Правовой режим региональных бюджетных фондов
На правах рукописи
Мусабирова Динара Анваровна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕГИОНАЛЬНЫХ
БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Специальность 12.00.14 – Административное право;
финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре финансового права ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Крохина Юлия Александровна кандидат юридических наук Соснина Марина Владимировна |
| Ведущая организация: | Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина |
Защита диссертации состоится «3» апреля 2012 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119991, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «____» 2012 г.
| Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук | А.А. Васильев |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений современной финансовой политики Российской Федерации является обеспечение надлежащего объема финансирования наиболее приоритетных задач государства, достижение которого должно осуществляться на всех уровнях бюджетной системы. При этом именно региональные бюджетные фонды являются гарантом своевременного, стабильного и полноценного финансирования социально значимых задач, поскольку, представляя собой важную составляющую бюджетов субъектов Российской Федерации, они обеспечивают возможность осуществления рационального использования денежных средств бюджетов, а также контроля за их оформлением на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, образование региональных бюджетных фондов, как обособленной части регионального бюджета, способствует повышению эффективности бюджетных расходов государства – одной из приоритетных и декларируемых задач Российской Федерации.
О значимости использования региональных бюджетных фондов также свидетельствует и легально предусмотренная возможность создания нового вида фондов – резервных фондов субъектов Российской Федерации, основной задачей которых является обеспечение устойчивости региональных бюджетов. Инициатива оформления этого вида фондов была обусловлена необходимостью аккумулирования финансовых ресурсов централизованных фондов на региональном уровне, направляемых на обеспечение стабильности расходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации, особенно в период экономических спадов (кризисов).
Региональные бюджетные фонды имеют высокую экономическую и социальную значимость на современном этапе, их образование и использование во многом способствует решению важнейших государственных и общественных задач, таких как распределение средств для обеспечения надлежащего объема финансирования наиболее значимых направлений расходования средств между бюджетами; софинансирование развития важнейших социальных программ; поддержание достойного материального уровня жизни населения и отдельных его групп; выравнивание социально-экономического уровня развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, посредством оказания финансовой помощи отдельным регионам и муниципальным образованиям; осуществление финансирования ремонта, строительства и реконструкции дорог общего пользования. Данное обстоятельство также подтверждается и «реанимированием» ранее существовавших региональных дорожных фондов.
Вместе с тем, анализ отдельных аспектов формирования и использования региональных бюджетных фондов и правоприменительной практики, позволяет говорить о наличии ряда проблем в правовом регулировании вышеуказанных отношений и о необходимости совершенствования правовых предписаний, устанавливающих правовой режим региональных бюджетных фондов, в том числе при формировании новых.
Таким образом, все указанное подтверждает актуальность темы диссертационного исследования, которая обусловлена:
- отсутствием комплексных исследований правового режима региональных бюджетных фондов и необходимостью развития института региональных бюджетных фондов в финансово-правовой науке;
- необходимостью повышения эффективного, целевого использования денежных средств региональных бюджетных фондов;
- коллизиями и пробелами в законодательстве, устанавливающем порядок формирования, распределения и использования средств региональных бюджетных фондов.
Степень научной разработанности темы исследования. В юридической литературе отсутствуют монографические работы, посвященные целостному, всестороннему изучению правового режима региональных бюджетных фондов. Предметом исследования существующих трудов, посвященных рассмотрению финансово-правовых фондов, как правило, являются внебюджетные и целевые бюджетные фонды. Основные положения о региональных бюджетных фондах, практически не освещены в специальной литературе.
Впервые проведено комплексное исследование правового режима региональных бюджетных фондов как института бюджетного права с точки зрения общей теории правовых режимов, структуры правового режима, правовых средств, его образующих, и механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием региональных бюджетных фондов.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование вопросов, касающихся правового режима региональных бюджетных фондов, анализ судебной практики и выявление проблем применения законодательства, связанного с образованием и использованием региональных бюджетных фондов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
- исследовать региональные бюджетные фонды как финансово-правовую категорию;
- изучить классификацию региональных бюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации;
- выявить особенности и определить правовой режим региональных бюджетных фондов как обособленной части бюджетных средств;
- уяснить место и роль региональных бюджетных фондов в системе бюджетного права;
- проанализировать историю возникновения и развития региональных бюджетных фондов в России и выявить закономерности, основные тенденции развития использования конструкции региональных бюджетных фондов в современной бюджетной системе;
- раскрыть особенности правового режима региональных резервных фондов;
- выделить основные признаки, характерные для правового режима фондов регионального выравнивания;
- исследовать особенности региональных фондов компенсаций;
- выявить специфические черты правового режима региональных дорожных фондов;
- разработать предложения по совершенствованию норм бюджетного законодательства, устанавливающих правовой режим региональных бюджетных фондов.
