WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Правовая природа административных регламентов в сфере здравоохранения

На правах рукописи

ЕРЁМИН Михаил Владимирович

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

12.00.14 – административное право, административный процесс

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты: Попова Наталия Федоровна,

доктор юридических наук, профессор,

ВНИИ МВД России,

главный научный сотрудник

Буряга Владимир Олегович,

кандидат юридических наук, доцент,

Институт государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), научный сотрудник Центра региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления.

Ведущая организация Российская правовая академия

Министерства юстиции

Российской Федерации

Защита диссертации состоится 18 июня 2013 года в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», 123995, г. Москва, улица Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Автореферат разослан ___ _____________ 2013 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена проблемами реализации административной реформы в сфере здравоохранения. Целями реформы являются повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, повышение качества и доступности государственных услуг в этой сфере. Для достижения этих целей предполагается оптимизировать функции органов исполнительной власти, разрабатывать и внедрять в их деятельность административные регламенты и стандарты государственных услуг. Административные регламенты должны четко определять права и обязанности должностных лиц, порядок осуществления ими определенных процедур и ограничения в части, касающиеся реализации прав и свобод граждан.

Административные регламенты в настоящее время уже стали одним из элементов механизма административно-правового регулирования. Конечной целью внедрения регламентов является оптимизация процедурной деятельности органов исполнительной власти. Но внедрение регламентов подразумевает также активизацию правотворческой работы органов исполнительной власти, увеличение массива и повышение качества принимаемых ими нормативных правовых актов. В связи с этим приобретает значение исследование правовой природы административных регламентов, их места в системе нормативных правовых актов, выявления и уяснения их отличительных признаков.

Административные регламенты разрабатываются органами исполнительной власти уже на протяжении восьми лет. Из утвержденных к настоящему времени регламентов, подавляющее большинство составляют административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Их количество продолжает расти: на федеральном уровне их уже более 600, а на региональном – более 10 тысяч.

На наш взгляд, уже прошел достаточный период времени, чтобы подвести определенные итоги, обозначить проблемы и предложить пути совершенствования административных регламентов в сфере здравоохранения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Для того чтобы раскрыть правовую природу административных регламентов в здравоохранении требуется определить сферу их действия, содержание, порядок утверждения и юридическую силу. Но до настоящего времени отсутствует легальное определение сферы здравоохранения, что позволяет сделать вывод, что не установлен предмет административно-правового регулирования. Следовательно, необходимо вычленить совокупность общественных отношений, объединенных общим объектом, очертить круг субъектов. Тем более что административные регламенты в сфере здравоохранения утверждаются одним из этих субъектов – Министерством здравоохранения Российской Федерации, и направлены непосредственно на регулирование определенного, достаточно значимого массива общественных отношений в сфере здравоохранения.

Несомненная высокая социальная значимость здравоохранения явилась еще одним критерием, определяющим актуальность настоящего исследования. В комплексной системе мер, предпринимаемых государством для сохранения здоровья населения, здравоохранение является важнейшим элементом.

Надо отметить, до сих пор не создана целостная нормативно-правовая база для разработки административных регламентов, которая позволила бы сформулировать понятия всех видов регламентов, установить порядок проведения экспертиз и размещения регламентов в электронном виде, определить критерии их эффективности. К настоящему времени Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлены требования только к административным регламентам предоставления государственных услуг.



Представляет интерес региональный аспект проблемы. До сих пор исследователями делался акцент на изучение административных регламентов в основном федеральных органов исполнительной власти. За рамками исследований остались административные регламенты в субъектах Российской Федерации.

В качестве нового «инструмента» органов исполнительной власти административные регламенты должны способствовать более эффективной реализации прав граждан на охрану здоровья, например, посредством исполнения функций (предоставления услуг) по контролю за применением цен на отдельные группы лекарственных препаратов, по контролю за соблюдением стандартов медицинской помощи, по направлению граждан на высокотехнологичную медицинскую помощь, по проведению экспертиз и др.

