Защита прав человека в праве европейского союза: институциональный аспект
На правах рукописи
Воскресенская Лилия Александровна
ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00.10. Международное право. Европейское право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2012
1
Диссертация выполнена на кафедре международного права факультета права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Артамонова Ольга Феликсовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бирюков М.М.
кандидат юридических наук, доцент
Алисиевич Е.С.
Ведущая организация: Институт государства и права РАН
Защита состоится «26» октября 2012 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д.209.001.03 при Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Остоженка, д. 53/2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Автореферат разослан 25 сентября 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Берандзе М.Р.
2
. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Тема диссертационного исследования «Защита прав человека в Европейском союзе» представляет собой один из актуальных аспектов развития всей правовой системы объединенной Европы и является ее неотъемлемой частью.
Для Европейского союза первичным, безусловно, стал процесс интеграции в экономической сфере в рамках Европейских сообществ.
Концепция защиты прав человека складывалась в рамках Европейского союза постепенно, параллельно с углублением интеграции. Долгое время институты Европейского сообщества отрицали применимость установившихся стандартов защиты прав человека к процессам, происходящим внутри организации. Таким образом, граждане большинства государств — членов Европейских сообществ, будучи защищенными от нарушений своих прав со стороны государств механизмом, сложившимся в рамках Совета Европы, оставались абсолютно беззащитными перед лицом нового наднационального механизма, расширяющегося и набирающего мощь с каждым годом. Институты Европейских сообществ теоретически имели право издавать акты вторичного права, обязательные для соблюдения государствами — членами, которые содержат положения, противоречащие обязательствам данных государств, взятым на себя при присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (далее — «Европейская конвенция»). Естественно, такая ситуация не могла не вызвать кризиса доверия к праву Европейских сообществ. Через 10 лет после создания Европейского экономического сообщества Конституционный суд Германии в своем постановлении подверг сомнению легитимность правопорядка Европейского сообщества и отказал ему в верховенстве над национальной системой1.
1 Bundesverfassungsgericht 22, 1 BvR 248/63, BvR 216/67, Entscheidung, 18.10.1967
3
После благополучного разрешения данного конфликта стало ясно, что дальнейшее развитие Европейских сообществ без признания и закрепления концепции прав человека в правопорядке наднационального образования невозможно. Был взят курс на постепенное включение положений о признании и защите прав человека в правопорядок Европейских сообществ, а в дальнейшем и Европейского союза. Ключевую роль в вопросе создания системы защиты прав человека в рамках Европейского союза играет Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод2, которой был присвоен статус «вспомогательного источника права» и которая, по сути, долгое время являлась основным каталогом прав человека в Европейском союзе3.
После признания необходимости соблюдать основные права человека в деятельности институтов и органов Европейских сообществ и при издании актов вторичного права начался процесс становления механизма по выявлению и пресечению нарушений в данной области и по восстановлению нарушенных прав. Однако и механизм защиты прав человека, созданный в рамках Европейского союза, заслуживает довольно строгой критики. Самым эффективным инструментом по защите нарушенных прав в Европейском союзе на сегодняшний день является Суд Европейского союза.
Ранее единственным наднациональным судебным органом,
уполномоченным рассматривать споры, связанные с нарушением прав человека, гарантированных Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, был только Европейский суд по правам человека.
2 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.,1 ноября 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2.
3 Art. F Treaty of Maastricht. Official Joirnal C 191, 29.07.1992; Case 4/73 Baustoffgrohandlung v Commission of the European Communities [1974] ECR 00491, 44/79 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 03727. Подробно данный вопрос рассматривается в 1 главе.
4
Некоторое время сферы компетенции данных судебных органов не пересекались, однако постепенно Суд Европейских сообществ4 получил компетенцию рассматривать иски, касающиеся защиты прав человека, причем в этих вопросах Суд Европейского союза в первую очередь ориентируется именно на положения Европейской конвенции.
Анализ судебной практики Европейского суда по правам человека и Суда Европейского союза позволяет сделать вывод относительно координации двух европейских правозащитных систем, а так же о тенденции развития права международных организаций в области защиты прав человека.
Таким образом, можно сказать, что процесс формирования концепции прав человека в праве Европейского союза прошел довольно длительный и сложный путь от полного отрицания до возведения в ранг основополагающего принципа и необходимого условия для присоединения новых членов. Кроме того, на сегодняшний день процесс формирования механизмов защиты прав человека все еще находится в динамике. Одним из наиболее интересных аспектов является возможность присоединения Европейского союза к Европейской конвенции по правам человека — процедура, не имевшая аналогов за всю историю международного права.
