимизации форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили работы современных ученых, представителей конституционного права, общей теории права и отраслевых наук, затрагивающих проблемы организации и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, В.М. Баранова, К.С. Бельского, Н.С. Бондаря, П.Т. Василенкова, Н.А. Власенко, А.В. Городецкого, И.А. Иванникова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.А. Мишина, С.В. Полениной, Ю.А. Розенбаума,, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.
Конституционная проблематика законотворческой деятельности и законодательного процесса представлена в исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, В.А. Лебедева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составили комплекс общенаучных и специальных методов исследования (диалектический метод познания, исторический, логический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.).
Правовую и эмпирическую основу диссертации составили Конституция РФ; Указы Президента и Постановления Правительства РФ; Постановления Конституционного Суда РФ; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; конституции ряда зарубежных стран; международные документы по исследуемой теме; регламенты, постановления и решения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти, постановления законодательных органов, указы глав субъектов РФ, документы и материалы деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет комплексное исследование, охватывающее все основные проблемы нормативного регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с позиции современных концепций власти; разработаны практические подходы к достижению совершенствования организации работы региональных парламентов. Научная новизна работы обусловлена также использованием новейшей правовой базы и эмпирического материала. В научный оборот вводятся ряд новых определений регионального парламента, характеристик и выводов.
По результатам диссертационного исследования формулируются конкретные предложения по совершенствованию организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также региональной парламентской практики.
На защиту выносятся следующие положения:
1. На основании анализа федерального и регионального законодательства разработано определение регионального парламента: «Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ».
2. На основе проведенного анализа исторических данных субъектов РФ, входящих в состав СКФО (республик Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Чеченская, Ингушетия, Дагестан) целесообразно установить наименования законодательных органов в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта РФ.
3. При формировании законодательного органа субъекта РФ предпочтительней является смешанная избирательная система, что позволит избирателям выразить свое отношение и к политическим партиям, и к отдельным кандидатам. В связи с чем, целесообразно на федеральном уровне в качестве обязательной закрепить использование смешанной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
4. В целях совершенствования отечественного законодательства, предлагается использовать опыт ряда зарубежных стран (Бельгии, Мексики, Филиппины и др.), необходимо закрепить в Конституции РФ, а также основных законах субъектов РФ, обязанность участия в выборах каждого гражданина РФ обладающих активным избирательным правом.
5. В соответствии с внесенными изменениями в федеральное законодательство, касающихся предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, целесообразно принятия закона на региональном уровне, определяющего порядок создания комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами.
6. Законодательство субъектов РФ должно тщательно регламентировать парламентские процедуры, а именно:
- установления порядка предоставления депутатам кандидатуры заместителя (заместителей) председателя законодательного (представительного) органа субъекта РФ непосредственно председателем парламента, поскольку дальнейшая работа этих должностных лиц будет строиться на основе доверия друг к другу и председатель парламента должен быть свободен в выборе кандидатуры своего заместителя (заместителей);
- установления конкретных оснований для инициирования вопроса об освобождении от должности председателя законодательного (представительного) органа и его заместителя (заместителей) при следующих основаниях: превышение председателем и его заместителем (заместителями) полномочий, установленных регламентом; неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместителей) на сессии без уважительных причин или неоднократное несоблюдение депутатской этики на заседаниях;
- закрепления конкретного перечня комитетов (комиссий) региональных парламентов в законодательном порядке.
7. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью, целесообразно создание в региональных парламентах общественных советов, а также совещательных органов, таких как: комиссии по противодействию коррупции для принятия мер по предупреждению коррупционных правонарушений; совета по социальной безопасности; совета по мониторингу социально-экономического развития региона; комиссии по правовому мониторингу в целях применения единых методологических подходов, совершенствования законодательства и обеспечения законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
8. На основе анализа работы молодежных парламентов и молодежных советов при региональных парламентах, целесообразно создание в субъектах РФ межпарламентского молодежного союза в целях решения актуальных проблем молодёжной политики и укрепления связей с представителями молодежного движения.