Наличие нерешенных проблем, связанных с разработкой и утверждением административных регламентов на федеральном и региональном уровнях, социальная значимость выбранной сферы – здравоохранения, отсутствие систематизированной информации о состоянии административной регламентации в субъектах Российской Федерации обуславливают актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Административные регламенты органов исполнительной власти были исследованы в работах С.А. Алексашина, В.В. Брижанина, В.О. Буряги, Е.С. Вершининой, К.В Давыдова, С.Е. Нарышкина, А.В. Нестерова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и других ученых.

За прошедшие годы защищено несколько диссертаций на близкие темы. Это работы Е.Д. Кудели «Управление здравоохранением в Российской Федерации (организационно-правовое исследование)» (2002г.), Т.В. Ерохиной «Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации» (2006г.), Т.О. Шилюк «Административно-правовое регулирование в области здравоохранения» (2010г.), О.В. Чехомовой «Административно-правовое регулирование обеспечения прав пациента в Российской Федерации» (2011г.).

В указанных диссертационных работах были раскрыты различные аспекты административно-правового регулирования в здравоохранении, предложены авторские понятия административных регламентов, представлены точки зрения относительно структуры и содержания регламентов, дискутировался вопрос об их нормативном характере. Отметим, что в этих и других работах в основном исследовались административные регламенты федеральных органов исполнительной власти.

Диссертация В.Г. Меркулова «Административные регламенты в деятельности МВД России», защищенная в 2012г., обозначила, на наш взгляд, начало нового этапа – изучение административных регламентов органов исполнительной власти уже непосредственно в отдельных сферах деятельности. Продолжением данной тенденции стало настоящее диссертационное исследование.

Объект исследования - система общественных отношений, складывающихся в процессе государственного управления в здравоохранении, и, в частности, в регламентировании деятельности органов исполнительной власти в сфере здравоохранения.

Предмет исследования – нормативно-правовое обеспечение разработки и утверждения административных регламентов, содержание административных регламентов в сфере здравоохранения, степень их готовности к эффективному регулированию отношений в сфере здравоохранения.

Цель диссертационного исследования определить правовую природу административных регламентов в сфере здравоохранения и предложить практические рекомендации по их совершенствованию, что позволит органам исполнительной власти более эффективно исполнять свои функции в сфере здравоохранения, а значит, полноценно обеспечивать право граждан на охрану здоровья.

Для достижения цели исследования необходимо было решить следующие задачи:

1. Определить сферу действия административных регламентов, т.е. сформулировать понятие сферы здравоохранения.

2. Раскрыть содержание административно – правового регулирования и место административных регламентов в административно-правовом регулировании в сфере здравоохранения.

3. Охарактеризовать систему органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

4. Дать оценку нормативно-правовому обеспечению административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации (на примере Южного и Северо-Кавказского федеральных округов).

5. Проанализировать содержание, порядок разработки и утверждения административных регламентов, классифицировать их виды, установить особенности административных регламентов в сфере здравоохранения.

6. Предложить меры по совершенствованию административных регламентов в сфере здравоохранения.

Методологическую основу исследования составляют методы: диалектико-материалистический, индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, с помощью которого выявлены и проанализированы различные виды административных регламентов. На основе структурного анализа выявлена роль административного права в структуре правового регулирования в сфере здравоохранения, проанализированы структурные элементы механизма административно-правового регулирования в этой сфере.

Функциональный анализ позволил уяснить содержание функций органов управления здравоохранением, а также дать характеристику применения в них основных административно-правовых средств. Посредством использования формально-юридического, сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании управления в сфере здравоохранения, разработаны предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-социологического исследования (наблюдения, опроса) были выявлены проблемы в административно-правовом регулировании отношений в сфере здравоохранения, а также выработаны основные направления решения данных проблем.





Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного права. Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких отечественных ученых, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Л.А. Мицкевич, С.Е. Нарышкин, Д.М. Овсянко, Н.Ф. Попова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Е. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева и других авторов.

Нормативной базой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.