В свете вступления в силу Лиссабонского договора, вносящего изменения в учредительные договоры Европейского союза, изучение различных аспектов права Европейского союза, в том числе концепции защиты прав человека, приобрело особую актуальность и стоит в ряду первоочередных задач, в том числе и российской юридической науки, поскольку Европейский союз является одним из ключевых стратегических партнеров Российской Федерации, а эффективное сотрудничество возможно только при полном понимании правовой природы и внутренних механизмов работы партнера. Кроме того, Российская Федерация является стороной Европейской конвенции по защите прав человека и основных
4 с 1.12.2009 — Суд Европейского союза
5
свобод, а присоединение Европейского союза к Конвенции может повлечь значительные изменения как в тексте самой Конвенции, так и в процедурах рассмотрения жалоб в рамках Европейского суда по правам человека.
Объект исследования составляет совокупность отношений,
возникающих в процессе защиты прав человека в правовой системе Европейского союза, и взаимодействие институтов и органов
Европейского союза с Советом Европы и Европейским судом по правам человека в контексте защиты прав человека в ЕС.
Предметом исследования является правовая база в области защиты прав человека в Европейском союзе и ее соответствие современным потребностям защиты прав человека в европейском регионе.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основании рассмотрения состояния правовой базы в области защиты прав человека в Европейском союзе показать ее соответствие современным механизмам и тенденциям развития института защиты прав человека в праве Европейского союза и соответствие современным стандартам защиты прав человека в европейском регионе.
Достижение поставленной цели обеспечивается посредством определения и решения следующих научных задач:
• исследовать историю становления и развития института защиты прав человека в Европейском союзе;
- определить роль Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод в правопорядке Европейского союза;
- провести анализ эффективности работы механизмов, призванных обеспечить соблюдение гарантированных прав человека в Европейском союзе;
• определить характер, способы и тенденции взаимодействия Европейского суда по правам человека и Суда Европейского союза;
6
• предложить возможные пути дальнейшего развития международного права в области защиты прав человека в рамках Европейского союза;
• проанализировать возможность распространения компетенции Европейского суда по правам человека на право Европейского союза и влияние присоединения Европейского союза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием комплексных научных работ, посвященных исследованию становления современной концепции защиты прав человека в Европейском союзе.
Вопросам защиты прав человека посвящено большое количество исследований, в том числе в научной литературе, на конференциях, семинарах и круглых столах.
В то же время, несмотря на высокий интерес российских и зарубежных ученых к различным аспектам защиты прав человека, проблематике защиты прав человека в Европейском союзе посвящено немного исследований, и в основном они носят фрагментарный характер.
Среди авторов, разрабатывавших различные аспекты защиты прав человека на международном уровне, следует отметить А.Н. Азарова, М.М. Бирюкова, А.Л. Буркова, В.А. Туманова, Г.И. Тункина,
Б.Н. Топорнина, А.Я. Капустина, М.В. Каргалову, Р.А. Касьянова, С.Ю. Кашкина, Е.А. Лукашеву, К.А. Москаленко, А.Н. Руссова, С.В. Черниченко, Л.М. Энтина, Ю.М. Юмашева и др.
Теоретическая проработка международной защиты прав человека велась и ведется в научных работах различного уровня, в том числе в диссертационных исследованиях.
Предметом ряда диссертаций стало обобщенное рассмотрение тенденций международного сотрудничества по вопросу защиты прав человека, возможностей легитимного ограничения защиты отдельных
7
категорий прав человека в связи с объективной необходимостью, право на доступ к международной судебной защите и другие5.
Многие российские ученые посвящали свои диссертационные работы исследованию региональных систем защиты прав человека, в частности системе защиты прав человека в рамках Совета Европы, различным аспектам влияния Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и деятельности Европейского суда по правам человека на правоприменительную практику и судопроизводство в Российской Федерации6.
Следует выделить диссертационную работу С.Н. Кузнецовой на тему «Взаимодействие Европейского союза и Совета Европы в области защиты основных прав человека»7. В данной работе проведено исследование взаимодействия институтов и права Европейских сообществ и Совета Европы, а также освещен вопрос о перспективах присоединения Европейского союза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. Целью данного труда было изучение правовой основы, направлений, механизмов и тенденций партнерства Совета Европы и Европейского союза в области обеспечения основных прав человека. За последние годы произошли значительные изменения в данной сфере, в 2007 году было подписано новое соглашение, вносящее изменения в учредительные договоры (Лиссабонское соглашение), вступившее в силу 1 декабря 2009 г., в соответствии с которым кардинально изменилась вся система права Европейского союза.
