Административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений
На правах рукописи
Симаков Максим Валерьевич
Административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений
12.00.14 административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре административного права
Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич
Официальные оппоненты: Шергин Анатолий Павлович,
доктор юридических наук, профессор,
ВНИИ МВД России,
главный научный сотрудник
Демин Алексей Афанасьевич,
кандидат юридических наук, доцент,
МГУ имени М.В. Ломоносова,
доцент кафедры административного права
Ведущая организация Академия права и управления
ФСИН России
Защита состоится 30 мая 2012 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заcеданий диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Автореферат разослан ___ _________ 2012 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
Заслуженный деятель науки
Российской Федерации
доктор юридических наук,
профессор Н.А. Михалева
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения социально-экономической сферы жизни российского общества и переход к рынку в последние два десятилетия повлекли существенную трансформацию земельных правоотношений.
Процессы разгосударствления привели к тому, что в последние годы усложнилась юридическая классификация видов земельных угодий, поменялся их правовой статус. В связи с введением в оборот земли реальностью стал широкий спектр сделок, предметом которых выступает данный вид материальных благ. С неизбежностью, эти сложные процессы повлекли за собой и череду разнообразных правонарушений (гражданских, административных и уголовных) в сфере земельных отношений. В то же время эффективный механизм противодействия подобным правонарушениям в нашей стране пока еще не создан. Данное положение обусловлено несколькими факторами.
Во-первых, оборот земли представляет собой весьма сложный комплекс правоотношений, регулируемый нормами целого ряда отраслей права. Эти правоотношения одновременно находятся в гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой плоскости. В то же время активно формируется достаточно самостоятельная отрасль науки – земельное право. Межотраслевой характер рассматриваемого института во многом служит причиной «нестыковок» и коллизий между указанными отраслями в процессе регулирования земельных отношений.
Во-вторых, оборот земель в нашей стране представляет собой достаточно новое явление, поскольку процесс реформирования земельных отношений в сравнении с иными сферами начался существенно позже, и, с этой точки зрения, многие организационные и правовые проблемы обусловлены своеобразной «болезнью роста».
В-третьих, применительно к предмету настоящего исследования, с точки зрения государственного контроля в сфере земельных отношений, ключевая роль принадлежит административному праву. Однако сложившийся к настоящему времени механизм административно-правового регулирования земельных отношений является далеко не идеальным и нуждается в совершенствовании.
Актуальность административно-правовых исследований в области противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений вызвана сложным переплетением экономических и экологических аспектов землепользования. Нерешенные проблемы приведения границ огромного числа земельных участков в соответствие с требованиями действующего законодательства способствуют халатному отношению собственников земли и землепользователей к закрепленным в земельном законодательстве обязанностям по рекультивации земель. В результате, как отмечается в ежегодно публикуемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственном докладе о состоянии окружающей среды, наблюдается устойчивая тенденция к ухудшению состояния земельных ресурсов.
Сложная ситуация усугубляется также частыми организационными перестройками структуры органов государственной власти, осуществляющих земельный контроль. Изучение опыта функционирования данных органов позволит определить направления совершенствования их правоохранительной деятельности в сфере земельных отношений.
Требуется совершенствование административно-деликтного законодательства в части установления и реализации административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает целый спектр подобных составов, однако не все эти нормы являются «работающими», подчас весьма низка эффективность применяемых административных наказаний. Требует изменений административный механизм регистрации сделок с землей, который позволит сократить количество правонарушений на земельном рынке.
Вместе с тем обозначенный спектр организационных и правовых проблем к настоящему времени в научной литературе не получил должной разработки. Комплексное исследование, посвященное анализу административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, в отечественной научной литературе отсутствует.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность, теоретическую и практическую значимость избранной темы.
Степень разработанности темы исследования. Общие основы управления в области землепользования и охраны земли рассматриваются в трудах ученых: А.П. Анисимова, А.И. Бобылева, Е.С. Болтанова, Н.А. Будникова, М.Ю. Галятина, И.О. Красновой, О.И. Крассова и др.
К современным исследованиям административной ответственности относятся труды А.Б. Агапова, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Т.В. Ворошиловой, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, М.И. Никулина, Л.Л. Попова, Б.Ф. Россинского, П.П. Серкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.А. Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и ряда других ученых.
Весомый вклад в теоретическую разработку административной ответственности в сфере экологии, в том числе, в земельных отношениях, внесли работы М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, О.Л. Дубовик, Л.А. Тихомирова, С.И. Яковлева.
