Взаимодействие органов государственной вл а сти субъектов российской федерации и местного самоуправления в контексте политики модернизации
На правах рукописи
Девяткина Анна Ивановна
взаимодействие органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации
и местного самоуправления
в контексте политики модернизации
Специальность 12.00.02 –
конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
| Научный руководитель: | Прокошин Василий Алексеевич – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации |
| Официальные оппоненты: | Эбзеев Борис Сафарович - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Фролова (Павленко) Наталья Николаевна – кандидат юридических наук, юрисконсульт – главный специалист внутригородского муниципального образования Мещанское в г. Москве |
| Ведущая организация: | Московский городской университет управления Правительства Москвы |
Защита состоится 19 апреля 2012 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д – 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3304.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХ и ГС.
Автореферат разослан 19 марта 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На этапе модернизации в России возникают новые проблемы взаимодействия государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, приобретающие особый правовой характер в связи с развитием правоотношений на региональном уровне. Модернизация, основанная на децентрализации управления, на консолидации, сотрудничестве государственных и муниципальных органов, поиске новых ресурсов субъектов Российской Федерации; соединенные усилия власти народа, ее государственных органов, местного самоуправления и гражданского общества являются сегодня одними из наиболее актуальных и вместе с тем сложных вопросов конституционного права.
Соответствующая проблематика, обусловленная действием пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации[1], активно обсуждается в научной юридической среде, хотя ясного и точного понимания ее содержания не выработано. Речь идет, с одной стороны, о незыблемости на уровне Федерации конституционных, подлинно демократических основ государственной власти и местного самоуправления и, с другой стороны, о модернизации взаимодействия органов законодательной (представительной), исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Фактически вопросы о характере отношений в этой системе, способе воздействия на нее правовых, социально-экономических и иных отношений ставят исследователя перед необходимостью обращаться к проблеме сплочения, мобилизации, упрочения демократических сил на основе децентрализации и иных универсальных стандартов демократии.
«Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов»[2]. Развивая свою мысль Д.А. Медведев подчеркнул: «Децентрализация позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов»[3].
При этом правовые основы взаимодействия участников этих отношений в условиях модернизации понимаются как в значительной мере инновационные средства, способы объединения нормативно установленного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления с организациями регионов в целях реализации правовой политики утверждения гражданского мира и согласия, в идеале своем основанные на праве, новейших технологиях управления в соответствии с принципами федерализма, свободы личности, культуры обмена информацией и диалога. Благодаря политике модернизации государство и гражданское общество создают реальные правовые возможности для самореализации личности, установления оптимального воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на экономические, социальные и политические отношения, на процесс воплощения в жизнь прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка в целом.
В реализации гуманистических ценностей, интересов государственного единства, инновационно-правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления под влиянием модернизации усматривается реальный переход к расширению сотрудничества и децентрализации функций управления на конституционной основе. Сущность такой основы включает как взаимодействие личности, общества и государства, так и новые управленческие и самоуправленческие отношения в субъектах Российской Федерации.
Поэтому концепция развития научных основ и системных свойств взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации является не только организационной, но и управленческо-правовой, в определенной степени, инновационной проблемой. Изучение этих отношений в данном контексте неразрывно связано с вопросом об управляющем, правовом воздействии федеративного государства на отношения в субъектах Федерации, возникающие в условиях политики модернизации. Суть проблемы заключается в необходимости вытеснения, посредством модернизации, бюрократизма, коррупционности управленческих структур. Дебюрократизация, децентрализация несовместимы с ситуацией, при которой интересы регионального и муниципального управления искажаются, подменяются коррупционными действиями чиновничьего аппарата, извлекающего так называемую «административную ренту» из своего положения.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления призвано обеспечивать свободу, защищенность публичных и частных интересов граждан от нерациональных, жестких, неправомерных регламентаций чиновничества. В процессе модернизации предстоит сформировать такую систему правовых институтов взаимодействия в субъектах Федерации, которая выражает волю избирателей, населения к единению, сотрудничеству граждан, обеспечивающему законность и правопорядок в регионах.
Необходима институционализация, то есть понятийное, категориальное выражение этих новых процессов в конституционном и муниципальном праве, весьма важных для формирования прогрессивных идей развития правовых отношений народовластия в федеративном государстве. Отечественный конституционализм стоит перед необходимостью становления правовой модели российской государственности, учитывающей опыт партнерства, консолидации, сотрудничества субъектов государственной власти и местного самоуправления на этапе модернизации.