9. В целях оптимизации форм деятельности депутатского корпуса региональных парламентов, предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующими положениями:
- установить кворум для признания правомочности заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ в количестве не менее двух третей от установленного числа депутатов; - для обеспечения гарантий эффективности, постоянства деятельности регионального парламента представляется наиболее адекватным проведение заседаний парламентов субъектов РФ по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц; - об отзыве депутатов избирателями соответствующего округа по инициативе регионального парламента, который, наряду с другими субъектами, должен быть наделен правом возбуждать вопрос об отзыве депутатов, не выполняющих свои обязанности в парламенте. Другой момент - это утрата доверия населения. Утрата доверия населения, как основание отзыва депутата должна давать возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить полномочия выборного лица, не пользующегося более поддержкой избирателей; - предоставление субъектам РФ права по своему усмотрению дополнять перечень вопросов о принятии парламентом постановлений квалифицированным большинством голосов.
10. Регламенты парламентов субъектов РФ должны устанавливать:
- ответственность депутатов за неучастие в работе регионального парламента; - прямой запрет на голосование за другого депутата, что, вместе с обязанностью депутатов присутствовать на заседаниях парламента и принимать участие в голосовании, позволит максимальным образом привлечь их к исполнению своих обязанностей по выражению интересов народа; - правила об обязательной регулярности проведения парламентских (депутатских) и публичных слушаний. Поскольку злободневных вопросов в общественной жизни всегда достаточно и такая регулярность может стимулировать как депутатов, так и общественность к поиску наиболее оптимальных путей решения важных государственных проблем.
11. Во всех региональных парламентах установить парламентское (депутатское) расследование для расследования фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ. Порядок и основания возбуждения расследования должны регулироваться законами субъектов РФ.
12. Поскольку на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), основной закон субъекта РФ не вправе возложить на прокурора субъекта РФ, нижестоящих прокуроров, а также прокуратуру выполнение какой-либо функции, в том числе наделить правом законодательной инициативы.
С целью совершенствования регионального законодательства, предлагается исключить из основных законов некоторых субъектов РФ норму о наделение правом законодательной инициативы прокуроров данных субъектов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в ходе исследования были сделаны выводы и разработаны предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на Международных, Всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Сделанные автором обобщения и выводы могут быть положены в основу дальнейших теоретических разработок проблем организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Имеющиеся в диссертации положения могут быть использованы в процессе дальнейшего развития теории конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на выработку конкретных предложений в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ, а также рекомендаций, направленных на модернизацию парламентской практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законодательной деятельности и в учебном процессе, в рамках изучения дисциплин «Конституционное право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и в выступлениях автора на научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «15 лет Конституции РФ: проблемы теории и практики» (27-28 ноября, 2008 г, Махачкала); Всероссийской научно-практической конференции «Обеспечение единого правового пространства: мониторинг законодательства субъектов РФ» (26-28 сентября 2011 г. Махачкала); III Международной конференции «Кавказ: история и современность», приуроченной к празднованию 20-летия Конституции Российской Федерации (26-27 сентября 2013 г. Пятигорск)
Материалы диссертации используются в учебном процессе по курсу «Конституционное право России» на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Чеченский государственный университет», ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский институт академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» и в практической деятельности Парламента Чеченской Республики.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и новизна диссертационного исследования, описывается состояние научной разработки темы, определяются цель и задачи, объект и предмет, методологическая, теоретическая и нормативно-правовая основа исследования, отражаются результаты, научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и особенности их развития» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Основы конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» посвящен выработке определения конституционно-правового статуса региональных парламентов субъектов РФ и выявлению элементов, составляющих этот статус, в частности, установления наименования законодательного (представительного) органа, численности, срока полномочий, порядка выборов депутатов и т.д.