Объектом исследования выступает комплекс урегулированных правом общественных отношений, складывающихся в процессе образования и использования региональных бюджетных фондов, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие финансовые отношения по формированию и использованию региональных бюджетных фондов, а также практика применения этих норм и научные исследования финансового (бюджетного) права в этой области.
Методологическую основу диссертации составляют универсальные общенаучные методы, такие как, аналитический, синтетический, индуктивный, дедуктивный, аксеологический, исторический, метод системного анализа. Помимо общенаучных приемов в работе использовались и специально-юридические приемы познания. Так, сравнительно-правовой и формально-юридический методы использовались для изучения современного нормативно-правового регулирования отношений, связанных с региональными бюджетными фондами в Российской Федерации, с целью установления общих закономерностей развития регионального законодательства. При изучении современных тенденций формирования региональных бюджетных фондов применялся также историко-правовой метод. Кроме того, использование нормативно-ценностного метода позволило определить значение института региональных бюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационного исследования образует комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Теоретическую базу исследования составили научные труды по общей теории государства и права и конституционного права С.С. Алексеева, Н.А. Богдановой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, А.Н. Костюкова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, И.В. Левакина, В.Н. Лопатина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, В.Д. Перевалова, Ю.С. Решетова, О.С. Родионова, С.В. Степашина, С.М. Шахрая и др.
При работе над диссертационным исследованием использовались работы ученых, внесших существенный вклад в науку финансового, бюджетного, налогового права: О.В. Болтиновой, А.Б. Быля, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Емельянова, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А.С. Ловинюкова, Е.В. Покачаловой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулганова и др. Кроме того, автор опирался на труды исследователей в области правового регулирования межбюджетных отношений и бюджетного контроля О.Ю. Бубновой, А.А. Васильева, Т.А. Вершило, З.З. Дадурова, Д.А. Ефимова, М.Н. Кошлина, Х.В. Пешковой, Ю.В. Тютиной, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина и др.
В рассмотрении теоретических положений о правовом режиме региональных бюджетных фондов важную помощь оказали специальные исследования, касающиеся фондовой формы обособления публичных финансов, среди которых следует отметить работы экономического характера А.В. Абышевой, С.С. Артемьевой, О.А. Барашкова, Л.А. Ермака, Е.Б. Коровкиной, П.А. Левчаева, С.С. Жуковой, В.В. Карчевского, М.В. Чиненова и монографические исследования правовой направленности Л.Н. Древаль, А.В. Крутышева и А.А. Саттаровой. Однако пристальное внимание в этих работах было уделено институту внебюджетных фондов и правовому положению целевых бюджетных фондов, создаваемых на федеральном уровне. Рассмотрение правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием бюджетных фондов субъектов Российской Федерации, в современных работах отсутствует. Тема настоящего исследования не была ранее предметом отдельного научного анализа.
Эмпирическую основу диссертационного исследования образуют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Верховного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ, постановления арбитражных судов округов, постановления арбитражных судов и решения судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской юридической науке монографическое исследование вопросов, раскрывающих правовые аспекты образования и использования региональных бюджетных фондов. Дано определение региональных бюджетных фондов как объекта правового регулирования, проведена их классификация в зависимости от целевого предназначения.
На основе исторического анализа правовых аспектов возникновения и становления региональных бюджетных фондов выявлены основные тенденции развития их формирования и использования.
Впервые рассмотрен механизм правового регулирования отношений по формированию и использованию региональных бюджетных фондов как совокупность правовых средств; выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, предложены пути их решения; сформулировано понятие правового режима региональных бюджетных фондов и изучены его особенности; доказано, что целевое предназначение фондов обуславливает применение специфических правовых средств при установлении их правового режима; сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетного законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с формированием и использованием региональных бюджетных фондов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы.
- Региональный бюджетный фонд представляет собой обособленный внутри бюджета субъекта Российской Федерации фонд денежных средств, создаваемый на основе нормативных актов субъектов Российской Федерации и расходуемый на финансирование установленных расходных обязательств бюджета, средства которого находятся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации либо уполномоченного органа, прямо указанного субъектом Российской Федерации.
- Предлагается авторская классификация региональных бюджетных фондов. На основании целевого предназначения они могут быть разделены на фонды регионального выравнивания (муниципальных районов и поселений); фонды софинансирования; фонды компенсаций; дорожные фонды; резервные фонды, в составе которых могут быть выделены два вида: резервные фонды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и резервные фонды субъектов Российской Федерации.
- Исходя из анализа исторического опыта использования фондовой формы обособления денежных средств в составе бюджета, выявлено, что активное использование региональных бюджетных фондов начинается только с образованием бюджетной системы Российской Федерации. Доказано, что на современном этапе существуют две встречные тенденции использования конструкции бюджетных фондов в целом и региональных фондов как элемента системы бюджетных фондов в Российской Федерации в частности: с одной стороны, наблюдается частичный отказ от использования фондовой формы обособления средств, с другой стороны, для финансирования приоритетных направлений расходования бюджетных средств создаются новые виды бюджетных фондов.