5 См. например: Криволапов П.С. Новые тенденции международного сотрудничества в области прав человека: Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. М., 2006; Самович Ю.В. Право человека на международную судебную защиту: Диссертация на соискание степени доктора юридических наук. Кемерово, 2007.
6 См. например: Лаптев П.А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в правовой системе России: проблемы теории и практика взаимодействия: Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. Владимир, 2006; Чумаков А.В. Европейские стандарты в области прав человека в российском уголовном процессе: Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. Санкт-Петербург, 2005.
7 Кузнецова С.Н. Взаимодействие Европейского союза и Совета Европы в области защиты основных прав человека: Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. Казань, 2005.
8
Вопрос защиты прав человека в Европейском союзе частично рассматривается в учебной литературе. В учебниках, посвященных праву Европейского союза, для высших учебных заведений под редакцией профессора С.Ю. Кашкина и профессора Л.М. Энтина тематике защиты прав человека в ЕС посвящены отдельные главы. Однако достаточно разработанным в данной сфере остается только вопрос раскрытия отдельных категорий прав, защищаемых в рамках Европейского союза.
Научные исследования зарубежных авторов характеризуются тем, что в основном затрагивают исследования отдельных аспектов концепции защиты прав человека в Европейском союзе. Чаще всего западные специалисты уделяют внимание исследованию непосредственно каталога гарантируемых прав.
Таким образом, специальное комплексное исследование по теме, затронутой в данной диссертации, ранее в правовой науке не проводилось, и она оказалась исследованной лишь частично.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые для научного решения выбраны указанные научные задачи. Всесторонне и комплексно исследовано состояние международного права в сфере прав человека на территории Европейского союза и его соответствие современным потребностям. Исследование не
ограничивается современным состоянием института защиты прав человека в ЕС, рассматривается процесс формирования института защиты прав человека в Евросоюзе, поэтапное расширение компетенции
наднациональных органов в данной сфере и дается оценка перспектив дальнейшего развития. При этом автор рассматривает отражение системы защиты прав человека в первичном и вторичном праве ЕС на различных этапах его формирования до сегодняшнего дня. Впервые в отечественной юридической науке система защиты прав человека в ЕС исследуется непосредственно, а не в контексте иных общественных отношений. Институт защиты прав человека рассматривается во взаимосвязи с
9
международно-правовыми проблемами и проблемами политического и интеграционного характера, что позволяет выявить особенности формирования механизма защиты прав человека в Европейском союзе и выявить его влияние на развитие всей правовой системы организации интеграционного характера. Кроме того, исследовано сотрудничество Европейского союза и Совета Европы в сфере защиты прав человека на территории ЕС, проанализирована имеющаяся судебная практика как Суда Европейского союза, так и Европейского суда по правам человека. Наряду с этим автор ищет пути, позволяющие преодолеть выявленные коллизии и повысить эффективность международного сотрудничества в области защиты прав человека на территории Евросоюза. Авторская концепция диссертации заключается в рассмотрении системы защиты прав человека в качестве необходимой составляющей становления и развития организации интеграционного характера.
Такой комплексный подход впервые используется при проведении исследований в данной сфере. Это отличает настоящую работу от других научных работ, посвященных исследованию защиты прав человека в европейском регионе, и в частности в Европейском союзе. В то же время автор опирается на результаты ранее проведенных исследований, развивает их отдельные положения.
Конкретные научные результаты исследования отражены в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Эффективное осуществление наднациональной
юрисдикции институтами Европейского союза возможно только при условии гарантии прав человека, признанных на международном уровне и в национальном правопорядке государств — членов. Получая часть государственных полномочий, Евросоюз должен брать на себя и обязанности по соблюдению прав человека, гарантированные
10
международным правом и правом государств, входящих в состав ЕС. Более того, ЕС должен ставить перед собой цель постоянного повышения стандартов в области защиты прав человека.