На основании федерального законодательства, а также в целях восстановления связей с историческим прошлым народа, автор предлагает наименования законодательных органов в республиках Северной Осетии-Алания, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Чечни, Дагестана и Ингушетии установить в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта РФ. Например, народный форум в Балкарии назывался Уллу Тёре – Большой или Верховный Тёре, в Кабарде – Советы князей и уорков, в Чечне и Ингушетии – Мехк-Кxел, в Дагестане – Джамаат. Фундаментом политического устройства гражданской общины у осетин являлся Ныхас – народное собрание, имевшее многоступенчатую структуру. Некоторые ученые справедливо относят их к высшим формам государственного управления, на собраниях рассматривались все государственные, уголовные и гражданские вопросы, выносились наказания, узаконивались новые обряды и обычаи, решались вопросы войны и мира и т.д.
На основе анализа избирательного права ряда зарубежных стран в работе делается вывод, что обязанность ходить на выборы должна стать обязанностью гражданина Российской Федерации.
Закрепление в основных законах субъектов Российской Федерации, а также в Конституции Российской Федерации обязанность каждого гражданина ходить на выборы и установление административного наказания за неявку на избирательный участок без уважительных причин, на наш взгляд, резко поднимет участие граждан в выборах.
Что касается внесения изменения в федеральное законодательство, касающегося предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, автор указывает о целесообразности на региональном уровне принятия закона, определяющего порядок создания комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, а также устанавливающий порядок проведения комиссией проверок.
Во втором параграфе - «Структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выделены следующие ее подразделения: руководство парламента; комитеты и комиссии парламента; депутатские объединения парламента; аппарат парламента. Отмечается, что до недавнего времени в Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской Республике и Чеченской Республике были двухпалатные парламенты, однако в итоге они отказались от двухпалатной структуры парламента.
В параграфе указывается, что в ряде законодательных (представительных) органов субъектов РФ для координации законопроектной и контрольной деятельности комитетов (комиссий) и подготовки пленарных заседаний создаются коллегиальные (совещательные) руководящие органы.
Полагаем, что в региональных парламентах, при которых созданы коллегиальные (совещательные) руководящие органы, работа будет строится более планомерно и эффективно.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ самостоятельно решают вопрос о количестве постоянных комитетов (комиссий).
Отмечается, что определенной спецификой Парламента Кабардино-Балкарской Республики является наличие в его составе Комитета по межнациональным отношениям, который формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской национальностей на паритетной основе.
Почти во всех парламентах субъектов РФ перечень постоянных комитетов (комиссий) устанавливается постановлением законодательного (представительного) органа, что дает региональному парламенту возможность самостоятельно изменять этот перечень в любое время, соответственно было бы целесообразно перечень комитетов (комиссий) региональных парламентов закрепить в законодательном порядке.
Создание депутатских фракций повышает ответственность депутатов региональных парламентов перед избирателями, которые голосовали за соответствующее избирательное объединение, и перед политической партией, включившей данного депутата в свой избирательный список, а также дает возможность повысить эффективность работы законодательного органа, обеспечивает достижение согласия по большинству рассматриваемых парламентом вопросов, в оптимальные сроки осуществить выполнение планов законопроектных работ.
В целях решения актуальных проблем молодёжной политики и укрепления связей с представителями молодежного движения желательно создание молодежных парламентов при всех региональных парламентах, как эффективного механизма развития правовой культуры молодых граждан.
В целях совершенствования законодательства и обеспечения законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, актуально на сегодняшний день создание совещательных органов при всех региональных парламентах, таких как: комиссия по противодействию коррупции; совет по социальной безопасности (на примере Волгоградской областной Думы); совет по мониторингу социально-экономического развития региона (на примере Думы Ставропольского края); комиссия по правовому мониторингу.
В третьем параграфе «Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» охарактеризованы основные формы деятельности парламентов субъектов Российской Федерации (заседания парламента; заседания постоянных комитетов (комиссий) парламента; парламентские (депутатские) и публичные слушания и т.д.
Представляется, что представительная природа регионального парламента требует участия в его заседаниях наибольшего количества депутатов, или, по крайней мере, их значительного большинства. От установленного кворума правомочности заседания законодательного (представительного) органа зависит степень представительности принимаемых им решений. И если она окажется недостаточной, то ставится под вопрос легитимность самих решений. Поэтому, по мнению автора, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в количестве не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Депутат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации обязан участвовать в заседаниях регионального парламента, его органов, в состав которых он избран. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации должны устанавливать ответственность депутатов за неучастие в работе регионального парламента.