В юридической литературе вопросы применения административной ответственности в сфере земельных отношений освещаются в диссертационных исследованиях Ю.П. Амелина, М.В. Кочерги, О.Л. Сулеймановой, Е.А. Суховой, Д.В. Якунина и других ученых.
Вместе с тем, в административно-правовых исследованиях не достаточно внимания уделяется проблемам административной ответственности за правонарушения в сфере экологии, в целом, и в земельных отношениях, в частности, что в определенной мере обусловлено незавершенностью формирования природоресурсных и природоохранных отраслей российского законодательства. Отсутствуют и комплексные исследования, посвященные теоретическим и прикладным проблемам административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Существующие пробелы и противоречия, связанные с противодействием правонарушениям в земельной сфере, и возникающие в связи с этим недостатки в правоприменительной практике, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его содержание и направленность.
Предметом исследования выступают административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе регулирования оборота земель.
Объект исследования составляют нормы административного права и нормативные правовые акты, направленные на противодействие правонарушениям в сфере земельных отношений
Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое обоснование функционирования административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений и разработка направлений его совершенствования. Ее достижение предусматривает решение ряда исследовательских задач:
- на основе анализа статистических данных о совершенных за последние годы правонарушениях в земельной сфере и публикаций в средствах массовой информации, касающихся проблем в области охраны земли, определить состояние законности в сфере земельных отношений и выявить негативные факторы, на него воздействующие;
- исследовать совокупность мер, применяющихся для противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, установить роль в них административно-правовых мер;
- провести анализ организационно-правовых аспектов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений, выявить проблемы и направления совершенствования данной деятельности;
- определить место административной ответственности в системе юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений, сформулировать критерии ее разграничения с другими видами юридической ответственности;
- выявить проблемы правового закрепления и квалификации административных правонарушений в области земельных отношений.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе также использованы логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, уголовного, экологического, земельного права.
Нормативной базой диссертации являются законодательство и подзаконные правовые акты, в том числе правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены материалы 55 дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений за период с 2007 по 2011 гг. При проведении исследования проанализировано более 100 актов проверок, подготовленных в ходе проведения государственного земельного контроля Управлением Росреестра по Мурманской области.
Автором в течение последних 7 лет обобщена практика судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и решений по жалобам на постановления судей по рассматриваемым делам в судах Мурманской области и в Верховном Суде Российской Федерации.
При подготовке работы использованы судебная статистика, а также статистические данные об осуществлении земельного контроля органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра).
Положения, выносимые на защиту:
1. Специфика правового регулирования земельных отношений состоит в особом соотношении частно-правовых и публичных начал, которое заключается, с одной стороны, в применении административно-правовых методов регулирования использования и охраны земли как природного ресурса, а с другой стороны, - в отсутствии четкого разграничения в Гражданском кодексе Российской Федерации общего и специального правового регулирования гражданско-правовой ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Недостатки в установлении и применении уголовной и гражданско-правовой ответственности за данные правонарушения определили то, что наиболее эффективным средством противодействия правонарушениям в земельной сфере является административная ответственность.
2. Современное состояние земельных отношений характеризуется стабильно высоким уровнем правонарушений, что, в свою очередь, зачастую обусловлено недостатками нормативно-правового регулирования, а также низкой эффективностью правоохранительной деятельности в данной сфере. Укрепление законности и правопорядка в сфере земельных отношений необходимо осуществлять посредством разработки и реализации комплекса мер, в совокупности составляющих механизм противодействия земельным правонарушениям. Сюда относятся меры различного характера: организационного, правового, экономического, информационного.
3. Понятие противодействия правонарушениям в земельной сфере следует отграничивать от других смежных с ним понятий: охраны и рационального использования земель. Специфика противодействия заключается в том, что оно осуществляется исключительно с целью уменьшения числа нарушений земельного законодательства и направлено на обеспечение законности и земельного правопорядка.
4. Административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в земельной сфере – это система административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное противодействие рассматриваемой категории правонарушений. Ключевую роль в данном механизме играют охранительные меры, к которым относятся осуществление земельного контроля и применение мер административной ответственности к правонарушителям.
5. Эффективность административно-правового механизма противодействия правонарушениям в земельной сфере находится в прямой зависимости от качества государственного управления в области использования и охраны земель. Отсутствие стабильных функциональной и организационной структур государственного управления в данной области пагубно сказывается на состоянии законности и правопорядка и обусловливает существование серьезных проблем. Осуществление государственного земельного контроля на основе разграничения функций между Росреестром, Росприроднадзором и Россельхознадзором отражает выделение экономического и экологического аспектов в земельных отношениях и, с одной стороны, положительно влияет на выявление административных правонарушений в земельной сфере и производство по ним. Однако, с другой стороны, в связи с деятельностью нескольких субъектов административной юрисдикции в земельной сфере осложняется задача реализации скоординированной государственной политики. Отсюда актуальной представляется разработка регламентов, устанавливающих порядок осуществления функций, а также порядок взаимодействия государственных органов в сфере земельных отношений.