Все изложенное выше и побудило автора обратиться к теоретической разработке вопросов обеспечения незыблемости демократических основ и инновационно-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях осуществления политики модернизации.
Степень научной разработанности темы. В конституционном и муниципальном праве оказались недостаточно исследованными актуальные, прежде всего, правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления, обусловленные современными проблемами совершенствования Российского государства.
Диссертант проанализировал концепции развития права и государства, авторами которых являются известные западные философы, политологи, юристы: Д. Бентам, Т. Гоббс, А. Гельвеций, Д.-Дидро, М. Лернер, М. Монтадо, Ш.Л. Монтескье, Д. Остин, Д. Роулс, Ж.Ж. Руссо, Ф.К. Савиньи; российские – В.Г. Белинский, Н.А. Бердяев, А.И. Герцен, Н.Г. Чернышевский, и др. Были изучены идеи выдающихся русских юристов – А.Ф. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, М.Н. Сперанского и др.
Исследован ряд зарубежных источников. Среди них работы Т. Хайека, Г. Хеннеке, А. Шлезингера и других.
В трудах отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.В. Бошно, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, В.В. Володина, А.А. Воронкова, М.Ю. Дитятковского, Ю.Д. Казанчева, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.А. Миронова, Е.А. Незнамовой, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, И.В. Понкина, В.А. Прокошина, Г.Ф. Скрипкина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, И.Д. Хутинаева, Н.М. Чепурновой, В.Н. Широковских, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других, изложены различные аспекты взаимосвязей федеративного государства, его субъектов и местного самоуправления, генезиса их теоретических оснований.
Представлен анализ монографических источников по проблеме взаимодействия субъектов конституционно-правовых и муниципальных отношений, методологии и динамики правоотношений в ходе реформы управления. Показаны инновационные аспекты взаимодействия в регионах, своеобразия междисциплинарных подходов, реконструкции настоящих общественных отношений.
Объект исследования – основанные на конституционном законодательстве правовые отношения, возникающие в сфере инновационного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на современном этапе модернизации. Внимание сосредоточено на правовых формах отношений личности, органов государственной власти и местного самоуправления, действующих в регионах, а также на эволюции их институционального и функционального взаимодействия.
Предмет исследования – нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере децентрализации управления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, развития их взаимодействий в условиях модернизации.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в анализе теории, практики и опыта взаимодействия в регионах субъектов управления в процессе инновационного развития, включающем в себя обновление статусов личности, органов государственной власти и местного самоуправления; методологии формирования правовых приоритетов и методов укрепления единства Российской Федерации и ее субъектов.
Поставленная цель определяет комплекс задач, посредством которых она реализуется:
- выявить своеобразие конституционно-правового подхода к взаимодействию субъектов данной системы управления в условиях модернизации при сохранении незыблемости их демократических основ;
- показать генезис научных основ и системных свойств взаимосвязи органов управления в регионе, включая правовые меры поддержки модернизации;
- исследовать динамику механизмов функционирования соответствующих управленческих институтов;
- раскрыть эволюцию субъектов государственных и муниципальных отношений, стремящихся укрепить позиции российской правовой государственности в процессе модернизации;
- разработать рекомендации и предложения по институционализации мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления; осуществлению политики модернизации и правовому обеспечению механизма инновационного взаимодействия властей в регионах; формированию муниципально-регионального партнёрства.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод изучения правовых явлений и процессов; конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный и сравнительно-правовой методы научного познания. Теоретические аспекты взаимодействия субъектов правовых отношений в системе государственного и муниципального управления на современном этапе модернизации не являются завершенными в полной мере.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют методологические основания, идеи, концептуальные положения в различных областях государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук; в политике модернизации управления и реформе местного самоуправления.
В основе исследования находятся также научные труды известных ученых-юристов в области конституционного, муниципального, административного права, теории управления, социологии, политологии и других. В диссертации также использованы труды зарубежных авторов по проблематике государственной власти и местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в области деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, включая акты СНГ, участником которого является Российская Федерация; федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные правовые акты.
Эмпирическую основу работы образуют статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; аналитические материалы субъектов Федерации, федеральных и региональных министерств, муниципальных органов; судебная практика.