Как представляется, данные меры должны дополняться возможностью отзыва таких депутатов избирателями соответствующего округа по инициативе регионального парламента, который, наряду с другими субъектами, должен быть наделен правом инициировать вопрос об отзыве депутатов, не выполняющих свои обязанности в парламенте. Положения об отзыве депутата должны быть закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В представленном исследовании отмечается, что парламенты некоторых субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Ставропольский край) не установили для граждан возможность присутствовать на заседаниях региональных парламентов. Вполне очевидно, что такая возможность ограничивается разумными пределами в связи с ограниченным количеством посадочных мест в зале заседаний законодательного (представительного) органа, необходимостью обеспечения нормального режима работы для депутатов и т.д. Однако, как представляется, региональным парламентам вполне реально предусмотреть в своих регламентах определенную процедуру для получения гражданами разрешения на участие в заседаниях парламента, т.е. реализация конституционной возможности участия граждан в управлении делами государства.
По нашему мнению, особая значимость постановлений региональных парламентов требует принятия их, как и законов, так и по общему правилу – большинством голосов от установленного числа депутатов законодательного органа. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил недостаточный перечень вопросов, по которым постановления законодательных органов субъектов Российской Федерации принимаются квалифицированным большинством голосов, т.е. путем достижения большего единства среди депутатов.
Думается, что необходимо предоставить субъектам РФ право по своему усмотрению дополнять перечень вопросов о принятии парламентом постановлений квалифицированным большинством голосов.
Заседания постоянных комитетов (комиссий) парламента субъекта Российской Федерации проводятся по мере необходимости, но регулярно с различной периодичностью: не реже одного раза в месяц (Республика Ингушетия), не реже двух раз в месяц (Волгоградская область) и т.д. Целесообразно установить регулярность проведения заседаний постоянных комитетов (комиссий) парламентов субъектов Российской Федерации, также как и заседаний законодательных органов, не менее одного раза в месяц.
Парламентские (депутатские) и публичные слушания являются формой законотворческой деятельности депутатов, обеспечивающей единый подход к выработке концепции поставленной проблемы.
По мнению автора, в регламентах парламентов субъектов Российской Федерации необходимо установить правила об обязательной регулярности проведения парламентских (депутатских) и публичных слушаний. Поскольку злободневных вопросов в общественной жизни всегда достаточно и такая регулярность может стимулировать как депутатов, так и общественность к поиску наиболее оптимальных путей решения важных государственных проблем.
Порядок и основания проведения парламентского расследования должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации.
Эффективными формами контроля законодательного органа за деятельностью исполнительной властью являются парламентский и депутатский запросы, обращение, правительственный час. Необходимо, чтобы этот важный институт парламентского контроля нашел отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Для совершенствования работы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации основные формы деятельности региональных парламентов должны дополняться и другими формами, такими, как совещания, конференции, круглые столы, семинары, пресс-конференции, мониторинги.
Глава 2 «Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе – «Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дается достаточно подробный анализ компетенции парламентов субъектов Российской Федерации.
Региональные парламенты обладают значительными законодательными полномочиями в различных сферах общественной жизни, что позволяет им быть достаточно влиятельными государственными органами, способными решать жизненно важные проблемы соответствующих субъектов РФ, однако в то же время требуется укрепление представительской и контрольной функций региональных парламентов, функции по участию в формировании государственного аппарата.
Полное и детальное регламентирование контрольных полномочий имеет очень важное значение, его отсутствие в законодательстве субъектов Российской Федерации может превратить контрольные полномочия региональных парламентов в фикцию, формальность. Поэтому субъектам Российской Федерации необходимо не только закреплять, но и более детально регламентировать контрольные полномочия региональных парламентов, что будет способствовать повышению эффективности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ соответствующих норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует, что региональными законодателями установлены весьма обширные как по количеству, так и по составу перечни субъектов права законодательной инициативы. Однако наделение правом законодательной инициативы прокуроров некоторыми субъектами Российской Федерации (Кабардино-Балкарския, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Карачаево-Черкессия) противоречит Конституции Российской Федерации и концепции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Необходимо укрепить позиции регионального парламента в системе органов государственной власти субъекта РФ, упрочить его положение во взаимоотношениях с высшим должностным лицом и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Подлежат усовершенствованию правовые нормы о взаимодействии региональных парламентов с федеральными органами государственной власти, в частности, нормы об участии парламентов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе.