Эмпирическая база исследования представляет собой данные официальной статистической отчетности органов исполнительной власти, касающиеся различных аспектов здравоохранения, материалы заседаний коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации, различных семинаров, форумов, посвященных проблемам здравоохранения, данные социологических опросов населения различных регионов Российской Федерации, анкетирования государственных служащих и получателей государственных услуг.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Сферой здравоохранения следует считать совокупность отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением медицинской деятельности, обращением лекарственных средств, обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия; получением медицинского и фармацевтического образования; научно-исследовательской и технической деятельностью по разработке лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинских технологий. Данное определение, выделяя здравоохранение из всего комплекса мероприятий по охране здоровья, устанавливает границы и предмет административно-правового регулирования.

2. Административно-правовое регулирование сферы здравоохранения должно осуществляться органами государственной власти и профессиональными саморегулируемыми организациями и проявляться в упорядочивающем воздействии на медицинскую деятельность, обращение лекарственных средств, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, а также связанные с ними образовательную, научно-исследовательскую и техническую деятельность с целью сохранения, восстановления и поддержания здоровья населения.

3. Автором предложена более оптимальная система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения:

Министерство здравоохранения Российской Федерации,

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор),

Федеральная служба по надзору за санитарно-эпидемиологическим благополучием (Россанэпиднадзор),

Федеральное агентство по здравоохранению (Росздрав).

В основу данной системы положен функциональный принцип структурирования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с исполняемыми ими функциями, установленными Указом Президента Российской Федерации № 636 от 21 мая 2013 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Это позволит избежать наделения органов исполнительной власти нехарактерными для них функциями и необходимости их регламентировать.

4. В ходе административной реформы в качестве одной из форм административно-правового регулирования в сфере здравоохранении сформировалась административная регламентация, направленная на упорядочение внутриорганизационных отношений в органах исполнительной власти, взаимоотношений органов исполнительной власти с другими органами власти, а также для определения порядка исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти.

В рамках административно-правового регулирования в здравоохранении следует развивать форму саморегулирования, проявляющуюся в самостоятельном нормотворчестве субъектов профессиональной деятельности по установлению стандартов и правил указанной деятельности, а также в контроле за их соблюдением.

5. В систему регламентов Министерства здравоохранения Российской Федерации должны быть включены регламенты, устанавливающие правила внутренней организации федеральных органов здравоохранения, порядок взаимодействия органов здравоохранения между собой и с другими органами власти, порядок исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в отношении физических и юридических лиц.

С учетом предложенной системы федеральных органов здравоохранения, система административных регламентов Министерства здравоохранения Российской Федерации должна быть следующей:

    • регламент внутренней организации Министерства здравоохранения Российской Федерации; регламенты взаимодействия; должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Росздравнадзора, административные регламенты Службы по исполнению государственных функций; регламенты взаимодействия; должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Россанэпиднадзора, административные регламенты Службы по исполнению государственных функций; регламенты взаимодействия; должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Федерального агентства по здравоохранению, административные регламенты Агентства по предоставлению государственных услуг; регламенты взаимодействия; должностные регламенты;
    • административные регламенты федеральных органов здравоохранения по предоставлению услуг по рассмотрению обращений граждан.

6. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения разрабатываются и утверждаются органами здравоохранения в пределах своей компетенции; носят официальный характер; содержат собственные нормы, особенностью которых является их процедурный характер (устанавливаются сроки, последовательность и результаты административных процедур); влекут за собой возникновение, изменение или прекращение общественных отношений; общеобязательны и рассчитаны на многократное применение. Они представляют собой письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Их особенность состоит в том, что они утверждаются приказами органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

7. Количество и качество утвержденных административных регламентов в сфере здравоохранения на федеральном, и особенно на региональном уровне, нельзя признать достаточным для эффективного регламентирования внутриорганизационной деятельности, взаимодействия, исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

В ходе административной реформы нормативная база разработки и утверждения различных видов регламентов формировалась непоследовательно и нерационально. Не всегда целесообразен выбор функций (услуг) для регламентации. Кроме того, установленные федеральными органами здравоохранения планы-графики разработки административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг) не соблюдаются. Структура и содержание многих утвержденных регламентов не соответствует требованиям, установленными федеральным законодательством об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, типовыми регламентами внутренней организации и взаимодействия органов исполнительной власти, правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Более активно должна идти разработка регламентов взаимодействия, которые следует ввести в структуру административного регламента органа исполнительной власти.