Научная новизна выносимых на защиту результатов исследования заключается в обосновании правового обеспечения демократических основ государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в их взаимосвязи и взаимодействии на этапе модернизации; разработке категорий инновационно-правового развития настоящего взаимодействия с конституционных позиций, их содержания и особенностей осуществления в федеративном государстве, обусловленных модернизацией и формированием муниципально-регионального партнерства, правовой системы регионального и муниципального управления. Автором выявлены сущность междисциплинарного подхода, системные свойства и особенности взаимодействия властей в регионах, построенного на научно-правовых основах взаимосвязи и сотрудничества органов власти.
В работе исследованы недостаточно изученные проблемы, касающиеся развития конституционно-правовых основ системных взаимосвязей и свойств органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, в том числе консенсусного, консолидационного характера; сформулированы и предложены пути их решения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. В диссертации обоснован вывод о том, что комплексная категория правовых основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которая включает в себя такие элементы, как нормативная база, законность, правопорядок, правовая культура населения и другие, представляет собой главный источник правопонимания механизмов, моделей, стратегий обеспечения демократических основ региональной организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. С целью ее совершенствования диссертантом предложено разработать законы в каждом субъекте Российской Федерации «О мониторинге правоприменения правовых актов».
2. Представлен концептуальный подход к взаимодействию органов власти в регионах как политически и экономически свободной, творческой, преобразующей деятельности по активизации системы государственного и муниципального управления в контексте модернизации. Показано действие правовых факторов и конституционных принципов, на основе которых сформулировано положение об инновационном развитии региональной системы государственного и муниципального управления с учетом политики модернизации. С этой целью обоснована необходимость принятия «пакета» нормативных актов, раскрывающего систему инновационного развития регионов, среди них: «О правовом обеспечении взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях модернизации», « О профилактике конфликта интересов в региональной системе государственного и муниципального управления», «О модернизации в системе комплексного социально-экономического развития регионов и муниципальных образований» и другие.
3. Исходя из положений Конституции Российской Федерации (статья 2, 10, пункт «н» части 1 статьи 72), доказана необходимость развития регионального механизма охраны и защиты прав, свобод и безопасности личности, упрочения ее статуса посредством: а) осуществления конституционно установленных научных основ и системных свойств взаимосвязи государственной власти и местного самоуправления; б) правового обеспечения взаимодействия личности, региона, государства, общества; в) повышения публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в регионах, их должностных лиц за осуществление модернизации.
4. В диссертации представлено авторское определение понятия модернизации как системы (комплекса) управленческо-правовых преобразований, результатом которых является формирование современной, новой организации взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, соответствующей инновационным идеям и потребностям страны, ее регионов. В целях повышения эффективности социального развития субъектов Федерации обосновано предложение о создании института (центра) внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения в каждом регионе.
5. Обосновано предложение диссертанта о принятии в ходе модернизации договора о конституционном взаимодействии, гражданском мире и согласии, социальном сотрудничестве государственных органов власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа и вытекающего отсюда мониторинга правоприменения нормативных правовых актов об управленческой деятельности регионов. В интересах практического воплощения этих и других гуманистических целей предложено разработать государственную программу правового обеспечения децентрализации в системе государственного и муниципального управления субъектов Российской Федерации, в которой необходимо предусмотреть расширение полномочий законодательных и исполнительных органов власти регионов в области взаимодействия с местным самоуправлением.
6. В связи с проводимой политикой модернизации обоснована целесообразность закрепления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения о наделении представительного органа муниципального образования городского округа – административного центра субъекта Федерации правом предлагать изменения и дополнения в законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации. Также признается необходимым обновление в регионах законов «О совете муниципальных образований», «О деятельности координационных и консультативно-информационных органов (центров) управления» и других.