Институт местного самоуправления играет особую роль в процессе становления гражданского общества. Для обеспечения оперативной связи в вопросах рассмотрения законопроектов, касающихся органов местного самоуправления, необходимо участие глав представительных органов местного самоуправления на пленарных заседаниях парламента.
Второй параграф «Анализ состояния и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации» посвящен анализу законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, который, безусловно, связан с теми изменениями, которые происходят в политической, экономической и социальной сферах, как в России, так и в развитии ее субъектов.
Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что в субъектах Российской Федерации сформировался собственный механизм реализации конституций (уставов). Специфика процессов осуществления конституционных норм обусловлена наличием в субъектах Российской Федерации собственного законодательства; верховенством Конституции в правовом пространстве; относительной самостоятельностью в субъектах Российской Федерации в отношениях с федеральным центром; правом реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и вопросам исключительного ведения в субъектах Российской Федерации; возможностью самостоятельной организации системы республиканских органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией по решению управленческих задач республиканского масштаба.
Целесообразно было бы, предусмотреть в структуре аппарата законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, создание отдела правового мониторинга, непосредственно входящего в состав правового управления аппарата законодательных (представительных) органов, одной из функций, которого являлась бы подготовка ежегодного доклада о состоянии законодательства в определенном субъекте Российской Федерации по подведению итогов законотворческого процесса законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации (на примере Парламента Кабардино-Балкарской Республики).
Автор констатирует, что проекты федеральных законов, направляемые в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, практически не рассматриваются. В связи с этим, необходимо было бы активнее использовать все механизмы взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей), что может воплотиться в законы региональных парламентов и стать началом отлаженной совместной законодательной деятельности.
По мнению автора диссертационного исследования на федеральном уровне необходимо решить вопрос, касающийся участия законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации в формировании квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации и вопрос, направленный на наделение мировых судей субъектов Российской Федерации полномочиями судьи без ограничения определенным сроком.
Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью, автор указывает, что в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации необходимо создать научные экспертно-консультативные советы, деятельность которых способствовала бы достижению более высокого качества принимаемых нормативных правовых актов, осуществлению научного прогнозирования и планирования развития законодательства.
Третий параграф «Эффективность осуществления депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» рассматривает причины, по которым в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти профессионально работает только часть депутатов, и предлагаются способы, при помощи которых стало бы возможным реальное повышение профессионализма законодательных (представительных) органов и депутатов указанных органов в субъектах Российской Федерации без существенных затрат из их региональных бюджетов.
В Российской Федерации, так же как и в субъектах Российской Федерации, принцип профессионализма все больше утверждается во всех сферах государственной деятельности. Указанное требование означает, что работа депутатов на постоянной профессиональной основе является единственным видом их трудовой деятельности, осуществляется профессионально и за денежное вознаграждение. Следует также учитывать, что значительная часть депутатов помимо своей депутатской работы реализует право заниматься преподавательской, научной и иной творческой оплачиваемой деятельностью.
Подобное ограничение понятно и объяснимо, поскольку направлено на недопущение зависимости депутатов от каких-либо государственных органов, предпринимательских структур, частных интересов и лиц. Это способствует реализации принципа разделения властей, суть которого состоит в запрете на совмещение функций законодательной и исполнительной власти одними и теми же органами и лицами.
В представленном исследовании автор отмечает, что основными гарантиями депутатской деятельности, предусмотренными законами субъектов Российской Федерации, являются: право законодательной инициативы; право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации; право на депутатский запрос; право на обращение к члену Правительства на заседании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; право на безотлагательный прием должностными лицами; право на получение и распространение информации; право на неприкосновенность; обязанность должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления, давать ответ на обращение депутата или предоставить запрашиваемые им документы.