8. В целях совершенствования административных регламентов необходимо:

- совершенствовать нормативно-правовую базу: принять единый нормативный правовой акт, закрепляющий понятия, структуру, порядок разработки, экспертизы, утверждения различных видов регламентов федеральных органов исполнительной власти; порядок их размещения в электронном виде;

- использовать такие инструменты как независимая экспертиза на этапе разработки регламентов, мониторинг эффективности утвержденных регламентов;

- рационально формировать номенклатуру функций (услуг) в сфере здравоохранения; повысить уровень подготовки разработчиков административных регламентов, что будет способствовать улучшению юридической техники; решить проблемы кадрового дефицита и оптимизации административных процедур. Это особенно актуально для субъектов Российской Федерации;

- информирование средствами массовой информации и государственными служащими органов здравоохранения физических и юридических лиц о наличии административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг); привлечение лиц, в отношении которых исполняются функции (предоставляются услуги) к мониторингу эффективности регламентов (например, путем анкетирования).

Научная новизна исследования состоит в том, что охарактеризована правовая природа административных регламентов в сфере здравоохранении – новой формы регламентации деятельности органов исполнительной власти в этой сфере, введенной в ходе административной реформы. До настоящего времени научные исследования в подавляющем большинстве были посвящены общим вопросам административной регламентации федеральных органов исполнительной власти, без акцента на какие-либо отдельные сферы деятельности.

В диссертации определены пределы сферы действия изучаемых административных регламентов – здравоохранения. Автором сформулировано понятие сферы здравоохранения. Дана общая характеристика современного состояния административно – правового регулирования в сфере здравоохранения, определено место административных регламентов в регулировании сферы здравоохранения. Предложено административную регламентацию считать одной из форм административно-правового регулирования.

В диссертации предложена новая и более оптимальная система органов, осуществляющих административно-правовое регулирование и разработку административных регламентов в сфере здравоохранения. Дана оценка нормативно-правового обеспечения административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в здравоохранении (Минздрава, Росздравнадзора, ФМБА), а также органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов).

В диссертации предложен порядок разработки административных регламентов, определено их место в системе нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Предложены действенные меры по совершенствованию административных регламентов в сфере здравоохранения.

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения данной работы развивают и дополняют не только общие представления об институте административных регламентов, но и представления о регламентах в отдельно взятой сфере - здравоохранении, причем с рассмотрением и регионального аспекта. Эти положения могут быть использованы в дальнейших теоретических научных исследованиях по данной тематике, при планировании учебного процесса, при подготовке учебно-методических пособий.

Выводы и рекомендации данного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти, при разработке и совершенствовании нормативно-правовой базы здравоохранения и законодательства об административных регламентах.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, изложенные в работе, нашли практическое применение в учебном процессе. По итогам исследования в различных научных журналах и сборниках материалов научных конференций опубликовано 9 научных статей, отразивших основные положения диссертации.

Структура диссертации определена выбранными объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается общая характеристика работы, обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.

Первая глава «Административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения в Российской Федерации» состоит из 3 параграфов.

В первом параграфе - «Понятие и содержание административно-правового регулирования в сфере здравоохранения» - приведены современные представления об административно-правовом регулировании, его взаимоотношениях с государственным регулированием и управлением. Проанализировав нормативно-правовую базу российского здравоохранения, автор справедливо указывает на то, что понятие сферы здравоохранения до сих пор нормативно не закреплено, т.е. не определен предмет административно-правового регулирования. Но установление предмета правового регулирования является необходимым условием для эффективности регулирования, подбора оптимальных форм и методов регулирования, понимания правовой природы нормативных актов, регулирующих отношения в избранной сфере.