- Выявлено, что контроль над процессом формирования и использования региональных бюджетных фондов, производится только в рамках осуществления государственного финансового контроля за собиранием, распределением и использованием бюджетных средств субъекта Российской Федерации.
В целях устранения проблем в деятельности органов бюджетного контроля на уровне регионов предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ:
1) изложить пп. 9 п. 1 статьи 9 в следующей редакции: «9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; а также за порядком предоставления межбюджетных трансфертов и установлением критериев определения размера выделяемых средств»;
2) дополнить пп. 9 п. 1 статьи 9 следующими положениями:
- оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований при выделении межбюджетных трансфертов;
- контроль за полнотой и правильностью поступления средств, аккумулируемых в бюджете субъекта Российской Федерации с целевым назначением.
- Установлено, что правовой режим региональных бюджетных фондов следует рассматривать как закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств положение обособленной части бюджетных средств субъектов Российской Федерации, направленных на установление своевременного и оптимального процесса собирания, распределения и использования денежных средств, обособленных с определенным целевым назначением и обеспечивающих бесперебойное финансирование приоритетных задач субъектов Российской Федерации.
- Аргументировано, что правовой режим региональных бюджетных фондов включает в себя два уровня правовых средств: базовый и вторичный.
Базовый уровень правовых средств образуют правовые предписания, устанавливающие основные правила о сущности и формировании региональных бюджетных фондов, а также порядке собирания, распределения и использования средств из рассматриваемых фондов.
Ко вторичному уровню могут быть отнесены все иные правовые средства (юридические факты, правоотношения, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей и другие), закрепленные в предписаниях нормативных актов. Конкретный набор правовых средств рассматриваемого уровня определяется, в первую очередь, целевой направленностью и назначением отдельных видов фондов.
- Особенности механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проявляются в следующем:
- основанием для выделения средств из фонда является наличие нескольких правообразующих юридических фактов;
- в отдельных случаях основанием расходования средств фонда может являться договор гражданско-правового характера;
- правилами Бюджетного кодекса РФ закреплены лишь общие правила о целевом предназначении фондов и порядке распределения и использования средств фондов, установление методик определения размера выделяемых сумм, а также порядок их распределения и выделения происходит на уровне подзаконных нормативно-правовых актов регионального законодательства. Соответственно, единый порядок выделения средств из фондов действующим законодательством не предусматривается. В актах субъектов Российской Федерации правила четко закрепляющие процессуальные аспекты порядка выделения средств в основном не содержатся.
7. Предлагается внести в статью 81 Бюджетного кодекса РФ следующие изменения:
- переименовать «резервные фонды исполнительных органов государственной власти» на «чрезвычайные фонды исполнительных органов государственной власти», поскольку исходя из анализа современной нормативной базы, регулирующей отношения, связанные с формированием и использованием исследуемого вида фондов, они не выполняют роль финансового резерва, что противоречит не только зарубежной практике расходования средств резервных фондов, но и сущности рассматриваемого фонда как такового;
- определить целевое предназначение средств фондов как «финансирование расходов, связанных с мероприятиями по ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных происшествий, а также иных обстоятельств, характеризующихся признаками непредвиденности»;
- включить в текст статьи пункт 8, предусматривающий возможность направления средств фонда, не использованных в текущем финансовом году, на увеличение размера регионального резервного фонда в очередном финансовом году (аналогичное правило необходимо внести в ст. 81.1 относительно резервных фондов субъектов Российской Федерации);
- закрепить, что получателями средств из резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть любые субъекты: как публичные образования, так и юридические или физические лица. Ограничение круга лиц, имеющих право на получение средств, противоречит принципу адресности выделения бюджетных средств: поскольку основным предназначением расходования средств резервных фондов является их целевое назначение, правом на возмещение расходов должен обладать любой субъект, пострадавший от происшествий чрезвычайного характера.
- Выявлено, что особенностью механизма правового регулирования отношений, связанных с региональными фондами компенсаций, является характерный только для этого вида фондов правоустанавливающий юридический факт: реализация субъектом Российской Федерации своего бюджетного полномочия – права на передачу осуществления отдельных региональных полномочий на муниципальный уровень, которая опосредуется принятием специального акта. При этом передача денежных средств на возмещение расходов, произведенных муниципальными образованиями в процессе осуществления полномочий субъектов Российской Федерации должна производиться на основании норм, принятых до утверждения проекта бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий период. Данное положение целесообразно закрепить в пп. 2 п. 2 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.
- Региональный дорожный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета субъекта Российской Федерации за счет доходов целевого назначения, а также в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, и предназначенный для исполнения бюджетных и иных расходных обязательств, связанных с текущими и капитальными расходами в сфере дорожной деятельности.