6. Особенностью государственного управления в сфере земельных отношений является превалирование полномочий федеральных органов власти в сравнении с полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации. В ведении субъектов РФ сконцентрированы, в основном, полномочия управленческого характера в отношении земель, находящихся в их собственности. Противодействие правонарушениям в земельной сфере на региональном уровне рационально осуществлять на основе региональных целевых программ по охране и рациональному использованию земель, что позволяет сконцентрировать ресурсы на решении важнейших проблем в данной сфере.
7. Разграничение традиционных видов юридической ответственности в сфере земельных отношений необходимо производить на основе выделения различных видов противоправности: уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной. Выделение земельно-правовой ответственности не обосновано, поскольку характер ее оснований и применяемых санкций соответствует традиционным видам ответственности.
8. Особенностью современного состояния административной ответственности за нарушение земельного законодательства является отсутствие дифференциации ответственности в зависимости от категории земель, являющихся объектом посягательства.
9. Закрепление составов правонарушений, сопряженных с посягательством на земельные отношения, в нескольких главах Особенной части
КоАП РФ обусловлено тем, что функция земли тесно связана с функцией расположенных на ней объектов. Определение глав КоАП РФ, в которых закрепляются нормы об административных правонарушениях в земельной сфере, должно основываться на том, какой объект правонарушения заслуживает первоочередной реакции государства. В связи с этим идея объединения всех правонарушений в земельной сфере в одной главе КоАП РФ нерациональна.
10. В целях совершенствования производства по делам об административных правонарушениях по ст. 8.8 КоАП РФ необходимо закрепление в законе понятия сельскохозяйственного производства, а также критериев использования земельных участков не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства.
Дифференциация административно-правовых санкций за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, в зависимости от площади земельного участка позволит повысить эффективность противодействия данному виду правонарушений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе новейшего законодательства проведено комплексное и системное научное исследование административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Новизной отличаются следующие теоретические положения диссертации:
- выявленные автором закономерности развития административных правоотношений в сфере земельных отношений;
- авторская концепция административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, включающая в себя деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в рассматриваемой сфере, а также административную ответственность за данные правонарушения;
- критерии разграничения видов юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений: гражданско-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности;
- авторские предложения по совершенствованию административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторской концепцией комплекса административно-правовых мер по совершенствованию противодействия правонарушениям в земельной сфере.
Значимость представляют также теоретические выводы и положения по совершенствованию правовых норм, закрепленных в КоАП РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование административного законодательства и практике его применения.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебный процесс.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.
В первой главе «Административно-правовые основы обеспечения
земельного правопорядка» анализируются состояние законности в сфере земельных отношений, а также роль и система административно-правовых средств в механизме ее обеспечения.
В первом параграфе «Состояние законности в сфере земельных отношений» автор обращается к изучению особенностей проявления содержания законности в земельной сфере путем раскрытия четырех основных форм (способов) реализации земельно-правовых норм: соблюдения, использования, исполнения и применения.
Важной характеристикой состояния законности и правопорядка в земельной сфере выступает уровень правонарушений. Анализ статистических данных о его динамике позволяет выделить тенденции в экономических и экологических отношениях, а также ключевые направления государственной стратегии в области противодействия нарушениям законности в рассматриваемой сфере.
Проводя сравнительное исследование статистических данных о различных видах правонарушений, автор исходит из выделения экономических и экологических аспектов земельных отношений. Земля в законодательстве и правовых исследованиях рассматривается как материальный объект, сочетающий в себе экологические и экономические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. Отсюда, правовая охрана общественных отношений, возникающих по поводу использования земли, также должна строиться на выделении экологического и экономического аспекта. В связи с этим, в структуре административных правонарушений в земельной сфере выделяются две группы: правонарушения, связанные с использованием земли в качестве средства производства, и правонарушения, связанные с использованием земли в качестве пространственного базиса.
Наиболее распространенным нарушением земельного законодательства является самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов. Доля данных правонарушений в общей совокупности нарушений земельного законодательства в некоторых субъектах превышает 80 %. В среднем же, по всей России доля таких нарушений составляет более 65 процентов.