- Деятельность Европейского союза должна быть направлена на создание надежной правовой основы, обеспечивающей функционирование эффективного механизма, гарантирующего соблюдение прав человека в ЕС. Принимая во внимание сложность правовой системы Европейского союза и строгое разделение компетенции между государствами — членами и ЕС, должен быть создан единый информационный центр для индивидов, в котором можно было бы получить консультацию по необходимым действиям в целях пресечения нарушения прав человека и восстановления нарушенного права. Это позволит в значительной степени уменьшить нагрузку существующих структур по составлению заключений о неприемлемости жалоб по тем или иным основаниям и ускорит процесс защиты нарушенных прав. Кроме того, важным фактором обеспечения защиты прав человека является наделение специализированных органов необходимой компетенцией для пресечения нарушений и восстановления нарушенных прав. На сегодняшний день подобной компетенцией наделен только Суд ЕС.
- При расширении компетенции Европейского союза необходимо принимать во внимание международные обязательства, взятые на себя государствами — членами в области прав человека. Взяв на себя часть компетенции государств — членов, Европейский союз должен уважительно относиться к международным обязательствам
11
входящих в него государств и содействовать их выполнению.
- Параллельное существование двух отличных друг от друга практик применения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод приводит к коллизии в толковании положений данного документа. На сегодняшний день сложилась ситуация, при которой правоприменением норм ЕКПЧ занимаются два независимых международных судебных органа: Суд Евросоюза и Европейский суд по правам человека. Это порождает двойные стандарты толкования одних и тех же норм. Необходимо проведение работы по обобщению судебной практики ЕСПЧ в целях упрощения работы национальных судов, а впоследствии и Суда ЕС, обращающихся к решениям ЕСПЧ в своей работе.
- Процесс присоединения Европейского союза к Европейской конвенции по правам человека должен проходить поэтапно и включать в себя внесение изменений в текст самой Конвенции, в Регламент Европейского суда по правам человека и изменение процедуры рассмотрения споров и надзора за выполнением судебных решений.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации получили дальнейшее развитие теоретические основы права Европейского союза в области защиты прав человека. В частности на основе анализа судебной практики и изменения документов, составляющих первичное и вторичное право ЕС, показана тенденция развития прав человека и становление принципа защиты прав человека в качестве одного из основополагающих принципов Европейского союза; на основе анализа состояния и функционирования институтов и органов ЕС, обеспечивающих
12
охрану гарантированных прав человека, выявлены проблемы, возникающие в процессе их правоприменительной практики, предложены пути повышения эффективности их деятельности; на основе проведенного анализа каталогов основных прав человека, действующие в рамках Европейского союза, выявлена проблематика их взаимодействия; определены место и роль Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в праве ЕС; установлена взаимосвязь элементов каталогов прав человека, действующих в рамках Европейского союза и Совета Европы; выявлена коллизия правоприменительной практики Суда ЕС и Европейского суда по правам человека в части толкования норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предложены пути решения; показаны проблемы, связанные с присоединением ЕС к ЕКПЧ в рамках Протокола № 14. Практическая значимость исследования определяется тем, что
содержащиеся в нем выводы, предложения и рекомендации могут быть
использованы:
- для обеспечения защиты прав и свобод российских граждан, направляющихся в поездку или на постоянное место жительства в государство — члена Европейского союза;
- для достижения лучшего понимания государственными органами системы права Европейского союза как одного из основных стратегических партнеров Российской Федерации;
- для совершенствования интеграционных процессов в рамках СНГ;
- для совершенствования правовых механизмов применения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод в правовом пространстве Европейского союза;
- в образовательном процессе по изучению международного и европейского права.
13
Методологическая основа исследования. При проведении
исследования использовался диалектический метод научного познания, основанный на учете взаимозависимости и взаимообусловленности явлений объективного мира. Широко применялись различные
общенаучные методы: формально-логический, исторический, метод анализа и синтеза, идеализации, обобщения, метод системного подхода, а также частные и специальные методы научного познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, методы правового моделирования, толкования норм права, прогнозирования и другие методы.
Теоретическая основа исследования. Основополагающее значение для правового анализа заявленной темы имели труды российских юристов в области международного и европейского права, таких как А.Н. Азарова, М.М. Бирюкова, А.Л. Буркова, В.А. Туманова, Г.И. Тункина,
Б.Н. Топорнина, А.Я. Капустина, М.В. Каргалову, Р.А. Касьянова,
С.Ю. Кашкина, Е.А. Лукашеву, К.А. Москаленко, А.Н. Руссова,
М.Л. Энтина, Ю.М. Юмашева и других авторов.