Для обеспечения полноценной деятельности воссоздаваемых региональных дорожных фондов необходимо принятие нового ФЗ «О дорожных фондах в Российской Федерации», который будет регламентировать общие правовые и организационные положения о формировании, распределении и использовании средств, аккумулированных в дорожных фондах, создаваемых в региональных бюджетах. Указанный акт должен, в частности, предусматривать: понятие дорожного фонда и назначение аккумулируемых в нем средств; источники формирования фондов; порядок образования и использования средств фонда; порядок управления средствами фонда; правила разграничения дорог, дорожная деятельность в отношении которых осуществляется за счет бюджетов различных уровней; органы, в компетенцию которых будет входить проведение финансового контроля над расходованием и использованием средств фонда; возможность передачи средств и основные положения о порядке передачи средств фонда вышестоящего бюджета в нижестоящий для проведения мероприятий по дорожной деятельности в отношении региональных и муниципальных дорог общего пользования; основные положения о контроле за целевым использованием средств, переданных в нижестоящие бюджеты; обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать правила, разграничивающие перечни дорог, дорожные работы в отношении которых должны производиться за счет средств субъектов Российской Федерации, а также утверждать порядок распределения и передачи средств из регионального дорожного фонда в муниципальные бюджеты.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют имеющиеся научные знания об образовании и использовании региональных бюджетных фондов. На основе проведенного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, связанные с формированием и использованием региональных бюджетных фондов, даны рекомендации по совершенствованию отечественного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов для студентов высших учебных заведений по финансовому и бюджетному праву.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре финансового права ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права» (г. Казань). Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях.
Отдельные результаты исследования были апробированы при проведении практических занятий по курсам «Финансовое право» и «Налоговое право» в филиале федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет» (г. Набережные Челны).
Предложения и рекомендации автора по совершенствованию механизма образования и использования региональных бюджетных фондов апробированы в нормотворческой деятельности муниципального образования «Тукаевский район» Республика Татарстан.
Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; раскрываются цель и задачи, объект и предмет исследования; указывается на степень разработанности темы, обозначается теоретическая и методологическая основы; раскрываются положения, характеризующие научную новизну диссертации и выносимые на защиту; показывается практическая и теоретическая значимость проведенного исследования.
В первой главе диссертации «Финансово-правовая характеристика региональных бюджетных фондов», включающей три параграфа, раскрываются основополагающие положения о региональных бюджетных фондах как финансово-правовой категории, исследуется история возникновения и становления региональных бюджетных фондов в России, а также нормативно-правовое регулирование отношений по формированию и использованию региональных бюджетных фондов в Российской Федерации на современном этапе.
В первом параграфе «Понятие и классификация региональных бюджетных фондов» предметом изучения являются понятие, сущность и значение региональных бюджетных фондов.
На основе анализа законодательства Российской Федерации, автор приходит к выводу, что в финансовом праве дефиниция «фонд» используется для обозначения обособленной части публичных финансов, которые на основании их отношения к бюджетной системе делятся на внебюджетные и бюджетные. В работе приводится детальное сравнительно-правовое исследование правового положения указанных фондов, в результате которого были выявлены общие и отличительные черты этих двух конструкций и сделан вывод о том, что региональные бюджетные фонды являются самостоятельными объектами права.
Установлено, что региональными в рамках проведенного исследования являются фонды, создаваемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов), обеспечивающие выполнение функций, стоящих перед органами государственной власти соответствующего уровня, и создающие финансовую основу для их беспрепятственного осуществления. На основании анализа существующих исследований о фондовой форме обособления публичных финансов, констатируется, что термин «региональный» не является единственным используемым в литературе для обозначения фондов, создаваемых на уровне субъектов Российской Федерации, – в некоторых работах также употребляется термин «территориальный». Однако он используется (и законодателем в том числе) для обозначения подразделений внебюджетных фондов – Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Фонда обязательного медицинского страхования РФ. Во избежание путаницы в понятиях, автор считает возможным использовать именно первую дефиницию.
Анализ специальной литературы позволил также сделать вывод о том, что понятие «региональные бюджетные фонды» может быть рассмотрено в нескольких значениях (материальном, экономическом и правовом). Обосновано, что региональные резервные фонды как правовая категория представляют собой правовые акты, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на основании и по правилам которых распределяются и выделяются денежные средства из региональных резервных фондов.
На основе изученных существующих подходов к определению правового режима, разработанного в общей теории права, а также составляющих его правовых средств, делается вывод, что правовой режим региональных бюджетных фондов следует рассматривать как закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью правовых средств положение обособленной части бюджетных средств субъектов Российской Федерации, направленных на установление своевременного и оптимального процесса собирания, распределения и использования денежных средств, обособленных с определенным целевым назначением и обеспечивающих бесперебойное финансирование приоритетных задач субъектов Российской Федерации.