Еще одно из наиболее распространенных нарушений связано с неиспользованием земельных участков. Указанное нарушение земельного законодательства обусловлено систематическим, крайне неудовлетворительным использованием земель сельскохозяйственного назначения: земли используются неэффективно или не используются вовсе.
В целом статистические данные о состоянии законности в земельной сфере отражают, с одной стороны, низкий уровень правосознания граждан в области обращения с землей, а с другой, сложность закрепленных действующим законодательством технических и административных процедур, которые необходимо пройти лицу для реализации своих земельных прав.
Определяя особенности современного состояния законности в земельной сфере, автор, кроме использования статистических сведений, обращается к обобщению получивших широкий общественный резонанс фактов земельных правонарушений: о нарушении правил организации полигонов твердых бытовых отходов, нарушения в связи со строительством дороги Москва – Санкт-Петербург, Олимпийских объектов в Сочи, снос зданий в поселке Речной.
Привлечение внимания общества к проблемам распределения земельных ресурсов обусловлено, в том числе, неудовлетворенностью существующими в настоящее время правовыми механизмами управления землей. Административно-правовые средства являются наиболее эффективными инструментами воздействия на земельные отношения. Они, с одной стороны (материальной), воздействуют на земельный правопорядок путем увеличения упорядоченности и организованности в данной сфере. Реорганизация органов, осуществляющих управление и контроль над использованием и охраной земельных ресурсов, преследует цель повышения эффективности государственной политики в этой сфере. С другой стороны, такой административно-правовой институт, как административная ответственность, выполняет охранительную функцию, предотвращая рост нарушений законности в земельных отношениях.
Законность в сфере земельных отношений может оцениваться не только со стороны фактов ее нарушения посредством совершения правонарушений. Ее также необходимо рассматривать в другом, не менее важном аспекте – состоянии нормативно-правовой базы в земельной сфере.
Особенность правового регулирования земельных отношений заключается также в том, что они регулируются нормами нескольких отраслей права: гражданского и земельного. Сложившееся на сегодняшний день соотношение частно-правовых и публичных начал в регулировании земельных отношений объективно обусловлено стремлением государства придать новый импульс развитию земельного рынка. Смещение акцентов на административно-правовую составляющую регулирования земельных отношений может привести к ухудшению инвестиционного климата и снижению темпов развития земельной сферы. Вместе с тем, незавершенность процесса разграничения в нормативных правовых актах публичных и частных интересов способствует возникновению правовых споров. Анализ правоприменительной практики свидетельствует, что административно-правовые средства играют ключевую роль в механизме противодействия правонарушениям в земельной сфере. В связи с этим совершенствование данных средств является основным направлением укрепления законности в земельных отношениях.
Во втором параграфе «Административно-правовые меры в механизме противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений» рассматривается совокупность административно-правовых средств, применение которых направлено на противодействие нарушениям законности в земельной сфере.
Определяя понятие «противодействие» применительно к земельным правонарушениям, автор указывает на его цели – укрепление земельного правопорядка, снижение негативного антропогенного воздействия на экологическое состояние земельных ресурсов, а также обращает внимание на несколько аспектов. Во-первых, противодействие является одной из государственно-правовых гарантий прав граждан в сфере экологии. Во-вторых, возникновение земельно-правовых споров между гражданами и организациями с одной стороны и государством с другой актуализирует взгляд на проблему противодействия земельным правонарушениям как на механизм урегулирования частных и публичных интересов в земельной сфере. И, в-третьих, противодействие как совокупность организационно-правовых и других средств позволяет повысить общий уровень соблюдения законов в земельной сфере, улучшить характеристики состояния законности в земельных отношениях. В самом широком смысле противодействие противоправному поведению в сфере земельных отношений основано на мерах различного характера: правовых, организационных, экономических, информационных и других.
В целях уточнения связей данного понятия с другими категориями земельного и административного законодательства в работе проводится его сравнительный анализ с понятиями «охрана земли» и «рациональное пользование землей». Охрана земель состоит в устранении негативных последствий в результате их использования. В охрану земель как в правовой институт земельного права включаются правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения сохранения и повышения плодородия почв, предотвращения их истощения, загрязнения и разрушения, а также охраны земель, используемых в качестве пространственно-территориального базиса. Этимология слов «противодействие» и «охрана» позволяет очертить границу между смысловым содержанием понятий. Понятие охраны глубже и шире понятия противодействия. Последнее осуществляется исключительно с целью уменьшения числа нарушений земельного законодательства, оно направлено на обеспечение законности и земельного правопорядка. Охрана же предполагает защиту не только от негативного антропогенного воздействия, но и от влияния других пагубно сказывающихся на состоянии земельных ресурсов факторов. К противодействию, например, нельзя относить такие меры, как защита земель от водной и ветровой эрозии, биогенного загрязнения и других. В Земельном кодексе Российской Федерации понятие охраны имеет скорее эколого-правовой оттенок, отличающийся от административно-правового. В случае, когда речь идет об административно-правовой охране отношений, можно говорить о совпадении охраны с противодействием.