Кроме того, в работе автор опирался на выводы зарубежных специалистов в области европейской защиты прав человека: Карла Доеринга, Дирка Элерса, Томаса Гидериха, Норберта Райха, Георга Ресса, Вальтера Швиммера и других авторов.
Нормативной и эмпирической основой диссертационного исследования являются: учредительные договоры Европейских сообществ и Европейского союза, Хартия основных прав Европейского союза, иные законодательные акты Европейского союза, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод с протоколами к ней, Регламент Европейского суда по правам человека и Статут Суда Европейского союза, судебная практика Европейского суда по правам человека, Европейской комиссии по правам человека и Суда Европейского союза, а также другие международные нормативно-правовые акты и документы.
14
Реализация и апробация научных результатов. Результаты настоящего исследования нашли отражения в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях студентов, аспирантов, соискателей и преподавателей, а также в научных публикациях и в учебном процессе, включавшем ведение семинарских занятий и чтение лекций по вопросам, рассмотренным в диссертационном исследовании, на факультете права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, логически взаимосвязанных и последовательно раскрывающих тему исследования.
В главе 1 «Развитие института защиты прав человека в Европейском Союзе» рассмотрено развитие института защиты прав человека в первичном праве Европейского Союза. В этой главе анализируется судебная практика Суда Европейского Союза, начиная с 1963 года, в которой были затронуты вопросы защиты прав человека в деятельности институтов и органов Европейских сообществ, а затем и Европейского Союза. Рассмотрены причины, побудившие Европейские сообщества признать принцип защиты прав человека в качестве одного из основных принципов новой правовой системы.
В первых учредительных договорах: Договоре, учреждающем Европейское объединение угля и стали 1951 года и Договоре, учреждающем Европейское Сообщество 1957 года отсутствовали какие-либо упоминания о правах человека, во главу угла ставились иные цели и задачи.
С момента создания Европейских Сообществ прошло немало времени. За это время изменилась и политическая ситуация в мире, и статус самой организации. Постепенно интеграция внутри Сообществ
15
становилась все глубже, расширялась и их компетенция. Постоянно возрастал объем законодательной деятельности. В определенный момент дальнейшее развитие Сообществ, углубление интеграции и поддержание авторитета новой правовой системы стало невозможно без обязательства соблюдать права и свободы человека.
Становление института защиты прав человека в праве Европейских Сообществ/Союза прошло сложный и длительный процесс, который шел по двум направлениям: правоприменительная и нормотворческая деятельность Суда ЕС и инициативы институтов и органов ЕС.
Проведенное исследование позволило выявить основные стадии становления института защиты прав человека в судебной практике Суда Европейских сообществ, а затем и Европейского Союза.
- 60-е года XX столетия – нормы о защите прав человека содержатся только в национальном праве государств-членов Европейских Сообществ; Суд Европейских Сообществ отказывается рассматривать вопросы о соответствии актов права Европейских Сообществ национальным нормам, руководствуясь следующей позицией: контроль за соблюдением национального права государств-членов, проверка соответствия актов права Европейского Сообщества национальному законодательству находится вне сферы компетенции институтов ЕС, более того, они должны применять нормы первичного и вторичного права, несмотря на их несоответствие национальному праву.
- 1969 год: Суд Европейских Сообществ впервые затрагивает вопрос защиты прав человека и говорит о том, что будет защищать основные права человека, в контексте общих принципов права Европейского Сообщества. Данная реакция Суда была продиктована кризисом легитимности права Европейских Сообществ, выраженной в резкой критике со стороны судов Италии и Германии. Основные права человека были признаны неотъемлемой частью Основных принципов права. С этого момента Европейское Сообщество в вопросах защиты прав человека
16
ориентируется на стандарты Конституций государств-членов и на технику «основных принципов права».
- К концу 70-х г.г. Суд Европейских Сообществ пошел дальше и заявил о том, что международные документы в области защиты прав человека, к которым присоединились государства-члены, так же должны учитываться в рамках права Европейского Сообщества, в основном это касалось Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которую Суд Европейского Союза постоянно ссылается в вопросах, касающихся зашиты прав человека и по сей день. Таким образом, в судебной практике Сообществ складывается «неписанный» каталог прав.
Положительно решив вопрос о распространении требований защиты прав человека на деятельность Европейских Сообществ, Суд Европейских Сообществ продолжает расширение собственной компетенции в данной области и распространяет действие каталога прав на акты Европейского Сообщества, как первичные, так и вторичные, а так же на правовые системы государств членов, в части применения права Европейских Сообществ, и в областях, находящихся в исключительной компетенции государств.