Аргументировано, что закрепление правового режима региональных бюджетных фондов имеет своей целью установление такого положения рассматриваемых фондов, которое в наибольшей степени способствовало бы достаточному и своевременному финансированию важнейших направлений расходования бюджетных средств из состава бюджетов субъектов Российской Федерации. Обосновано положение, что в структуре правового режима региональных бюджетных фондов можно выделить два уровня правовых средств, которые, последовательно организовываясь в определенную систему, обеспечивают достижение цели установления правового режима и образуют механизм правового регулирования. При этом целевое назначение региональных бюджетных фондов рассматривается автором в качестве особенности, определяющей специфику правовых средств, образующих их вторичный уровень.
Исходя, во-первых, из анализа федерального и регионального законодательства, и, во-вторых, из содержания существующих научных и теоретических положений, предлагается классифицировать региональные бюджетные фонды на основе их целевого предназначения на фонды регионального выравнивания (муниципальных районов и поселений), фонды софинансирования, фонды компенсаций, дорожные фонды и резервные фонды, в составе которых могут быть выделены два вида: резервные фонды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и резервные фонды субъектов Российской Федерации.
Второй параграф первой главы «История возникновения и становления региональных бюджетных фондов в России» направлен на выявление основных положений о появлении и развитии использования конструкции региональных бюджетных фондов.
На основе анализа нормативного материала и специальной литературы, сделан вывод, что об использовании такой формы обособления бюджетных средств как региональные бюджетные фонды в досоветский период можно говорить с большой долей условности, поскольку Россия долгое время существовала как унитарное государство с отдельными, повсеместно не распространенными территориальными образованиями, к которым лишь весьма условно может быть применен термин «регион». Как правило, подобные объединения являлись национальными окраинами, присоединенными к России в XVII-XVIII веках и власти этих регионов имели право создания внутри бюджета фондов любой целевой направленности, однако правовое регулирование этих отношений практически отсутствовало.
Констатируется, что формирование и использование региональных бюджетных фондов начинается лишь с образованием СССР. Однако бюджетная система СССР использовала только один вид бюджетных фондов – резервные фонды, именуемые также фондами непредвиденных расходов или чрезвычайными бюджетами. Нормативную основу для использования региональных резервных фондов в советский период составляли, в первую очередь, законы, устанавливающие основы регулирования бюджетных прав СССР и его союзных республик. Также была достаточно велика доля подзаконных нормативных актов, которые, как правило, содержали указание на конкретные направления расходования средств резервных фондов, и лишь один акт регулировал порядок выделения средств из резервного фонда, что свидетельствует о явной отрывочности законодательной основы существования резервных фондов в указанный период.
С формированием современной отечественной бюджетной системы в законодательстве была предусмотрена возможность оформления в структуре бюджета субъектов Российской Федерации не только резервных фондов, но и целевых бюджетных фондов различной направленности, что позволило субъектам Российской Федерации наиболее эффективным образом финансировать приоритетные направления расходования средств региональных бюджетов.
В результате анализа нормативного материала, регулировавшего указанные отношения до принятия Бюджетного кодекса РФ, резюмировано, что нормативно-правовое регулирование общественных отношений по формированию и использованию региональных бюджетных фондов с момента образования Российской Федерации обеспечивалось нормами единого общефедерального закона и совокупностью разнородных нормативных актов субъектов Российской Федерации, носящих по своему содержанию достаточно шаблонный характер.
В третьем параграфе работы «Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с региональными бюджетными фондами в Российской Федерации» исследуется комплекс правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с формированием и использованием региональных бюджетных фондов на современном этапе.
На основе анализа федерального и регионального законодательства, аргументировано положение о том, что вступление в силу Бюджетного кодекса РФ сыграло ключевую роль в формировании современной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, связанные с региональными бюджетными фондами.
Изучение правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подзаконного характера, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, позволило доказать их важную роль в правовом регулировании: они призваны не только детализировать положения, установленные законами, но и содержат значительное число материальных норм, непосредственно закрепляющих правила формирования и использования региональных бюджетных фондов.
В результате проведения оценки положений системы правовых актов, устанавливающих правовой режим региональных бюджетных фондов, сделан вывод, что на сегодняшний день нормы федерального законодательства закрепляют основу правового режима региональных бюджетных фондов, а региональное бюджетное законодательство, посвященное регулированию указанных аспектов, призвано детализировать и приспособить эти положения для оптимального действия на территории соответствующего субъекта. Основываясь на этом выводе, было выявлено, что правовые предписания базового уровня правового режима региональных бюджетных фондов могут быть разделены на две группы: федеральные и региональные. Установлено, что первая группа правовых средств закрепляет общие положения о региональных бюджетных фондах, а именно: правовую сущность бюджетных фондов; целевую направленность финансирования средств (с обозначением целевого назначения либо без такового); положения об органах, управляющих средствами фонда; общие правила о формировании, распределении, использовании средств фонда, а также отчета об использовании средств; предельный размер средств фонда; формы трансфертов, выделяемых из фонда.