Связь рационального использования и противодействия правонарушениям проявляется в позитивной ответственности землепользователей, которая входит в механизм противодействия. Добросовестное выполнение ими своих обязанностей, рациональное использование земли, хозяйственное, рачительное отношение к земельным ресурсам (причем, не только к своим собственным, но и к принадлежащим другим лицам) образуют противовес юридической ответственности в негативном или ретроспективном аспекте.
Сравнительный анализ понятия «противодействие правонарушениям в сфере земельных отношений» с другими категориями земельного права показал самостоятельность его как явления правовой действительности. Особенности данного явления недостаточно изучены с позиций административно-правовой науки. Однако именно административно-правовые средства образуют основу механизма противодействия административным правонарушениям в сфере земельных отношений.
Организационная, экономическая и информационная составляющие противодействия правонарушениям в земельной сфере представляют собой существенные средства воздействия на состояние земельного правопорядка. Они, в значительной мере, урегулированы земельным и природоохранным законодательством. Отсюда вытекает диалектическая взаимосвязь вышеперечисленных мер с правовыми мерами.
Среди правовых мер наиболее существенное влияние на состояние законности в земельных отношениях оказывает применение правового предупреждения, пресечения, а также юридической ответственности.
В целях определения роли отдельных элементов, входящих в содержание противодействия, уяснения функций каждого из них в достижении общего результата в диссертации используется понятие административно-правового механизма. Обращение к данной категории методологически оправдано, так как позволяет определить функциональные внутренние взаимосвязи правовых средств, составляющих в системе содержание административно-правового регулирования земельных отношений, и, тем самым, дает возможность уяснить роль и динамику действия публично-правовых явлений в рассматриваемой сфере. Предложенный в диссертации подход способствует концентрации усилий на отраслевой специфике регулирования земельных отношений.
Административно-правовой механизм противодействия земельным правонарушениям включает в себя регулятивные и охранительные меры. Регулятивные меры представляют собой деятельность органов государственной власти в сфере земельных отношений, направленную на предупреждение правонарушений, укрепление законности в земельной сфере. Охранительные меры состоят в осуществлении земельного контроля и применении мер юридической ответственности к правонарушителям.
Исходя из традиционной трактовки содержания механизма правового регулирования, административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений состоит из административно-правовых норм, административных правоотношений и актов применения административного права.
Ключевую роль в административно-правовом механизме противодействия земельным правонарушениям играют охранительные меры, к которым относится осуществление земельного контроля и применение мер административной ответственности к правонарушителям.
В целях совершенствования механизма противодействия правонарушениям в земельной сфере рационально развивать мониторинг эффективности применения административной ответственности, результаты которого использовать для согласования норм административного и земельного законодательства.
Во второй главе «Государственное управление в области охраны земель» рассмотрены закономерности формирования, функционирования и развития системы государственного управления в области противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
В первом параграфе «Деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений» проводится научный анализ нормативной составляющей механизма административно-правового регулирования земельных отношений.
Рассматривая административно-правовой механизм как сложную систему мер, соискатель не ограничивает ее только юрисдикционной деятельностью государственных органов, но также обращает внимание на значение других реализуемых ими функций, направленных на укрепление законности и правопорядка в земельной сфере.
Применение в исследовании историко-правового метода, а также структурно-функциональный анализ государственного управления в земельной сфере позволили сделать вывод, что формирование структуры государственного управления в области использования и охраны земель происходило под влиянием сложных политических процессов конца прошлого века и характеризовалось частыми преобразованиями государственных органов, реализующих функции в области земельных отношений. За два последних десятилетия функции по охране земель передавались из одного ведомства в другое более десяти раз. В настоящее время функция государства по регулированию земельных отношений, по-прежнему, нестабильна и отличается высокой степенью изменчивости. Данные обстоятельства пагубно сказались на состоянии законности и правопорядка в земельной сфере.
Основными недостатками, связанными с перекройкой структур управления, следует назвать низкие качественные характеристики персонала и повышенную нагрузку на кадровый состав органов управления в сфере земельных отношений. Отсутствие стабильности в управлении способствует повышенной текучести кадров. Для подготовки необходимой замены увольняющимся сотрудникам требуются серьезные затраты на подготовку новых специалистов. Кроме того, частая смена функций, переработка должностных инструкций и регламентов, вызванные организационно-штатными мероприятиями, снижают уровень ответственности должностных лиц.