Под сферой здравоохранения предлагается считать совокупность отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением медицинской деятельности, обращением лекарственных средств, обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия; получением медицинского и фармацевтического образования; научно-исследовательской и технической деятельностью по разработке лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинских технологий. Диссертант считает, что административно – правовое регулирование в сфере здравоохранения должно проявляться в упорядочивающем воздействии органов государственной власти и профессиональных саморегулируемых организаций на медицинскую деятельность, обращение лекарственных средств, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, и связанные с ними образовательную, научно-исследовательскую и техническую деятельность с целью сохранения, восстановления и поддержания здоровья населения.

Во втором параграфе - «Формы и методы административно-правового регулирования в сфере здравоохранения» - представлен анализ существующих взглядов на формы и методы административно-правового регулирования. Помимо традиционных форм и методов, в научной литературе в последнее время предлагаются для обсуждения такие формы как лицензирование, тарификация, квотирование и др. Применительно к здравоохранению назывались программирование, моделирование, стандартизация и контроль.

В работе подробно рассмотрены методы административно-правового регулирования (предписание, дозволение и запрет), отраженные в административных регламентах, и охарактеризовано их соотношение в зависимости от вида регламента. Автором предлагается рассматривать административную регламентацию как форму регулирования, которую можно считать уже сформировавшейся и широко распространенной. Объясняется это тем, что регламенты разрабатываются и утверждаются достаточно длительный период времени; являются актами органов исполнительной власти, то есть органов, реализующих значительную часть всех государственно-властных полномочий; номенклатура функций и услуг постепенно расширяется, следовательно, растет удельный вес отношений, которые регулируют регламенты.

Для более эффективного административно-правового регулирования в сфере здравоохранения автор считает необходимым развивать такую форму как саморегулирование, которая заключается в нормотворческой деятельности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности по установлению стандартов и правил указанной деятельности. Основную контрольную нагрузку по соблюдению стандартов также должны принять саморегулируемые организации (СРО), что значительно снизит степень административного давления и сократит расходы на содержание государственного регулятора. Развитие саморегулирования одна из приоритетных задач в целях совершенствования функционирования исполнительной власти. Однако, автор в своей работе показывает, что саморегулирование в российском здравоохранении пока еще не сформировалось. Профессиональных медицинских (фармацевтических) организаций, имеющих статус саморегулируемых, на федеральном уровне еще не зарегистрировано.

В третьем параграфе – «Система органов, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения» - содержится описание системы органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения. Раскрывая природу административных регламентов в сфере здравоохранения, представляется необходимым описать правовой статус органов здравоохранения, разрабатывающих и утверждающих регламенты, проанализировать полномочия этих органов. Уяснить связь органа исполнительной власти и издаваемого им акта, является крайне важным, так как правотворческий орган придает акту официальный характер, а также определенную юридическую силу, в которой находит свое выражение правовая природа акта.

После краткого исторического обзора становления органов здравоохранения России, автор анализирует структуру Министерства здравоохранения Российской Федерации, функции Министерства и подведомственных ему Росздравнадзора, Федерального медико-биологического агентства (ФМБА). Указывается, что: формирование органов исполнительной власти (в отличие от других ветвей власти) до сих пор не регулируется на уровне закона; не соблюдается функциональный принцип структурирования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с исполняемыми ими функциями, установленными указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", что выражается в наделении органов здравоохранения нехарактерными для них функциями и необходимости регламентирования этих функций (услуг). Нерациональность существующей структуры органов здравоохранения можно подтвердить следующими примерами. Выведенный из структуры Минздрава РФ, Роспотребнадзор выполняет функции по организации и осуществлению госсанэпиднадзора, хотя нормативно-правовое регулирование деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия осуществляет Минздрав. Тем не менее, за Роспотребнадзором также закреплена функция по нормативно-правовому регулированию (служба разрабатывает и утверждает административные регламенты). Кроме того, Минздрав Российской Федерации, например, наделен функциями по оказанию услуг, а ФМБА - функциями по контролю и надзору в сфере донорства крови, а также по осуществлению специализированного санэпиднадзора (в отдельных отраслях промышленности).