Практика Суда Сообществ была воспринята остальными
институтами Евросоюза. С 1975 года велась работа над созданием собственного каталога прав, учитывающего специфику новой правовой системы. Однако первые проекты потерпели поражение. Это можно объяснить тем, что Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, весьма эффективно выполняла роль каталога прав человека на новом европейском пространстве.
Параллельно шел процесс по включению положений о защите прав человека в акты первичного права Европейского Сообщества/Союза.
- 1986 г. Единый Европейский Акт провозглашает в преамбуле намерение «претворить в жизнь совокупность демократических ценностей,
17
основываясь на основных правах, признанных конституциями и законами государств-членов, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартией, в первую очередь на свободу, равенство и социальную справедливость»8.
- 1992 г. в Маастрихтском договоре9 было предусмотрено обязательство Союза соблюдать основные права, вытекающие из Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод и из общих конституционных традиций государств-членов.
- 1997г. в Амстердамском Договоре10 положения о защите прав человека, ранее закрепленные в преамбуле Маастрихтского договора были перенесены в текст учредительного договора, что означало распространение компетенции Суда Европейских Сообществ на данную сферу. Однако расширение компетенции Суда Европейских Сообществ на данном этапе следует только из структуры учредительных договоров, прямого указания на это в Договорах нет. Кроме того, соблюдение прав человека стало одним из требований, предъявляемых к государствам-кандидатам на вступление в Европейский Союз.
- 2001 г. Ниццкий договор прямо указал на компетенцию суда Сообществ рассматривать вопросы соблюдения прав человека, предусмотрел возможность превентивного воздействия на государства-члены, допускающие нарушения в данной области. Кроме того, на конференции в Ницце в 2000 году была провозглашена Хартия основных прав Европейского Союза, которая стала первым серьезным шагом на пути формирования собственного каталога прав человека в Европейском Союзе.
- 2004 г.: подписание Договора, учреждающего Конституцию для Европы (далее – «Конституционный договор»). Несмотря на то, что
8 Единый Европейский Акт и декларации к нему. – М, 1994.
9 Договор о Европейском Союзе, Amtsblatt Nr. C 191 vom 29. Juli 1992
10 Амстредамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества, Amtsblatt Nr. C 340 vom 10. November 1997.
18
данный документ так и не вступил в силу, многие его положения вошли в основу Лиссабонского договора.
- 2007 г. Лиссабонский договор, воспринял положение
Конституционного договора о возведении прав человека в ранг ценностей Европейского Союза и провозглашение их в качестве одной из целей деятельности. Вопрос о статусе Хартии основных прав Европейского Союза решен иначе, чем было предложено ранее – документу присвоен статус учредительного документа, однако без интеграции его в текст Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, составляющих ядро первичного права Европейского Союза на сегодняшний день. Еще одним значительным шагом было включение положения о том, что Европейский Союз присоединяется к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. Данный вопрос детально проанализирован в третьей главе
диссертационного исследования.
В главе 2 «Механизмы защиты прав человека в рамках Европейского Союза» рассмотрена деятельность институтов и органов, созданных в рамках Европейского Союза, для целей мониторинга вопроса о соблюдении прав человека государствами-членами и институтами и органами Европейского Союза, а так же наделенных компетенцией по защите индивидов от нарушений их прав со стороны иных субъектов права.
В результате проведенного анализа сделан вывод о недостаточной эффективности деятельности рассмотренных структур поскольку, они действуют разрозненно, не учитывая практику друг друга, а закрепленные механизмы защиты используются весьма неактивно.
В теории права контроль за соблюдением правовых норм принято разделять на судебный и внесудебный. В рамках системы защиты прав человека в Европейском Союзе целесообразно дополнить данную классификацию еще и разделением на органы, специально созданные для
19
осуществления контроля за соблюдением прав человека, и органы, осуществляющие данную функцию наряду с иными функциями и задачами. Автором предложена еще одна классификация органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека в зависимости от субъекта нарушения на институты/органы, осуществляющие защиту от актов и действий институтов и органов Европейского Союза и институты/органы, осуществляющие защиту от актов и действий государств-членов ЕС.