Вторая группа правовых средств, включает в себя средства, предусмотренные применительно к конкретному фонду в соответствующем субъекте. Региональное законодательство, как правило, закрепляет правовые средства, устанавливающие конкретную целевую направленность; положения, регулирующие конкретный порядок и методику использования средств фонда; формы заявок на получение и отчетов об использовании средств фонда; круг получателей средств и другие.
Полноценное правовое регулирование отношений, связанных с региональными бюджетными фондами, не возможно без субсидиарного применения нормативных предписаний иных отраслей права, следовательно, положение фондов является межотраслевым.
На основе применения историко-правового и сравнительно-правового методов исследования также были выявлены основные тенденции развития формирования и использования региональных бюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации и ее субъектах. Резюмировано, что на сегодняшний день наблюдаются две встречные тенденции использования конструкции как бюджетных фондов в целом, так и региональных фондов как элемента системы бюджетных фондов в Российской Федерации.
Выявлено, что составной частью правовой базы, регулирующей отношения по формированию и использованию региональных бюджетных фондов, являются правовые предписания, закрепляющие основные правила о контроле за указанными отношениями. При этом диссертант поддерживает точку зрения о том, что большая часть проблем в деятельности органов бюджетного контроля на уровне регионов возникает, прежде всего, из-за отсутствия надлежащего правового регулирования указанных правоотношений. Для их устранения был принят ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который, безусловно, положительно повлиял на сложившуюся ситуацию.
Однако значительным недостатком этого акта является отсутствие в нем полномочий контрольных органов, связанных с оценкой социально-экономического положения муниципальных образований. По мнению диссертанта это может привести к ущемлению прав отдельных муниципальных образований при получении межбюджетных трансфертов и существенно снизит эффективность контроля за процессом распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований и поселений. Отсутствие возможности определять обоснованность необходимости предоставления средств финансовой помощи и ее размера, не позволит достоверно оценить правомерность определения критериев выделения указанных выше бюджетных ассигнований, установленных нормами регионального законодательства. Указанное, в конечном итоге, может привести к установлению неравного положения муниципальных образований.
В целях дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере и повышения эффективности финансового контроля за аккумулированием, распределением и использованием средств региональных бюджетных фондов, предлагается внести в ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» соответствующие изменения.
Вторая глава диссертации «Правовой режим отдельных видов региональных бюджетных фондов» состоит из четырех параграфов, в которых через исследование целевого предназначения отдельных видов региональных бюджетных фондов, а также нормативной основы их формирования и использования, раскрыты специфические черты их правового режима и механизма правового регулирования.
Первый параграф «Правовой режим региональных резервных фондов» посвящен рассмотрению сущности региональных резервных фондов и особенностей их правового режима. Выявлено, что резервным фондам, как разновидности региональных бюджетных фондов, присущи все их признаки, вместе с тем, они обладают собственными специфическими характеристиками.
На основе анализа нормативно-правовых актов и основных теоретических и практических положений, обосновано, что дефиниция «резервный фонд» используется в финансовом праве для обозначения совершенно различных по своей природе и целям создания денежных фондов. При изучении зарубежного опыта создания резервных фондов как разновидности фондов, используемых для финансирования обеспечения непредвиденных расходов и формируемых за счет доходов определенного назначения, установлено, что рассматриваемое понятие возможно применять только к Резервному фонду РФ и резервным фондам субъектов Российской Федерации. Поскольку резервные фонды исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются по своей сути лишь совокупностью денежных средств, расходуемых на финансирование обязательств, не предусмотренных в соответствующем бюджете, их следует именовать «фондами чрезвычайных расходов» или «чрезвычайными фондами».
Проведенное исследование массива региональных нормативно-правовых актов, позволило автору предложить классификацию региональных резервных фондов по различным основаниям. Во-первых, на основании правил, установленных Бюджетным кодексом РФ, на уровне субъектов могут быть образованы два вида фондов – резервные фондов субъектов Российской Федерации и резервные фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, в зависимости от целевого назначения можно выделить: резервные фонды, не обладающие четко установленной целевой направленностью, и резервные фонды, создаваемые с определенным целевым назначением.
Изучение положений правоприменительной практики по вопросам применения норм Бюджетного кодекса РФ о региональных резервных фондах позволило выявить ряд пробелов и противоречий в установлении правового режима рассматриваемого вида фондов. Приведены примеры из судебной практики, свидетельствующие об отсутствии адекватной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, связанные с порядком распределения и выделения средств из резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельное внимание уделяется соотношению законодательства о региональных резервных фондах и нормативных предписаний, устанавливающих порядок использования средств на финансирование государственных и муниципальных нужд на основе договоров гражданско-правового характера.