Наиболее оптимальной автору представляется следующая структура федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения: Министерство здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), Федеральная служба по надзору за санитарно-эпидемиологическим благополучием (Россанэпиднадзор), Федеральное агентство по здравоохранению (Росздрав).

Автором проанализированы также полномочия государственных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения субъектов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. В частности, отмечено дублирование полномочий территориальных органов Росздравнадзора и министерств (департамента) здравоохранения субъектов.

Вторая глава «Административные регламенты в сфере здравоохранения как часть административно-процедурной деятельности органов здравоохранения Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Нормативно-правовое обеспечение административных регламентов в сфере здравоохранения» - в хронологическом порядке представлено формирование нормативно-правовой базы административных регламентов на федеральном уровне. Она состоит из двух компонентов – нормативные акты (федеральные законы, постановления Правительства), устанавливающие общие принципы регламентации для всех органов исполнительной власти и нормативные акты непосредственно Министерства здравоохранения РФ.

Автор полагает, что нормативная база административной регламентации формировалась непоследовательно. В частности, общая структура административного регламента федерального органа исполнительной власти (регламент органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, должностные регламенты) была закреплена в Типовом регламенте взаимодействия органов исполнительной власти, хотя сами регламенты взаимодействия в структуру регламента органа исполнительной власти введены не были. Также не был принят в запланированные сроки (2006г.) федеральный закон о стандартах государственных услуг и административных регламентах.

Диссертант считает, что система административных регламентов Министерства здравоохранения Российской Федерации должна представлять собой совокупность регламентов, устанавливающих правила внутренней организации федеральных органов здравоохранения, порядок взаимодействия органов здравоохранения между собой и с другими органами власти, порядок исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в отношении физических и юридических лиц

Основываясь на функциональном принципе структурирования федеральных органов исполнительной власти и на предложенной выше структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, предлагается следующая система регламентов Министерства здравоохранения Российской Федерации:

    • регламент внутренней организации Министерства здравоохранения Российской Федерации, регламенты взаимодействия, должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Росздравнадзора, административные регламенты Службы по исполнению государственных функций; регламенты взаимодействия, должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Россанэпиднадзора, административные регламенты Службы по исполнению государственных функций; регламенты взаимодействия, должностные регламенты;
    • регламент внутренней организации Федерального агентства по здравоохранению, административные регламенты Агентства по предоставлению государственных услуг, регламенты взаимодействия, должностные регламенты;
    • административные регламенты федеральных органов исполнительной власти по предоставлению услуги по рассмотрению обращений граждан.

Во втором параграфе - «Типология, содержание и особенности административных регламентов в сфере здравоохранения» - автор подразделяет утвержденные регламенты федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения на:

внутриорганизационные (регламенты Минздрава, ФМБА, регламент внутренней организации Росздравнадзора; должностные регламенты);

внешнеуправленческие (административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, регламенты взаимодействия с другими органами исполнительной власти).

В утвержденных к настоящему времени административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Минздрава выделены регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в сферах медицинской деятельности и обращения лекарственных средств.

Автором подробно проанализированы структура и содержание утвержденных регламентов каждого федерального органа здравоохранения.

Особенность рассмотренных регламентов проявляется в том, что регламенты не только дублируют нормы иных нормативных актов, но и содержат собственные нормы процедурного характера, которыми устанавливаются сроки, последовательность и результаты административных действий, выполняемых в рамках внутриорганизационной деятельности органа исполнительной власти, его взаимодействия с другими органами власти, при предоставлении услуг (осуществлении контроля/надзора) и др.