Частые реорганизации влияют также на качество ведомственного нормотворчества. Необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты в связи с организационными изменениями в значительной степени осложняет решение других насущных проблем правового регулирования земельных отношений.
Современная структура государственного управления в области противодействия правонарушениям в земельной сфере включает в себя несколько федеральных органов исполнительной власти: Росреестр, Росприроднадзор и Россельхознадзор, ключевую роль в противодействии земельным правонарушениям среди которых играет Росреестр. Росреестр осуществляет контроль над земельными участками как объектами недвижимого имущества. Контроль над землей как объектом экологического контроля закреплен за Росприроднадзором. Россельхознадзор осуществляет земельный контроль в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
Для повышения качества земельного контроля необходимо совершенствование координирующей роли Росреестра в области государственного земельного контроля.
Актуальным направлением повышения эффективности противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений является совершенствование административных регламентов, закрепляющих контрольно-надзорные функции государственных органов в данной сфере и порядок их реализации. Такое совершенствование необходимо осуществлять в направлении четкой регламентации административных процедур и исключения терминологических неясностей и противоречий.
Сравнительно-правовое исследование нескольких действовавших в различные промежутки времени административных регламентов подтвердило выдвинутую автором гипотезу о том, что среди всех государственных функций государственный земельный контроль является наиболее важным направлением противодействия земельным правонарушениям. Поэтому совершенствование административно-правового регулирования процедуры осуществления данного вида государственного контроля имеет приоритетное значение. Закрепление административных процедур государственного земельного контроля, осуществляемого Росреестром, Росприроднадзором и Россельхознадзором, в административных регламентах должно обеспечить скоординированность и высокую степень взаимодействия данных ведомств в достижении единой цели – укрепления земельного правопорядка.
Осуществление земельного контроля подразделениями Росреестра в настоящее время сопряжено с рядом проблем. Огромная территория Российской Федерации осложняет выполнение функции по земельному контролю. Кроме большого объема финансовых средств, который государству приходится ежегодно выделять на осуществление земельного контроля, проблемой является недостаточно эффективная кадровая обеспеченность рассматриваемой функции. Зачастую, трудности, с которыми сталкиваются инспекторы Росреестра при осуществлении земельного контроля, вызваны пробелами или коллизиями в законодательстве.
На эффективность осуществления государственного земельного контроля отрицательно влияет отсутствие в законодательстве Российской Федерации критериев использования земель не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, отсутствие установленного срока неиспользования земельного участка, по истечении которого лицо привлекается к административной ответственности, а также отсутствие понятия сельскохозяйственного производства.
Государственный земельный контроль требует программного подхода к его развитию, что позволит решить ряд насущных финансовых, кадровых и информационных проблем при его осуществлении федеральными органами исполнительной власти.
Во втором параграфе «Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений» рассмотрены основные направления противодействия нарушениям законности в земельной сфере, осуществляемые региональными органами государственной власти.
Государственное управление в области противодействия правонарушениям в земельной сфере на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с закрепленным в Конституции Российской Федерации и Земельном Кодексе Российской Федерации распределением полномочий. Особенность данного распределения, применительно к земельным отношениям, заключается в превалировании полномочий федеральных органов власти. В ведении субъектов Российской Федерации сконцентрированы, в основном, полномочия управленческого характера в отношении земель, находящихся в их собственности. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации функцией осуществления земельного контроля не наделены.
Анализ нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений позволяет сделать вывод, что административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений на региональном и местном уровне не достаточно эффективен. Это связано с рядом причин, в том числе, с недостаточным объемом контрольных полномочий у региональных и местных властей.
В связи с отсутствием у органов местного самоуправления полномочий по применению административных наказаний осуществление ими муниципального контроля сводится к информированию Росреестра о выявленных фактах нарушений земельного законодательства. Основу противодействия правонарушениям в земельной сфере на региональном уровне составляют региональные целевые программы по охране и рациональному использованию земель.
В условиях улучшения ситуации с разграничением собственности на землю между федеральной, региональной и местной властью целесообразно соответствующее распределение полномочий в области земельного контроля между указанными уровнями власти. Подобный подход уже применяется в отношении других видов экологического контроля: над использованием недр, водных объектов, лесов. Для реализации указанного предложения необходимо внести изменения в Земельный Кодекс РФ, наделив полномочиями в области земельного контроля органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы власти. Кроме того, необходимо дополнить главу 23 КоАП РФ нормой, закрепляющей в качестве субъектов административной юрисдикции по земельным делам органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Переход к данной системе земельного контроля необходимо осуществлять планомерно с учетом реально сложившихся экономических условий в субъектах и муниципалитетах, имеющихся у них финансовых и материально-технических ресурсов.