7. Автором разработан проект модельного закона «Об общих принципах правового обеспечения социальной и экономической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации». В проекте закона предложены нормы об организации социальной и экономической деятельности по углублению сотрудничества субъектов регионального и муниципального управления; увеличении прав муниципалитетов в области распоряжения бюджетными ресурсами, которые поступают из федерального и регионального уровней; изменении в доходах местных бюджетов, налогообложении, внебюджетных фондах, финансировании расходов на модернизацию; использовании кредитных ресурсов; управлении социальной и экономической деятельностью в регионах на основе Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Отдельные статьи проекта закона содержат предложения о расширении функций прогнозирования, программирования, осуществления политики модернизации и информационно - технологического обновления управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что посредством систематизации, конкретизации и решения проблем взаимодействия властей в регионе автором обосновываются теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности правовых основ взаимодействия субъектов модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления. Представленный в диссертации механизм инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации может быть использован в качестве теоретико-практической основы для дальнейшей разработки, формирования и совершенствования представлений о децентрализации государственной власти в Российской Федерации и повышении эффективности соподчинения различных уровней власти и управления. Выводы и предложения диссертанта подчинены осуществлению политики модернизации российского общества, улучшению жизнедеятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Теоретические и практические положения диссертации целесообразно использовать для определения научных подходов к осуществлению государственной политики модернизации экономики и укрепления единства Российского государства, его конституционного строя.
Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в практике преподавания курсов конституционного, муниципального, административного права, системы государственного и муниципального управления. Результаты исследования позволяют определить конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития правовых основ взаимодействия органов управления государства и местного самоуправления, права и управления в субъектах Российской Федерации.
Апробация и реализация результатов исследования. Монография и другие публикации автора обсуждались на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснованы актуальность и степень разработанности темы; раскрыто состояние ее изученности; определены цели и задачи, объект и предмет исследования; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; выделены теоретико-методологические аспекты развития правоотношений властей в субъектах Федерации; основы и методы исследования; подчеркнута научная новизна и практическая значимость работы; приведены сведения об апробации полученных результатов.
В главе первой – «Правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях модернизации» – раскрыты конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе модернизации (§ 1.1.). Глава содержит также анализ развития научных основ и системных свойств настоящего взаимодействия (§ 1.2.). Подчеркнута необходимость осуществления правовых мер его поддержки в ходе модернизации и осуществления инновационной политики на региональном уровне (§ 1.3.).
В современных условиях повышается роль права в осуществлении политики децентрализации управленческих функций путем регулярной разработки и реализации региональных программ развития конкуренции муниципалитетов, субъектов Федерации; представления финансовой и имущественной поддержки объектам их инновационной структуры. Особое значение приобретает совершенствование структуры этой системы в рамках конституционно-правовой теории участия граждан в управлении делами государства. На примерах взаимосвязи правовой теории с практикой управления в г. Москве, Красноярском крае, Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Московской, Орловской, Тамбовской и в других областях показана сущность взаимодействия как политически и экономически свободной, творческой, преобразующей деятельности по активному использованию статуса органов народовластия в субъектах Российской Федерации на этапе модернизации, вызванной необходимостью обновления регионального комплекса правовых и социально-экономических отношений.
Раскрыты конституционные положения относительно развития настоящего взаимодействия на основе осуществления народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации), призванного в новых условиях обеспечить укрепление единства государства, активизировать процессы формирования правовых основ взаимодействия этих органов в интересах целостности страны и ее частей (регионов). Общими для такого взаимодействия являются анализируемые в работе основополагающие вопросы расширения сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами муниципального управления; развитие системы саморегулируемых организаций в народном хозяйстве. Диссертант приходит к выводу, что не менее важно на основе права обеспечить: организационное разделение и взаимодействие функций данных органов в целях упорядочения их деятельности при сохранении незыблимыми демократических основ этого взаимодействия; предоставления качественных услуг гражданам и юридическим лицам; оптимизации системы региональных и муниципальных органов управления.
Анализируя взаимодействие этих органов на начальном этапе модернизации, диссертант указывает на необходимость внимательного изучения связей конституционно-правовой и муниципально-правовой основ взаимодействия в регионах органов власти между собой, а также с экономикой и политикой, имеющих в своей исходной базе идеи российского конституционализма и господства закона как признака правового и социального государства.
Исследуя полемику, возникшую относительно инновационности взаимодействия органов в системе государственного и муниципального управления, автор высказывает свое убеждение в том, что на любом этапе модернизации конституционные и муниципально-правовые основы должны быть не менее точными, чем экономические, политические и социологические. Исходя из этого и приводя доводы в пользу недостаточности «юридического нормативизма», отражающего изменения лишь формы в отношениях государственных и муниципальных структур управления, их служащих, диссертант утверждает, что взаимодействие формируется, прежде всего, под влиянием Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года и инновационно-правовых процессов в субъектах Российской Федерации.