В исследовании делается заключение о том, что качество содержания большинства регламентов нельзя признать достаточным для эффективного регламентирования внутриорганизационной деятельности, взаимодействия, исполнения функций и предоставления услуг, особенно на региональном уровне. Так, например, уже утвержденные Минздравом РФ регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) должны были быть приведены в соответствие с федеральным законом об организации предоставления государственных услуг и правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг) до 1 июля 2012г. Однако в отношении значительной части регламентов этого сделано не было.

Регламенты федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения разрабатываются и утверждаются указанными органами в пределах своей компетенции; являются выражением организующей силы государства, его воли, и ввиду связи с государством носят официальный характер; общеобязательны и рассчитаны на многократное применение; являются подзаконными актами; представляют собой письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации; содержат нормы, особенностью которых является их процедурный характер. Регламенты федеральных органов здравоохранения входят в единую систему нормативных актов, является частью законодательства. Особенностью является то, что утверждаются регламенты иными актами – приказами, которые и сообщают им юридическую силу.

По мнению автора, административные регламенты в субъектах требуют еще более пристального внимания. Кроме активизации деятельности по разработке регламентов, необходимо еще и улучшение качества содержания административных регламентов. Исходя из содержания утвержденных региональных регламентов, разработчиками не всегда полностью осознаются предназначение регламентов, а также не всегда логичен выбор функции (услуги), которые должны быть регламентированы. Кроме того, имеет место тенденция к размещению регламентов в электронном виде прежде, чем они были утверждены органами исполнительной власти.

В третьем параграфе - «Пути совершенствования административных регламентов в сфере здравоохранения» - автором предлагаются комплексные меры, позволяющие повысить качество и эффективность административных регламентов и достичь главную цель регламентов - ограничение произвольного административного усмотрения и введение легальных критериев действий государственных и муниципальных структур, служащих, должностных лиц, обеспечение прозрачности государственного управления, повышение информированности граждан и юридических лиц об исполнении государственной функции на каждом этапе, гарантированность исполнения прав и обязанностей граждан и организаций.

Главным условием является полноценная нормативная база для разработки, экспертизы, утверждения административных регламентов, мониторинга их эффективности. Требуется активизация деятельности федеральных органов здравоохранения по приведению регламентов в соответствие с действующим законодательством и по разработке новых регламентов. Так, согласно Перечню государственных функций и государственных услуг федеральных органов исполнительной власти, для которых должны быть разработаны административные регламенты, Минздраву надлежит утвердить еще 9 регламентов, Росздравнадзору – 8, ФМБА – 2. Для Минздрава и подведомственных ему службы и агентства перечень остается неизменным уже с начала 2012г., но в течение года новые регламенты так и не были утверждены. Надо отметить, что федеральным органам исполнительной власти следует более активно размещать электронные регламенты на Едином портале государственных услуг. В параграфе сделан вывод о необходимости оптимизации перечня государственных функций (услуг), объединения некоторых регламентов во избежание наполнения всего массива административных регламентов избыточными актами.

Необходимо развивать такой инструмент, как экспертизу проектов регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) – независимую, антикоррупционную. Диссертант указывает на следующую особенность - в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг) для регламентов исполнения функций предусмотрено проведение независимой экспертизы юридическими и физическими лицами в инициативном порядке, а экспертизу регламентов предоставления услуг проводит Министерство экономического развития России в обязательном порядке. Но так как основная часть регламентов в сфере здравоохранения – это регламенты исполнения функций, то значительное количество регламентов остается без полноценной экспертизы. Делается вывод, что перед утверждением регламентов и функций и услуг экспертиза должна проводиться в обязательном порядке, а результаты экспертиз, а также ее участники должны быть указаны в разделе регламента «Заключение экспертизы» (в том числе и в электронном виде). Следует определить круг экспертов, привлекаемых, в том числе, и в обязательном порядке. К экспертизе помимо органов исполнительной власти, следует привлекать профессиональные медицинские ассоциации, СРО, юридические высшие учебные заведения. Необходим запрет размещения регламента в электронном виде до проведения его экспертизы и утверждения органом исполнительной власти.