Для повышения эффективности земельного контроля требуется совершенствование организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельного контроля.
Третья глава «Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений» посвящена исследованию закономерностей в отношениях по поводу привлечения лиц, совершивших правонарушения в земельной сфере, к административной ответственности.
В первом параграфе «Административная ответственность в системе видов юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений» на основе сравнительного анализа различных видов правовой ответственности выявляются особенности административной ответственности как главного элемента в административно-правовом механизме противодействия нарушениям законности в земельной сфере.
Противодействие земельным правонарушениям включает в себя традиционные виды юридической ответственности: гражданско-правовую, дисциплинарную, административную, уголовную. Особенности правонарушений в данной сфере выражаются в их объекте – они посягают либо на экономические отношения, возникающие в связи с пользованием земельными участками, либо на экологическую безопасность земли, ее ценность как средства производства.
Исследование природы различных видов юридической ответственности, а также рассмотрение вопроса о выделении земельно-правовой ответственности как отдельной ее разновидности позволило автору сформировать собственную позицию по данному вопросу: противоправность является главным признаком, позволяющим разграничивать традиционные виды юридической ответственности в сфере земельных отношений; выделение земельно-правовой ответственности не обосновано, поскольку характер ее оснований и применяемых санкций соответствует традиционным видам ответственности.
Противоправность носит межотраслевой характер по отношению к регулятивным нормам. Между тем, дифференциация противоправности возможна благодаря присущим ей качественным и количественным характеристикам. Выделяется гражданская, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная противоправность. Для земельных правоотношений характерно наличие всех перечисленных видов противоправности.
Специфика многих совершаемых земельных преступлений заключается в том, что основная масса посягательств относится одновременно к корыстной, экономической, экологической и организованной преступности.
Низкая эффективность применения уголовной ответственности за преступления в земельной сфере обусловлена несовершенством законодательства и неспособностью правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли.
Особенность применения имущественных санкций гражданско-правового характера в земельной сфере связана с тем, что основанием их применения в основном служат не нарушения договорных обязательств, как это чаще всего присуще гражданско-правовой ответственности, а причинение вреда. В этой связи заслуживают внимания предложения ученых разработать и закрепить в гражданском законодательстве порядок возмещения ущерба в результате экологических (в том числе земельных) правонарушений, который будет предусматривать четкое согласование границ общего и специального регулирования гражданско-правовой ответственности.
Противоправность административных правонарушений по своей правовой природе схожа с противоправностью уголовных деяний. Их объединяет, в частности, постоянный приоритет публичных интересов, нарушаемых противоправными действиями (бездействиями). Совершая административные правонарушения в земельной сфере, лицо наносит вред либо создает угрозу его причинения экологическому состоянию земель, а также экономическим отношениям в сфере оборота земли.
Специфические черты административной ответственности в земельной сфере выражаются в противоправности (нарушение регулятивных норм земельного права), общественной опасности (причинение экологического и экономического вреда), непосредственной связи с землей в различных формах (потрава посевов, нарушение плодородного слоя почвы, захламление бытовыми отходами и др.).
Особенностью современного состояния административной ответственности за нарушение земельного законодательства является отсутствие дифференциации ответственности в зависимости от категории земель, являющихся объектом посягательства.
Сторонники земельно-правовой ответственности не предлагают научно-обоснованных объективных видовых критериев, отличающих противоправность земельного правонарушения от других видов противоправности. В связи с этим становится очевидным, почему земельное законодательство ограничивается применением только традиционных видов ответственности и не определяет понятие земельного правонарушения.
Во втором параграфе «Административные правонарушения
в области земельных отношений» автор отходит от общераспространенного подхода к характеристике правонарушений – анализа отдельных элементов их составов, В параграфе заостряется внимание на основных проблемах, связанных с правовым закреплением и квалификацией рассматриваемой категории административных правонарушений.
Результатом развития отечественного административно-деликтного законодательства стало увеличение числа составов экологических правонарушений, в том числе, в земельной сфере.
Составы административных правонарушений получили правовое закрепление в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Анализ структуры данных нормативных правовых актов позволил выявить следующую особенность правового регулирования административной ответственности в земельной сфере – рассредоточенность норм о правонарушениях в нескольких главах.