Все изложенные в исследовании факты позволяют сделать вывод о необходимости рассмотрения вопроса о внесении изменений в положения Бюджетного кодекса РФ. Обоснована необходимость изменения наименования резервных фондов, закрепления положений, устанавливающих единые правила выделения средств из региональных резервных фондов исполнительных органов государственной власти, особенно в части заключения контрактов для приобретения товаров, работ, услуг, а также установления запрета на ограничение круга лиц, имеющих право на получение средств из рассматриваемых резервных фондов. Реализация рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы приведет к устранению пробелов в правовом регулировании и повышению эффективности распределения и использования средств региональных резервных фондов.
Во втором параграфе «Правовой режим региональных фондов компенсаций» исследовано финансово-правовое значение фондов и действующий правовой режим фондов компенсаций, а также теоретические основы межбюджетных отношений, бюджетного регулирования, сущности и видов межбюджетных трансфертов.
На основе анализа нормативного материала и специальных исследований, автором дается собственное определение регионального фонда компенсаций, под которым следует понимать обособленный внутри бюджета субъекта Российской Федерации фонд денежных средств, создаваемый на основе нормативных актов субъектов Российской Федерации и направляемый на компенсацию расходов муниципальных образований, возникающих при выполнении отдельных государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в нормативно установленном порядке. Выявлено, что основным предназначением средств рассматриваемого фонда является осуществление им роли инструмента, опосредующего передачу аккумулируемых в нем средств в муниципальные бюджеты с целью компенсации расходов, возникших в связи с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации. При этом резюмируется, что под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует понимать реализацию указанными органами обязанностей, предусмотренных в нормативном акте о передаче полномочий.
В работе отдельное внимание уделяется характеристике сущности и механизма передачи осуществления полномочий, источникам формирования фонда, анализу и классификации региональных правовых предписаний правового режима региональных фондов компенсаций.
Аргументируется, что передача муниципальным образованиям субвенций на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации без передачи самих полномочий в установленном законом порядке противоречит требованиям федерального законодательства. Установлено также, что не правомерным будет являться перечисление средств из бюджета субъекта Российской Федерации напрямую на счета лиц, непосредственно оказавших услуги, поскольку в этом случае происходит нарушение принципа адресности: субвенции из регионального фонда компенсаций должны быть предоставлены именно муниципальным образованиям для возмещения понесенных ими расходов в связи с осуществлением полномочий, переданных субъектами Российской Федерации.
Содержание третьего параграфа «Правовой режим региональных фондов финансовой поддержки» посвящено комплексному исследованию двух видов региональных бюджетных фондов, создаваемых в составе бюджета для передачи финансовой помощи: фондов софинансирования и региональных фондов финансовой поддержки (региональных фондов финансовой поддержки поселений, которые образуются из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), аккумулирующих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)).
Анализ сущности и видов бюджетного выравнивания, позволил установить, что основная задача вертикального выравнивания на региональном уровне заключается в необходимости сбалансирования бюджетов различных уровней – регионального, с одной стороны, и бюджетов муниципальных районов и поселений, с другой.
На основе содержания нормативного материала, выявлено, что межбюджетные трансферты, выполняющие функцию финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации, оформляются в двух видах фондов – фондах софинансирования и фондах, аккумулирующих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности: фонде финансовой поддержки поселений и фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Кроме того, в этой части работы исследуется опыт образования фондов аналогичной целевой направленности на федеральном уровне.
Резюмируется, что правовой режим указанных выше фондов имеет, помимо единого целевого назначения, и некоторые иные общие характеристики. Во-первых, основанием для создания и оформления средств фондов является соответствующее указание в расходной части закона о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий период. Во-вторых, правила и порядок реализации субъектами правоотношений, возникшей на основании правовых предписаний обязанности по выделению средств, а также методика расчета размера выделяемых средств и критерии отбора их получателей устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Автором дается общее определение региональных фондов финансовой поддержки как обособленных внутри бюджета субъекта Российской Федерации фондов денежных средств, создаваемых на основе законов о бюджете субъектов Российской Федерации, средства которых направляются на финансирование межбюджетного выравнивания в целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения и софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основе анализа регионального нормотворчества выявлено, что аккумулирование средств в фонде и передача финансовой помощи может происходить как с общим назначением, так и обладать специальным целевым назначением.
Особо подчеркивается, что в отсутствие надлежащего уровня правового регулирования отношений, связанных с региональными бюджетными фондами, на федеральном уровне большинство вопросов решается в законодательстве субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, как показывает анализ регионального нормотворчества, закрепленные в нем общеобязательные правила поведения, составляющие региональную компоненту базовых предписаний правового режима исследуемых видов фондов, практически не содержат процессуальных аспектов распределения и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджетам муниципальных образований в качестве финансовой помощи.В параграфе особо выделен и изучен вопрос о необходимости сохранения и дальнейшего активного использования рассматриваемых видов фондов, особенно в период выхода из кризиса и преодоления его последствий.