Отсюда очевидным является определение в диссертации таких правовых основ рассматриваемого взаимодействия, ставшего продуктом деятельности системы государственного и муниципального управления, как нормативная база, законность, правопорядок. Они выступают в качестве главных источников правопонимания механизма, модели и стратегии взаимодействия субъектов управления в регионах – инновационных лидерах, наукоградах и других. Как видно, единство, целостность правовых основ, раскрываемых в диссертации, отражают прогрессивную сущность взаимодействия, сотрудничества, консолидации отношений исследуемых субъектов управления.
Показывая своеобразие данных отношений в условиях модернизации, автор характеризует их как качественное изменение в научных основах и системных свойствах взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). На конституционной базе и под влиянием модернизации ведется в диссертации поиск эффективной модели устройства и жизнедеятельности управленческих органов в регионах, придания им нового, подлинно демократического характера.
Отстаивая самостоятельность теории конституционно-правового установления научных основ жизнедеятельности этих органов в регионах, диссертант раскрывает правовые основы взаимодействий данных органов в субъектах Российской Федерации под влиянием региональной модели децентрализации управления.
Также исследовано, наряду с управленческими основами модели, развитие системности, нормативности, законности и других принципов повышения роли отраслей публичного права в обеспечении целостности Российской Федерации, приближении федеральной власти к регионам, а властей субъектов Федерации – к федеральному центру и местному самоуправлению.
Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления в рамках общих правовых основ обеспечивают переход потенциальных возможностей модернизации своих субъектов и объектов управления в реальные, правоприменительные, постольку эта сфера общественных отношений раскрывается в контексте ее расширения в регионах. Ставится вопрос о внедрении универсальных стандартов демократии в практику упрочения взаимосвязи органов управления субъектов Федерации и местного самоуправления, посредством которой государство способно укрепить единую волю народа, консолидировать государственные и муниципальные интересы.
В диссертации раскрыто взаимодействие субъектов государственного и муниципального управления на основе сотрудничества органов государственного управления (на примере Минрегионразвития России) и местного самоуправления, дебюрократизации их отношений, снятия излишних запретов и коррупционных процедур с помощью региональных механизмов защиты прав и свобод личности. Особо выделена роль правовых основ внутрирегионального государственного надзора во взаимодействии органов управления субъектов Федерации и местного самоуправления, обеспечении гражданского согласия в регионах, в формировании региональной системы государственной гражданской и муниципальной службы, выполнении Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Отмечено при этом, что самоуспокоенность, деградация мышления части чиновничества – серьезные опасности для регионов и муниципалитетов, которым нужна, наряду с «умной экономикой» умные, деятельные руководители. Подчеркнуто возрастающее значение институтов полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном округе, уполномоченного по правам человека (омбудсмена), которые, участвуя в осуществлении конституционного, парламентского, судебного контроля и прокурорского надзора, также охраняют гражданские права и государственные интересы в регионах.
В ходе решения изложенных выше российских проблем с учетом зарубежного опыта выявлена необходимость определить федеральным законом общие принципы не только гармонизации федеральных, региональных и муниципальных интересов, но и упрочения конституционно-правовых отношений органов управления в регионах путем создания института (центра) внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения субъектов Федерации. Предлагается также изучение в юридических вузах спецкурса «Теория и практика взаимодействия государственных и муниципальных органов управления в условиях модернизации». Признается первоочередным решение модернизационных проблем: а) стратегического направления; б) в текущих программах.
В основу диссертации автором положен тезис о том, что базовым в системе взаимодействия становятся организационно-правовые меры поддержки модернизации и правовое обеспечение интересов личности, местного самоуправления, государства и общества. На опыте модернизации в Республике Марий Эл, Удмуртской Республике, Красноярском крае, Белгородской, Кемеровской, Курской, Новгородской, Московской и других областях, Ханты-Мансийском автономном округе – Югры обосновываются формы и методы повышения ответственности за взаимодействие в этом деле органов государственной власти и местного самоуправления. Вносится ряд предложений, касающихся исключения из практики нелегального лоббирования, улучшения функционирования управленческих структур комплексов социального партнерства в регионах, государственной поддержки и адресной помощи. В итоге муниципалитетам рекомендуется усовершенствовать процесс выработки и внедрения показателей эффективного развития свободы, саморегуляции и социальной активности граждан, органов управления, их правовой и политической культуры. Закрепить такие показатели предлагается в соответствующем модельном законе.