Закрепление составов правонарушений, сопряженных с посягательством на земельные отношения, в нескольких главах Особенной части КоАП РФ обусловлено тем, что функция земли тесно связана с функцией расположенных на ней объектов. Тесная взаимосвязь земли с расположенными на ней объектами определяет такую особенность административных правонарушений в земельной сфере, как наличие не одного, а нескольких объектов состава правонарушения, содержание которых отражает функциональное предназначение земельного участка. В связи с этим определение глав КоАП РФ, в которых закрепляются нормы об административных правонарушениях в земельной сфере, должно основываться на том, какой объект правонарушения заслуживает первоочередной реакции государства. В связи с этим идея объединения всех правонарушений в земельной сфере в одной главе КоАП РФ нерациональна.
Особенностью административных правонарушений в сфере земельных отношений является обилие бланкетных норм, применяемых законодателем при формулировании составов рассматриваемой категории административных правонарушений. Бланкетный характер норм, закрепляющих ответственность за административные правонарушения в земельной сфере, негативно сказывается на юрисдикционной практике. В связи с этим актуальным направлением развития законодательства об административной ответственности является уменьшение количества бланкетных диспозиций за счет совершенствования законодательной техники.
Сложности в противодействии правонарушениям в земельной сфере вызывает отсутствие четкого законодательного разграничения составов административных правонарушений и преступлений в данной сфере. В частности, как УК РФ, так и КоАП РФ предусматривают ответственность за порчу земли
(ст. 254 УК и ст. 8.6 КоАП).
Нормы об административной ответственности в большинстве своем сконструированы как формальные. Состав же преступления, предусмотренный ст. 254 УК РФ, материальный и требует наступления последствий в виде причинения вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 и 2) либо, по неосторожности, - смерти человека (ч. 3). Это обстоятельство является одной из причин более широкого распространения административно-правовых методов борьбы с порчей земли по сравнению с уголовно-правовыми, поскольку доказать причинно-следственную связь между совершенным деянием и наступившими последствиями в экологических преступлениях достаточно сложно, а в ряде случаев - просто невозможно. К примеру, в настоящее время применять разрешено более 300 видов ядохимикатов. Однако контролирующие службы могут учесть не более 120.
В целях устранения неясностей и двоякого толкования в правоприменительной практике рационально, по нашему мнению, скорректировать диспозиции двух норм, предусматривающих уголовную и административную ответственность за порчу земли. В частности, следует исключить уточняющие и дополняющие формулировки: «уничтожение плодородного слоя земли, а равно» из ст. 8.6 КоАП, «отравление, загрязнение или иная» – из ст. 254 УК.
Одной из проблем административного законодательства является отсутствие ясности в используемых терминах, что создает трудности в их толковании при квалификации правонарушений.
Актуальной правовой проблемой, требующей научного осмысления и выработки научно обоснованных решений, является проблема дифференциации административной ответственности за различные виды административных правонарушений в земельной сфере.
Дифференциация административно-правовых санкций за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, в зависимости от площади земельного участка позволит повысить эффективность противодействия данному виду правонарушений.
Одной из проблем административного законодательства является отсутствие ясности в используемых терминах, что создает трудности в их толковании при квалификации правонарушений.
В целях совершенствования производства по делам об административных правонарушениях по ст. 8.8 КоАП РФ необходимо закрепление в законе понятия сельскохозяйственного производства, а также критериев использования земельных участков не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы:
I. В изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и науки России:
1. Симаков М.В. Юридическая ответственность в правовом механизме противодействия правонарушениям в земельной сфере // Юриспруденция. № 5. 2010. – 0,4 п.л.
2. Симаков М.В. Юридическая ответственность за правонарушения в земельной сфере // Вологда. Вестник ВИПЭ. № 1 (17). 2012. – 0,7 п.л.
II. В других научных изданиях:
1. Симаков М.В. Административные регламенты выполнения государственных функций в земельной сфере // Наука и жизнь Казахстана. № 3. 2011. – 0,8 п.л.
2. Симаков М.В. Земельный правопорядок и административно-правовые средства его обеспечения // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Международная научно-практическая конференция, посвященная памяти В.Д. Сорокина. – СПб., 2011. – 0,5 п.л.
3. Симаков М.В. Административные правонарушения в области земельных отношений // Административная юрисдикция. Всероссийская научно-практическая конференция. М., Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации. – 2012. – 0, 4 п.л.
Подписано в печать:
Объем: 1,2 усл.п.л.
Тираж: 150 экз. Заказ № 463
Отпечатано в типографии «Реглет»
119526, г. Москва, Страстной бульвар, 6/1
(495) 978-43-34; www.reglet.ru