Следует отметить, что основанием наделения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правовым иммунитетом является признание представительной природы регионального парламента и соответственно депутатского мандата и особых функций представительства, которые выполняют депутаты.
Вопросы правового иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, связанные с возможностью и допустимостью установления изъятий из общего принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, усложняются поиском оптимальной модели такого иммунитета, поскольку каких-либо правил и критериев в отношении депутатов региональных парламентов Конституция Российской Федерации не содержит.
Анализируя закрепленный в законодательстве порядок лишения неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, автор приходит к обоснованному выводу, что отдельные проблемы депутатской неприкосновенности еще нуждаются в обсуждении и требуют более детальной регламентации.
В заключении излагаются основные выводы диссертационного исследования и формулируются предложения, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующего отношения в области формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации.
ОСНОВНЫЕ НУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ
ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Иналкаева К.С. Об унификации правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Южного федерального округа) // Закон и право. 2010. № 1. С.37-40. (0,3 п.л.).
2. Иналкаева К.С. Анализ законодательной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского и Южного федеральных округов) // Современное право. 2011. № 3. С. 62-65. (0,3 п.л.).
3. Иналкаева К.С. Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (На примере Северо-Кавказского и Южного федеральных округов) // Вестник экономики, права и социологии. 2011. № 1. С.133-137. (0,4).
4. Иналкаева К.С. Структурные подразделения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского и Южного федеральных округов) //Современное право. 2013. № 7. С. 42-49. (0,4 п.л.).
II. В иных рецензируемых научных изданиях:
5. Иналкаева К.С. Теоретико-правовые аспекты образования Парламентской Ассоциации Южного федерального округа /Даг. гос. ун-т.- Махачкала, 2009. - 10с. – Библиогр.: 9-10. деп. в ИНИОН РАН 07.10. 2009. № 60784.
6. Иналкаева К.С. Пути становления Законодательного Собрания Ростовской области // Юридический вестник ДГУ. 2006. № 2. С.47-56. (0,8 п.л.).
7. Иналкаева К.С. Парламент Кабардино-Балкарской Республики // Региональный вестник молодых ученых. 2007. № 2(13). С.57-63. (0,5 п.л.).
8. Иналкаева К.С. Парламент Чеченской Республики и Народное Собрание Республики Ингушетия: сравнительный анализ //Юридический вестник ДГУ. 2007. № 1. С-73-78. (0,4 п.л.).
9. Иналкаева К.С., Казиев М.Н., Махачев Д.Г. Законодательные органы государственной власти субъектов Южного федерального округа //Юридический вестник ДГУ. 2008. № 1. С. 68-71. (0,2 п.л.).
10. Иналкаева К.С. Парламент Республики Северной Осетии-Алания: теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты //Юридический вестник ДГУ. 2008. № 2. С. 69-74. (0,4 п.л.).
11. Иналкаева К.С. Развитие парламентаризма в Чеченской Республике» //15 лет Конституции РФ: проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (27-28 ноября, 2008, г. Махачкала). – часть 1 – Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. – С- 629-639. (0,7 п.л.).
12. Иналкаева К.С. Государственно-правовые признаки Чеченской Республики // Вестник Академии наук Чеченской Республики. ГУП «Книжное издательство», 2009. № 2(11). С. 175-178. (0,2 п.л.)
13. Иналкаева К.С. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов российской федерации (на примере Северо-Кавказского и Южного федеральных округов) //Вестник Чеченского государственного университета. 2010. № 2. С.279-287. (0,6 п.л.).
14. Иналкаева К.С. Конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа) //Вестник Чеченского государственного университета. 2011. № 2. С. 273-281. (0,7 п.л.).
Подписано в печать 24.10. 2013 г. Заказ №____
Формат 60х84 1/16. Объем 1,4 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в типографии «Реглет»
101000, г. Москва, Пл. Мясницкие ворота, д.1, стр.3
(495) 971-27-77 www.reglet.ru