Глава вторая – «Инновационно-правовое взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации» – охватывает ряд проблем: институционализацию мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления (§ 2.1.); модернизацию и правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации (§ 2.2.); совершенствование взаимодействия государственных органов и муниципальных органов в процессе модернизации: правовые основы муниципально-регионального партнерства (§ 2.3.).
В диссертации рассмотрен теоретико-практический подход к становлению правовой системы регионального и муниципального управления модернизацией с использованием мониторинга правоприменения. Последний включает анализ, во-первых, особенностей правового регулирования (средствами конституционного, муниципального, административного и иных отраслей публичного права); во-вторых, специфики модернизации исторически сложившихся государственных и муниципальных структур управления; в-третьих, учета правопреемства, признания необходимости модернизации органов государственной власти и местного самоуправления на основе позитивного нормотворчества. Подчеркнута при этом целесообразность принятия модельного закона субъектного уровня «О региональном правотворчестве и правовых актах местного самоуправления». В нем необходимо закрепить новые концепции, методики, программы, технологии, стратегии, разработанные на законодательной основе и направленные на упрочение взаимодействия субъектов регионального и муниципального управления, сложившегося под влиянием модернизации.
К указанным основам такого закона, на взгляд диссертанта, следует также отнести правовое обеспечение отношений модернизации в субъектах Федерации как упорядоченную, инновационную, нормотворческую деятельность уполномоченных органов, должностных лиц, всех заинтересованных субъектов регионального и муниципального права по внесению проектов нормативных актов, их принятию, подписанию, обнародованию и исполнению в целях правового взаимодействия органов государственно власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Для раскрытия диалектики взаимосвязи Российского государства, его регионов и муниципальных образований в диссертации дана характеристика понятий «правовое регулирование информационных отношений», «эффективное использование правового договора как средства институализации мониторинга правоприменения в регионах». Исходя из их содержания, разработан механизм развития этих отношений. Конкретизации правовых основ данных отношений способствовало бы принятие модельного закона субъекта Федерации «О правовом обеспечении взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях модернизации». Целесообразно законодательно закрепить государственную политику внедрения инноваций, направленную на искоренение коррупции, злоупотребления административным ресурсом; на комплексное использование средств правового обеспечения консенсуса, согласия, взаимопонимания между органами государственной власти субъектов Федерации, местным самоуправлением, физическими и юридическими лицами в процессе модернизации (осуществление программ занятости населения, социальной поддержки безработных граждан, развития реального сектора экономики, инновационных территориальных кластеров и др.).
Отсюда берет начало убеждение автора о невозможности развития российской государственности по пути тоталитарных и авторитарных региональных систем управления, в которых отсутствует эффективное взаимодействие государственного управления и местного самоуправления, допускается «огосударствление» муниципальных структур и расширяются административные барьеры. В целях исключения таких явлений внесено предложение автора дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей «Незаконное вмешательство в дела муниципальных учреждений и организаций».
В процессе рассмотрения взаимодействия органов власти в субъектах Российской Федерации исследуются причины финансовой несостоятельности муниципалитетов, обострения межнациональных отношений в отдельных субъектах Федерации, последствия появления зон межнациональных и межрегиональных конфликтов.
Автор полагает, что в ходе модернизации целесообразно разработать и принять договоры о конституционном взаимодействии, гражданском мире, согласии и сотрудничестве государственных, муниципальных и общественных структур власти в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа. При этом не исключается принятие главами этих субъектов нормативных актов по вопросам правового обеспечения органами управления в регионах национального развития, межнационального согласия и благополучия, взаимодействия этносов.
В ходе исследования особое внимание уделено анализу последствий принятия 7 мая 2009 г. Федерального закона № 90-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом установлена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе не только депутатов представительного органа, но и по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.
Не менее конкретно, в контексте взаимодействия субъектов управления в регионах, рассмотрены вопросы правоприменения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, надзора и муниципального контроля» и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[4].
Также анализируется с позиций консолидации муниципальных, региональных и федеральных органов власти действие Указа Президента Российской Федерации: от 28 апреля 2008 г. № 607 (ред. от 13 мая 2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[5].