К специально созданным органам, занимающимся мониторингом вопроса соблюдения прав человека со стороны институтов Европейского Союза и государств-членов, относятся Агентство по защите основных прав Европейского Союза (далее – «Агентство основных прав») и Европейский омбудсмен. Данные органы осуществляют внесудебный контроль за соблюдением прав человека в деятельности институтов и органов Европейского Союза, их компетенция не дает права вмешиваться в деятельность государств, входящих в состав ЕС.
Агентство основных прав было создано в 2007 году на основе ранее действовавшего Центра по расизму и ксенофобии. Сфера деятельности Агентства ежегодно утверждается Советом по предложению Европейской Комиссии и оформляется в виде рабочей программы, а полномочия Агентства издавать какие-либо акты строго ограничена: заключения, мнения и сообщения Агентство может принимать только по запросу Европейской Комиссии или иных институтов. Агентство не может вмешиваться в законодательную процедуру, установленную статьей 263 Договора о функционировании Европейского Союза, а также по вопросам об исполнении государствами-членами предписаний права Европейского Сообщества в контексте статьи 258 Договора о функционировании Европейского Союза. Таким образом, у данного института остается только право составления ежегодных отчетов и составления заключений по
20
конкретным вопросам, поставленным иными институтами Европейского Союза.
Должность европейского омбудсмена была введена Маастрихтским договором, и впервые он вступил в должность в 1995 году. В компетенцию данного органа входит рассмотрение жалоб на неэффективную работу всех институтов и органов Европейского Союза, за исключением Суда Европейского Союза. В целях исключения случаев вмешательства во внутреннюю компетенцию государств-членов в полномочия европейского омбудсмена не было включено право рассмотрения жалоб против национальных, региональных и местных органов власти государств-членов, даже если предметом жалобы является право Европейского Союза, что представляется не совсем верным. Данная структура, как и рассмотренное ранее Агентство основных прав, имеет исключительно консультативную роль.
Кроме того ст. 7 Договора о функционировании Европейского Союза предусматривает еще одну внесудебную процедуру осуществления контроля за соблюдением прав человека в Европейском Союзе. Данная процедура позволяет институтам ЕС (Европейскому Парламенту, Комиссии и Совету) применить санкции к государству, нарушившему, либо создающему на своей территории угрозу нарушения прав человека. Данный механизм относится к внесудебному контролю за соблюдением прав человека со стороны государств-членов ЕС, осуществляемому институтами наряду с выполнением иных функций.
Единственным судебным механизмом защиты нарушенных прав является деятельность Суда Европейского Союза, практика которого положила начало развитию концепции защиты прав человека в рамках новой европейской правовой системы. Однако и здесь существует немало проблем, обусловленных спецификой данного института и всего Европейского Союза в целом. Распространив компетенцию Суда Европейского Союза на новый вид правоотношений, законодатель не
21
позаботился о создании специальных процедур, в результате защита прав человека осуществляется в рамках системы исков, разработанных для иных целей: иска о бездействии, иска об аннулировании, иска о неисполнении обязательств государствами-членами, в рамках
преюдициальной процедуры. Поскольку изначально Суд Европейского Союза был призван решать споры исключительно между государствами-членами и институтами и органами Европейских Сообществ, несмотря на некоторые подвижки, на сегодняшний день доступ к наднациональной юрисдикции индивидов остается весьма ограниченным. Данное положение недопустимо, поскольку субъектом нарушения прав человека выступают именно частные лица, и именно они в первую очередь должны быть наделены правом защищать нарушенные права.
Очевидно, что механизм мониторинга и защиты прав человека в рамках Европейского Союза нуждается в реформировании. Необходим качественно новый подход к рассмотрению жалоб индивидов на нарушения их прав со стороны институтов и органов Европейского Союза, а также со стороны государств-членов в части имплементации и применения норм наднационального характера.
В главе 3 «Влияние практики Европейского Суда по правам человека на право ЕС» проведен глубокий анализ судебной практики Европейского суда по правам человека на предмет рассмотрения им жалоб, направленных против актов и действий институтов и органов Европейского Союза, против действий государств-членов Европейского Союза по вопросам применения права Европейского Союза, а также против вступивших в силу решений Суда Европейского Союза. Прослежена динамика изменения позиции Суда по правам человека при решении вопроса о приемлемости указанных жалоб. Сделаны следующие выводы:
22
- акты и действия Сообщества подлежат контролю со стороны Европейского суда по правам человека, хотя бы последний и признает жалобы против этой организации неприемлемыми;
- при принятии новых международных обязательств государство должно убедиться, что они не идут вразрез с международными договорами, в которых государство уже участвует, в частности с Европейской Конвенцией;
- нельзя привлечь государство к ответственности по Конвенции, в случае, если предметом жалобы является принятый государством акт, в рамках обязательств, вытекающих из участия в другой межгосударственной организации, в которой обеспечена эквивалентная система защиты прав человека;
- не смотря на то, что жалобы против Европейского Союза в Страсбурге неприемлемы ratione personae, и непосредственный контроль за деятельностью Европейского Союза со стороны Европейского суда по правам человека невозможен, существует опосредованный контроль посредством исполнения странами-участницами Европейского Союза актов, вытекающих из членства государства в Сообществе.