Другим инструментом, способствующим повышению эффективности регламентов, должен стать мониторинг – как общественный, так и органа исполнительной власти. По мнению диссертанта, это позволит проверить «работоспособность» принятых регламентов, получить обратную связь с гражданами и организациями и выявить проблемные положения административных регламентов. Результаты мониторинга на федеральном и региональном уровнях могут быть отражены в специальных разделах электронных регламентов.

Также в этом параграфе автор приводит результаты анкетирования в двух целевых группах: государственных служащих министерств здравоохранения, управлений Росздравнадзора в двух субъектах Северо-Кавказского федерального округа; заявителей на получение услуг и лиц, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия. Анкетирование показало, что, к сожалению, госслужащими не всегда осознается значимость административных регламентов; имеет место нарушение сроков исполнения процедур, обусловленное кадровым дефицитом или малым количеством времени, отведенными для выполнения процедур; квалификация разработчиков регламентов является недостаточной. Со стороны получателей услуг есть претензии по содержанию регламентов (краткое изложение некоторых разделов и др.). Получатели услуг не всегда знают о наличии административных регламентов. Это может быть объяснено как низкой активностью и сознательностью получателей услуг, так и непредоставлением госслужащими необходимой информации.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.

Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

I. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Ерёмин М.В. Конституционное право граждан Российской Федерации на охрану здоровья (административно-правовой аспект) // Вестник Пятигорского лингвистического университета. 2011. № 1. С.375-378. - 0,4 п.л.

2. Ерёмин М.В. О некоторых аспектах административной реформы здравоохранения в Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. 2011. №2 (73). С. 95-98. - 0,46 п.л.

3. Ерёмин М.В. Система мер по реформированию законодательства о здравоохранении в России // Административное право и процесс. 2011. № 11. С.53-56. - 0,35 п.л.

II. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

  1. Ерёмин М.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения // Правовая система России: история и современность: материалы научно-практической конференции (Москва, 03 декабря 2010 года). М.: Московский государственный открытый университет, 2011. С. 331-335. - 0,4 п.л.
  2. Ерёмин М.В. Совершенствование нормативно-правовой базы российского здравоохранения как необходимое условие эффективной модернизации отрасли // Модернизация России: уроки прошлого и современные задачи: материалы I Ежегодных научных чтений Института мировых цивилизаций (Москва, 31 марта 2011г.) Часть I. М.: Изд-во ИМЦ, 2011. С.210-214. -0,25 п.л.
  3. Ерёмин М.В. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в субъектах Северо-Кавказского федерального округа // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации. Межвузовский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск 3. Пятигорск: ПГЛУ, 2011. С. 123-127. - 0,2 п.л.
  4. Ерёмин М.В. Пути оптимизации функционирования органов исполнительной власти в сфере здравоохранения в Российской Федерации // Перспективные научные исследования: материалы VIII научно-практической конференции (София, 17-25 февраля 2012г.). Том 23. Право. София: «Бял ГРАД-БГ» ООД, 2012. С. 62-64. - 0,15 п.л.
  5. Ерёмин М.В. К вопросу о повышении эффективности нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения Российской Федерации // Научная дискуссия: вопросы медицины: материалы I международной заочной научно-практической конференции (Москва, 14 мая 2012г.). М.: Изд-во «Международный центр науки и образования», 2012. С. 48-54. - 0,42 п.л.

6. Ерёмин М.В. Проблемы и пути совершенствования административных регламентов органов исполнительной власти в сфере здравоохранения // Правовые основы профессиональной деятельности: материалы I Международной научно-практической конференции (Новосибирск, 21 ноября 2012г.). Новосибирск: ООО «Агентство «СИБПРИНТ», 2012. С. 58-61. - 0,2 п.л.

ЕРЁМИН Михаил Владимирович

Правовая природа административных регламентов

в сфере здравоохранения

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Подписано в печать..2013.

Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печ. л..

Тираж экз. Заказ № ________.

Отпечатано:



 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.