Специфические черты реализации правового процесса взаимодействия государственных и муниципальных органов раскрыты, исходя из практики функционирования региональных институтов правотворчества. С учетом новых управленческих процессов, обусловленных политикой модернизации, предложены изменения в региональные законы «О Совете муниципальных образований», «О деятельности координационных и консультативных органов в регионах». Необходимо законодательное закрепление региональной политики внедрения инноваций (принятие региональных законов об инновационном развитии муниципальных образований (муниципалитетов), создание территориальных инновационных кластеров, инновационно-внедренческих центров и др.), что позволит довести до стадии внедрения инновационные проекты комплексного социального и экономического развития региональных и муниципальных территорий.
Все это гармонично вписывается в разрабатываемую диссертантом теоретическую конструкцию повышения роли органов государственной власти, муниципального управления и общественных формирований в субъектах Федерации как участников развития правовых основ обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Формой такого сотрудничества предлагается признать, прежде всего, программу правового обеспечения модернизации экономики в регионах. В программе важно учитывать проблемы: оптимизации бюджетных расходов; пересмотра параметров местного бюджета; отказа от пополнения доходной базы бюджета субъекта Федерации за счет снижения доходной базы местных бюджетов; обеспечения консенсуса при выполнении региональных и муниципальных бюджетов.
В регламентах исполнительных органов субъектов Федерации следует закрепить порядок внесения финансовых, экономических проектов государственных решений, исходя из их особого значения для жизнеобеспечения населения регионов. В этой связи заслуживает поддержки практика, в силу которой проекты о введении или отмене налогов, о совершенствовании налоговой системы в целях стимулирования инноваций, о выпуске займов, о совершенствовании финансовых обязательств субъектов Федерации и другие инновационные проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджетов регионов, могут быть внесены только при наличии заключения главы администрации (правительства) субъекта Российской Федерации (Приморский край, Астраханская, Костромская, Курская, Ленинградская, Московская, Омская, Свердловская области и другие).
Подчеркнуто важное значение нормативно-правового определения действий губернаторов, правительств и законодательных органов субъектов Федерации по разработке и выполнению региональных программ (стратегий, концепций) антикризисного социально-экономического развития и перехода к устойчивому положению регионов как основе модернизации. В ходе анализа автор особое внимание обращает на создание и применение новаций в единстве с ранее выработанными и оправдавшими себя в рамках своей компетенции нормами права, которые ни в какой мере не должны вести к конфронтации с нововведениями, к ослаблению согласия между субъектами государственного и муниципального управления процессом модернизации. Сформулирован вывод о соблюдении на всех стадиях правоприменения согласительных процедур и условий. Одними из них должны стать, по мнению диссертанта, согласование мнений, взаимодействие, консенсус, иные предпосылки сотрудничества между самими органами управления в регионе.
Автор анализирует управленческую практику, по которой отдельные субъекты регионального управления предусматривают получение (на стадии внедрения инноваций) финансово-экономических обоснований и заключений, а также деятельность органов местного самоуправления, общественных организаций, отражающую (на стадии внедрения государственных и муниципальных решений) нормативно-правовое упорядочение взаимодействий этих управленческих структур.
Показано на конкретных примерах, что процесс модернизации отношений органов власти в системе государственного и муниципального управления регионов есть не только лишь недопущение разрастания конфликта интересов и нарушения взаимосвязей между элементами этой системы. Здесь правовые основы взаимодействия означают обновление форм и методов правового обеспечения субъектов социального партнерства в регионах, повышение роли государственной гражданской и муниципальной службы в управлении, на всех этапах модернизации. В этой связи рассматриваются возможности управления процессом преодоления конфликта интересов посредством: 1) их предотвращения, профилактики; 2) перевода конфликтов в конструктивное русло; 3) расширения рамок территориального управления.
Выдвинуты и обоснованы предложения по успешному разрешению конфликта интересов, в частности:
– установление определенности данных отношений в комплексном подходе к развитию правовой, территориальной и экономической основ модернизации региональной системы государственного и муниципального управления;
– разработка методологии изучения практики взаимодействия, сотрудничества управленческих органов в регионах; развитие позитивного законодательства, принимающего форму консенсусного права, в котором эти органы занимают активную позицию;
– поддержка гуманитарно-правовых начал в управленческой деятельности для того, чтобы преодолеть социально-экономическое и технологическое отставание в регионах.