В четвертом параграфе «Правовой режим региональных дорожных фондов» исследуется правовой режим вновь воссозданных дорожных фондов, аккумулирующих средства с целью осуществления дорожной деятельности на региональном уровне.
На основе анализа нововведений ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельных законодательных актов Российской Федерации», принятие которого обозначило дальнейшее развитие института региональных бюджетных фондов, дается определение региональному дорожному фонду, представляющему собой фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета субъекта Российской Федерации за счет доходов целевого назначения, а также в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, и предназначенный для исполнения бюджетных и иных расходных обязательств, связанных с текущими и капитальными расходами в сфере дорожной деятельности. Предпринимается попытка выявить особенности правового режима региональных дорожных фондов, устанавливается, в частности, что правовые предписания базового уровня включают в себя не только правила распределения и использования бюджетных ассигнований фонда, но и нормы, регулирующие порядок аккумулирования средств из конкретных источников, что обуславливается его правовой природой как целевого бюджетного фонда.
Исследование истории ранее существовавших дорожных фондов, позволило выявить ряд недостатков в правовом регулировании отношений, связанных с рассматриваемыми фондами. Через сопоставление полученных результатов с вновь принятыми нормами сделан вывод, что некоторые из этих проблем актуальны и в настоящий период. Обосновывается необходимость и актуальность принятия специального Федерального закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», который будет регламентировать общие правовые и организационные принципы, основы формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для осуществления проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом, как для федерального уровня, так и для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сформулирован ряд рекомендаций в целях совершенствования правовых предписаний, устанавливающих правовой режим рассматриваемого вида фондов.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
- Мусабирова Д.А. К вопросу об использовании дефиниции «резервный фонд» в российском законодательстве // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. – 0,3 п.л.
- Мусабирова Д.А. Проблемы определения правового режима средств, выделяемых из резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местной администрации) // Финансовое право. 2010. № 7. – 0,6 п.л.
- Мусабирова Д.А. Тенденции использования региональных бюджетных фондов в современный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. – 0,25 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Мусабирова Д.А. Обзор практики споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций // Финансовое право. – 2009. №11. – 0,5 п.л.
5. Мусабирова Д.А. Дефиниция «Резервный фонд» в финансовом праве // Традиции и новации в системе современного российского права. Материалы IX Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. Сборник тезисов. МГЮА им. О.Е. Кутафина. Москва, 2010. – 0,1 п.л.;
6. Мусабирова Д.А. К вопросу о понятии региональных резервных фондов // Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: материалы Всероссийской научно-практической конференции (25-26 марта 2010 г.). В 3-х ч. Ч. III. – Уфа БашГУ, 2010. – 0,3 п.л.
7. Мусабирова Д.А. К вопросу о классификации региональных резервных фондов. Наука, технологии и коммуникации в современном обществе: материалы респ. науч.-практ. конф. с международ. участием (8-12 февраля 2010 г., Набережные Челны) : в 2 т.; отв. за выпуск Э.Ф.Назмиев; редкол. А.Н.Макаров [и др.]– Набережные Челны : Лаб. операт. полиграфии, 2010. Т. 1. – 0,2 п.л.
8. Мусабирова Д.А. История нормативно-правового регулирования деятельности региональных бюджетных фондов // Актуальные проблемы финансового права: сборник научных трудов. Вып. 2 / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.А.Саттаровой. – Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2010. – 0,9 п.л.
9. Мусабирова Д.А. Правовой режим резервных фондов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы финансового права и государственного регулирования экономики в кризисный период: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 18 сентября 2009 г. / под ред. д-ра юрид. наук Н.А. Саттаровой, д-ра юрид. наук И.И. Бикеева. – Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2009. – 0,2 п.л.
10. Мусабирова Д.А. Понятие и сущность фондов региональной компенсации // Наука, технологии и коммуникации в современном обществе: материалы респ. науч.-практ. конф. с международ. участием (31 января - 4 февраля 2011 г., Набережные Челны) / сост. Э.Ф. Назмиев ; редкол. А.Н.Макаров [и др.]– Набережные Челны : Лаб. операт. полиграфии, 2011. – 0,3 п.л.
11. Мусабирова Д.А. Правовое положение региональных фондов межбюджетного выравнивания // Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: материалы II Всероссийской научно-практической конференции (25 февраля 2011 г.) / под общ. ред. О.А. Косенко. – Сибай: Издательство ГУП РБ «СГТ», 2011.– 0,2 п.л.
12. Мусабирова Д.А. Региональные бюджетные фонды в системе бюджетного права // Россия XXI века - проблемы и перспективы развития глазами молодых: Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых ученых с международным участием / Под общ. ред. канд. филос. наук И.Б.Лимонова. - Елабуга: ООО «Андерсен», ЕФ ИСГЗ, 2010. – 0,1 п.л.