- в отдельных случаях Европейский суд по правам человека оставляет за собой возможность проверки на соответствие Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод актов первичного права Европейского Союза.
Вторым аспектом стало изучение практики Суда Европейского Союза, в которой рассматриваются вопросы применения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод при рассмотрении жалоб институтов Европейского Союза и частных лиц на нарушение прав человека в Европейском Союзе. Рассмотрены случаи различного толкования норм Европейской конвенции двумя наднациональными судами, сделан вывод о необходимости единообразного применения норм, закрепленных в данном документе.
23
На основании проведенного анализа компетенции Суда
Европейского Союза и Европейского суда по правам человека в вопросах прав человека можно говорить о том, что существуют тенденции к сближению практики между двумя судебными органами, компетентными выносить решения по вопросам соблюдения основных прав в государствах-членах Европейского Союза и Совета Европы. Некоторые последние изменения могут, тем не менее, вызывать волнения, в частности, возрастающая автономия коммунитарной системы зашиты основных прав человека в свете недавнего принятия Хартии основных прав Европейского Союза и наделения ее обязательной силой.
Улучшение координации действий между двумя наднациональными судебными системами является одним из положительных аспектов присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. В свете вступления в силу Лиссабонского договора, изучение данного вопроса вновь стало актуальным. Остается определить детали и предусмотреть всевозможные коллизии, которые повлечет данное решение, которых, нужно справедливо заметить, немало, недаром данное решение столь непросто далось европейским законодателям, ведь дискуссии на эту тему ведутся уже более 20 лет.
В исследовании приведены плюсы и минусы присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции, рассмотрены
альтернативные пути взаимодействия.
Обобщая, можно отметить, что процесс присоединения видится довольно сложным и потребует длительной проработки вопроса, а также неизбежно потребует внесения изменений в нормативные документы, регулирующие работу Европейского суда по правам человека и некоторых институтов Европейского Союза, не говоря уже о самой Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. Результатом проработки вопроса стало выдвижение рекомендаций по внесению
24
изменений в ряд документов, в том числе выделение норм, предназначенных для регулирования процедуры рассмотрения вопросов, связанных с применением права Европейского Союза, в специальный раздел Статута Европейского суда по правам человека и необходимость создания специализированной палаты для рассмотрения жалоб против актов и действий Европейского Союза.
В заключении представлены наиболее значимые теоретические выводы по диссертационному исследованию.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в научных публикациях автора, включая публикации в научных журналах, в том числе входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
- Проблемы присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод». // Международное публичное и частное право, № 3 (60), М.: Юрист, 2011, с. 2-4, 0,6 п.л.
- «Противоречия, возникающие при толковании норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в судебной практике Европейского суда по правам человека и Суда Европейских сообществ» Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции. Москва, 10-11 апреля 2009г./Под ред. А.Я. Капустина, Ф.Р. Ананнидзе. – М.: РУДН, 2010. – с. 55 – 61, 0,2 п.л.
- «Недостатки системы защиты прав человека в рамках Суда Европейского Союза», Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции. Москва, 09-10 апреля 2010г./Под ред. А.Х. Абашидзе, М.Н. Копылова, Е.В. Киселевой – М.: РУДН, 2011. – с. 379 – 383, 0,2 п.л.
- «Взаимодействие Европейского Союза и Совета Европы по вопросам прав человека», Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции. Москва, 08-09 апреля 2011г.,
25
Часть 1/Под ред. А.Х. Абашидзе, Е.В. Киселевой – М.: РУДН, 2012. – с. 363 – 367, 0,2 п.л.
26
Лицензия ЛР № 020832 от «15» октября 1993 г.
Подписано в печать «25» сентября 2012 г. Формат 60х84/16
Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 1.
Тираж 100 экз. Заказ №___ Типография издательства НИУ ВШЭ,
125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.
27