В контексте модернизации исследовано правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации с использованием таких институтов, как «антикризисность», «этапы инновационного развития», «компетенции инновационной деятельности», «территория инноваций», «инноватизация» и другие. Внесено предложение о создании региональных комиссий по предотвращению административных барьеров на пути модернизации в управлении.
Сделан вывод о том, что движение процесса инноватизации, прогнозирования, программирования в интересах правового оформления системы взаимодействия субъектов государственной власти и муниципального управления позволит устранить нерациональность регулирования и неразвитость форм и методов информационно-правового обеспечения взаимодействия данных субъектов.
В диссертации предложены пути ускорения модернизации основ деятельности управленческих структур в регионах России: предотвращение коррупции и укрепление позиций антикоррупционных сил; обновление правовых средств взаимодействия институтов государственного, муниципального и корпоративного управления; прекращение размывания стихией рынка нравственных устоев общества; преодоление неблагоприятной ситуации на рынке труда, сопровождаемой низким уровнем жизнеобеспечения населения.
На взгляд автора, в интересах дальнейшего предотвращения этих негативных явлений приемлемым может стать принятие «пакета» региональных решений: «О правовом обеспечении механизма взаимодействия властей в регионе», «О профилактике конфликта интересов в региональной системе государственного и муниципального управления», «О модернизации в системе комплексного социально-экономического развития регионов и муниципальных образований».
Наряду с этим обоснована целесообразность разработки инновационных моделей в регионах и повышения на основе действующего законодательства эффективности инноваций в правотворчестве. В частности, предложено закрепить в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения о наделении представительного органа муниципального образования городского округа – административного центра субъекта Федерации правом предлагать изменения и дополнения в законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации.
Также в исследовании обобщена законодательная практика субъектов Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (законы Воронежской, Камчатской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской и других областей), расширении в процессе децентрализации управления прямого регулирования, санкционирования, инструктирования и контроля.
В диссертации проведен сравнительный анализ использования этих средств в России, США, Великобритании, Франции, Италии, Японии, Новой Зеландии и в практике действия Европейской Хартии о местном самоуправлении.
В исследовании диссертант обосновывает концепцию единства правовых основ консолидационной нормотворческой деятельности на территориях инноваций регионального и муниципального уровня путем развития муниципально-регионального партнерства, территориальных инновационных кластеров, государственно-финансовой поддержки инновационных проектов муниципалитетов. Потребность в дальнейшей модернизации неизбежно проходит через волю народа, трансформируется государством, системой органов государственной власти, местным самоуправлением в форме муниципально-регионального партнерства, содействия институциональному развитию муниципальных учреждений, компаний, унитарных предприятий и получает правовую определенность в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В Заключении сформулированы выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из законодательства, Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, на основе которых осуществлено диссертационное исследование.
По теме диссертации автором опубликованы
следующие научные работы:
Монографии, учебники, учебные пособия:
Девяткина А.И. Модернизационно-правовые основы взаимодействия системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Монография. – Красноярск: ИД «КЛАСС». 2010. - 14, 4 п.л.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией Министерства образования
и науки Российской Федерации:
- Девяткина А.И. Конституционно-правовая сущность организации взаимодействия систем органов государственной власти и местного самоуправления в условиях экономического кризиса // Закон и право. 2010. № 6. – 0,7 п.л.
- Девяткина А.И. Местные органы управления на пути модернизации: практика стран СНГ // Московский журнал международного права. 2010. № 1. – 0,8 п.л.
- Девяткина А.И. Реализация антикризисных правовых мер органами местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. № 4. – 0,4 п.л.
- Девяткина А.И. Развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. –0,8 п.л.
- Девяткина А.И. Инновационно-правовое развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Вестник Северо-осетинского государственного университета им. Хетагурова. 2010. – 0,4 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Девяткиной Анны Ивановны
Тема диссертационного исследования:
взаимодействие органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации
и местного самоуправления
в контексте политики модернизации
Научный руководитель:
Прокошин Василий Алексеевич –
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации.
Изготовление оригинал-макета:
Девяткиной Анны Ивановны.
Подписано в печать 15 марта 2012 г. Тираж 80
Усл. п.л. 1,1
Отпечатано ОПМТ ФГБОУ ВПО РАНХ и ГС. Заказ № 29.
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.
[1] Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) устанавливает: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления…». // Конституция Российской Федерации. – М.: 2010.
[2] Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 декабря.
[3] Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 903.
[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003; 2011. № 7. Ст. 903.
